（行政管理专业论文）我国土地征收听证问题研究.pdf

中文摘要 听证制度是现代民主政治的产物，它的引进是公共决策体制变革的需要，它 已经是现代公共决策体制中不可或缺的一种规范性程序设计。听证制度起源于西 方法制比较健全的国家，它首先被应用到司法领域，而后逐渐被应用到行政程序 和立法程序之中。2 0 世纪8 0 年代末我国首先把听证制度引入到公共价格决策领 域之中。从1 9 9 6 年起，我国在行政处罚、立法、国土资源管理等各个领域中也 相应引入了听证制度。 随着当前我国城市化步伐的加快进行，因建设征收土地的现象越来越多。近 几年，地方政府因土地开发举行听证会的事例虽屡见不鲜，但对土地征收听证的 研究还处于初步探索阶段。因此研究土地征收听证对于制约违法征地行为、耕地 保护、维护被征地农民的利益和土地征收听证制度本身的完善，都有着非常现实 的意义。 本文共分五个部分。第一部分介绍了笔者的写作目的和意义及土地征收听证 的国内外研究现状；第二部分梳理出了当前我国土地征收听证法律制度的基本框 架；第三部分从法律制度上和实践操作上分析了当前我国土地征收听证存在的问 题，并分析了原因；第四部分是本文的核心部分，这部分从法律制度和实践两个 层面提出了完善我国当前土地征收听证的建议。最后一部分是总结和展望。通过 这几部分的论述，以期促进当前我国土地征收听证制度的进一步完善。 关键词：土地征收；征地程序；听证制度；土地征收听证 a b s t r a c t h e a i i n gs y s t 锄，t h eo 仃s p r i n go fm o d e n ld 锄o c r a c y ，w h o s ei n t r o d u c t i o nc a t e r st 0 1 en e e d so fp u b l i cp o l i c y m a k i n gr e f o m s ，i sa ni n d i s p e n s a b l es t a i l d a i d p r o c e d l l r e d e s i 弘i nm o d e n lp u b l i cp o l i c y - m a k i n g h e a r i n gs y s t e n l ，w h i c hd 甜v e s 舶mw e s t 锄 d e v e l o p e dc o u n t r i e s ， h a sb e e na d o p t e df i r s ti ni u d i c a t u r ea n dm e ni nt 1 1 e a d m i n i s t l a t i v ea i l dl e 百s l a t i v es e c t o r s i nm el a t e19 8 0 s ，i th a db e e na d o p t e di nm e p u b l i cp r i c ep o l i c e m a k i n gs e c t o ri nc h j n a s i n c e19 9 6 ，i th a sb e e na d o p t e di na l m o s t a um ef i e l d si nc h j n ai n c l u d i n gl e 百s l a t i o n ，a d m i i l i s 仃a t i v ep e n 甜t ma n dl a n dr e s o u r c e m a l l a g e m e n t w i t ht h er a p i dp r o c e s so fu 而a n i z a t i o ni nc h i n a ，l e v y i n gr u r a ll a r l db e c o m e sm o r e a n dm o r e 丘e q u e n t i i lr e c e n ty e a r s ，l o c a lg o v e l n m e n th a sh e l da l lk i n d so fh e a r i n g si n l e v y i n gr u r a l l 柚d ，b u tm er e s e a r c ho fh e a r i n go fl e v y i n gn l r a ll a l l d h a l sb e e na tm e i n i t i a l ls t a g eo fe x p l o r a t i o n t h e r e f o r e ，m es t u d i e so nm el e v y i n g1 1 l r a l l a n dh e 撕n g h a v ev e r yr e a l i s t i cm e a i l i n gt om ec o n s t r a i n t so fi l l e g a ll e v y i n gm r a l1 a i l da c t ，p l o u g l l p r o t e c t i o na 1 1 dt h ep e a s a n t s l a i l dr i g h t sa l l di n t e r e s t s s oi ti sw i t hm ep e r f e c t i o no ft h e h e 撕n gs y s t e mo fl e v 妒n gm m l l a n d t l l i sp a l mi sc o m p o s e do ff i v ep a n s t 1 1 ef i r s tp a r to ft h i sp 印e ri n 仃d d u c e sm e p u 印o s e sa n dm e a l l i n g so fw r i t i n ga n dc u r r e n tr e s e a r c ho fh e a r i n go f1 e v y i n gr u r a l l a n di nc h i n aa n dt h eo v e r s e a s p a r tt w os o r t so u tm eb a s i c6 a m e w o f ko fh e a r i n g s y s t e mo fl e v y i n gr u r a ll a n d p a r tt h r e ei st h ea n a l y s i so fd e f e c t so fh e a r i n go fl e v y i n g r u r a ll a n da tm el e 西s l a t i v ea n dp r a c t i c a la i l g l e s a tm es 锄et i m e ，m ea u t h o ra n a l v z e s t 1 1 em a i nc a u s e so ft l l e s ed e f e c t s t h ef o u r t hp a r ti st h ec o r eo ft h ep a p e r i t sa b o u tt h e s u g g e s t i o n so fp 蚓f e c t i n gm ep r c s e n th e 撕n gs y s t e mo f1 e v 如n gr u r a l1 a n di no u r c o u n t wf 而mm el e 西s l a t i v ea n dp r a c t i c a lw a y s t h el a s tp a ni ss 1 1 m m a r va n dt h e p r o s p e c to f 丘l n h e rr e s e a r c ho fo t l l e r sa b o u tt h i st o p i c ih o p et h e s ee x d o s i t i o n sc o u l d p r o m o t i o nm ep e r f e c t i o no fo u rp r e s e l l th e a r i n gs y s t e mo f1 e v y i n gr u r a l l a i l d k e yw d r d s ：l e v y i n gn l r a ll 觚d ；p r o c e d u r co fl e v y i n gr u r a ll a l l d ；h e a r i n gs y s t 锄； h e 撕n go fl e v ) ，i n gm r a l l a n d i i 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工 作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并 表示了谢意。如不实，本人负全部责任。 论文作者( 签名) ： 学位论文使用授权说明 圳年月7 日 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术 期刊( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或 电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子 文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外， 允许论文被查阅和借阅。论文全部或部分内容的公布( 包括刊登) 授权 河海大学研究生院办理。 论文作者( 签名) ： 洲年月f 7 日 我国土地征收听证问题研究第l 章绪论 1 1 研究目的和意义 第1 章绪论 土地的自然属性和社会属性决定了土地是一种极其稀缺和不可替代的自然 资源，又是一种极其珍贵的社会资源。中国是一个有着悠久历史的农业大国，土 地曾是农民的命根子，是农业生产和农民生活的基本物质资料，又是农民的生活 来源和生存保障。而当前随着我国城市化步伐的加快进行，土地在经济发展中扮 演着越来越重要的角色，国民经济各部门建设用地的需求量同益增加。为了满足 经济发展对建设用地的需求，在我国除了出让和划拨国有土地外，法律还赋予国 家为了公共利益的需要，可以依法对农民集体所有的土地进行征收的权利。农民 集体所有的土地一旦被征收，他们就成为失地农民。失去了他们赖以生存的土地， 他们未来的生存和发展就受到了巨大的威胁。而国家对于集体土地的征收权是一 种“最高的统治权力”，任何权力都有被滥用的可能。在土地不断升值的今天， 农民的权益在征地过程中经常会受到侵害。在一些地方，农民的土地被征收符不 符合公共利益的要求，征地补偿的标准和数量合不合理，他们根本不知道，甚至 经常被剥夺了知情权和话语权。我国现行土地管理法明确规定了农民在土地 被征收的过程中，对征地补偿标准和安置方案享有依申请要求举行听证的权利， 赋予了他们在征地过程中一定的参与权和知情权。但在实际征地过程中，农民们 的这些权利并没有真j 下地享有，他们的很多利益因此而受到很大的损失。与此同 时，农民的土地轻而易举地被征收，在客观上也会刺激违法征地现象的发生，从 而也使得我国有限的耕地时时刻刻经受着日益减少的威胁。众所周知，保护耕地 是我国的一项基本国策，保护好耕地就是保护我们的生命线。 现代化建设绝不能以牺牲农民利益为代价。国家建设征收土地是一种行政行 为，具有强制性，同时也是有偿性的。国家在征收土地的同时，必须给予相对人 以合理的补偿，使其对土地的实物所有权转换为价值形态的财产权。做好征地工 作，维护好农民在征地过程中的利益，给予他们合理的补偿，是解决好失地农民 问题的关键，这对于解决好“三农”问题，建设社会主义新农村，促进农村经济 的稳定发展和构建社会主义和谐社会也具有极为重要的意义。 河海大学硕士学位论文 农民要维护好自己在征地中的利益，很大程度上要靠他们能在征地过程中有 知情权和话语权，能够参与进来。听证制度是土地征收程序的核心。通过土地征 收中的听证，农民才能够参与行政机关的征地活动，表达自己的意见，才能够及 时了解征地的理由和相应方案及补偿标准和数额等关系到农民切身利益的重要 事项，实现农民对行政机关行政活动的参与权与知情权，从而维护被征地农民的 合法权益。土地征收中听证制度的实施将有利于增加征地的透明度，提高农民在 土地交易中的谈判地位，遏制那些打着公共利益幌子滥用征地权并侵犯被征地农 民权益的行政行为；有利于促进各级国土资源管理部门依法行政；有利于保护好 我们日益减少的耕地；有利于提高政府公共决策的透明度、质量和效率，增加市 民社会对政府的认同；有利于依法治国、建设社会主义法治国家。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 听证制度的国内外研究现状 听证作为一种法律制度，它源于西方法制比较健全的国家。西方听证的传统 最早可以追溯到英国普通法上古老的自然公正原则：当事人非经听取意见不受人 身或财产的处罚。西方的听证制度最初被应用在司法领域，后来逐渐被运用到行 政程序和立法程序之中。1 9 4 6 年，美国制定了一部法律一联邦行政程序法， 这部法律明确规定了听证程序为行政程序的核心，第一次把听证作为一项重要的 制度写入法律。随后，西班牙、意大利、德国、日本等国家也相继制定了统一的 行政程序法，都无一例外地规定了听证程序的内容。当时，听证仅仅是作为行政 机关作出具体行政行为( 主要是行政处罚) 的必经程序而存在。随着经济和社会的 不断发展，听证制度逐步被引入到政府决策领域，适用于抽象行政行为，成为实 现决策民主化、科学化的重要途径。同时，听证制度也被立法机关在立法、监督 等领域相继采用。自此，听证制度作为国家机关运作的新理念和一项基本制度在 西方主要国家完整地建立起来了。 西方学者关于听证制度专门性的学术研究不多，其相关研究的特点主要集中 在如下两点： ( 1 ) 一般大都以间接研究为主，只是在研究一些具体政策问题中会涉及听 证问题。例如查德波伯特( r i c h a r db u r t ) 于1 9 7 4 年出版的一本有关1 9 4 7 一1 9 7 1 2 我国土地征收听证问题研究第l 章绪论 年期间美国国会国防政策听证方面的文献资料汇编性书籍，他在此书中没有进行 任何的学术研究，主要只是为美国国防政策的学术研究提供一些有价值的第一手 资料。也有一些西方学者在具体研究社会保障、卫生保健决策和妇女就业决策 等方面的问题时，会在这些决策过程中涉及到听证问题心3 。应该指出的是这些研 究都不是以听证问题为中心，而是以具体领域的政策问题为核心的。 ( 2 ) 西方学者对于有关听证问题的个别的专门研究，侧重的也只是听证活 动中的政治策略问题，而不是对听证程序本身的研究。例如车可卫( c h e c k o w a y ) 在1 9 8 1 年曾发表一篇学术论文中，曾论述过有关听证当中的政治问题啪。应该 说值得我们关注的是简麦特( j e a nm a t e r ) 在1 9 8 4 年出版的一本名为听证 程序与战略：影响公共决策指南的半学术性书籍。他在书中除了介绍听证把戏 ( p u b l i ch e a r i n g sg a m e s m a n s h i p ) 、听证种类外，还着重阐述了有关利益主体 如何影响听证决策的艺术问题，如听证过程中的组织和准备、听证技术与战略、 听证策略与战术、听证沟通技术等。简麦特甚至还更为具体地介绍了听证过程 中遇到麻烦时的解决办法，如处理一些“陈列式”( s h o w c a s e ) 听证，反对一些 区域性要求，出示专家证词等。最后，他还为当选或被任命的公共管理者介绍了 听证管理方面的一些训练内容、责任事项和实际操作的原则与技巧等h 1 。这对后 来的学者们研究听证问题提供了非常有价值的参考。 由此可见，听证制度在西方因为历史较长，运作较为规范，加上听证在西方 社会政治架构中的地位并不十分突出，所以“听证制度本身并不会成为学者关注 的中心话题，学者关注的焦点必然是听证活动中所涉及的具体政策和各方在听证 游戏中如何能够取得最大收益等问题 陌1 。 听证制度被引入我国的时间还不长，从1 9 9 6 年颁布的行政处罚法规定 处罚听证算起，刚好1 0 来个年头。国内的学者对有关听证问题的学术研究在总 体上还很少。这些研究主要体现出如下两个特点： ( 1 ) 国内学者们从行政法学的角度探讨行政听证的研究较多，而价格听证 和立法听证以及司法听证方面的研究则相对较少，专门探讨土地征收听证的研究 则更少。究其原因，主要是因为听证制度在我国最先受到行政法学界的关注，最 先在全国性的行政处罚法中得以规定，法律正式规定的听证制度是1 9 9 6 年通过 的行政处罚法。所以，行政法学界对于听证问题的研究相对较多。这方面的 3 河海大学硕士学位论文 研究成果主要以学术论文为主，相关专著则较少。专门著作主要有刘勉义、蒋勇 1 9 9 7 年出版的行政听证程序研究与适用( 警官教育出版社) ：杨惠基1 9 9 7 年 出版的听证程序理论与实务( 上海人民出版社) ；杨惠基1 9 9 8 年出版的听 证程序概论( 上海大学出版社) ；刘勉义2 0 0 4 年出版的我国听证程序研究 ( 中国法制出版社) 和彭宗超、薛澜、阚珂2 0 0 4 年出版的听证制度一透明决 策与公共治理( 清华大学出版社) 。同时也有一些行政程序方面的著作涉及听证 制度的内容，如应松年主编的比较行政程序法( 中国法制出版社1 9 9 9 年版) ； 姜明安1 9 9 9 年出版的行政法与行政诉讼法( 北京大学出版社) ；杨海坤、黄 学贤2 0 0 0 年出版的中国行政程序法典化( 法律出版社) 等。据我所收集到的 资料，到目前为止价格听证和立法听证方面至今还没有相关的专门著作问世，大 多是以小论文及硕士毕业论文为主。不过由于推行时间和范围方面的原因，价格 听证比立法听证要早和广泛，因此价格听证方面的论文要比立法听证方面的论文 多一些。最近两年，也有人开始关注公共决策听证的研究，也只是停留在论文的 层面上。而有关土地征收听证方面的论文则更少。 ( 2 ) 目前国内已有的一些学术成果大多偏重介绍有关听证的基本知识和探 讨一般性的纯理论，很少有扎实的实证分析和崭新的理论研究。介绍基本知识在 听证制度实施初期很有必要，它能起到普及昕证知识、宣传听证和推广听证制度 实施等功效，但是如果只停留在这个层面，就不利于昕证制度的长远发展和研究 的进一步深化。研究有关听证方面的一般的纯理论固然在听证制度推行初期也有 一定的学术价值，但它容易与实践脱节，并没有与实践真j 下地结合起来，不能对 具体的实践活动有深入的认识和把握，不利于听证制度的完善和发展，从而也不 利于听证制度功效的充分发挥。何况学者们的理论分析基本上仅仅停留在决策科 学化和民主化层面畸3 ，因而没有什么理论创新，尤其是没有真正关注到公共决策 和公共管理领域的最新理论发展和变化( 尽管现在有少数人开始在其论文中关注 到了公平、公正理论) ，比如参与理论、公共治理理论等。这就不能让我国的听 证制度研究对现实有超前的眼光，从而不利于推动有关公共决策与管理的理论发 展和创新，更不利于听证制度本身的充分发展与完善。 ( 3 ) 国内学者在听证制度研究过程中，对有些基本理论概念还存在分歧。 例如听证制度与公听制度、旁听制度之间的关系梳理问题等还没有明确的界定。 4 我国土地征收听证问题研究第l 章绪论 再有，听证与听证会互替使用现象的存在等。 由此可见听证制度在我国的历史是很短暂的。实际上，我国是从2 0 世纪9 0 年代才开始步引入听证制度的。而有关土地征收方面的听证制度则起步实施得更 晚。我国第一部涉及土地征收听证方面的法律规章就是2 0 0 4 年5 月1 日实施的 国土资源听证规定。关于土地征收听证的研究也就是近几年才刚刚开始的， 还处于探索研究的最初阶段。 1 2 2 土地征收听证的国内外研究现状 国外的土地征收中的核心问题征地补偿问题一般是通过协商、仲裁、司法等 途径解决，有很多国家在土地征收程序中没有设置必经的正式的听证程序，像德 国、英国、日本、韩国等。因此，国外对土地征收听证问题所作的专门研究比较 少，一般都体现在对国外土地征收程序的研究之中。而国外在土地征收程序中听 证的运用大都用来说明土地征收行为本身的必要性和合理性。而对征地补偿额争 议的解决一般是通过协商、仲裁和法院等司法途径解决的。 美国是一个典型的以土地私有制为核心的国家，其土地管理分别属于联邦和 州政府，约占美国全部土地1 3 的土地是由联邦政府直接管理的。在美国，也有 类似于土地征收的制度( 即“e m i n e n td o m a i n ”，一般翻译为“强制征收”或“有 偿征收”，指政府无须财产所有人同意而获取私人财产的权力“e m i n e n td o m a i ni s t h eg o v e r n m e n t sr i g h tt oa c q u i r ep r i v a t ep r o p e r t yw it h o u tt h ep r o p e r t y o w n e r sc o n s e n t ”) 口3 。美国将土地征收称为“最高土地权的行使 ，即征地 权是以国家主权为保证来限制所有者权利的行政行为。土地征收制度的实质是土 地征收权的行使问题，美国的土地征收权主要分为联邦、州、县三级。美国联邦 宪法第五修正案对包括土地征收权在内的财产征收权作出了规定：“非依正当法 律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征收私有财 产供公共使用川8 1 。在美国的土地征收程序中就设置了对政府征地行为本身的必 要性和合理性进行听证的程序。由于美国各州是土地征收的主体，在强制征收土 地的程序和手续安排上，各个州的差异很大。但作为正当的法律程序，美国的土 地征收行为一般应当遵循以下几个步骤阳1 ：( 1 ) 预先通告；( 2 ) 政府方对征收土 地进行评估；( 3 ) 向被征收方送交评估报告并提出补偿价金的初次要约，被征收 方可以提出“反要约”；( 4 ) 召开公开的听证会，说明征收行为的必要性和合理 5 河海大学硕士学位论文 性。如果被征收方对政府的征收本身提出质疑，可以通过司法途径，迫使政府放 弃征收行为；( 5 ) 如果政府和被征收方在征地补偿数额上无法达成协议，通常由 政府方将案件送交法院处理。为了不影响公共利益，政府方可以预先向法庭支付 一笔适当数额的补偿金作为定金，并请求法庭在最终判决前提前取得被征收土 地。除非土地所有人可以举证说明该定金的数额过低，法庭将维持定金的数额不 变；( 6 ) 法庭要求双方分别聘请的独立资产评估师提出评估报告并在法庭当庭交 换；( 7 ) 双方最后一次进行补偿价金的平等协商为和解争取最后的努力；( 8 ) 如 果双方不能达成一致将由普通公民组成的民事陪审团来确定“合理的补偿 价金 数额；( 9 ) 判决生效后，政府在3 0 天内支付补偿价金并取得被征收的土地。 可见，在美国，政府在征收土地之前，会召开公开听证会，向民众说明政府 征地行为的必要性和合理性，即政府征收私有土地作为公共使用并给予相应的补 偿的行为本身是否有必要且合理。美国的土地征收补偿通常是根据征收前的市场 价格计算的，它充分考虑了土地所有者的利益，不仅补偿被征土地现有的价值， 而且充分考虑到土地可预期、可预见的未来价值。但如果征地双方就征地补偿数 额无法达成协议时，不是通过听证而是通过法院来处理。 在加拿大的征地程序中，为保证被征地方或与征地有关的权利人的利益，法 律也为其设置了听证程序。加拿大地域辽阔，名义上土地属于女王所有，实际上 大部分土地归私人所有，联邦政府、省及市政府也拥有自己的土地，各级政府都 有权处置自己的土地。据联邦及安大略省征地法规定，征收土地是国家为了公共 利益向私人收回土地的一种强制权力。在加拿大的土地征收程序中，当征地机关 向批准机关提出征地申请时，征地机关必须通知将被征收的j 下式登记的土地所有 者，并要在当地的定期报纸上每周1 次、连续3 周公告有关征地内容。任何与征 收有关的土地所有者可以在接到正式邮件或第一次公告3 0 日后，向批准机关提 出书面申请，要求举行听证会。在举行听证会前，除非议会副总督认为征地对实 现公共利益是必要而且有利的，因而可以继续征地程序外，在一般情况下都得成 立调查委员会，调查委员会要到现场察看并准备有关资料，如地图、规划等。调 查官就征地的公平、正确、合理必要性，综合双方的证据、意见，并向批准机构 提交报告。批准机构根据调查官的报告决定是否批准征收或修改征地计划。土地 征收补偿是建立在被征土地的市场价格基础上，依据土地的最高和最佳用途，按 6 我国土地征收听证问题研究第l 章绪论 当时的市场价格补偿。如果土地所有者不接受土地赔偿价格，征地机构必须提供 “法律出价”服务。若双方仍达不成协议，便可向市政委员会申请仲裁。如果仍 然不接受仲裁结果，任何一方均可向法院提起诉讼n 。 从以上可以看出，在加拿大的土地征收程序中听证程序的设置也主要是针对 土地征收行为本身的公平、正确、合理必要性的，对于土地补偿额的争议则是通 过市政委员会的仲裁或是法院来处理的，也不是通过听证来解决的。 在法国的土地征收中，也将土地征收公益性的目的纳入了听证范围。法国是 土地征收最为频繁的国家之一。在法国，公用征收是指行政主体为了公共利益目 的，按照法定的形式和事先公平补偿的原则，以强制方式取得私人不动产的所有 权或其他物权的程序n 。法国政府甚至为了将来进行公共建设而可以提前征收土 地。法国的征地主体很宽泛，征地主体既可以是中央及地方政府，也可以是具备 条件的公益性法人、具备一定条件的混合经营公司、公用事业单位及受当局委托 的其他法人。在法国完备的征地程序中，征地者首先向市镇首长提出用地申请， 并进行事前公示。在涉及一些重大征地项目时，相关单位要举行听证会，由当局 选出具有广泛代表性的调查委员，对其建设项目的性质、必要性等进行深入调查， 以听取广大群众的意见，以论证该征地项目是否具有公益性。并将听证会的内容 上报市镇首长，由其统一决定。在决定征收后，给予土地所有者相应的补偿。如 果双方在对补偿标准不能达成一致的情况下，可以向法院申诉。法国通常会从控 制补偿额的角度出发，不按当前用途而是以征收公示前一年的土地实际用途为 准，并且征地补偿中市场因素考虑相对较少n 引。可见，在法国的土地征收中，听 证主要作用在于论证征地是否具有公益性即征地行为本身的公共利益目的性。 在我国台湾地区，也为土地征收设置了听证程序。台湾的土地法( 2 0 0 0 年1 月2 6 日修正) 对土地征收目的做了明确界定。“国家因“公共事业之需要， 得以本法之规定征收私有土地。但征收之范围，应以其事业所必需者为限”。并 对征地范围做了列举式规定。同时明确规定，政府机关因实施国家经济政策，得 征收私有土地，但应以法律规定者为限( 第2 0 9 条) 。潘善斌在其博士学位论文中 阐述了我国台湾地区的土地征收程序，并指出听证程序是处于征地程序的第一阶 段申请阶段之前。他指出现行台湾地区土地征收实施是以土地征收条例为准 则的。按照该条例的规定，实施土地征收程序主要分为申请、审议核准和执行三 7 河海大学硕士学位论文 个阶段。而听证程序主要处于第一个阶段即申请阶段之前。具体如下：( 1 ) 申请 阶段，即需用土地人因为兴办事业( 公用事业) 的需要，计划取得私有土地的，应 先与土地所有权人进行协商购买或通过其他方式取得土地；如果无法取得，才能 向代表国家行使土地征收权的政府机关提出申请。在进行土地征收时，土地上的 改良物除非由土地所有权人要求自行迁移取回，或者依法不能给予征收补偿费的 ( 比如违章建筑物) ，应该进行一并征收。同时，需用土地人所兴办的事业依法应 该通过目的事业主管机关的许可，在申请征收土地前，应将欲兴办事业的计划书 报经目的事业主管机关审议许可。而在此之前，需用土地人需要举办公听会( 如 果兴办事业是具有机密性的国防事业或己经举行公听会或说明会的，则可以例 外) ，来听取土地所有权人以及其他利益相关人的意见。此所谓“公听会”就是 征地听证会。( 2 ) 审议核准阶段。核准机关按照审核标准对提交的申请予以核定， 然后将原案全部通知该土地所在地的市县地政机关执行。( 3 ) 执行阶段。市县地 政机关在接到行政院或省政府通知核准征收土地案后，立即将征收案公告3 0 天， 并通知土地所有权人及其他土地权利人，土地权利人在接到通知后，应在规定时 期内进行登记，并不得在该土地上增加改良物，其在公告时已在建筑中的改良物 应即停工作。需用地人公告发出后，可进入被征土地进行勘察和测量工作。若征 收的土地不依核准的计划使用，或于征收完毕一年后不实行使用者，则显示征收 土地实无必需，为保障私人财产起见，原土地所有权人可按征收价格收回其土地。 可见，我国台湾地区的土地征收听证会是在土地征收申请之前，需用土地人 需要就涉及到被征地方利益之事项，举行公听会以听取土地所有权人以及其他利 益相关人的意见，从而维护了被征地方的合法利益。 听证制度是现代行政程序法的核心制度。“行政程序最基本的方针，是设计 一个如何将官僚武断和伸手过长的危险减少到最低限度的审查程序，同时保存行 政机关进行有效活动所需要的灵活性，以便用于控制和限制政府部门的权力。n 3 h 当政府行政权力的行使威胁到其他权力时，就应该受到其他权力的制约。正因为 如此，听证制度在我国的确立，使其成为了我国公民用自身权利限制政府专断权 力的最有力的法律制度，但是它曾在我国较长的时期内处于真空状态。直到本纪 九十年代后期，听证制度才首先在我国的行政处罚领域开了先河。在国内，听证 制度被引入到国土资源管理领域则更晚。直到2 0 0 4 年5 月1 日，我国才出台第 8 我国土地征收听证问题研究第1 章绪论 一个关于国土资源听证的法律文件国土资源听证规定，其确立的国土资 源听证的范围包括拟定或者修改基准地价、组织编制或者修改土地利用总体规划 和矿产资源规划、拟定或者修改区域性征地补偿标准、拟定拟征地项目的补偿标 准和安置方案、拟定非农业建设占用基本农田方案等。土地征收听证只是其中的 一种，其听证对象是拟定非农业建设占用基本农田方案( 即如果征收的是基本农 田的) 、拟定或者修改区域性征地补偿标准、拟定拟征地项目的补偿标准和安置 方案。国内学者关于我国土地征收听证的研究也只是处于刚刚起步阶段，专门的 研究为数不多。 刘正山从举行土地听证的意义出发，探讨了土地征收听证的作用。他认为n 钔： ( 1 ) 听证是被征地农民应当具有的一项刚性权利；( 2 ) 对国土资源听证规定 必须不折不扣地贯彻落实，不能让它流于形式，或者成为个别官员提升自身形象 的一种冠冕堂皇的招牌；( 3 ) 解决征地问题需要一系列程序和手段，而听证制度 只是其中的一个环节，我们还需要许多的配套制度来保障。因此，认真、公平地 组织听证，确保听证形成的决议得以执行，听证会提出的问题妥善解决，以保证 农民和社会主义中国的发展进步同步，这才是国土资源听证的目的所在，也是土 地征收听证的意义所在。 梁伟就同一次土地征收过程中可以举行听证的次数进行了研究n 副。他认为根 据国土资源听证规定和征用土地公告办法，在征地过程中造成了同一次 征地需召开两次听证会的重复昕证行为。第一次听证是根据国土资源听证规定 第十九条规定，在征地报批之前拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的，应书 面告知当事人有要求举行听证的权利。而根据征用土地公告办法第七条、第 九条、第十条规定，市、县人民政府应当在收到征地方案批准文件之同起1 0 个 工作日内进行征用土地公告，然后土地行政主管部门根据批准的征用土地方 案拟定安置补偿方案公告，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权 利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补 偿、安置方案公告之日起1 0 个工作同内向有关市、县人民政府土地行政主管部 门提出即第二次征地听证。市、县人民政府土地行政主管部门应当举行听证会， 确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照法律、法规和批准的征地方案进行修 改。他认为其实征地听证会在征地报批之前举行一次即可，而对之后的第二次听 9 河海大学硕士学位论文 证可以不必举行了，如果农民或其他权利人对已经批准的征地方案或安置补偿方 案有异议的，可通过向上级主管部门申请复议或者通过向法院提起诉讼的方式来 解决。这样可以降低行政成本，提高办事效率，同时也为被征地方指出了进一步 的法律救济渠道。 陈成，吴群提出了现阶段我国土地听证中存在的问题n6 。：( 1 ) 土地听证的适 用范围过窄。土地听证范围的大小，实际上是公民权利在土地行政中受保障程度 的反映。听证范围广，申请人听证方面的权利多，说明土地行政对公民权利保障 充分。( 2 ) 土地听证主持入的地位亟待加强。听证程序能否顺利进行、程序是否 公开，很大程度取决于听证主持人，主持人保持中立是世界各国通用的基本原则， 我国目前还没有一支专业性的行政听证队伍。( 3 ) 土地听证的参加人范围过小。 当事人参与听证，这是世界各国通用的做法，但其他利害关系人能否参与听证， 各国规定不一，但总的趋势是各国都在扩大听证参加人的范围。( 4 ) 土地听证结 果对行政决定的约束力缺乏明确规定。任何一种听证会，其听证结果都应该对行 政主体作出的行政决定产生一定的约束力。如果缺乏这种约束力，必然削弱行政 听证制度的意义，甚至会丧失民众对昕证会的信心。他们最后提出了要扩大征地 范围、尽快完善土地听证主持人制度、扩大土地听证主持人范围和明确土地听证 笔录的法律意义等问题，但如何完善这些问题他没有提出具体的意见，如该究竟 该如何确保征地听证主持人的独立地位、听证参加人到底该怎样选择和确定、如 何确立听证结果对行政决定的约束力等。 潘善喜在他的博士学位论文农地征收法律制度研究中认为，我国土地征 收听证的程序设置不合理。他认为只有在征地申请获得批准和补偿安置方案制 定并公告后即在审批通过后，被征地农民才有对补偿、安置方案提出意见和要求 举行听证的权利，对于农民而言无实质意义。他指出农地征收审批通过与否取决 于有审批权的政府部门，农地征收过程中，被征地农民几乎没有任何发言权，征 与不征、补与不补、补多少，完全由政府说了算。同时，由于一些地方政府官员 对国家规定的土地征收听证的重要性认识不够，认为如果实施了听证程序，就会 加大征地的困难，从而导致征地听证在实践中很少真正实施。为此他提出在征地 机关接到申请后就应将征地的相关情况予以公布，并在此阶段就赋予被征地农民 听证的权利。 l o 我国土地征收听证问题研究第l 章绪论 我国学者覃卉在我国土地征收程序的完善一文中指出我国的土地征收听 证在实际操作中未得到很好地落实n8 l 。他指出为了完善征地程序，国务院和相关 部委先后出台了国土资源听证制度等规范，然而根据一些学者的调查，国 土资源听证规定自2 0 0 4 年5 月1 日施行至今，一些省市从未启动过征地听证 程序。他同时总结了导致这一现象的原因：一是由于被征地农民获取信息的渠道 太窄，根本就不知道己经出台了这样的规定，或者知道有这样的规定也不知道如 何利用听证程序来维护自己的权利；二是由于一些政府官员对国家这项规定的重 要性认识不够，认为如果实施了听证程序，就会加大征地的困难，因此除了在征 地过程中不实施或者不主动告知被征地农民之外，平时对该规定的宣传也十分不 足。他同时提出了完善意见，他认为，在实践中应当积极开展征地听证程序的试 点工作，通过完善信息渠道使被征地者了解听证制度，以及加强政府官员对听证 制度的认识并使其充分发挥开展听证工作的积极性等，在累积经验的基础上，再 制定具体的听证实施细则指导征地听证工作的开展。 1 2 3 评述 综上所述，国外对土地征收听证的研究比较少，而且大都体现在对国外土地 征收程序的研究之中。从国外如美国、加拿大、法国和我国台湾地区听证制度在 土地征收中的运用来看，听证在土地征收中适用的范围比较狭窄，大多把听证程 序用在土地征收行为本身的必要性和合理性的论证上，而对补偿额出现争议时， 国外的通常做法不是通过听证的途径来解决，而是通过协商、仲裁或司法( 如提 起诉讼) 途径来解决的。 从我国学者对土地征收听证的研究可以看出，目前国内学者对土地征收听证 的专门研究相对而言比较少，并且研究得不够深入。( 1 ) 我国学者对土地征收听 证做了初步研究，提出土地征收听证的意义、对土地征收听证的理解和土地征收 听证存在的一些问题看法。从他们的研究中可以看出，我国的土地征收听证范围 很狭窄，实际上就是针对征地补偿标准和安置方案进行听证，而不包括对征地行 为本身的必要性( 即征地需是基于公共利益的需要) 和合理性进行听证。( 2 ) 他 们的研究不具有专门性且比较笼统。这些研究很少系统的对土地征收听证作专门 的研究。他们大都在论述土地征收制度和征地程序中才涉及到对土地征收听证的 探讨，而没有系统地勾画出我国土地征收昕证法律制度的基本框架和也没有提出 1 1 河海大学硕士学位论文 如何具体的解决存在问题如听证主持人独立地位问题、听证代表的确定方式和听 证笔录的法律效力的确立等问题。 通过对国内外听证制度及土地征收听证问题相关研究的概述，笔者认为尽管 各国的听证制度会存着差异，但它们终究还是会有一些共同之处的，这就可以为 我们所借鉴吸收如国外土地听证针对征地的公共目的本身。本文在总结借鉴前人 研究的基础，扬长避短，从土地征收听证的主体、范围、功能和实施程序等方 面，梳理出我国土地征收听证制度的基本框架，同时指出目前土地征收听证中存 在的问题，分析了主要原因，并提出了具体完善的建议如听证主持人独立地位问 题、听证笔录法律效力的确定问题及听证参加人的确定等问题，希望土地征收听 证能够真j 下起到维护农民的合法权益，从而加深民众对政府的信任和认同，真正 促进政府决策的科学化、民主化，真正发挥其应有的作用。 1 3 主要研究方法 在本文的研究过程中，笔者主要采用了文献阅读法、问卷调查法、比较研 究法及系统归纳法等多种研究方法对本课题进行研究： 1 3 1 文献阅读法 笔者通过对一些相关文献资料的仔细阅读研究，获取大量的第二手资料，来 为本课题作参考和借鉴。通过阅读大量的在研究本课题之前己出版的文献资料， 总结各家对听证制度建设的理论观点，分析其利弊，再结合自己的调查研究，提 出完善我国土地征收听证制度建设的一系列看法与建议。 1 3 2 问卷调查法 通过对本课题所需研究问题的认真研究分析，设计相关问卷，然后到被征地 地区进行实际的问卷调查，获取第一手的真实资料。再通过对这些事实资料的去 粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里的理性分析，总结出土地征收听证制度 建设中存在的问题，并科学地解释其产生、发展和变化的规律。 1 3 3 比较研究法 在论述本文的过程中，笔者通过比较国内外在土地征收中对听证程序的应用 12 我国土地征收听证问题研究第l 章绪论 和研究，使读者能够看到当前我国土地征收听证制度存在的缺陷，以使我国的土 地征收听证制度在今后走向完善过程中能够加以借鉴。 1 3 4 系统归纳法 通过对土地征收听证会在实际举行过程中存在的许多特殊或个别现象及问 题的分析比较，得出土地征收听证会的实施所产生的影响，既有成绩，又有不足， 并分析不足背后的原因，进而找出完善土地征收听证的对策。 1 4 论文结构安排和创新点 1 4 1 论文结构安排 本文共分为五个部分。第1 章，主要说明本文的研究目的和意义，介绍国内 外有关听证制度的研究现状和土地征收听证问题的研究现状，介绍本文的研究方 法及论文结构安排。第2 章，主要是梳理出我国土地征收听证制度的基本框架。 首先介绍了我国有关土地征收的相关法律法规及土地征收中有关举行听证会的 相关规定，然后从土地征收听证的界定、适用范围、主体、功能和实施程序几个 方面介绍了土地征收听证这一制度的基本框架。第3 章，主要介绍了我国土地征 收听证存在的问题及原因分析。这部分先从法律制度和实际操作两个层面介绍了 我国土地征收听证存在的问题，然后分析了存在这些问题的原因。第4 章，针对 前章中存在的问题，提出完善我国土地征收听证的建议。第5 章，在对前文的分 析的基础上进行概括总结，并在总结本文研究的基础上，对进一步的研究进行了 展望。 1 4 2 论文创新点 ( 1 ) 根据土地管理法、土地管理法实施条例和国土资源听证规定 等有关土地征收听证的规定，笔者梳理出我国土地征收听证法律制度的基本框 架。( 2 ) 对如何改革我国现行土地征收听证制度，提出一些创新性的建议如增设 谈判协商程序作为土地征收听证的一个预设程序、听证主持人独立地位的确立问 题、听证笔录法律效力的确定问题、听证参加人的确定问题等。 1 3 河海大学硕士学位论文 第2 章我国土地征收听证制度的基本框架 2 1 土地征收的基本法律制度 我国实行土地的社会主义公有制。公有制包括两种类型：一是国家所有制( 全 民所有制) ，二是劳动群众集体所有制。与此相对应的是国家土地所有权和集体 土地所有权。国家所有的土地主要是城市土地和法律规定的农村土地。集体所有 的土地有两个方面：一是除法律规定属于国家所有的以外的农村和城市郊区的土 地，属于农民集体所有。二是农村村民宅基地和自留地、自留山。从占有的国土 面积上看，国家所有的土地是极为有限的，大量的土地是属于集体所有的土地。 但是随着现代经济、社会的发展，需要由国家安排并提供的土地越来越多，现有 的国家所有的土地资源是不足的。而根据现行中华人民共和国土地管理法( 以 下简称：土地管理法) ，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依 法申请使用国有土地”。这样建设需要使用土地的，首先要按合法途径由国家征 收的农民土地，把土地变为国家所有。因此，为满足经济建设的需要，应当允许 在一定条件下，将集体所有的土地转化为国家土地。根据我国现行的法律制度， 土地所有权的转化只能通过国家征收的形式实现。这就是我国土地征收法律制度 形成的一个基本原因。2 0 0 4 年中华人民共和国宪法修正案中关于土地征收 的规定、土地管理法第四章“国家建设用地”及相应的土地管理法实施条 例相关章节一起构成了我国土地征收法律制度的基本框架。另外，国家土地管 理局发布的关于国家建设用地审批工作的暂行规定以及国务院发布的土地 管理法实施条例，也是我国土地征收法律制度的重要组成部分。 2 1 1