（行政管理专业论文）当前我国农民增收政策执行研究——基于史密斯模型的分析.pdf

摘要 多年以来，“三农问题一直是关系党和国家事业发展的带有全局性和根本性的 重大问题。“三农 问题能否得到圆满解决，其衡量的标准就是农民的收入及福利的 不断提升。而农民增收政策的有效执行可以显著提高农民的收入，因此，落实好农民 增收政策是增加农民收入的核心和关键。 本文运用史密斯的政策执行过程模型作为理论分析工具，从四个影响因素方面对 农民增收政策的执行进行了研究。在对相关概念界定和回顾农民增收政策历史演变的 基础上，首先提出了我国现阶段农民增收政策执行的偏差表现，主要是政策执行与政 策精神相背，政策执行方法欠妥，政策执行不力。究其原因，主要在于农民增收政策 在执行的过程中受到了种种因素的制约。首先，有些农民增收政策及其具体落实措施 自身存在问题，主要表现为政策缺乏合理性、明晰性、协调性。其次，作为政策执行 主体的政府执行部门有其内在局限性。由于政府执行部门对政策的认知缺陷，政府执 行部门的利益驱动，政府执行部门角色定位失范等因素阻碍了政策的有效执行。第三， 主要是农民对政策缺乏认同，心理承受力超载，反馈渠道的缺乏阻碍了政策的有效执 行。第四，政策执行监督环境中各监督主体难以形成合力阻碍了政策的有效执行。主 要原因存在于四个方面：执行系统内部监督机构的依附性，人大监督职能弱化，新闻 媒体舆论监督受到行政干扰，群众监督乏力使得对政策的监督不能发挥效力。在此基 础上，本文提出合适的纠偏路径来克服这些障碍性因素。主要包括以下几个方面：一 是推进农民增收政策制定的科学化民主化，提高政策自身质量；二是提高政府执行力， 保障增收政策的顺利执行；三是充分调动农民群众主动性，为政策有效执行打下良好 的群众基础；四是营造良好的政策执行监督环境。 关键词：农民增收政策政策执行史密斯模型 a b s t r a c t a b s t r a c t t h r e ed i m e n s i o nr u r a li s s u e s ”i sag l o b a la n df u n d a m e n t a li s s u ew h i c he f f e c tt h e p a r t ya n dt h ec o u n t r y sd e v e l o p m e n tf o ry e a r s i f ”t h r e ed i m e n s i o nr u r a li s s u e s ”c o u l db e w o r k e do u t ，t h ef a r m e r s i n c o m ea n dw e l f a r ew i l lb ei m p r o v e d c a r r y i n go u tt h ep o l i c y a b o u ti n c r e a s i n gf a r m e r s i n c o m eo fo u rc o u n t r ye f f e c t i v e l yc o u l dg i v er i s et oi n c r e a s i n g s ot h em o s ti m p o r t a n tp a r to ft h ep r o b l e mo fi n c r e a s i n gf a r m e r s i n c o m e i sc a r r y i n go u tt h ep o l i c ye f f e c t i v e l y o nt h eb a s i so fd e f i n i n gt h ec o n c e p ta n dr e v i e w i n go ft h ep o l i c ya b o u ti n c r e a s i n g f a r m e r s i n c o m eo fo u rc o u n t r y , f i r s tt h ep a p e rp r o p o s e dt h ed e v i a t i o np e r f o r m a n c eo ft h e p o l i c ya b o u ti n c r e a s i n gf a r m e r s i n c o m eo fo u rc o u n t r ya tp r e s e n t f o re x a m p l e , t h ep o l i c y i m p l e m e n t a t i o ni sc o n t r o v e r s yt ot h es p i r i to fp o l i c y , t h em e t h o do ft h ep o l i c y i m p l e m e n t a t i o ni si m p r o p r i e t ya n dt h ep o l i c yi m p l e m e n t a t i o ni sn oi n t e n s i t y t h er e a s o n s f o rt h i si st h a tt h e r ei sl i m i t si nl o c a lg o v e r n m e n t ；t h ep o o rq u a l i t yo f p e a s a n t sl e a d st ot h e i r b a do r g a n i z a t i o n ；t h er e s o u r c ei sn o te n o u g hf o ri n i t i a t i v e ；t h e r ei sa b u s eo f m o n i t o r i n g m e c h a n i s m ；t h eq u e s t i o n so ft h ep o l i c y t h e r e f o r e ，w es h o u l dc h o o s ep r o p e rw a y st o o v e r c o m et h eb a r r i e r s ：i m p r o v et h ea b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n t ；i m p r o v et h e q u a l i t yo f p e a s a n t s ；i m e n s i f yt h es u p e r v i s i o no fe x e c u t i o n ；p r o m o t et h ed e m o c r a t i ca n ds c i e n t i f i c e x e c u t i v ed e c i s i o n - m a k i n gs y s t e m k e yw o r d s ：p o l i c y o f i n c r e a s i n gf a r m e r s i i l c o m ep o l i c yi m p l e m e n t a t i o n p o l i c yi m p l e m e n t a t i o nm o d e lo f t , b s m i t h i i 导言 一、本文选题缘由及意义 垦吉 寸目 我国是一个农业大国，全国1 3 亿人口中，有9 亿多在农村，占全国总人口的7 0 以上。在这样一个农民占人口绝大多数的国度里，农业、农村、农民问题所处地位举 足轻重。十六大以来，中央根据我国社会经济发展的客观要求和基本国情，把解决“三 农问题列为经济工作的“重中之重 ，制定了“多予、少取、放活 和“工业反 哺农业，城市支持农村”的基本政策。以全面免除农业税、建设新农村为标志，我国 农村的改革发展处在新的历史起点。 目前，中国正处在一个经济社会转型的关键时期，如何缓解并逐步缩小贫富差距， 是一个重大的经济社会问题。自1 9 8 2 年起，中央连续五年下发“一号文件”，时隔1 8 年后，2 0 0 4 年至2 0 0 9 年又连续六年下发“一号文件。这些“号文件”都围绕一个 “农”字，旨在解决农业、农村和农民问题，足见“三农问题 在我国的极端重要性 和特殊性。由于这些政策的颁布和实施，农业和农村发展出现了积极变化，迎来了新 的发展机遇。粮食连续两年较大幅度增产，农业结构调整向纵深推进，农民收入较快 增长，农村税费改革取得重大成果，社会事业进一步发展，农村基层组织建设得到加 强，干群关系明显改善。农业和农村发展的好形势对保持国民经济平稳较快增长和社 会稳定发挥了重要的支撑作用。 但仍需看到，在工业化加速发展、基本实现小康社会的今天，中央还在“农 字 上下这么大的功夫，说明三农问题仍未得到有效解决，9 亿农民的生活水平有待进一 步提高，生存和发展的环境仍需改善。在追求经济稳步增长的同时，重视贫困群体， 特别是农村低收入人群的脱贫与发展问题，是保障整个中国社会长期稳定前进的关 键。农民问题是“三农 问题的核心，而农民问题的关键是提高农民收人。而要真正 地解决好三农问题，使农业得到发展，农村社会实现稳定，农民生活水平得到提高， 需要进一步把这些农民增收政策真正地落到实处。另外，能否坚定地落实好党的现阶 段农民增收政策，关系到我国扩大内需、促进经济发展方针的贯彻落实，关系到我国 工业化、城市化进程的快慢，关系到国民经济能否持续、快速、健康发展，关系到农 村社会稳定和国家的长治久安。要把农民增收政策落到实处，最关键的就是在政策执 行这一环。农民增收政策是一个复杂的过程，存在着种种困难、障碍和制约性因素， 这些困难和制约因素严重影响了农民增收政策的有效执行，那么这些困难和障碍主要 包括哪些? 产生这些障碍的原因是什么? 如何采取相关的对策? 笔者试图在史密斯 政策执行过程模型的理论框架下，仔细分析农民增收政策执行过程中的各种偏差表现 导言 以及成因，从而探索出有效执行农民增收政策的相关对策。 二、国内外关于农民增收政策执行的研究现状 ( 一) 国外研究现状 近年来，农民增收政策问题始终是国内外研究的热点和焦点之一。世界银行、联 合国开发计划署等国际机构的专家学者从各个角度对农民增收政策进行研究，西方一 些发达国家已经实现了工业反哺农业的政策，并在实践中取得了一定的成效。 欧盟农业政策自始自终都把保护农民利益，发挥农民积极性作为政策的主要目标 和宗旨。它现行的共同农业政策是在2 0 0 0 年柏林协定确定的，共同农业政策的基本 原则包括：“( 1 ) 在2 0 0 0 2 0 0 6 年逐步降低保护性千预价格。其中，牛奶降低2 0 ， 谷物和奶制品降低1 5 ；( 2 ) 增加或建立直接资助，给予生产者、尤其是实行粗放 经营的生产者以部分补偿；( 3 ) 改革市场管理机制；( 4 ) 各成员国有义务保护环境， 只有符合环境要求，才可获得资助；( 5 ) 改变资助形式，通过减少某些资助，使产 品生产有利于农村发展；( 6 ) 在欧盟为各成员国确定的生产限额内进行生产，可以 给予额外补贴； 从共同农业政策可以看出欧盟共同体逐步放开对农业的直接保护， 转而从市场的角度大力发展农业，并从宏观上国家通过补贴等经济手段引导农业的不 断发展，从而最终增加农民收入。欧盟的共同农业政策是符合农业自身发展规律的， 为其顺利执行奠定了良好基础。 当前美国农业是世界上最发达的现代化农业，其增收政策规划的主要方向是发展 有竞争力的农业产业体系，“农业产品的生产、加工、销售等各环节有机结合，相互 促进，并与国民经济其他部门相融合。农业产业体系是在农户家庭经营基础上产生的， 农户家庭经营为产业体系的平稳运行、化解风险做出自己的贡献。与此同时，产业体 系以它的市场开拓、科技进步和大范围的配置资源，又促使农户的分工分业，使生产 要素向有优势农户转移，实现专业化、集约化生产，加速了农户之间的兼并与重组。 美国农业产业体系的发展可以加强其市场抗风险能力，对美国整个经济的稳定起到 了积极作用，但同时也会产生农业保护政策，使其他国家的农业发展产生事实上不利 竞争地位。 在日本，日本农协为农民收入的增长，增收政策的有效执行起到了巨大的推动作 用。它于1 9 0 0 年颁布的产业组合法至今仍指导着农民增收政策的制定和执行。 同时同本许多学者根据国情对农民增收政策作了深入研究，比如，日本学者岸根卓郎 先生在其著作粮食经济一未来2 l 世纪的政策中对日本各种农业政策的缺陷进 行了分析，指出缺陷产生的原因，并设计了新粮食政策提案。酒井富夫在日本农业 陈铯、工雅鹏囝外农民收人增长的经验借鉴， 理论与实践2 0 0 2 年第5 期。 黄宝贞农民增收：政镱分析与路径选择 ，河南农业大学硕士学位论文2 0 0 7 年5 月 2 导言 经营的现代化与农政和尤宪迅( 日本农业基本法) 及其实施情况述评对r 本颁 布的农业法案以及实施情况进行了评述。 总之，国外学者在研究农民增收政策时，运用实证研究方法，个别研究方法，历 史分析方法等等，对本国的农业政策历史，农业政策的发展，以及具体某项农民增收 政策的执行情况进行了深入分析，对丁国内学者来说，具有一定的借鉴意义。 ( 二) 国内研究状况： 近年来，农民增收政策成为国内理论晃关注的焦点，并且取得了许多成果。国内 学者对于农民增收政策执行的研究主要涉及以下方面： 1 从市场角度研究增收政策的执行。王晓亮认为，从长远的观点来看，解决我 国“三农”问题的根本出路，是必须把融入和适应国内外大市场作为出发点和落脚点。 土地要能够流转起来，向种田大户集中，农业的结构要根据市场的需求进行调整，生 产要专业化，产品要特色化，经营要多样化农村剩余劳动力要向非农产业转移、向城 市转移，农村城市化的步伐应当加快。这样才能逐渐改变我国经济的二元结构，“三 农”问题才能成为我国市场经济的有机组成部分，与现代化的城市互相促进，共同发 展。罗伟雄认为，解决“三农 问题必须彻底铲除它赖以长期存在的经济、政治和文 化基础。要摧毁这个基础就要彻底改变一家一户单独生产的这种分散的自然经济状 况，改变的最好办法，最好的武器就是发展市场经济。通过发展市场经济，可以彻底 改造自给自足的自然经济，大大推进我国经济信息化、政治民主化、组织社会化、思 想现代化的进程，从根本上解决我国的“三农 问题。另外周其仁则从产权经济学的 角度研究得出，影响产权界定明晰的一系列制度因素越来越阻碍农民收入的增长，要 增加农民收入应从产权明晰入手。 2 研究长效机制保障增收政策的有效执行。宫希魁强调，解决中国的“三农 问题必须以人为本。不从根本制度和体制上解决农民的身份歧视或社会地位问题，“三 农 问题就不会有一个令人满意的结果。解放农民，还农民一个平等的社会地位，是 解决“三农”问题的关键所在。要在义务教育、户籍管理、迁徙自由、市场准入、劳 动就业、公共物品作用、民主参与等领域逐步取消对农民的限制。林光彬认为，“三 农 问题的根本原因是社会等级制度及其思想观念影响下的社会运行机制与运行方 式。在社会等级制度的影响下，一切按等级划分。不同等级的人享有不同的待遇，而 农民，一般处在社会等级制度的最低层，处于相对被歧视的地位。同时农村处于以城 市为中心的边缘地区，各种条件受到限制，农业从而在现代产业发展中处于外围地位， 往往成为现代工业发展的牺牲品。 王晓亮农民增收缓慢原因分析安簸农业科学，2 0 0 7 年第9 期。 罗伟雄部研究农村经济问题的优秀学术夸著评价 。农业经济问题，2 0 0 2 年第l 期。 周其仁农地产权与征地制度中国城市化面临的重大选择。经济学) 2 0 0 4 年第4 期 3 导言 3 研究财政支持农民增收政策的执行。如孙茂万、沈少波在新时期财政支持 “三农 的政策建议中，提出财政服务“三农 的新思路；马云峰在“三农的 财政政策缺陷与弥补 中对目前中国惠农财政政策的缺陷进行分析，并对此提出了 弥补方案。何骏、柳石在建立财政支持“三农 资金集中直接支付系统的设想 中 通过分析资金中间流失的原因，并根据欧美等国家管理农业资金的经验和国库集中支 付制度的趋势，认为财政与金融机构联合，实行财政支持惠农资金直接集中支付是一 个有效的治本途径。 三、本文研究思路、方法 本文拟写两大部分，即导论和正文。在导论中，主要阐述选题的缘由和意义，介 绍国内外学术界关于该课题的研究现状和研究思路，以及本文的研究思路和框架。本 文是在史密斯政策执行过程模型框架下撰写的，据此，正文拟写五章：第一章是介绍 史密斯政策执行过程模型以及本文理论框架，第二章是农民增收政策及其演变，第三 章是关于我国农民增收政策实施过程中发生的偏差，第四章分析了当前农民增收政策 执行发生偏差的原因，第五章是关于克服农民增收政策执行偏差的对策措施。 第四章是本文的重点，本章内容针对当前农民增收政策执行的偏差表现，在史密 斯模型的理论框架下，结合实际分析了造成农民增收政策执行偏差的成因，这是本文 的关键所在。第一节分析了农民增收政策自身的障碍性因素，政策缺乏合理性、明晰 性、协调性，这些都是农民增收政策执行产生偏差的原因。第二节分析了政府政策执 行部门的问题，由于政府执行部门对政策的认知缺陷，政府执行部门的利益驱动，政 府执行部门角色定位失范阻碍了政策的有效执行。第三节分析了政策目标群体即农民 群众方面的原因，主要是农民对政策缺乏认同，心理承受力超载，反馈渠道的缺乏阻 碍政策的有效执行。第四节分析了政策执行监督环境中各监督主体难以形成合力是阻 碍政策有效执行的另一原因，主要由于执行系统内部监督机构的依附性，人大监督职 能弱化，新闻媒体舆论监督受到行政干扰，群众监督乏力使得政策监督不能发挥效力。 第五章是本文的难点：这一章针对当前农民增收政策执行的偏差成因，提出了相 关的对策措施。内容涉及推进农民增收政策制定的科学化民主化，提高政府执行力， 增强农民群众主动性，营造良好的政策执行监督环境等来保证农民增收政策的顺利进 行。 本文按照史密斯的政策执行模型从四个方面分析了当前农民增收政策执行的偏 差成因，并提出相关的对策措施。在具体的写作过程中还需要坚持以马列主义的立场、 孙茂万、沈少波新时期财政支持。三农”的政策建议 ，财政与发展 2 0 0 7 年第7 期 1 峰“三农”的财政政策缺陷与弥补 。辽东学院学报 ，2 0 0 5 年第3 期。 何骏、柳石建立财政支持。三农”资金集中宣接支付系统的设想 。经济研究参考, 2 0 0 4 年第8 6 期 4 导言 观点、原则为指导，综合运用多种分析方法。在通过广泛调查和收集大量文献资料的 基础上，运用辩证唯物主义和历史唯物主义的基本原则，采取逻辑分析方法对资料进 行分析研究，并吸收相关学科的知识，以增加论文的理论性和前沿性；规范分析法， 由于本课题的研究要面临系列的基本概念，在写作过程中将对这些概念做出自己的 界定。 5 第一章史密斯政策执行过程模型：本文理论框架 第一章史密斯政策执行过程模型：本文理论框架 本章主要介绍史密斯政策模型的主要内容，它涉及四个相关因素，即理想化政策、 执行机关、目标群体、环境因素，并对模型作出了自己的评价。虽然该模型有自身的 缺陷，但它仍具有自己的合理部分，所以笔者在这个模型的理论指导下具体分析了当 前我国农民增收政策的执行情况，并以此组织全篇文章的理论框架。 一、史密斯政策执行过程模型的主要内容 在政策科学发展的早期，公共政策研究者把大部分精力都放在公共政策制定的研 究上面，他们想当然地认为只要公共政策被合理的制定出来，那么它的执行就不存在 问题。由于2 0 世纪6 0 年代美国社会改革政策的失败，许多西方政策研究者逐渐关注 公共政策执行的研究。于2 0 世纪7 0 ，8 0 年代，西方尤其是美国公共政策研究领域出 现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势浩大的“执行运动 ，在这场运动的直接 推动下，政策执行研究有了较深入的发展。对于公共政策执行的理解，西方政策研究 者从各个方向、角度作出了自己的解释，并建立了许多政策执行理论框架和模型。其 中托马斯b 史密斯的政策执行过程模型便是其中最具代表性的一种。 托马斯b 史密斯被认为是西方政策学者中最早建构政策执行模型的政策学者。 他在1 9 7 3 年发表的政策执行过程一文中提出了描述政策执行过程及影响政策执 行因素的过程模型。史密斯认为，政策执行过程涉及大量政策相关要素。其中执行机 构、目标群体、政策环境、理想化的政策这四个因素至关重要。“执行机构，一般是 政治系统中负责政策执行的机关和人员。目标群体，它是指受政策作用的个体以及由 其所组成的共同体，目标群体中组织和制度化程度，接受领导的情形等等都是影响政 策执行的因素。理想化的政策，是指制定者所想达到的理想化的政策形式、类型、范 围等。 “政策环境包含社会的、政治的、经济的、文化的、历史的环境和特点及其 综合特质，这些因素都会直接影响政策执行的效果。” 在政策执行中，政策执行组织、政策目标群体、理想化政策和政策环境这四者之 间发生着互动。托马斯b 史密斯用“处理”一词来表示对政策执行中各组成要素 内部及彼此之间的紧张、压力和冲突等关系的反应。下图描述了这四个要素及其相互 关联对政策执行的影响。 钱再见现代公共政策学，南京师范大学 版社。2 0 0 7 年版，第7 页 毕正宇西方公共政策执行模式评价， 江汉论坛 ，2 0 0 8 年第4 期 6 第一章史密斯政策执行过程模型：本文理论框架 紧张 上 处理 上 图卜1 史密斯政策执行模型 史密斯模型的主要内容可以集中地概括为2 0 个字，也就是理想政策、目标群体、 执行机构、政策环境和相互关系。简单地说，史密斯模型说明了政策执行的四个要素 及其相互关系。 j 可以分析的几对关系包括： 理想政策与目标群体之间的关系。涉及到目标群体是拒绝、违反、服从还是规避 政策。涉及到目标群体是否能够理解理想政策的真正意图。 理想政策与执行机构之白j 的关系。组织理论很好地说明了这个问题。执行机构的 立场与理想政策是否一致，执行机构能否j 下确、准确地理解理想政策，都会影响政策 执行所可能取得的结果。 理想政策与政策环境之间的关系。政策环境包括的内容非常之多，通常有政治、 经济、文化、社会、科技、伦理道德等等。燃油税政策中，国际油价的影响就是该项 政策的重要环境因素。不同地区之间的文化差异也会影响理想政策的实施。比如，“只 做政策允许的事情 和“凡是政策没有禁止的事情就可以做 是两种截然不同的价值 观。这样的价值观会影响政策的执行。 执行机构与目标群体之间的关系。执行机构是管制还是服务于目标群体是两种不 t b s m i t h 。t h ep o l i c yh n p l e m e n t a t i o n 陬) c e 氍”p o l i c ys c i e n c e ，v o l 4 。n o 2 ( 1 9 7 3 ) ，p 2 0 3 代维维史密斯政簧执行模型在乡镇政府中的应用研究，辽宁大学硕士学位论文，2 0 0 9 年5 月，第9 页 同上 7 第一章史密斯政策执行过程模型：本文理论框架 同的价值取向；执行机构所采取的政策手段或工具会影响他们与目标群体之间的关 系。执行机构与目标群体之问的关系定位，是政策执行的基本价值取向问题。 执行机构与政策环境之间的关系。与目标群体一样，执行机构也会受到政策环境 的影响。比如对上负责可能带来严格执行政策的结果：社会总体的环境决定了执行机 构面对有利或敌对的政策环境时所可能采取的行动。需要注意的是，政策执行机构往 往扮演着双重身份，一是政策对象，二是执行机构。如何处理这种角色冲突也会影响 执行的效果。 目标群体与政策环境之间的关系。一方面，目标群体受政策环境的影响；另一方 面，目标群体的实际行为和价值观又构成了政策环境的组成部分。 政策执行过程模型研究的不同之处在于他不仅强调了执行中理想化的政策，而且 也强调了执行中的其他三个因素之间的关系，但是执行人员的重要性，史密斯没有给 予恰当的关注，这是其主要缺陷。 二、史密斯政策执行过程模型的评价 在上个世纪7 0 ，8 0 年代研究政策执行热潮的直接推动下，托马斯b 史密斯 从政策执行过程的角度建构了政策执行过程模型，这个模型冲破了之前只注重政策制 定研究而忽视政策执行研究的理论瓶颈，应当说史密斯政策模型在一定程度上反映了 政策执行的客观实际，但也有其局限性。 从积极意义方面而言。史密斯政策模型认为一项具体的公共政策要达到预期目 标，除了要保证有理想化的政策之外，还应该关注目标群体、执行机构和政策环境对 政策执行的影响。政策执行是一项复杂的活动，政策执行目标的顺利实现需要多个因 素的共同作用，史密斯从多个因素中重点总结出四个相关因素。同时他提出这四个相 关因素之间是互动的，政策的顺利执行需要四个因素之间的相互融洽。如果四个因素 之间不能合理运转，即使四个因素都达到了理想化的状态也不能很好的实现政策目 标。史密斯政策执行模型为以后的政策执行研究提供了具体可用的模式版本，具有一 定的科学性。 从局限性方面而言。史密斯模型强调的影响政策执行的四种因素过于宽泛，同时 对四种因素不能具体深入的加以研究，比如政策环境中哪种具体环境起主导作用，哪 种环境对政策执行起次要作用，该模型政策环境所包含的因素过于宽泛，几乎任何一 个影响政策执行的因素都可以归纳到政策环境这一因素当中；再比如执行机构中人员 是如何具体影响政策执行的，执行人员是怎样受到政策环境影响的，执行人员的重要 性体现在哪些方面等等，史密斯模型对这些都没有做出具体解释。同时，我们知道政 策执行是一项非常复杂的政策活动，影响政策执行的因素中不可能也不会仅仅是史密 8 第一章史密斯政策执行过程模型：本文理论框架 斯模型所提到的那四个。 任何事物都是两面的，虽然史密斯模型具有自己的理论局限性，但只要抓住它的 积极方面，就不会影响我们使用这一模型对某项具体政策执行加以研究。 三、本文理论框架 在分析公共政策的时候，我们需要组织我们的思想和概念，对复杂的公共政策现 象进行简化，而模型作为对现实状况的抽象概括为我们分析公共政策的过程提供了基 础。史密斯的政策执行过程模型作为西方较具代表性的理论体系，他对我国公共政策 的执行研究亦具有较强的实际意义和运用价值。本文就是在这一模型下具体研究当前 我国农民增收政策的执行情况，并组织全文的理论框架。 本文在阐明农民增收政策和其执行偏差的基础上，用运史密斯模型分析农民增收 政策在执行中产生偏差的原因和纠偏对策。 首先，执行机构。作为影响农民增收政策执行的一个因素政府执行部门，它 的执行力度大小直接关系到农民增收政策能否顺利执行。政策执行模型指出：执行机 构的立场与理想政策是否一致，执行机构能否准确地理解理想化政策，会影响政策执 行所可能取得的结果。笔者认为要使得执行机构达到这一要求，提高机构自身的执行 力，就必须先提高自身对政策的认知力度并准确定位自己的角色。同时，要使得执行 力的提高具有稳定性还必须在政策环境上创新政策执行机制。 其次，目标群体。本文将农民增收政策的目标群体界定为广大的农民群众，农民 增收政策之所以会发生偏差，其中一个重要原因便是农民群众在增收政策的执行中缺 乏主动性。史密斯模型提出目标群体是拒绝、违反、服从还是规避政策，目标群体是 否能够理解理想化政策的真j 下意图等等，这些都会直接影响政策的顺利执行。鉴于此， 本文认为提高农民群众的主动性就应该增强理解理想化政策的真正意图，而要增强理 解意图就必须首先应该提高农民群众自身的素质，加强对农民增收政策的宣传，并强 化政治社会化功能。 再次，政策环境。史密斯模型所提到的政策环境包含的因素非常广泛，它“包含 社会的、政治的、经济的、文化的、历史的环境和特点及其综合特质，这些因素都会 直接影响政策执行的效果。”由于本文研究的需要，笔者认为影响当前我国农民增收 政策执行的政策环境中，起主导作用的环境应该是政策执行监督环境。针对我国目前 情况而言，政策执行监督环境的完善需要提高政策执行各监督主体的合力，而这种提 高将如何操作将在本文中具体加以展开讨论。 最后，理想化政策。史密斯政策模型认为一项政策要顺利执行，它的逻辑起点一 毕正宇西方公共政策执行模式评价 江汉论坛 。2 0 0 8 年第4 期 9 第一章史密斯政策执行过程模型：本文理论框架 一政策自身应该尽可能理想化、完善化。当前我国农民增收政策执行部门特别是基层 政府为贯彻中央政策所制订的各项具体措施、办法还缺乏协调性、合理性、明晰性， 这是导致政策目标落空的主要原因，对此笔者从政策制定的科学化、民主化角度来解 决这一问题。 本文围绕史密斯政策执行过程模型的四个主要因素来组织全篇的理论框架，在这 个总框架之下也同时运用了其他相关理论来解释农民增收政策执行过程中出现的一 些问题，以次来增加全文的理论性和前沿性。 1 0 第二章农民增收政策及其演变 第二章农民增收政策及其演变 要理解什么是农民增收政策就必须对相关概念作出具体界定，比如什么是农民， 农民的收入结构是什么样的，为了后文的具体展开，本章首先界定了农民增收政策的 相关概念，然后对十一界三中全会以来农民增收政策的具体演变作了相关介绍。 一、农民增收政策相关概念的界定 ( 一) 农民 “农民”一词司空见惯，其概念似乎清楚但不明晰，人们对其理解也不一致，要 研究农民增收政策则必须首先明确界定何为“农民 。 什么是“农民”国家法律和政策对此没有确切定义。现代汉语词典对农民的 解释是“在农村从事农业生产的劳动者。辞海对农民的解释是“直接从事农业生 产的劳动者”。我国改革开放以来，农村经济结构发生了巨大变化，农民的劳动形式 已经不仅仅局限于单一的农业生产，呈现出了多样化趋势，原有的农民概念已不能概 括现实农民群体。依据我国现阶段经济发展实际和特殊国情，笔者认为“农民”应包 含三个要素。 农民的第一个要素是从事农业生产，这里所说的农业是指植物栽培业和动物养殖 业。这一要素的归纳也是符合辞海从职业角度界定“农民”概念的特点，这一要 素是成为农民的首要因素，必不可少。“农民 的第二个要素是具有农业户口。这是 由第一要素推导而来的，第一要素表明农民要从事农业生产，而农业生产需要的是土 地，具有农业户口才能在农村拥有土地。成为“农民”还有一个要求，这就是农业经 营获得的收入是农民收入的重要组成部分，在劳动形式多样化的推动下农民的收入也 呈现多样化趋势，但由于农民仍然没有放弃农业生产，所以农业经营收入还占据着农 民收入的相当部分。 根据构成我国“农民”所具备的三大要素，笔者将农民概念表述为：农民是具有 农业户口，从事农业生产，农业经营获得的收入占据其总收入重要部分的劳动者。 ( 二) 农民收入结构 农民的劳动形式呈现多样化趋势，其收入结构也不再单一，所谓收入结构即是指 构成农民总收入的各个组成部分的有机组合，其结构组成要素的比例大小受到经济， 政策，自然环境等多方面的影响，根据现阶段实际情况和本文研究的需要，笔者认为 农民的收入结构主要包含六个组成要素：家庭经营性收入、工资性收入、财产性收入、 转移性收入、政策补贴性支出和支援农村生产支出，其中家庭经营性收入和工资性收 第二章农民增收政策及其演变 入所占比重和其他组成要素相比具有绝对优势。因此笔者只对这两种主要收入作出解 释。 家庭经营性收入是指：农村住户以家庭为生产经营单位进行生产筹划和管理而获 得的收入，农村住户家庭经营活动按行业划分为农业、林业、牧业、渔业、工业、建 筑业、交通运输邮电业、批发和零售贸易餐饮业、社会服务业、文教卫生业和其他家 庭经营。 工资性收入是指：农村住户成员受雇于单位或个人，靠出卖劳动而获得的收入。 ( 三) 农民增收政策 要理解何为农民增收政策就必须首先了解何为公共政策，政策科学作为- i 1 从传 统政治学中脱离出来的新学科，学术界目前对公共政策的定义尚无一致看法，国内外 许多学者从不同角度对其作过多种解释。在此本文引用这样一种公共政策概念：“公 共政策就是政府等社会公共权威为解决社会问题，实现社会目标而制定的公共计划， 行动方案和行为准则，他具体表现为一系列的法令，策略，条例，措施等”。所以农 民增收政策就是指党和政府为切实增加农民收入而制定的一系列计划，方案和准则， 比如取消农业税、提高粮食收购价、增加农业投资等具体的法令、策略、条例、措施 在蟹 守0 从概念我们可以看出农民增收政策涉及内容比较广泛，它既包含直接增加农民收 入的，比如取消农业税、提高粮食收购价等；也包含通过其他方法来间接提高农民收 入的，比如通过科技扶持政策提高农民种粮的科学性，通过增加农业基础实施建设保 证农民种粮的规模性等等。在本篇文章中所涉及到的农民增收政策就是一切直接、间 接为提高农民收入而制定的一系列计划，方案和准则。 ( 四) 政策执行 对于政策执行概念的理论界定，长期以来学术界提出了许多不同的看法，总结起 来主要有行动学派与组织学派两大类，他们分别从不同角度和侧面对政策执行进行了 描述。 行动学派认为，公共政策执行就是一定的机关或人员为了实现既定的政策目标而 采取的各种行动，它强调政策行动只要坚强有力，行动方法切实可行就可以较为顺利 地实现政策目标。行动学派的代表人物查尔斯澳琼斯认为：“政策施最为重要。 所谓解释，是将政策的内容转化为一般人所能接受和了解的指令；所谓组织，乃是设 立政策执行机关，用以拟订执行的办法和落实政策：所谓实施，即由政策执行机关提 供例行性的服务与设备，支付各项费用进而完成各项政策目标。一 霍思和米特认为， 中华人民共和固国家统计局主要统计指标解释h t t p ：w w w s t a t s g o v c i l ， 钱再见现代公哭政策学南京师范人学出版社2 0 0 7 年版，第7 页。 张金马： 公共政策分析导论概念、过程、方法 ，人民出版社。2 0 0 4 年版。第3 8 页 1 2 第二章农民增收政策及其演变 “政策执行指公私人民或团体为了致力于先前政策决定所设立的政策目标的实现而 采取的各项行动。这些行动可以归纳为两大要项：一是将政策转化成为可以运作的努 力，二是为实现这些所确定的目标而做出持续的努力。 组织学派认为，任何政策都是通过一定的组织得以实施的，尽管政策执行不力的 原因是多方面的，但政策执行组织的主客观条件是恒定的关键原因之一。主观上要看 组织能否领会政策目标、内容、原则等相关要素；客观上要看是否拥有足够的执行资 源。组织学派代表人物弗瑞斯特认为，“传统的政策执行规范理论强调政策执行机构 及其人员对政策目标和政策规定的顺应行为，强调依法行政，而基本上不考虑政策执 行机关及其人员的审视检定、自省以及f ； 瞻分析的能力和需求。但政策规划者、政策 执行机构和人员的预期分析能力，即在危机事件或事态发生之前预感并相应采取适当 步骤和程序加以有效对付的能力，实际上是对政策执行成功与否起最关键作用的因 素。 圆另一位组织学派代表人物斯诺认为，“任何一项化观念为行动的行为都涉及某 种简化工作，而组织机构正是从事这种简化工作的主体；是他们把问题解剖成具体可 以管理的工作项目，再将这些项目分配给专业化的机构去执行。于是只有了解组织是 怎样工作的才能理解所要执行的政策，也才能知道它在执行中是如何被调整和塑造 的。 根据对以上两种学派的观点分析，本文认为政策执行是指政策执行者通过一定的 组织形式，采取各种行动将政策要求作用于政策客体，使政策内容转化为现实效果， 从而实现既定政策目标的过程。 二、十一届三中全会以来农民增收政策的演变 ( 一) 农民增收政策调整纠正阶段 从十一界三中全会的召丌到1 9 8 4 年家庭联产承包责任制的确立与完善，这段时 期是农民增收政策的调整纠正阶段。1 9 7 8 年以前党在农村的政策是“一大二公”的 人民公社体制，这一体制对农民的生产积极性产生巨大抑制作用。十一界三中全会以 后党对农民增收政策作了一系列纠正和调整，这些调整是符合农业社会发展规律的并 充分调动了农民的生产积极性。这一时期的政策变动主要体农村经现在以下几个文件 当中。首先是1 9 7 9 年9 月，中共中央通过的关于加快农业发展若干问题的决定 明确了要突破和纠正的“三农 政策，并提出了具体的政策措施；其次，1 9 8 0 年9 月中共中央印发的关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题通知，这一 通知允许包产到户存在，同时在次年的农村工作会议中明确指出包产到户是社会主义 钱再见：现代公共政策学，南京师范人学出版社2 0 0 7 年版第3 4 3 页 谢明：公共政策导论中国人民人学版社，2 0 0 4 年版第4 0 页 刁田丁政策学中国统计出版社，2 0 0 0 年版。第2 1 8 页。 1 3 第二章农民增收政策及其演变 的；再次，1 9 8 1 年和1 9 8 3 年分别发布的关于经济发展农村多种经营的报告和当 前农村经济政策的若干问题进一步阐述了农村生产结构的调整，强调农、林、牧、 副、渔全面发展和多种经营以及农业农村经济发展的商品化、专业化、社会化的方向； 最后，中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知正式宣告了在中国 存续2 0 多年之久的人民公式体制的终结，确立了以责任制为核心，农民为经营主体 的统分结合的经营体制。党在这阶段的政策调整充分调动了农民的生产积极性，反映 了生产力的实际发展水平，具有决策科学化，内容务实化的特点。 ( 二) 农民增收政策巩固完善阶段 从1 9 8 5 年到中共十六大提出“全面建设小康社会口号之前这个阶段是农民增 收政策巩固完善阶段。从1 9 8 5 以后随着农业农村经济社会进一步发展以及全国深入 改革的进行，党在关于农民增收政策方面逐步做了完善。其中对一些基本制度做了必 须长期坚持的决定，如以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度； 以家庭承包经营为基础、统分结合的基本经营制度；以劳动所得为主和按生产要素分 配想结合的分配制度。同时按照市场经济发展要求逐步放开农产品市场，放开收购价， 取消统派购，拓展流通渠道，不断建立健全农产品市场体系。在农村基础建设和环境 治理方面，提出农业可持续发展道路，要求科教兴农，加强农村基础设施建设和治理 保护环境的政策措施。在生产结构和产业结构方面，政府也做了战略性部署，协调发 展农村的其他产业，完善各种相配套的社会政策。 ( 三) 全面建设小康社会时期的继续发展 党的十六大提出了“全面建设小康社会”的口号，为适应这种新的形势和任务， 党和国家对农民增收政策做了进一步发展，这具体表现为以下几个方面。 第一，党的十六届三中，四中全会分别提出了统筹城乡发展的思路和“两个趋向一 重要论断即“工业反哺农业、城市支持农村 。 在统筹城乡发展方面国家从多个层面加以完善和落实：首先，积极调整国民收入 分配格局，大幅度增加对农业和农村的投入。近年来中央财政用于“三农 的支出大 幅度增加。“由2 0 0 3 年2 1 4 4 亿元增加到2 0 0 8 年的4 7 6 8 亿元，2 0 0 9 年进一步增 长到6 2 5 0 亿元，比上年增长3 7 6 ，是历史上总量最多、增长最快的时期，其中中 央预算内固定资产投资用于农业和农村基础设施建设的比重接近5 0 ，各级地方政府 对农业和农村的投入也明显增加。 其次，着力改善农民进城务工条件，积极推动城 乡平等就业，国家明确了对农民进城务工采取“公平对待，合理引导，完善管理，搞 好服务 的方针，为此国务院专门出台关于解决农民工问题的文件，完善有关政策措 施，创造更加平等的就业环境，促进城乡劳动力合理流动。再次，加快发展农村社会 张瑞炎、唐鹰农村金融政策实施障碍及时策) 财经论坛) ，2 0 0 9 年第6 期。 1 4 第二章农民增收政策及其演变 事业，开始建立农村社会保障制度。2 0 0 3 年以来，中央明确提出了将农村社会事业 建设纳入公共财政支持范围，国家新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的 政策，这些措施极大地改善了农村教育、卫生、文化基础设施条件，促进了农村社会 事业的发展。着手建立农村社会保障体系。按照统筹城乡发展的要求，逐步加大公共 财政对农村社会保障制度建设的投入。还有，稳步推进户籍管理制度改革，努力消除 城乡人口流动的制度性障碍。中央发布的关于完善社会主义市场经济体制若干问题 的决定强调：深化户籍制度改革，加快城镇化进程，在城市有稳定职业和 住所的农业人口，可按当地规定在就业地或居住地登记户籍，并依法享有当地居民应 有的权利承担应尽的义务。 “两个趋向 的重要论断是胡锦涛同志在2 0 0 4 年1 0 月召开的十六届四中全会上 首次提出的，他指出：“综观一些工业化国家的发展历程，在工业化初始阶段，农业 支持工业，为工业提供积累带有普遍性的趋向：但在工业化达到相当程度以后，工业 反哺农业，城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性 的趋向。 这一论断主要有两方面含义：一是要以工促农，加大公共财政的支农力度， 让公共服务更多地深入农村，惠及农民。以工促农，主要是指国家贯彻“少取、多予、 放活”的基本政策，让公共服务更多地深入农村，惠及农民。二是要以城带乡，加快 农村富余劳动力的转移，实现城乡统筹发展。 第二，党的十六界五中全会提出，建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重 大历史任务，并明确提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主 的建设目标和要求，对我国未来农村的经济社会发展和人民生活水平提高作出了具体 而形象的描绘，这是一个鼓舞人心、符合国情的宏伟蓝图，是新世纪新阶段中央解决 好“三农 问题重大决策部署和全面政策的定位。这全面体现了新形势下农村经济、 政治、文化和社会建设“四位一体 的新要求，体现了中央解决“三农 问题的新决 策和新举措；它是农村振兴历史进程的新起点，是亿万农民走向宽裕的新希望。 第三，党的十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问 题的决定，深刻阐述了新形势下推进农村改革发展的重大意义，明确了新形势下推 进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则，提出了推进农村改革发展的总体 思路，加强农村制度建设的重大任务，发展现代农业的重大举措，发展农村公共事业 的重大安排，对推进农村改革发展作出了全面部署，是指导当前和今后一个时期推进 农村改革发展的纲领性文件。 徐必久，樊继达把握“两个趋向”求解。三农”难题，理论前沿 ，2 0 0