（行政管理专业论文）大连市突发公共事件应急管理问题研究.pdf

大连理工大学硕士学位论文 摘要 突发公共事件应急管理的研究始于2 0 世纪5 0 年代，基于二、三百年的城市管理历 史，西方发达国家的应急管理已经十分成熟。目前，突发公共事件应急管理研究在我国 也得到了重视。但是事实证明，在我国还缺少比较成熟的应急管理理论，城市应急管理 往往滞后于突发公共事件的应急需求。大连市应急管理也存在着诸多问题，因此，本文 致力于对大连市的突发公共事件应急管理做一些探索性的研究。 为了对大连市突发公共事件应急管理工作进行定性分析，本文采用了实地调查法、 访谈法和文献法，深入了解了大连市应急管理具体的实施情况，掌握了国内其它城市应 急管理的现状，明晰了应急管理的历史、现状以及未来的发展趋势。在此基础上，本文 客观地对大连市突发公共事件应急管理进行了实证分析，从组织体系、预案体系、运行 机制和保障机制四个方面介绍了大连市应急管理建设实践。在总结其取得的成就同时， 也全面地分析了其存在的问题及原因。针对实际存在的问题，本文借鉴了美日德和北京、 南宁突发公共事件应急管理的先进经验，运用了灾害学基本理论、公共安全管理理论和 开放的复杂巨系统理论，结合国内外改革的进程和未来发展的趋势，提出了完善大连市 突发公共事件应急管理的对策。 本文认为完善大连市突发公共事件应急管理应该从以下几个方面进行：通过设立应 急管理中心来完善应急管理组织体系；健全重大活动应急预案体系；构筑包括大连市、 鞍山市、营口市和丹东市在内的应急互助圈；以大连市西岗区为例，将网格化与大连市 应急管理相结合；根据大连市的实际情况，完善应急管理社会动员机制。 关键词：突发公共事件；应急管理；应急管理体系；应急管理机制 大连市突发公共事件应急管理问题研究 r e s e a r c ho ne m e r g e n c ym a n a g e m e n tp r o b l e ma b o u tb u r s tc h a r a c t e r i s t i c s p u b l i ce v e n t so fd a l i a n a b s t r a c t 1 1 1 er e s e a r c ho ne m e r g e n c ym a n a g e m e n ta b o u tb u r s tc h a r a c t e r i s t i c sp u b l i ce v e n t sb e g a n i nt h e19 5 0 s ，b a s e do nt h et w oo rt h r e eh u n d r e dy e a r so fh i s t o r yo nu r b a nm a n a g e m e n t ，i n w e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，e m e r g e n c ym a n a g e m e n th a sb e e nv e r ym a t u r e a tp r e s e n t ，i n c h i n a , t h er e s e a r c ho ne m e r g e n c ym a n a g e m e n ta b o u tb u r s tc h a r a c t e f i s t i e sp u b l i ce v e n t sh a s b e e na t t a c h i n gi m p o r t a n c e h o w e v e r ，t h e r ea r es t i l ll a c ko fm a t u r em a n a g e m e n tt h e o r i e sa n d u r b a nm a n a g e m e n to f t e nl a g sb e h i n dt h ed e m a n d so f b u r s tc h a r a c t e r i s t i c sp u b l i ce v e n t s t h e r e r l ea l s om a n yp r o b l e m se x i s t i n gi ne m e r g e n c ym a n a g e m e n ta b o u tb u r s tc h a r a c t e r i s t i c sp u b l i c e v e n t so fd a l i a n t h e r e f o r e ，t h i sp a p e ri sc o m m i t t e dt od os o m ee x p l o r a t o r ys t u d i e so ni t i no r d e rt o g i v eq u a l i t a t i v ea n a l y s i s o n e m e r g e n c ym a n a g e m e n t a b o u tb u r s t c h a r a c t e r i s t i c sp u b l i ce v e n t so fd a l i a n ，t h i sp a p e ru s e saf i e l ds u r v e y , i n t e r v i e w sa n dl i t e r a t u r e m e t h o dt o g e ts o m ei n d e p t hu n d e r s t a n d i n g so ni t a n dm a s t e rt h es t a t u so fe m e r g e n c y m a n a g e m e n ti no t h e rd o m e s t i cc i t i e sa n du n d e r s t a n dt h eh i s t o r y , c u r r e n ts i t u a t i o na n df u t u r e t r e n do fe m e r g e n c ym a n a g e m e n t b a s e do nt h i s ，t h ep a p e ro b je c t i v e l ya n a l y z e se m e r g e n c y m a n a g e m e n ta b o u tb u r s tc h a r a c t e r i s t i c sp u b l i ce v e n t so fd a l i a n , a n di n t r o d u c e si tf r o mt h e o r g a n i z a t i o n a ls y s t e m ，p l a n sf o rs y s t e m ，o p e r a t i n gm e c h a n i s ma n ds a f e g u a r dm e c h a n i s m t h e p a p e rs u m su pi t sa c h i e v e m e n t s ，a tt h es a m et i m e ，i tt o t a l l ya n a l y z e st h ep r o b l e m sa n dr e a s o n s t 1 1 a te x i s t a i m i n ga tt h i s ，t h ep a p e ru s e st h ea d v a n c e de x p e r i e n c eo fe m e r g e n c ym a n a g e m e n t a b o u tb u r s tc h a r a c t e r i s t i c sp u b l i ce v e n t si nt h eu s a ，j a p a n ，g e r m a n y ，b e i j i n ga n dn a n n i n g f o rr e f e r e n c e i ta l s ou s e st h eb a s i ct h e o r i e so fd i s a s t r o l o g y ，e m e r g e n c ym a n a g e m e n ta n do p e n a n dc o m p l i c a t e dm a c r o s y s t e mt op r e s e n tm e a s u r e st om a k ei tp e r f e c tc o m b i n e dw i t ht h e r e f o r mp r o c e s sa n dt h ed e v e l o p m e n tt r e n d t h i sp a p e rh o l d st h a tt h ee m e r g e n c ym a n a g e m e n ta b o u tb u r s tc h a r a c t e r i s t i c sp u b l i c e v e n t so fd a l i a ns h o u l db ei m p r o v e di nt h ef o l l o w i n ga s p e c t s ：i m p r o v i n gt h eo r g a n i z a t i o n a l s y s t e mt h r o u g ht h ee s t a b l i s h m e n to fe m e r g e n c ym a n a g e m e n tc e n t e r s ；s t r e n g t h e n i n gp l a n sf o r s y s t e mo fm a j o ra c t i v i t i e s ；b u i l d i n gt h ee m e r g e n c ym u t u a la i dl a pi n c l u d i n gd a l i a n ，a n s h a n ， y i n g k o ua n dd a n d o n g ；t a k i n gx i g a n gd i s t r i c ti nd a l i a nf o re x a m p l e ，t h ep a p e rp r o p o s e st h e s u p p o s i t i o no f 鲥di nt h ea p p l i c a t i o no fe m e r g e n c ym a n a g e m e n t ；a c c o r d i n gt ot h ea c t u a l s i t u a t i o no fd a l i a n , t h ep a p e rp r o p o s e st h em e t h o d st oi m p r o v et h es o c i a lm o b i l i z a t i o n m e c h a n i s m 一i i 大连理工大学硕士学位论文 k e yw o r d s b u r s tc h a r a c t e r i s t i c sp u b l i c e v e n t s e m e r g e n c ym a n a g e m e n te m e r g e n c y m a n a g e m e n ts y s t e m ；e m e r g e n c ym a n a g e m e n tm e c h a n i s m 独创性说明 作者郑重声明：本硕士学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得大连理 工大学或者其他单位的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志 对本研究所做的贡献均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 作者签名：退监缢日期：碰基璺2 旦 大连理工大学硕士研究生学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“大连理工大学硕士、博士学位 论文版权使用规定”，同意大连理工大学保留并向国家有关部门或机构送 交学位论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连理 工大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也 可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论文。 作者签名：墨盈盐 导师签名： 大连理工大学硕士学位论文 1 绪论 近些年来，突发公共事件应急管理的研究在国内兴起并成为热点。加强应急管理， 是关系到国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是全面落实科学发展 观、构建社会主义和谐社会的重要内容，也是社会管理体制创新的内在要求。然而，目 前我国正处于改革和发展的关键期，现代化建设进入新的阶段，各类突发公共事件时有 发生。我国还是世界上灾害发生频率最高、种类最多的国家之一，特别是2 0 0 8 年1 月 1 0 日起我国南方1 9 个省级行政区均受到低温、雨雪、冰冻灾害影响，持续了两周之久 的严重雪情演变成了5 0 年一遇的大雪灾；2 0 0 8 年5 月1 2 日四川省发生里氏8 o 级强烈 地震，全国多个地区都不同程度地受到了地震的影响，造成伤亡惨重。尽管党中央、国 务院高度重视、周密部署，但是实践证明我国应急管理仍然存在诸多问题，基础比较薄 弱，体制、机制、法制尚不完善。 大连市作为中国北方的一个重要港口城市，其应急管理工作也得到了高度重视，虽 然取得了一些成就，但是近几年来，大连市发生的“3 4 风暴潮等特大突发公共事件， 都反映出大连市的应急管理工作任重道远，预防和处置突发公共事件的能力还有待提 高。本文试图就大连市突发公共事件应急管理进行探索性研究，通过对国内外部分国家 及城市突发公共事件应急管理的先进经验进行借鉴，客观地对大连市突发公共事件应急 管理进行实证分析，提出完善大连市突发公共事件应急管理的对策。 1 1 关键词阐释 1 1 1 突发公共事件 突发公共事件始终伴随着人类文明的发展，西方发达国家早在二十世纪中后期就开 始对其进行系统研究，已经取得显著成果。我国学术界对突发公共事件的研究起步比较 晚，始于二十世纪九十年代，目前我国处在突发公共事件的高发期，而且在未来相当长 的一段时间内，我们都将面临突发公共事件所带来的严峻挑战。 对于突发公共事件的概念，国内外学术界有着各种各样的提法： 欧洲人权法院将“公共紧急状态 解释为“一种特别的、追在眉睫的危机或危险局 势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁”【l 】。 美国把突发公共事件又称为紧急事件，美国对突发事件的定义大致可以概括为：由 美国总统宣布的、在任何场合、任何情景下，在美国的任何地方发生的需联邦政府介入， 提供补充性援助，以协助州和地方政府挽救生命、确保公共卫生、安全及财产或减轻、 转移灾难所带来威胁的重大事件1 2 】。 大连市突发公共事件应急管理问题研究 中国行政管理学会课题组认为突发公共事件一般是指突然发生并危及公众生命财 产安全、社会秩序和公共安全，需要立即采取措施加以应对的重大事件。突发事件分为 以下三种类型：一是自然灾害；二是重大事故，又称技术发展型灾害，如交通事故；三 是重大社会事件，又称社会秩序型灾害，如社会骚乱【3 】。 本研究采用国家突发公共事件总体应急预案中对突发公共事件的定义，即突然 发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危 及公共安全的紧急事件。突发公共事件分为四类：自然灾害、事故灾害、公共卫生事件 和社会安全事件。各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素， 一般分为四级：i 级( 特别重大) 、级( 重大) 、l i i 级( 较大) 和级( 一般) 【4 1 。 1 1 。2 突发公共事件与紧急事件、危机事件、灾难 目前学术界对于突发公共事件及相关的紧急事件、危机事件、灾难等的研究日渐重 视，这些概念之间有交叉也有不同，本文试图对这些概念做一下比较： 从法律角度看，作为法律调整的对象，突发公共事件与紧急事件、危机事件、灾难 并无差别，但在语词含义和具体所指上却有所不刚5 】： 紧急事件( e m e r g e n c ye v e n t s ) 。就是突然发生、具有不确定性、需要响应主体立 即做出反应并得到有效控制的危害性事件。突发事件与紧急事件之间的区别首先是二者 范围不同，紧急事件往往是个体的、家庭的或者其它较小单位所面临的即时性的问题， 范围小。而突发性事件具有大规模的、影响严重的特性，范围和影响较大；其次是时间 不同，紧急事件强调的是主体应对事件的反应时间上的紧迫性，突发事件是强调了事件 发生在时间上的突然性。此外，突发的内涵与外延比紧急狭窄。突发事件属于紧急事件， 但紧急事件并非一定都是突发事件。但是突发事件与紧急事件的要素是一样的，是最相 近的两个概念，在国家突发公共事件总体应急预案中，将突发事件定义为紧急事件。 危机事件( c r i s i se v e n t s ) 。危机是对社会系统的基本结构或者基础价值和规范一 系列的威胁，在时间的压力和高度不确定的环境下需要做出重要的决定。国外的学者往 往在对危机定义的阐释中叙述突发事件，我国学者则将危机解释为一种紧急事件。突发 事件与危机事件的区别首先在于起因，危机多指人为造成，而突发事件既有人为的，也 有自然性的因素造成的；其次是后果不同。突发事件的负面影响一般是显性的、现实的， 人们可以感觉得到的。而危机事件的负面影响既可以是显性的、现实的，也可以是隐性 的、潜在的，人们可能一时还无法感觉得到；再次，突发公共事件包涵在危机事件中。 突发事件是危机积累到一定量后爆发的一种表现，突发事件的解决是危机事件处理的一 个环节。 大连理工大学硕士学位论文 灾难( d i s a s t e r ) 。灾难的源泉主要地来自于自然界或人为的事故( 如空难、海难事 故等) ，其发生具有不可预测与不可抗拒的含义。灾难和突发事件强调的侧重点不同， 灾难强调的是事件具有的悲惨性的后果，突发事件强调时间上的紧迫性；突发事件比灾 难的外延宽广，突发事件除了突出时间的短暂性外，还有事件发生原因与类型的多样性， 发生的领域更加宽广。灾难是由外在因素决定的，先于人为决断所给定的损害，与人的 意志抉择无关，人们在灾难面前往往表现得被动无助。灾难对人类来说是一个被动性的 概念，比突发事件的内涵狭窄【6 】。 紧急事件、危机事件、灾难这些与突发事件相近的、相似的概念，已经周全地涵盖 了突发事件的各种涵义。对于突发事件概念本身，其涵盖范围很广，研究者可以根据侧 重点不同而突出突发事件概念中的某一方面的特质。 1 2国内外相关研究综述 西方发达国家早在半个世纪以前就开始研究政府应急管理，他们已拥有二、三百年 城市管理的历史，因此城市应急管理已经十分成熟。而我国对应急管理的研究起步比较 晚，我国城市应急管理建设仍处于起步阶段。目前国内外相关研究进展情况如下： 1 2 1对应急管理组织体系的研究 目前对于应急管理组织体系的研究主要集中在应急管理的主体有哪些机构和组织， 其职责所在以及它们之间的关系。 近年来，国内各大城市纷纷正式组建了应急管理组织体系( 【7 】【8 】) ，并派出考察团赴国 外进行调研、学习，已有研究对美国、日本、俄罗斯、德国等国家应急管理组织体系介 绍比较多( 【9 】- 【1 2 】) ，对于我国各大中城市有一定的启示。 王明旭等人【1 3 】- 【1 5 】是从应急管理机构的职责出发，论述了制定相应的法律、法规、 标准，才能保证应急管理者能够很好地履行自身的责任。 文献显示，我国真正的应急管理机构建立较晚，应急管理组织机构不健全，发展不 平衡，个别应急职能机构功能性缺失，机构建设条块分割，过多地依赖于政府。论述应 急管理机构职责的文献相对较少，而且目前为止国内还没有正式出台应急管理的相关法 律。 1 2 2 对应急管理预案体系的研究 应急管理工作事前预防很重要，要尽力把突发事件消灭在萌芽状态，因此应急预案 体系建设十分重要。针对预案体系建设，目前的研究主要集中在突发事件的分类等级、 预案中的场景选择、预案的动态调整和预案的衔接配套。 大连市突发公共事件应急管理问题研究 ( 1 ) 事件的分类等级。首先是从静态角度，如杨静等从系统的角度提出了突发事件 分类分级的基本思想和研究框架，在分类体系中使用了一些定量方法，如聚类分析【16 1 。 吴宗之、刘茂对重大事故应急预案分级、分类体系及其基本内容进行了总结和分析f 1 7 】。 其次是从动态角度，刘佳等人利用模糊决策理论对未来的事件级别进行模糊综合评估 【1 8 】 o ( 2 ) 预案中的场景选择问题。由于人力和资源的限制，预案的编制不可能对所有可 能发生的灾害进行研究，因此就存在一个灾害场景的选取问题。选择最有代表性的突发 事件来进行深入研究，编写预案就成为一个重要问题( 1 9 】，( 2 0 】) 。 ( 3 ) 预案的动态调整问题。由于突发事件发展的不确定性，因此人们在选取以及执 行预案时绝对不能完全照搬过来，其过程实质是一个动态的博弈过程，针对此过程，姚 杰等运用动态博弈网络技术，阐述了预案的编制以及执行的决策问题【2 1 1 。 ( 4 ) 预案的衔接与配套问题。钟开斌提出不同预案之间势必存在一些不协调甚至矛 盾的地方，所以要加强各部门应急预案之间、各专项应急预案之间的协调，相关法律也 要加以完善和修改【2 2 1 。 文献显示，有关于预案体系的研究颇多，而且相对全面，但只是从总体上对预案管 理进行了描述，针对具体的企业和重大活动预案的研究还有欠缺，对于应急预案演练方 面的研究也比较少。 1 2 3 对应急管理运行机制的研究 应急管理运行机制是应急管理工作的主体，包括若干阶段，本文将已有研究划分到 各个阶段中去，分别是应急管理预警机制、应急管理紧急处置机制和应急管理评估机制。 ( 1 ) 应急管理预警机制。如何运用现代化信息技术提高预警能力是目前预警理论和 技术研究中的热点。美国军方对军事建筑、军营及军事设备周围的危险源检测及识别算 法的研究非常重视；美国联邦政府及各州政府也非常重视如何利用计算机图像来检测识 别影响公共安全的突发事件的研究；我国运用先进的卫星技术和大规模计算技术对天 气、海洋等自然灾害进行监测、预警，运用g i s 、g p s 、r s 无线传感网络开展水质监 测、矿井安全监控等并取得了成功2 3 1 ；在粮食安全预警【2 4 】、经济预测预警【2 5 】等方面的 研究成果己获得了国家有关部门的充分肯定。也有学者对公共卫生事件预警、企业预警、 行业预警、公共安全预警等方面提出了一些有效的理论和方法 2 6 1 。 但是从总体看，目前的成果还远远不能满足实际需要，所以有必要结合实际灾害的 背景，将先进的技术、信息资源应用到预测、预警的研究中。 大连理工大学硕士学位论文 ( 2 ) 应急管理紧急处置机制。在人员撤离方面，主要研究在不同结构的建筑物、不 同区域的人员疏散与撤离问题。文献反映国外此类研究较为成熟。e r i c ak u l i g o w s k i 总结 了目前的人员撤离模型【2 7 】；f r b c r u z 等设计了一个主要用于高层建筑的人员撤离模型 1 2 8 。在紧急资源调度方面，刘春林分别从多出救点和路径选择两方面系统地研究了应急 管理中的紧急资源调度问题【2 9 1 。车颍涛专门研究了应急管理中的车辆调度问题，提出了 最优调度方案【3 0 】。其他的研究还有g i i u l a yb a r b a r o s o l u 等发展了救灾援助中的直升机派 遣问题的数学模型，并给出了算法【3 1 1 。 近年来，我国应急救援工作加快了发展步伐，取得了一定的成绩。但我国目前对应 急信息资源既缺乏标准化的描述和定义，也没有深入研究国际标准，对应急系统框架及 功能尚未进行全面规划和规范。 ( 3 ) 应急管理评估机制。国外已经研制了灾害损失评估系统( h a z u s ) ，主要用于 预测地震、洪水和飓风可能造成的损失以及应急措施等，以便在灾难发生时减少人员伤 亡和财产损失【3 2 】。陈立梅提出设立绩效评估目标，由总体目标到单位目标再到个人目标； 定性分析和定量分析相结合，并提出根据需要开发应急评估应用软件【3 3 。 我国目前应急管理绩效评估方面尚处在较为落后的水平，与整体应急指挥和管理水 平不相适应。对如何评估突发公共事件对社会、经济、生态、环境等方面影响的研究还 有不足。 1 2 4 对应急保障机制的研究 应急保障机制是应急管理工作必不可少的一部分，本文将已有研究划分为教育培训 机制、资源管理机制和社会动员机制。 ( 1 ) 教育培训机制。应急管理培训应当分为专业技能培训和非专业技能培训。专业 技能培训在各自的行业领域内已经比较完善，文献显示，对于公众的专业技能培训应当 是大面积、常识性的科普培训【3 4 】。非专业技能培训主要在于提高应急管理机构的协调、 沟通、合作的能力。国外研究在此方面提出了一些培训方法( 【3 5 】，【3 6 】) 。 ( 2 ) 资源管理机制。资源管理包括资源的优化布局、评估等 3 7 】- 【3 9 】) ，值得注意的是， 信息资源也是应急资源的重要组成部分，一些标准化组织正在积极制定和发布应急信息 交互标准，台湾政府将开发应急管理信息系统作为以后应急救援的主要内容之一【4 0 1 。这 些工作为应急信息资源管理奠定了基础。 ( 3 ) 社会动员机制。应急管理是一个涉及全社会的系统工程，需要企业、非政府组 织、公民的广泛参与，陈淑伟等人对社会力量进行了研究( 【4 1 】，【4 2 】) 。 大连市突发公共事件应急管理问题研究 文献显示我国对应急保障机制方面研究得不够，灾区的重建和对相关人员的奖惩原 则等方面的研究有欠缺，在教育培训和应急资源管理方面也是国外研究的比较多，但是 在动员社会力量参与方面国内的研究取得了一定成绩。 1 3研究意义 1 3 1理论意义 突发公共事件应急管理是我国现代管理理论中不可或缺的一部分，是随着经济社会 发展所增强的必要的公共管理理论的新内容。从我国的实际情况来看，近些年来，各类 突发公共事件时有发生，而且过去较少遇到。因此，尽管已经采取了相应措施，保持了 社会的和谐稳定，可是像今年年初南方雪灾等突发公共事件，目前我国还缺少比较成熟 的管理理论和应对措施。这不仅涉及到国家现代管理机制的完善、公共管理中关于政府 责任问题，也有城市管理中如何维护城市规划，实现经济社会快速发展的责任。本文将 借鉴国内外突发公共事件应急管理的先进经验，通过对大连市突发公共事件应急管理的 实证分析，进行一些理论上的思考。 1 3 2 现实意义 研究大连市突发公共事件应急管理，适应了国际国内形势和大连市特殊发展环境的 迫切需要。我国目前正处于改革开放不断深入和社会经济快速发展的时期，各种新事物 不断涌现，过去较少遇到的新问题也在大量产生。实践也已经证明了这一点。近年来， 突发公共事件不断出现，大到“9 11 恐怖袭击、“非典”肆虐、松花江污水事件、2 0 0 8 年初南方雪灾，d , n 大连市“1 1 1 7 ”闪爆事件、“3 4 风暴潮，都给社会的生产生活 带来了巨大的损失，也暴露出大连市在公共安全上的隐患和问题。当前，大连市正处在 东北老工业基地振兴的关键时期，大连市十次党代会提出了建设新型产业基地、国际航 运中心、社会主义新农村及和谐社会建设四大重点任务。要实现这些任务必须有一个稳 定的社会环境和公共安全保障。从这个意义上说，研究大连市突发公共事件应急管理， 加强应急管理工作，就是保护和发展生产力、促进经济发展，也是维护社会稳定和人民 群众利益的重要保障。 研究大连市突发公共事件应急管理，有助于政府全面履行其职能，建设公共服务型 政府。政府作为公共权力机构，为社会和市民提供安全服务是政府的一项重要职能，也 是其义不容辞的责任。但是，随着现代社会的发展，一方面由于城市突发事件发生的可 能性和危害性不断增大，另一方面，人们对生命价值的倍加珍视和对安全的高质量需求 一6 一 大连理工大学硕士学位论文 都要求政府提供更好的安全服务，需要政府不断创新应急管理体制，提高政府应急管理 能力。从这个意义上说，研究大连市突发公共事件应急管理，完善应急管理体系和机制， 有助于大连市建设公共服务型政府。 因此，从理论和实践两方面对大连市突发公共事件应急管理问题进行探索，具有十 分重要的意义。也希望通过本论文的写作，引起更多学者对城市突发公共事件应急管理 问题的注意，为进一步研究提供思路，为切实完善大连市突发公共事件应急管理提供帮 助。 1 4研究内容、研究方法和技术路线 1 4 1 研究内容 本文在实地调研的基础上，客观地对大连市突发公共事件应急管理进行了实证分 析，从组织体系、预案体系、运行机制和保障机制四个方面介绍了大连市应急管理建设 实践。在总结其取得的成就同时，也全面地分析了其存在的问题及原因。针对实际存在 的问题，本文借鉴了美日德和北京、南宁突发公共事件应急管理的先进经验，运用了灾 害学基本理论、公共安全管理理论和开放的复杂巨系统理论，结合国内外改革的进程和 未来发展的趋势，提出了完善大连市突发公共事件应急管理的对策：通过设立应急管理 中心来完善应急管理组织体系；健全重大活动应急预案体系；构筑包括大连市、鞍山市、 营口市和丹东市在内的应急互助圈；以大连市西岗区为例，将网格化与大连市应急管理 相结合；根据大连市的实际情况，完善应急管理社会动员机制。 1 4 2 研究方法 本文将理论和实际相结合。采用文献法，查阅、翻译了大量国内外文献资料，明晰 了应急管理的历史、现状以及未来的发展趋势；采用实地调查法，对大连市政府突发公 共事件应急管理办公室进行了为期三个月的实地调研，深入了解了其应急管理的具体实 施情况；采用访谈法，对相关部门负责人进行访谈，掌握了国内其它城市应急管理的现 状。 在此基础上本文将广泛调查和典型案例实证分析相结合，对大连市突发公共事件应 急管理工作进行定性分析，运用了管理学、地震学、统计学等多学科知识综合，提出了 完善大连市突发公共事件应急管理的对策。 1 4 3 技术路线 本研究采用提出问题、识别问题、分析问题、解决问题的研究路线展开，如图1 1 所示。 大连市突发公共事件应急管理问题研究 图1 1 技术路线 f i g 。1 1 t e c h n i c a lr o u t e 一8 一 d 一 文献综述及经验借鉴 一 d 一 应急管理问题提出 一 大连理工大学硕士学位论文 2 突发公共事件应急管理的理论基础及实践经验借鉴 2 1理论基础 2 1 1灾害学基本理论 灾害学是揭示灾害形成、发生与发展规律，建立灾害评价体系，探求减轻灾害途径 的一门综合性学科。灾害学的内容是十分广泛的，包括减轻灾害的各项措施：监测、预 报、防灾、抗灾、救灾等，任何一个子系统都可以形成一个新的灾害科学的分支学科。 从灾害学结构体系方面讲，灾害学包括灾害成因动力学、灾害运动学、灾害预测学和灾 害防治对策学。 由此可见，灾害学理论是应急管理的理论基础。一方面，灾害和突发公共事件是两 个联系非常紧密的概念。灾害是指“在自然界的矛盾运动以及自然界与人类的矛盾运动 中，由自然因素、人为因素的叠加，对人类生存发展及其所依存的条件和环境造成严重 危害的非常事件和现象，【4 3 1 。而突发公共事件是指“突然发生，造成或者可能造成重大 人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。”两 者具有很多共同之处。另一方面，灾害学的各分支学科所研究的内容都能为解决突发公 共事件提供借鉴。 2 1 2 公共安全管理理论 公共安全管理在我国是一个新兴的学科，其基本理论体系还没有确立。在西方，美 国是公认的公共安全管理的典范，公共安全管理体系的主要理论原则都产生于美国。 国家的公共安全管理中，作为本质原则的是全面紧急事态管理( c o m p r e h e n s i v e e m e r g e n c ym a n a g e m e n t c e m ) 原则。它的含义是：对各种类型的灾难及其后果实施管 理，由此发展成紧急事态管理的“全危险方法 ( a 1 1 h a z a r d sa p p r o a c h ) ；对所有紧急 事态管理的参与者实施统一协调与领导，由此导出了“紧急事态管理合作关系 ( e m e r g e n c ym a n a g e m e n tp a r t n e r s h i p ) 或综合紧急事态管理系统( i n t e g r a t e de m e r g e n c y m a n a g e m e n ts y s t e m ) 的原则；对紧急事态的全过程( 四个阶段) 或生命周期( e m e r g e n c y l i f e c y c l e ) 实施管理( 生命周期的四个阶段分法成为今天全世界广为接受的理论，虽然 也有人提出了不同意见) ；对全国各级政府、各种组织的所有合适的资源实施统一调配 和使用。这四层意思概括了现代西方国家公共安全管理的实质和全貌【删。 在应急管理中，为确保最经济的管理成本，可以用套系统来满足可能发生的所有 灾难的基本需求；要建立一个使所有应急处鼍的参与者能够一起工作的系统，明确每个 大连市突发公共事件应急管理问题研究 人在系统中的责任；要实施对突发公共事件全过程管理，每个阶段都不容忽视：社区中 的个人是应急处置中的重要力量之一，社区要有自己的救助力量，个人要在社区中发挥 自己应有的力量。 2 1 3 开放的复杂巨系统理论 开放的复杂巨系统理论是我国著名科学家钱学森于8 0 年代末概括和凝练出来的。 认为“如果子系统种类很多并有层次结构，它们之间关联关系又很复杂，这就是复杂巨 系统；如果这个系统又是开放的，就称作开放的复杂巨系统 。 钱学森把复杂性定义为开放复杂巨系统的动力学特性，突出强调了系统规模的巨型 性、组成要素的异质性、结构的层次性、对环境的开放性、相互作用的非线性和动态性 等，它们都是产生复杂性的重要根源。根据这个定义，研究复杂性就是研究开放的复杂 巨系统的结构、机制、特性、状态、功能、行为等等，进而制定处理相关问题的原理、 规则、方法和技术。 从对复杂性的这种理解出发，我国学者认为唯一能有效研究开放复杂巨系统的方法 就是采用定性与定量相结合的综合集成方法。就其实质而言，是将专家( 各种有关的专 家1 、数据和各种信息与计算机技术有机结合起来，把各种学科的科学理论和入的经验 知识结合起来，采取人机结合、以人为主的方式对开放的复杂巨系统的有关问题进行研 究和处理。其目的是综合集成计算机的高性能和人的智慧，促进从定性的、不全面的感 性认识到综合定量的理性认识的飞跃。在综合集成法中，专家，数据、信息、知识和计 算机三者构成了一个巨型智能系统【4 5 1 。 应急管理本身就是一个开放的复杂巨系统，各种突发公共事件种类繁多，而且多相 伴而生，针对这种复杂性也要采取定性与定量相结合的综合集成法，建立应急信息系统 和完整的专家库，将现代化网络技术、专家的实战经验和已有的信息、数据结合起来， 共同进行应急处置。 2 2 美日德突发公共事件应急管理的经验借鉴 2 2 1美国扁平化的应急网络和发达的应急信息系统 美国在突发公共事件应急管理方面有着较长的历史，经过多年的改进和加强，美国 已基本建立起一个比较完善的应急管理组织体系，形成了联邦、州、县、市、社区5 个 层次的管理与响应机构，比较全面地覆盖了美国本土和各个领域。特别是美国在经历了 大连理工大学硕士学位论文 “9 1 1 恐怖袭击后，对应急管理进行了认真的审视和检讨，形成了具有特色的应急管 理体系，本文仅选取两个方面来对其先进经验进行介绍： ( 1 ) 扁平化的应急网络 美国应急管理体系从总体上来看以联邦紧急事务管理署为应急管理中的核心协调 机构，进行灾难的计划与协调；纵向来看，美国在各级政府设有紧急事务管理的重要机 构；横向来看，联邦应急计划明晰了各联邦政府部门与机构的相关职能，以应急区域的 各个地方政府为节点，形成扁平化应急网络。 各应急节点的运行均以事故指挥系统、多机构协调系统和公共信息系统为基础。以 灾害规模、应急资源需求和事态控制能力作为请求上级政府响应的依据。这与我国参照 日常行政管理模式，形成分层、树状的指挥体系，并按事件后果分级标准实施相应级别 的行政干预是不同的。当突发公共事件发生后，一切要接受事发地地方政府的领导和指 挥，联邦、州政府以及周边地区的应急管理机构和官员只负责向该地区提供增援，而不 能够取代事发地政府的指挥权。这种扁平化的应急网络实现了美国应急管理机制横向各 种社会资源的充分共享，并且保证了应急指挥的协调有效。 ( 2 ) 层次化的应急信息系统 美国联邦应急管理局通过实施“e f e m a 战略，建立了应急信息系统层次结构模 型，不仅使各类应急信息系统的信息资源能得到及时更新，还能促进不同系统之间的信 息资源共享，为应急决策过程提供技术支持。目前，在美国得到广泛应用的信息系统包 括以下3 个系统： 联邦应急管理信息系统。这是一个决策支持系统，综合考虑了应急管理的所有阶段 ( 预防、准备、响应、恢复4 个阶段) ，主要用来管理应急管理过程中的计划、协调、 响应、培训和演习事务。辅助决策支持系统包括辅助决策系统的信息报送系统、专家预 警系统、预案启动与切换、物资调动系统；灾害评估系统的机构管理系统、人员管理系 统、g i s 分析系统、法律法规查询系统。 网络应急管理系统。该系统主要用于城市开展事故管理、应急指挥调度、资源调度 及文档管理。应急指挥调度主要包括指挥调度会商系统、应急车辆g p s 调度指挥系统、 应急避险管理系统、事件紧急通知发布系统、紧急物资调度系统、相关机构应急协调管 理系统等。 灾害损失评估系统。该系统主要用于预测地震、洪水和飓风可能造成的损失以及应 采取的应急措施，以便在备灾和防灾过程中，通过加强对建筑物管理，来保障在灾难发 生时减少人员伤亡和财产损失。 大连市突发公共事件应急管理问题研究 此外，美国联邦、地区、州、县、市一般都把应急指挥中心理解为应急设施，平时 由综合性应急管理机构负责管理和维护，不配备专职人员，不负责处理普通公众的报警、 求助电话，仅作为灾害应急过程中地方政府官员协商、协调应急救援活动的场所。其综 合应急管理机构的一般配套设施有综合性的应急指挥中心【9 】。 2 2 2日本首都圈区域应急合作和周密的演习训练 日本在应急管理系统的建设方面一直处于国际领先的地位，东京是世界级综合性的 现代化国际大都市，不仅在日本和日本首都圈，在国际社会中，都具有非常重要的地位。 东京的应急管理能力建设直接反映了日本现代城市乃至全国政府的应急管理能力。本文 认为日本首都圈区域应急合作和周密的演习训练是值得我们借鉴的： ( 1 ) 首都圈区域应急合作 日本首都圈由东京都及其附近的茨城、枥木、群马、琦玉、千叶、神奈川、山梨7 个县组成，占日本国土的1 0 ，其中东京都是首都圈的核心。 日本是一个灾害多发型的国家，一旦发生大规模的灾害，东京都很难单独应对，作 为首都，东京都是全国的政治、经济、文化中心。因此东京都必须与首都圈内其它7 个 城市地方政府签订相互救援合作协定，一旦东京发生大规模灾难，不足以应对的时候， 附近的7 个都市县都会“挺身而出”。在协定中，对于救灾物质的提供、调拨，公务员 的派遗( 主要指医疗，技术和技能系统的人员) ，救援车辆、船只的供应，医疗机构接 受伤员，教育机构接受儿童和学生以及火葬场、自来水设施的修复和供应，垃圾和下水 处理等方面，都作了详细的说明，一旦东京发出援助请求，这7 个都市县都要及时提供 救援。如果灾害使东京整个系统瘫痪而无法与外界取得联系的时候，根据协定，其它大 城市在没有得到东京求援时，可以自主出动救援【l0 1 。可见，日本很重视城市之间的应 急合作，这不仅节省了资源，而且能够在最快的时间内将灾害损失降到最小。 ( 2 ) 周密的演习训练 演习训练是日本备灾工作的重要组成部分。在东京都主要有都综合防灾演习、区市 町村的防灾演习和其它防灾机构的防灾演习。 都综合防灾演习共有三种。第一种是综合防灾演习，政府和相关的机构互相配合在 全日本组织大规模的防灾演练，设定烈度6 级弱以上的大地震发生的情景，以此加强各 机构的紧密合作、促进对地区防灾规划的理解和提高防灾意识。参加演习的人员还有自 卫队和广大居民。演习项目有很多，包括紧急召集演习、信息联络演习、总指挥部运作 演习、现场指挥演习。时间在9 月1 日防灾日或防灾周( 8 月3 0 日- 9 月5 日) 。这对 于我国尤其是川滇等地震多发地区有很大的借鉴意义。第二种是桌上演习，都政府在相 大连理工大学硕士学位论文 关防灾机构的协作下定期进行演习，主要的目的是培养演习参加者的判断能力和行动能 力以及对地区防灾规划的熟悉能力。第三种是8 都市县的联合演习，到2 0 0 3 年已经是 第2 4 次了，主要目的是设置真实情景来促进首都圈内的合作。 2 2 3 德国健全的应急救援系统和庞大的志愿者队伍 德国是高福利的国家，国家的保障系统十分健全，特别是紧急救援应急体系结构合 理、网络密集、分工明确、责任清晰、法制健全、技术精良，志愿者队伍也相当庞大。 ( 1 ) 健全的应急救援系统 从横向结构来看，参与紧急救援的有四支队伍： 一是消防中心。受理全德的紧急救援电话和急救任务，不仅救火，而且承担一切灾 难事故如水灾、地震、车祸的抢救工作( 救火只占消防工作的1 2 ) 。灾难时负责就地 抢险和伤病员的运送，并与德国警察部门联合救援；平时还要担负起突发的疾病、重病 员的急救运输工作。是一个平战结合的救援组织，比我国的消防中心功能要广泛。 二是技术救援协会。成立于1 9 5 0 年，隶属于联邦政府内务部，是一个官民结合的 机构，包括常设工作人员和志愿者。下属有两所救援技术学校，负责培训救援领导人员 和提供专业的技术指导。协会主要的职责是担负全国日常紧急救援任务的管理工作和战 争时期的总救援工作；对灾后重建提供技术支持和国际救援；向民众进行宣教，普及和 提高救援知识和技能。 三是a d a c 。a d a