（行政管理专业论文）我国基层政府公共性缺失与建构.pdf

摘要 中文摘要 基层政府( 县、乡两级政府和城市市辖区政府及街道办事处) 是国家政权的基 础，良好的基层治理是构建社会主义和谐社会的有效保障。对中国这个大国而言， 如何实现良好的基层治理，既是历史难题，又是现实挑战。论文从马克思主义经典 作家关于公共服务的思想出发，重新解读我国政府的公共性内涵以及基层政府在服 务型政府建构中的公共性使命担当。从精神层面和物质层面入手，考察作为国家政 权末梢的基层政府在公共性践履过程中出现缺失的表现及其成因。通过在精神层面 上培育和塑造基层政府的公共精神，在物质层面上进行体制改革和创新、实现公共 服务职能化转变、理顺财政配置、完善基本公共服务体系，彰显基层政府的公共性， 实现、维护和发展基层民众的共同利益，最终实现以服务为业的“善治。 关键词：马克思公共服务思想，基层政府，公共性，公共服务 中文文摘 中文文摘 本选题以马克思主义公共服务思想的理论为基点，研究基层政府公共性存在缺 失的问题和解决的途径。与政府公共性有关的研究理论层出不穷，大部分学者也试 图从中西方各种理论中探寻这个问题的解决之道。但是从马克思主义公共服务思想 的视角出发，研究基层政府公共性建构的研究还比较鲜见。马克思主义经典作家的 著作中蕴含着丰富的公共服务思想，为本文的研究和写作提供了宝贵的资料。同时， 马克思主义理论在中国化过程中的运用、丰富和发展取得了举世瞩目的成就，为启 发研究奠定了基础。研究基层政府的公共性的目的在于提高基层政府对自身缺点的 认识，纠正基层政府对公共性认知的偏差，厘定和强化基层政府责任，完善基层政 府服务职能。层层剖析产生基层政府公共性认知偏差和缺失的原因，有利于我们针 对这些原因一一找寻解决方法。 本文的基层政府特指广义上的基层政府，即县、乡两级政府和城市市辖区政府 及街道办事处。基层政府治理的好与坏，都直接影响我国构建社会主义和谐社会目 标的实现。对还处在社会主义初级阶段的中国而言，如何用马克思主义建构基层政 府的公共性，实现良好的基层治理，如何养成有中国特色的“善治习惯，如何在 基层治理中发展马克思主义理论，既是历史难题，又是现实挑战。小小的基层政府 是组成整个国家政权的细胞。基层政府公共性践履的对与错，都将影响和扩大到整 个政府。因此从塑造公共性的主题出发，正确引导基层政府的公共性建构意义重大 而深远。本文对落实基层政府责任；服务型基层政府的形成；影响我国基层政府公 共性缺失的观念、体制、职能、财政投入等问题进行了精神和物质两个层面的梳理。 通过我国基层政府中出现的公共性缺失现象为研究的入门条件，探究造成这些问题 背后的原因，再根据原因针对性地提出对策。这对当前我国基层政府公共性建构， 实现服务职能的转变，提高公共服务能力具有正向的促进作用。本选题将对政府的 公共性研究放在具体的基层政府中进行考察，而不是对整个大政府概念进行笼统的 研究。毕竟基层政府和中央政府、地方政府比较起来，基层政府更像是政府的“先 锋队 ，她最贴近草根、最广泛、最直接地接触民生问题。因此，本选题的研究有一 定的理论和实践意义。 本选题的研究内容框架概述： v 福建师范大学管理学硕士学位论文 第一章，绪论。首先是引出要研究的问题，通过综述前人与现代学者的研究精 华，避免走弯路、避免犯相同的错误、以及避免不必要的重复研究。综述他人的研 究成果，为基层政府公共性研究找到了出发点与目的地，让本文在写作中明确了“研 究什么问题、为什么要研究这个问题、怎么研究这个问题”。其次，从适应公共服务 的时代要求，适应社会主义市场经济体制的改革要求，解决改革开放中出现的深层 次矛盾的需要，增强基层政府回应能力和扩大群众基础的有效途径四个方面阐明本 选题的科研意义。最后罗列研究基层公共性问题中采用的研究方法。即马克思主义 唯物辩证法，系统论的研究方法，比较研究的方法，文献研究法，社会调查法。 第二章，政府公共性解读与基层政府公共性使命担当。从研究马克思主义经典 作家的理论视角出发，解读我国政府公共性的内涵，并以此延伸理解基层政府公共 性的内在要求，在此基础上提出基层政府在建构公共性中的责任担当。在理论基础 的夯实上吸取了马克思主义经典作家们关于公共服务的思想：第一、国家管理必须 有公权力的理论；第二、政府必须是责任政府的理念；第三、政府必须是法制政府 的理念；第四、政府必须是民主政府的理念；第五、政府必须为社会提供公共产品 的理念。在论述政府公共管理的本质方面，抓住公共性是公共管理的本质内涵。第 一，现代政府公共性主张的首要理念是民主行政的理念。第二，尊重人性尊严是政 府民主行政理念所要遵循的观念。第三，法治行政理念。第四，责任行政理念。第 五，政府必须提供有形的公共产品。在正确认识马克思主义国家观的基础上重新审 视公共性和阶级性的关系，提出社会主义国家公共性为目的，阶级性为手段的主张。 最后，从公共性的精神层面和物质层面的要求，探讨构建服务型政府中基层政府的 公共性职责担当。 第三章，基层政府公共性缺失表现及其成因。结合基层政府公共性缺失的典型 表现，运用第一章方法和第二章引入的理论，对照基层政府公共性的内涵分析典型 问题，查找出现问题的根源，为第四部分解决问题提供帮助。第三章在分析问题时 抓住两个层面，一是影响基层政府主体思想的观念和认识的精神层面；二是影响公 共服务和公共产品提供的物质层面。指出基层政府存在公共性缺失的原因主要有： 第一、缺乏责任感；第二、行政管理体制存在弊端；第三、政府职能错位；第四、 公共服务提供的非均等化；第五、公共产品生产提供的主体单一化。 第四章，基层政府公共性的建构。从精神和物质两个层面分别探讨实践基层政 府公共性的途径，即建立认知到实践的维度。本章提出基层政府在观念和认识上树 v i 福建师范大学管理学硕士学位论文 立公共精神，突破观念上的定势，实现向公共性的转变。从解决基层政府公共性缺 失的问题出发，明确提出基层政府是地方公共服务的主体，特别是在基本公共服务 领域。实现公共服务的重点在基层。基层政府在体制创新的同时要转变职能。在公 共财政方面基层政府应当克服自利性趋向，减少自身的不合理预算，将更多公共财 政投入到基本公共服务中。同时实现城乡资源的合理配置，克服、消除公共服务不 均等化的趋势。从而建构起基层政府公共性的实践维度，使基层政府在向服务型政 府转变中具备了善的公共性。 v i i 摘要 a b s t r a c t g r a s sr o o t sg o v e r n m e n t ( c o u n t r ya n dt o w n s h i pg o v e r n m e n t ，c i t ym u n i c i p a ld i s t r i c t s g o v e r n m e n ta n ds t r e e to f f i c e ) i st h eb a s i so fs t a t ep o w e r g o o dg r a s sr o o t sg o v e r n a n c e i s t h ee f f e c t i v ep r o t e c t i o no fc o n s t r u c t i n gas o c i a l i s th a r m o n i o u ss o c i e t y a sf o rc h i n a ，a g r e a tp o w e r , h o w t oa c h i e v eg o o dg r a s sr o o t sg o v e r n a n c ei sn o to n l yah i s t o r i c a lp r o b l e m b u ta l s oar e a lc h a l l e n g e f r o mt h ep e r s p e c t i v eo fm a r x i s tc l a s s i c a lw r i t e r s t h o u g h ta b o u t t h ep u b l i cs e r v i c e ，t h i st h e s i sr e i n t e r p r e t st h ec o n n o t a t i o no ft h ec h i n e s eg o v e r n m e n t s p u b l i c n e s sa n dt h em i s s i o na n dt h er e s p o n s i b i l i t yo fg r a s sr o o t sg o v e r n m e n ti nb u i l d i n g t h es e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t f r o mt h es p i r i t u a la n dm a t e r i a l1 e v e l ，t h et h e s i sa l s o s t u d i e st h er e f l e c t i o n sa n di t sc a u s e so ft h el a c kw h i c hi sb r o u g h tb yg r a s sr o o t s g o v e r n m e n tw h oi st h ed i s t a lo fs t a t ep o w e ri nt h ep r a c t i c ep r o c e d u r eo fp u b l i c n e s s t h r o u g hb u i l d i n ga n dm o l d i n gt h ep u b l i cs p i r i to fg r a s sr o o t sg o v e r n m e n ti ns p i r i t u a l l e v e la n dr e f o r m i n ga n dc r e a t i n gt h es t r u c t u r e ，e f f e c t u a t i n gt h ef u n c t i o nt r a n s i t i o no f p u b l i cs e r v i c e ，r a t i o n a l i z i n ga l l o c a t i o no ff i n a n c e ，p e r f e c t i n gt h es y s t e mo fb a s i cp u b l i c s e r v i c ei nm a t e r i a ll e v e l ，g r a s sr o o t sg o v e r n m e n tc a l ls h o wi t sp u b l i c n e s s ，a c h i e v e ， m a i n t a i na n dd e v e l o pt h ej o i n ti n t e r e s t so fg r a s sr o o t s ，a n df i n a l l ya c h i e v e “g o o d g o v e r n a n c e ”w h i c h i sa i m i n ga ts e r v i c e k e y w o r d s ：m a r x i s ti d e ao fp u b l i cs e r v i c e s ，g r a s s r o o t sg o v e r n m e n t ，p u b l i c n e s s ， p u b l i cs e r v i c e i i i 福建师范大学硕士学位论文独创性和使用授权声明 福建师范大学硕士学位论文独创性和使用授权声明 本人( 姓名) 黄苤田学号垒q q 鱼q ! 圣q 专业短亟筐堡所呈交的 学位论文r = 论文题目我国基层矽府公共性缺失与建构) 是本人在导 师指导下，独立进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除论文 中已特别标明引用和致谢的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体 已经发表或撰写过的研究成果。对本论文的研究工作做出贡献的个人或 集体，均已在论文中作了明确说明并表示谢意，由此产生的一切法律结 果蔓弘b 歹往，、。础扫。 本人完全了解福建师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 福建师范大学有权保留学位论文( 含纸质版和电子版) ，并允许论文被 查阅和借阅；本人授权福建师范大学：可以将本学位论文的全部或部分内 容采用影日】、缩印或扫描等复匍j 手段保存：和汇编本学位论文，并按国家 有关规定，向有关部门或机构：如禹家图书馆巾国科学技术信息研究 所等) 送交学位论文( 含纸质版和电子版) 。 ( 保密的学位论文在解密后亦遵守本声明) 学位论文作硝签名 夕驽巧：、 ) i 丸 签字日期之，叼年獬日= 葛髯日 签字日期：九明年弓月弓1 日 第一章绪论 第一章绪论 第一节问题提出 自2 0 世纪8 0 年代末开始，西方公共管理理论界对基层政府公共性的研究主要 集中在公共服务领域。新公共管理理论的发展契合了这个时期各国政府的需求，美 欧等国政府开始大力推行重塑政府的运动，新公共管理逐步替代传统行政的地位， 显示出主导范式的趋势。这一时期，理论派别风起云涌，不同观点相互激荡。比如， 新公共管理理论杰出代表者弗雷德里克森就认为，传统公共行政注意效率观的观点 有失偏颇。我们应该更多地把着眼点放在：需要什么效率，这一效率有没有实现社 会的公平；是否应该把用这些效率生产的社会财富投入到大家都能共享的公共事业 上来等问题。这当中最有代表性的理论，一个是企业家政府理论，另一个是登哈特 伉俪的新公共服务理论。登哈特在他们俩的著作新公共服务：服务而不是掌舵 ( 丁煌译，中国人民大学出版社2 0 0 4 年版) 中提出了关于新公共服务的几个观点： 1 政府的职能应当主要在服务方面而不是掌舵( 管理、领导) ；2 公共利益是政府应 当追求的首要目标而不是政府工作的副产品；3 政府应当是为全体公民服务而不是 把公民仅仅当做顾客来对待。政府是全体公民的政府，政府与公民之间的关系即不 同于企业与顾客的关系，也不同于领导者与被领导者的主次关系，相反政府是紧密 围绕公民并实现为其服务的职能机构；4 政府应当重视人的因素，而不是只把生产 放在首位。他们认为新公共服务所倡导的公民权比任何企业家精神都要来的重要些。 戴维罗森布鲁姆和罗伯特克拉夫丘克在他们的著作公共行政学：管理、政治 和法律的途径( 第六版，北京大学出版社2 0 0 6 年版) 中指出了政府的公共行政与私 营企业部门之间的管理是大不相同的，公共利益是政府工作的出发点和落脚点，政 府的一切工作都有义务效忠并服务于它。公共管理者承担实现公共利益的责任不能 仅仅限定在某些特定的范围内，而是应该扩大到全社会的各个角落、各个层面。具 体说这些理论主要围绕以下三个部分进行论述。 首先，基层政府提供什么样的公共服务。第二次世界大战之后，福利国家的思 想抬头，许多国家的基层政府推行强政府主义，基层政府开始负责绝大部分的国家 和社会事务，也涉及各种社会服务职能。不但有诸如维持社会秩序的警察、负责消 防和灾难营救的部门、还有广泛涉及交通、公共设施、医疗服务、社会福利等社会 福建师范大学管理学硕士学位论文 建设项目。在北欧、西欧一些地区基层政府对社会公共产品的提供几乎做到无所不 包，即所谓的从生的摇篮到死的坟墓的整个过程都给包了下来，由政府提供十分充 裕的公共产品。这些国家在高度福利化之后出现了许多社会问题，比如养懒汉问题， 失业救助有的时候比辛苦劳动所得更高，纳税人开始发出反对声音。这时候，作为 提供全面公共服务的基层政府是否应当继续之前的工作? 一些西方学者在深入研究 之后提出他们的观点，即基层政府应该只在地方公共服务的某些重要方面发挥其重 要作用而不是涉及方方面面，抓住关键的公共服务起到政府在这些方面的关键性作 用，做到这样就是一个合格的基层政府。而有的学者则认为公共产品供给由政府全 包既增加政府负担，也影响了效率，需要进行市场化。他们认为，公共产品市场化 倾向已经成为世界性的潮流。比如，安德鲁通过比较多个国家的基层政府所负责的 公共服务项目和内容，归纳出三项基层政府的基本职能：1 战略性发展规划职能。 基层政府对当地各项事业发展的优先排序和具体的土地使用政策的长远规划：2 对 外合作职能。一个基层政府同另一个基层政府之间的合作必须遵照一些基本的原则， 比如权责明确；3 。市民社会的服务职能。如制定政策扶持、促进社区的形成和发展； 4 经济服务职能，基层政府提供条件和环境培育市场和促进经济的繁荣；5 公共交通 和公共设施的建设职能等等，为区域内生活和生产提供尽可能多的公共产品和服务。 基层政府承担的公共服务的范围，需要根据各个国家的具体国情出发，因时因地因 对象而定。 其次，基层政府提供公共服务的具体形式。众多国外学者都认为，基层政府的 公共服务生产方式多种多样，归纳起来主要有两种，即公共产品的直接生产和间接 生产。社会需求的公共服务和产品中大部分是由基层政府本身直接生产和提供的。 直接生产的缺点是由于公共雇员对公共产品生产的垄断使得公共产品的质量和公共 服务的水平降低。甚至可能产生腐败的寻租行为。因此，当前一些国家的基层政府 开始减少基层政府直接生产和提供公共服务，逐步地引进市场和社会的因素参与公 共产品的制造。如签约外包或政府购买公共服务就是当前一些国家基层政府采用的 流行方式。基层政府通过向私人企业或社会组织购买的方式来达到向社会提供有效 的公共产品和公共服务。有的地方通过发放牌照或许可证，允许私人企业特许经营 公共产品和公共服务的生产和投放。另外一些国家秉持短期有益、长期无害的原则 在特殊时期通过给部分公民发放消费券的形式，让公民用消费券从私营或国营的供 应商那里买到需要的公共产品和公共服务。围绕地方公共产品和服务的需求与提供， 第一章绪论 形成了基层政府与社区( 农村) 之间的关系，基层政府与私营企业之间的关系，基 层政府与非政府组织之间的关系等等，以及他们之间的直接或间接承包方式，这些 都是西方学者研究基层政府公共产品供给的重要内容。 最后，基层政府的内部结构重整。基层政府围绕公共服务目标的实现，围绕如 何更好地给基层提供公共服务，各国基层政府纷纷提倡机构改革，特别是改革公务 员制度。许多国家的基层政府打破了传统僵化的机构整合模式，引入市场竞争因素， 建立科学的绩效考核和晋升制度，给予公务员更多权力的同时也相应的增加了他的 责任，等等。通过这样的机构性整合，增强了基层政府的灵活性和机动性，公民对 公共产品和服务的需求成为基层政府工作的导向。 这些都是西方基层政府研究的主要内容，但作为公共性的内容还应该包含着一 个精神层面内容，而这方面内容研究不多见。 我国许多学者对基层政府公共性问题的研究比较多地涉及到基层政府公共服务 这一层面。比如，郑广永在成熟的公民社会：未来公共性的实现形式中，从主 体成熟度来谈如何实现公共性；宋立根、赵新峰的地方政府公共服务提供机制研 究，刘艺、刘晓舟的基层政府服务职能构建都从不同角度讲到公共性拓展的举 措。另外一些学者从财政分权的效果出发，指出财政运行状况、地方政府与中央政 府财权事权比例对地方公共物品供给产生的影响。如平新乔的财政原理和比较财 政制度，黄佩华的中国：国家发展与地方财政，这两本书主要从我国中央政府 和地方政府财政分权的角度进行分析，指出由于央地分权的不合理，导致基层政府 财权与事权的不对等，造成地方财政有时陷入困顿之中。一些基层政府无法发挥其 基本公共服务职能也无力承担其基本的公共服务责任。地方的财政困境使得基层政 府在提供公共产品和公共服务工作时步履蹒跚。另外，有部分学者从改革公共产品 和服务的供给模式进行研究分析，寻找让基层政府从根本上提高公共服务能力的方 法。一些学者在公共服务理论的研究方面取得成果。如李军鹏的公共服务型政府 以及公共服务性政府建设指南比较分析了我国目前公共服务和公共产品生产、 供应的现状，对于我国政府公共产品的生产和公共服务的提供指明了改革方向。还 有学者从政府职能角度出发，提出基层政府应承担的职责。这些职责重点是经济调 节、市场监管、社会管理和公共服务，主要负责执行性事务和具体的行政管理工作。 基层政府职能的重点主要是加强对农业和农村工作的领导，引导发展乡镇企业和农 。钟伟军、陈星平：西方地方政府研究的历史和现状 ，载浙江学刊 2 0 0 5 年第4 期。 福建师范大学管理学硕士学位论文 村经济，促进村民自治和基层民主的良性运行，加强农村的基础设施建设，最大限 度地为农村提供文化教育、合作医疗、社会保障等公共产品和服务。这样就把基层 政府职能同中央、省以及市区分开了。并且在基层政府中对区、县以及镇的职能也 做了细分。指出乡镇一级政府的职能着重点在于市场监管和公共服务，要尽力为农 村经济发展创造环境，包括稳定农村基本经营制度，加强对农村市场的监管，组织 农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系，为农民提供更多的公共产品和服务， 推动农村民主政治建设和村民自治，提高基层自治能力等。 上述作者的思想和文章给予本文写作以很大的启发。但从公共性两个层面即物 质的与观念的层面理解公共性，全方位考察基层政府在公共性践履中出现的缺失， 以及寻找解决路径在中西方公共管理理论界均语焉不详，而这恰恰是本文所要研究 的重点。 第二节研究意义 基层政府是整个中央政府政权体系的末梢。中央政府正确的、英明的决策最终 都要靠基层政府具体的、不折不扣的执行才能得以实现。因此，分析基层政府公共 性的缺失并找出相应的解决问题的措施，有极其重大的理论与现实意义，具体体现 在以下几点： l 、适应公共服务的时代要求 人类社会自从有了阶级分化之后就有了公共管理的问题。在历史的发展中，人 类社会经历了“统治行政 、“管理行政 两种模式，并已经开始步入“服务行政 的时代。在传统的“统治行政 时代，公共管理依附于阶级统治，管理方式是强制 性的。在近代的“管理行政”时代，公共管理的公共性不断增强，多采用民主和参 与等方式。这是当今世界历史发展的潮流。 2 0 世纪8 0 年代开始，世界各国政府在“新公共管理”理论的指导下，开展了 轰轰烈烈的政府再造运动，“企业化政府 、“重塑政府 等口号成为世界各国政府改 革中经常提及的词汇。美国学者戴维奥斯本和特德盖布勒在1 9 9 2 年发表的改 革政府企业精神如何改革着公营部门一书中提出了重塑政府的十大原则：1 政府应该是起催化作用的政府：掌舵而不划浆；2 社区拥有的政府：授权而不是服 。温家宝： 载中国行政管理2 0 0 4 年第7 期。 福建师范大学管理学硕士学位论文 应不断完善的社会主义市场经济对基层政府提出的新要求而提出来的。社会主义市 场经济愈发展，愈要求基层政府从微观经济领域退出并把自主权归还给企业和市场； 市场经济愈完善，对基层政府公共服务要求愈高。基层政府需要不断地提升自己的 公共服务能力，才能适应不断发展变化的经济形势。 3 、解决改革开放中出现的深层次矛盾的需要 我国改革开放3 0 年来，经济体制、政治体制改革都取得了举世瞩目的成就。但 是政治体制改革相对滞后于经济体制改革。目前，我国在改革中出现了诸多深层次 的矛盾，改革面临着诸多的难题，比如“三农”问题、公平效率问题、弱势群体问 题等等。不解决这些问题，我国改革的进一步推进就显得步履维艰，社会经济的发 展步伐就会慢下来，已经取得的改革成果也会受到影响。按照“新公共管理”、“新 公共服务”的要求改革政府部门，建立一个有限、法治、透明、高效、公正、民本 的责任政府。政府更加强调公共管理的公众性和公共管理中的公众参与；更加注重 公共服务质量的提高和数量的充足，以及公共满意程度的提高：更加注重基层政府 在公众中亲和形象的树立，致力于解决社会中的主要矛盾和突出问题，体现“以人 为本”、“以民为本 的精神；更好地调动经济、社会主体的积极性、主动性，使经 济、社会发展处于和谐的状态，为经济、社会发展创建良好的公共基础设施和人文 自然环境。这样基层政府真正履行了政府职能，才能增强区域内民众对其存在的道 德认同，才能增强其存在的合法性，也才能构成其继续存在下去的合理性。单纯从 经济角度来考查，政府的存在是为了增进人民的集体福利，只有增进了以公共物品 或公共服务为载体的集体福利，政府的存在才有合法性。 4 、增强基层政府回应能力和扩大群众基础的有效途径 公共服务产生于公共性。“公共强调的是，一个人从只关心自我或自我的利益发 展到超越自我，能够理解他人的利益。它意味着一个人具有这样一种能力，它能够 理解其行为对他人所产生的结果。 公共需要是指社会成员在社会生产、生活中的 共同需要，它是政府以外的其他社会团体和市场不能满足、不能提供的。根据公共 需要的变化不断提供公共服务，是现代政府的基本职责。一个有能力的政府，通常 是在维持自身正常运作的情况下，满足公众通过市场机制满足不了或不能满足的社 会公共需求。在经济社会发展水平较低时，人们的公共需求主要集中在安全、生存 和延续后代的需求上，即衣、食、住、行等基本需要上；当经济社会发展到一定水 。【美1 布坎南：自由、市场和国家，吴良健等译，北京经济学院出版社，1 9 8 8 年版第2 3 页。 第一章绪论 平时，人们就产生了对健康舒适的生活环境、便利完善的基础设施、丰富多彩的文 化教育以及个性发展、社会认同等许多新需求。因此，作为县、乡的基层政府不仅 是社会共同生活的形成物，而且必须以公共利益和公共秩序为追求的根本目的。 第三节研究方法 本课题主要采用以下几种研究方法： 第一，马克思主义唯物辩证法。这是认识我国基层政府公共性缺失，建构公共 性的根本方法。唯物辩证法是马克思主义哲学最基本、最重要的方法之一。唯物辩 证法要求我们用客观的、全面的、联系的、发展的观点看待问题、分析问题和解决 问题。坚持以唯物辩证法为指导，就是要求我们在认识基层政府公共性缺失的同时， 又要把它放在整个政府职能大环境中进行考察，明确中央政府公共性与基层政府公 共性以及中央政府、地方政府与基层政府的密切联系。正确看待基层政府公共蚀不 足的严峻问题，深究问题产生的原因，探讨解决基层政府公共性不足的具体对策， 为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会提供基础的公共服务。实事求是是马 克思主义哲学的精髓，实事求是包含“一切从实际出发，理论联系实际，在实践中 检验真理、发展真理。”理论联系实际方法是马克思主义哲学的根本要求。首先我们 必须用科学的理论指导社会具体实践活动，同时又要立足于具体的社会实践活动；f 从实践中通过不断的检验和调整，进行理论的总结和创新，与时俱进、求真务实地 发展理论知识。在基层政府公共性研究中，我们要通过对马克思主义理论文献的深 入研究，总结马克思主义经典著作中对于公共性思想和公共服务思想的论述，为基 层政府公共性的认识和建构提供理论指南。通过加强对基层政府公共性实证研究， 深入探索基层政府公共性的缺失、动因和解决问题的路径，从而验证和充实马克思 主义公共性思想。 第二，系统论的研究方法。从系统论观点出发，用科学的方法研究政府公共性 和基层政府公共性的本质特征。把公共性作为一个系统工程，用系统论的理论框架 来考察和研究它。分解公共性系统，找出各个有影响的关键要素，结合系统、要素、 外部条件对公共性认知和建构的影响，通过内涵挖掘，揭示基层政府公共性的内涵 和一般发展规律。为纠正基层政府公共性的认知偏差和建构有效公共性的基层政府 福建师范大学管理学硕士学位论文 提供系统的解答。公共性是一个复杂的系统，它由若干要素构成，各要素之间相互 联系、相互依存、相互制约，有的时候相互渗透、相互转化。因此，它具有整体性 和相关性特点。我们要从充分研究各要素之间的相互关系，在研究中把握系统的完 整性。我们通过研究这些要素之间的相互联系、相互作用的机制，从对量的认识积 累进入到对质和属性的把握，从对事物的单一研究进入到全方位研究，从线性研究 进入到非线性研究，最后才能正确认知公共性所包含的精神层面的范畴，才能正确 认知公共性所包含的物质层面以及它们内部的密不可分、互相牵引的关系。因此， 公共性问题只有放在一个大系统中来考察，才能正确认识公共性的本质、特征和功 能。 第三，比较研究的方法。比较研究是一种形象的容易被读者直观接受的方法。 也是一种在论文写作中被广泛运用的研究方法。它是通过恰当选择1 质的比较和量 的比较；2 静态比较和动态比较；3 现象比较和本质比较；4 纵向比较和横向比较等 方法，来探讨事物本质特征和发展规律的常用研究方法。质的比较也叫做定性比较， 通过反映事物本质属性的某些特征的比较来确定事物的规定性。质的比较应该注意 两个方面，一是拿来比较的特征要能够反映事物的本质属性，二要有一个可资比较 的标本，通过己知质特征为标本同未知事物的特性进行比较，从而确定未知事物的 质。量的比较也叫定量比较，在同样标准下，通过同质或同属性对象之间进行量的 比较发现质的区别。静态动态比较结合，可以探知历史渊源和发展顺序，从中把握 其共同点和差异点，提取可资借鉴的东西。现象作为敲门砖是为了揭示事物的的本 质，从一个层次的本质进入更深层次的本质。纵向研究就是对各国基层政府在不同 时期的发展和变化做比较，可以预测未来的发挥趋势。纵向进行历史比较，探究渊 源，扬弃历史遗产、吸收其合理性的内容。观念古已有之，我们通过古今纵向比较 来发现公共性发展的脉络。横向比较内容较为集中，研究的问题较为深入，结合现 实较为紧密，成果往往也容易获得社会热同。在进行横切面的比较研究时重点在局 部的微观的比较，但又不仅限于微观研究，宏观与微观相互依存。通过吸收和借鉴 国外特别是发达国家基层政府的相关研究成果，启发我国基层政府公共性研究的思 路。比如在美国，由于基层政府之间不存在隶属关系，在地域上往往犬牙交错、界 限不明、关系复杂，形成“你中有我，我中有你 的格局，其内部结构、功能等方 第一章绪论 面也存在较大差异，构成了独具特色的“百衲被褥体系。往往在一个县的地域之 内同时存在着市、乡、镇或村，在一个市的地域内也会有县、镇或村镇。它们之间 并不是上下级关系。虽然基层政府形式多样、差别巨大，但是无论基层政府组织如 何，他们在提供关键性的公共服务方面都扮演着重要的角色。在这些服务中最常见 的是：警察和消防，教育，公共交通，排污与固体垃圾的收集和处理，公共保健和 医院，公共福利，公园和娱乐设施，住房、城市修葺，土地使用控制，供水、供电、 供暖、供气等公共事业圆。像这样的经验我们就要积极的吸纳，政府就是要提供关键 性的服务项目，这是当前我国基层政府所欠缺的。总之，通过运用比较研究方法， 不仅可以丰富我们的视野，也可以避免我们在研究中多走弯路，做无用功，使基层 政府公共性研究更加充实、可靠。 第四，文献研究法。文献研究法就是对书籍、著作、报纸、期刊、杂志、学术 档案资料等文献进行查阅、分析、整理，是一种从前人的学术中找到更多支持本论 文观点的数据或材料的研究方法。在研究基层政府公共性问题时，我们应该从马克 思主义经典作家的论述中提取相关的材料；我们应当通过对收集的各种有关基层政 府公共性的文献材料进行必要的归纳和整理，探明学术界在这个问题上已经取得的 研究成果和最新的研究热点和动向，进而为本课题关于公共性缺失找到原因，最后 为公共性建构寻得出路。通过大量文献的阅读，借鉴前人的研究方法与研究成果， 站在前人的肩膀上，可以避免走弯路、避免犯相同的错误、以及避免不必要的重复。 第五，社会调查法。为增强论文研究的说服力单凭文献整理或理论推到是不够 的，如果能采取理论和实践相结合，可以在实践中检验和发展新的理论，发现新的 更深层次的解决问题的方法。围绕实践，进行有目的的数据采集是社会调查的基本 方法。社会调查方法是实证研究的基本方法，调查包括发放问卷、与被访问者交谈、 o 百衲被褥( c r a z y - q u i l t ) 是美国地方政府研究者对美国地方政府治理体系的概括。百衲被”，原义是指在美国 一些地方的民间婚俗中，年轻人在结婚时，家人要取下家庭里每个人衣服上的一小块布，然后用这些五颜六色 的小碎布缝制一床被套，以此表达全家人对新人的祝福；这里引申的意义是指，一片片杂乱无章的小碎布所组 成的“百衲被”，实际上却包含着一个用心设计、自有规律的精美图案。美国地方政府治理中也存在一个杂而不 乱、和而不同的有序体系。而美国地方政府模式之所以被认为是“百纳被”模式原因就在于其多样性和复杂 性，这种多样性和复杂性的地方政府设计是基于这样种理念：在一个多元化的社会中，由于人们的价值偏好 不同，人们对公共服务的质量和数量需求也各不相同，为了尽可能满足不同公民的不同消费需求，就应该允许 他们选择能满足其消费偏好的地方政府治理模式。所以。根植于美国地方政府治理体系中的自治原则。即政府 采取什么样的组织形式、治理模式、管辖范围等都是公民自主选择的结果，是造成这种复杂性和多样性最根本 的原因。 。【美】文森特奥斯特罗姆、罗伯特l 比什、埃莉诺奥斯特罗姆著：美国地方政府 ，井敏、陈幽泓译， 北京大学出版社2 0 0 4 年4 月版。 福建师范大学管理学硕士学位论文 随机采集等各种形式。基层政府公共性问题研究不是纯理论的研究，它是基于大量 的基层政府公共服务实践基础上的理论建构的研究。所以如果不通过调查，或者离 开实践的话，并无益于正确判断基层政府公共性的缺失现象，也无益于研究其本质 和探究问题的根源；如果没有掌握大量的有时效的材料就难于判断公共服务的基本 状况，也难于对症下药。解决基层政府公共服务欠缺的问题，需要社会调查的方法。 第二章政府公共性解读与基层政府公共性使命担当 第二章政府公共性解读与基层政府公 共性使命担当 第一节基层政府公共性研究的理论基础： 马克思公共服务思想 马克思主义经典著作对公共服务思想的论述非常丰富。这些思想主要包含两个 方面内容。第一个方面内容是关于公共服务的理念，即观念与精神层面。第二个方 面内容是关于公共服务的物质提供。具体说马克思主义公共服务思想主要包含以下 几个方面内容。 第一，树立国家管理必须有公权力理论。 比较国家与民族的不同点之后，恩格斯指出，最大的不同点在于公权力的设立。 “国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力。一所谓的公权力，就是国家进 行阶级统治以及管理社会公共事务的权力，这个权力是由人民让渡出来的。这种权 力“随着社会成员由于原始公社瓦解而变为私人生产者，因而和社会公共职能的执 行者更加疏远，这种权力不断得到加强。一圆也就是说，国家在进行阶级统治和管理 社会公共事务时她的公权力是不断增强的，国家职能也是不断扩大的，而让渡了权 力的社会成员，他们让渡的权力与他们作为私人生产者的独立性表现程度无关。通 常在一个阶级社会当中，阶级统治和社会管理职能的实现往往需要借助政府的公权 力。政府作为国家的统治机关和管理机构 ，它在执行阶级统治职能的同时，也承担 着调整社会关系的职能，不执行这种社会公共管理职能，公共权力就不可能施及社 会的全体成员，从而不能成为体现出国家主导的政治地位和作用。当政府使用公权 力进行社会公共事务管理时，它的身份不再仅限于代表某个特定的阶级，而是代表 了整个社会，是为全社会服务并施及于全社会的公共权力。“国家是整个社会的正式 代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现说国家是这样的，这仅仅是说， 国马克思恩格斯选集第4 卷，人民出版社1 9 9 5 年版，第1 1 6 页。 雷马克思恩格斯选集第3 卷，人民出版社1 9 9 5 年版，第5 2 6 页。 田“我们经常在日常中使用国家和政府这两个概念，而且有时候交叉使用在当前世界的讨论及著作中也往 往这么使用。”( 世界银行：变革世界中的政府，中国财政经济出版社，1 9 9 7 年版) 尽管国家和政府这两个概 念有区别，但政府是国家的唯一合法代理者，是行使公共权力的机构，本文在探讨马克思主义公共服务思想时。 国家和政府这两个概念是通用的，也是符合马克思主义的原意的。 福建师范大学管理学硕士学位论文 它是当时独自代表整个社会的那个阶级的国家：在古代是占有奴隶的公民的国家， 在中世纪是封建贵族的国家，在我们的时代是资产阶级的国家。 “这是因为到目 前为止在阶级对立中运动着的社会，都需要有国家，即需要一个剥削阶级的组织， 以便维持它的外部的生产条件，特别是用暴力把被剥削阶级控制在当时的生产方式 所决定的那些压迫条件下。”圆国家( 政府) 一方面是整个社会的代表，另一方面它 又是被少数人掌握，成为统治阶级实现、维护和发展自身利益和特权的工具。这就 形成一对矛盾，即公权力该为全社会大众服务还是只为少数人服务的对立。正如马 克思所说的“只有为了社会的普遍权利，特殊阶级才能要求普遍统治。 只有当统 治阶级把自身的特殊利益表达为全社会的普遍利益，并被绝大多数人所认同的时候， 统治阶级才可以宣称他是代表社会大众进行统治。 通过以上分析我们可以看到，国家或政府是维护统治阶级的权力组织，但是这 个权力组织并不都是以统治阶级的面目出现的，而是以社会管理者、以社会的公共 权力的面目出现的，这样才能更好实现统治阶级的统治目的。 在社会主义国家，公权力使用是把实现服务全体人民作为出发点和落脚点的。 社会主义国家的政府将通过民主政治、依法治国、权利平等、人民当家作主等基本 理念实现政府职能服务于民。用社会财产来为全社会谋福利，这是马克思主义公共 性理念的一种表现。 第二，树立政府必须是责任政府的理念。 为了恢复政府公共权力的公共性和政府责任感。马克思认为，无产阶级必须建 立一个对自己人民负责的政府。“从前有一种错觉，以为行政和政治管理是神秘的事 情，是高不可攀的职务，只能委托给一个受过训练的特殊阶层，即国家寄生虫、俸 高禄厚的势利小人和闲职人员现在错觉已经消除。彻底清除了国家等级制，以 随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的责任制来 代替虚伪的责任制。 “这里社会把国家政权重新收回，把它从统治社会、压制社 会的力量变成社会本身的生命力。 无产阶级政府是对人民负责的政府，它把权力 返还于社会，创造了实现责任政府的政治条件。马克思的责任政府思想在法兰西 内战里有比较系统的阐述。比如，社会代表由全体人民普选产生，代表必须对他 马克思恩格斯选集第3 卷，人民出版社1 9 9 5 年版，第6 3 l 页。 马克思思格斯选集第3 卷，人民出版社1 9 9 5 年版，第6 3 0 - 6 3 l 页。 马克思思格斯选集第l 卷人民出版社1 9 9 5 年版，第1 3 页 马克思恩格斯选集第3 卷，人民出版社1 9 9 5 年版第9 6 页。 马克思恩格斯选集第3 卷，人民出版社1 9 9 5 年版，第9 5 页。 第二章政府公共性解读与基层政府公共性使命担当 的选民负责，对于不称职的代表可以随时地撤换；警察作为政府的工具失去一切政 治职能，保持中立，是可以随时进行撤换的负责机关；为了保证司法独立，法官跟 其他国家公务员样是由选举产生的，对所有选民负责，也是一样可以随时撤换的； 中央政府保留为数不多但是非常重要的职能，这些职能由严格负责的公社官吏行使。 这些思想都体现了政府应该是责任政府的原则。 列宁为了把苏维埃国家机关建设成为对人民负责的政权机关，非常注重提高各 部门、各机关及其工作人员的责任心和主动性。鉴于“有些人不是对自己的工作负 责，不是把决议提交人民委员会，也不知道自己对此负有责任，而是躲在各种委员 会后面。在这些委员会是一团混乱，谁也弄不清是谁负责；一切都乱成一团，最后 作出由大家共同负责的决定。一列宁主张要严格区分集体领导和个人负责的关系， 避免以集体领导来逃避责任，“实行集体管理都必须严格地规定每个人对明确划定的 工作所负的个人责任 ，力求做到个人负责制。否则，集体领导就是一句空话。所 以要提高各机关及工作人员的责任心和独立负责精神。“使每一个人都清楚地知道自 己的工作，确实负责，直到用生命来负责。 这就可以使每个机关工作人员表现出 更多的独立自主精神和责任心，提高各部门各机关及其工作人员的责任感，使他们 “对普遍存在的个人职责不明以及由此产生的完全不负责任的现象进行无情的斗 争”，把个人负责制与集体领导原则结合起来。列宁认为，国家机关是集体领导的， 重大问题都得经过集体讨论决定，但这种集体领导是与个人分工责任制相结合的。 如果没有集体讨论，而由个人说了算，就很可能在一些重大问题上作出错误的决定。 只有集体讨论，没有个人分工负责，必然出现相互推委，办事拖拉等现象。所有的 这一切就是为了建立对人民负责的政权，代表人民的利益。 第三，树立政府必须是法制政府的理念。 ? 马克思恩格斯从经济关系决定法律关系的唯物主义观点出发，科学地论证了在 社会主义阶段还存在国家和法，工人阶级所领导的广大人民群众，要把自己的意志 制定为法律，上升为国家意志。在他们看来，法律至上是立宪政体的基础。马克思 指出，在资产阶级政府所有行为中，法律具有至高无上的权威，不容侵犯。恩格斯 也指出：“所有通过革命最终取得政权的政党或阶级，就其本性来说，都要求由革命 。列宁选集第4 卷，人民出版社1 9 9 5 年版 。列宁全集第3 7 卷，人民出版社1 9 8 6 年版，第4 2 页。 列宁全集第2 8 卷，人民出版社，1 9 5 6 年版，第3 6 0 3 6 1 页。 。列宁全集第4 3 卷。人民出版社1 9 8 7 年版，第1 4 8 页 福建师范大学管理学硕士学位论文 创造的新的法律基础得到绝对承认，并奉为神圣的东西。一“一切自由的首要条件 是：一切公务人员在自己的一切职务活动方面都应当在普通法庭上按照一般法律向 每一个公民负责。力 这就是说，政府及其公务人员的一切行政活动应该严格依照法 律进行，对行政活动的后果承担行政责任。制定的法律应该得到最严格的遵守和执 行。列宁认为法制应当得到加强，充分提高人民在立法、执法和监督中的作用。 第四，树立政府必须是民主政府的理念。 马克思恩格斯认为，无产阶级夺取政权后要上升为统治阶级，争得民主，就是 要由人民当家作主。社会主义国家的本质核心是人民当家作主，国家一切权利属于 人民，人民处理自己的国家事务。社会主义国家与封建社会、资本主义社会国家的 区别就是社会和人民将国家权力收回，使原来的公权力由阶级压制的力量变为社会 和人民自己的力量。马克思在总结巴黎公社经验时指出，巴黎公社实质上是人民当 家作主。巴黎公社政权就是由社会和