（行政管理专业论文）地方治理视角下的政务公开策略研究.pdf

polit i 以 a 丘 ai rso pen isan恤即 比 知 t t e d d e n cyofa d m li 五 s t r a t l onds v e l o p m ent of ali thc cou n t ri es inth ew orld ， e 卿 an essenti alr equ irem ent ofd em 。 沈 at i c politi cs， de vel o p m ent . f b r c 七 in a d u ring the t r 田 抬 fo rmati加 沐d od， politi回 a 月 抽 i i s o pen n o t ouly ca t e rsfor the n e e d ofde m 。 改 a t j c poli ti cs ， cons tructi叽 but a b 幻 isin di s pensab le for co ns t ru ct in g s ocl aiis mm arket以 刀 n om y.esp ec i ally ins u c h as p c cts asbuil ding a t 介 田 s p a l e n t gover o 刃 口 ent asw eu asp r e v e n t ing and res t ri c l in g b ribe ryand comi pti叽 it is an e ffic i entveb l c l e . theaut h o ra tt e ln pts to r e lx 招 l ti on the 邝 l ation betwee n 即v emin cnts go v e r d a d ce an dth em 翻 招 ， expl o n 口 gan ew- t y pe di al o gijerela t i o n 加栩een th em . as tothe r e s e ar c hm c th od， the aut hor foaj别 绍on the poli t 1 c ala ff ai rs 。 讲 . an d a soput greate m p h as is on i a d o p t in g le gi c and di ai e ct 1 ca 1 tho u gh 气 scein g t b ro u gh b o t top icof th e 傲 兄 i ety andanai yzingt b e 以 沁 i aicon 坛 川 i ct l on b ased on thc p ast and r e allt y ， inw 苗 c b not 耐y an ove r a llc o n s i dera ti o n ofhi s t o ry， but a 】 so a v e rt i 以 脚tionof 代 洛 li t y ; n 以 。 川 ye m p h as ison t h eorystud y，but al so the cxpi o ra ti onfo r p r a c t i ce . the so lu ti ons toth cse p r o b l ems ha v e b 比 n p re s e n ted t h 旧 u gb 即日 yzin gthe d 社 石 culties in the polit i 以 a 月 油 滋 。 声.阳dthe inv cs t l 夕t l o nand 创 戈 姆 鱿 c h inji 幼 gxi 护 旧 v in ce. thc l o gi c 别 rr a n gem cnt o f the e ss a y is asfo l 】 o w s : 1 . p 翻 rtone istop r o 详 翻 th e q u e s t 1 0 ns. n o t o ul y th c aut h o r de血esthe m ain con ce p ts ， but a 七 。be triesto血da b re aj kt hr o u gh b e tween l 以 泊 1 即v e n . 口 c 七an d 卯l it i ca l af fa ii s o pen ， 玩th e m e an t 油e ， 加 tri estoanal yz e the si gni 五 c a n c e ofth e 伪m b in a t i on bctwee. the mandtopos i ti on th 比 l ogi c rclati加 五 . ma d ew angle and 山t c s b a c k th e hi s to ryofth e po朋司 团触 加。 声n hom e an d a 万 o ad， 2 . p art 。 万 0 . 以 油y cx 卯u n dsth e c u n 口 t s l 奴 ia t io n ofpoli u 以 吐 几 俪o pen inl oc a 】 9 创闭 ” 刀 .招 ， m a k i n g anove r al l eva l u a t l o n oni 仁 expl o ri 山 g itsm e 别 山 口 9 . f u rt b erln orc， the m 冈e ofpol l t l cal a ff ai 招。 伴n inl 侧 习 l g ovc r n 刃 口 叨 t s b a s bec n e x p l o r edino r d erto ， 田 陷 h for the d if re r e n ces bycon tr as t . b as edontbjs ， polit i 司 吐 九 j 招。 讲n 加ji an 脚 p t ovin ceb asa 】 印b 沈 。 加 v 韶 t l ga 朗 soastola y a so lidfo u n ds t i onforthc n e xtp art. 3 . p artt hr c e ai m s toad al y z e the e 石 就 加 g p r o b le m s inpo li ti 因 a 丘 ai rso pe n 丘 ” in vanousan gl esan d at心l eveis to石 血 d the r c 型 弧 )t for th em. m 口 w 曲e ， the p ro b l e n . inpoli t i cai a 月 油 1 招。 讲n inji angxi 乃 ro v in ceh av c b ee d 加 山 e n in toc o ” l ds l a t i 叽 4 . p a rtfo urp n tsthe solu t i o ns. thca u thor劝e ks for the 盆 。 眨 刃 n 加ms uch 场 让 门 目s yste 叹 isasinspect j o n way，th e q u al i t y o f the p arty cadresand poli ti 因 口 d r es， 川昭 翻四流ct cl 。 以 ri c poli 6 喇 a 月 油 j l s 胡d o th cre x t o m aicon di 6 ons and c o n ” 刀 u 苗 cati on s ys t e m. 恤y 和 川. : l 以 翔 l gov e r d a n c c ; 加11 喇 . 丘 眨 招。 琳。 ; poli ti cal 胡rajis ; 即v e n . 口 c e 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解南昌大李 有关保留、 使用学位 论文的规定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印 件和磁盘， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权南昌大学可以将学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学 位 论 文 作 者 签 名 扮 导师签名 签 字 日 期 : 衬年 八“ 日签 字 日 期 : 学位论文作者毕业后去向: 工作单位: 通讯地址: 电话: 邮编: 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的 研究工作及取得的 研究成果。 据我所知， 除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其 他 人己 经 发 表 或 撰 写 过 的 研 究 成 果 ， 也 不 包 含为 获 得 胜到迷色或 其 他 教 育 机 构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献 均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 日 ?、/廿 学位论文作者签名( 手 年春月 1 学位论文版权使用授权书 本 学 位 论 文 作 者 完 全了 解j 羞 遏达 遗 乞有 关 保留 、 使 用 学 位论 文 的 规 定 ， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘， 允许论文被查阅和 借 阅 . 本 人 授 权 直呈达堂可以 将 学 位 论 文 的 全 部 或 部 分内 容 编 入 有 关 数 据 库 进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名 ( 手写) :导师签名 ( 手写) : 签字日期:年月日签字日期:年月日 学位论文作者毕业后去向: 工作单位: 通讯地址: 电话: 邮编: 第 1章概述 第 1 章 概述 问题的提出 政务公开是人民政府的本质要求，是政府的职责。政务公开是人民的权利， 每一个公民 有权获得与自 己的利 益相关的 政府政策的 信息。 政务公开是运用信息 沟通与现代通信技术， 打破行政机关之间的界限， 整合公共管理资源，将公众与 政府机关的目 的、 利 益紧密 联系 在一起， 发展更有效的公共事务治理道路。 从而 实 现 “ 情为民所系、 利为民所谋、 权为民所用” ，打 造亲民、务实、高效廉洁的 “ 阳光政府” 。 政务公开作为 任何一 个民主 政府的重要实 践， 它能够经久不衰地存在于每 个 民 主时期并成为民 众与 政府有效 沟通的首要呼 吁。 新中国 成立后我国的 历届领导 人对于政务公开都给予相当的重 视。 这是因为新中国 是民 主架构上运转的社会主 义共 和国， 因 此， 这种政治体制环境和文化环境与 历史上的 任何时代相比， 都具 有优越性和先进性， 并且对政务公 开的 实践能够在思想 和行动上不断的 深化， 不 仅仅停留在言论思想层面， 更加体现在我国的宪法等法律规章中， 贯彻到一代又 一代的各级领导与集体的日常生活中。2 仪 刀年 4 月24 日，国务院总理温家宝同 志签 署4 92 号国务 院令， 公布 中 华人民 共和国 政府信息公开条 例 ， 该 条例 将于一 年后即z ocs 年5 月1 日 起执 行. . 毫无疑问 ， 它不仅仅是 我国 政府改革工 作迈出的具 有重要意义的一步，对于实 施政务公开10 多 年历史的中国 政府来 说 也是一 个里 程碑式的跨越: 对于普 通民 众和普通官员， 这更是一场极具震撼力的 政府自 身改革。从 封闭 到开放， 从保守到公开。 政务 公开是 任何一个社会文明， 民 主进步的必然 进程。 利用自 身的优势对信息进行 封锁带给我们多年的 思考和反 思。 政府信息公开条 例 将通过立法促进政府信息资源开发， 打破信息资源 垄 断， 解决部门间互 联互通、资源共享的 瓶颈问 题。 政务公开是一个时代的主 题， 并且是一 个永 恒的 主题， 对政务公 开的 研究是永远不能 停歇的。 作为社会主义民 主政治建设的重要 方面、 社会主义 法治国 家建设 的重要环节、 对于创新和规范政 府行政方式及改善工作作风、 对制约权力防止腐败、 对我国当前的政治经济发展 。新华网: 政府信息公 开条例发布，加 卿刃 j 血 山 。 . 川，.回加舫 d 口 口 曰 刀 刁 心 加 相 如.七 印1 7 8 匆上 . 第 1章 概述 和加快行政管理体制改革和进一步转变政府职能具有重大的意义。 地方政府是国 家政治制 度的 重要组 成部分， 地方制度设计一直与国家结 构、 中央与 地方关系、 政府间关系的 构建与 演变紧密联系在一起。 近些年， 地方 政府 一直在寻 求解决日 益尖锐的公 共问 题的 方案. 关注的 焦点依然围绕着地方 政治与 民 主制度等问 题， 许多地方 政府把 政治改革的目 标直指 “ 阳 光政府” ， 尽管其中 不乏 “ 做秀” 成份， 但 从全国 范围上看， 政务公开走向 法制 法、 规范化， 这是实 实在在的 进步。 为此， 在地方治 理中 运用新的 思维和管理模式 来回 应社会发展的 要求， 在政府、 市场、 公民 社会的三维关系中， 分析政务公开的 有效地方 治理模 式，这是本文需要做出的回答. 2主要概念的界定 2 . 1地方治理释义 在人类进入21 世纪的 前十几年， 作为当 代世界多 层治 理结构有机组成部份的 地方治理模式， 成为许多民 族国 家应对日 益复 杂的社 会政治问 题的探索性改革途 径。 对于当 代地方治理现象 在其新的 管理模式， 人们心存疑问， 也 存有争 论。 但 是，在经历了“ 市场失败” ， 和 “ 政府失败”以 后。 人们对发 展 “ 第 三条 道路” 的治理思想寄予了深 切的 期望， 希望依托于民主参与的、 多种社会组织共同 合作 的公共事务治 理制度 设计， 使地方建立 起足以 应付经济全球化冲击和后 现代杜会 转型的可持续发展机 制与 能力。 因此导致了 人们要求权力分享和参与 政策 制定的 呼声日 益强烈， 从而迫使一 个国 家的 政治改革日 趋选择地方 化、 民主式的治 理发 展模式 。 . 地 方 治 理( l 以 习 l go v emance ) 中 的 治 理( 即 v e m ad 优 ) 源 于 拉 丁 文 和古 希 腊 语 ， 原 意 是 控 制 、 主 导 和 操 纵 。 长 期以 来 与 统 治(g o v erlnn 切 t) 一 词 交 叉 使 用 ， 并 且 主 要用了 国家的公共事务 相关的管理活 动和政治活动中。 但是，自 从 00年以 来， 西 方 政 治 学 和 经 济 学 家 赋 予 治 理(四 v e 二 ) 新 的 含 义 : 治 理由 统 治 的 政 府 主 体 转化为 可以是 公共机构也可以 是私人机构， 治理的过 程也有别与统治， 是一个上 下互动的管理 过程， 通 过合作、 协商、 伙伴关系， 确立 认同 和共同目 标等方式来 。孙柏英: 当 代地方治 理: 面向二十一 世纪的 挑战1 阅.北 京:中国 人民大学出 版社， 么 义 ” . ，4， 刃5 第 1章概迷 实施对公共事务的管理。 探求治理的 过程就是寻求新型国家 一社会关系的 过程， 是重新定 位政府统治与公民作用 关系的 过程， 治理的 成功实施是离不开繁荣、 活 跃的公民社 会， 治理理念要求政 府放松对社会的 过度管制， 逐 步受权给社区， 授 权给公众， 大力发展公民组织社 会管理， 不断 增加公民的参 与意识。 人 们 又 从“ 治 理” 理 念 中 引 申 了“ 善治 ” ( 。 以 劝 即 v e n 丝 口 哪 ) 的目 标， 善治 就是使公共利益最大化的社会管 理过程， 善治的 本质特征在于 它是政府与公民 对 公 共生活的合作管理， 是 政治国 家与公民社会的一种新颖关系， 是两者的 最佳状 态。 . 善治是政府与公民 之间的积极而有成效的合作， 这种合作成功与否的 关键 是 参与政治管理的权力。联合国 在 1 9 97年所做的题为 分 权的 治理:强化以 人 民 为中心的发展能力 的 报告中， 概括了20 世纪90 年 代治理 运动所追求善 治的 巧 项核心理念， 指明了 人们为当 代治理运动设立的目 标和预期， 也勾勒出 评介 一国 治理发展水平和绩效成果的 标准， 分别是: 公民 参与、 依法治国 、 政府透明 性、 回 应性、 合意导向、 公平、 效益和效率、责 任、 战略的 视野、 合法性、 深谋 远 虑的 资源使用、 生态环境的 考虑、 授权、合作伙伴、以社区为 基础。 。 我们还可以 发现善治的基本要素: (1) 合 法 性 (l egit加 创 万 ) 。 它 指的 是 社 会 秩 序 和 权威 被自 觉 认 可 和 服 从的 性 质和状态。 它与 法律规范没有直接的关系， 从法律的角度看 是合法的东西， 并 不 必然具有合法性。 反之， 具有合法性的作用，也不见得一定 符合法律的 条文。 只有 那些被一定范围内的 人们内 心所体认的权威和秩 序， 才具 有政治 学中 所说的 合法性。合法性越大，善治的程度便越高。 取得和增大合法性的主要途径， 是尽 可能 增加公民的 共识和政治认同感。 所以， 善治要求有关的管 理机构和管理者最 大限 度地协调公民 之间以 及公民与政府之间的 利益矛盾， 以便 使公共管理活动取 得公民的 最大限 度的同意 和认可。 ( 2) 透明 性 ( 仃 田 场 p a re d 灯) . 它 指 的 是 政 治 信 息 的 公 开 性。 每 一 个公 民 都 有 权获 得与自己 的 利益相关的 政府政策的信息， 包括立法活 动、 政策制定、 法律 条 款、 政策实施、 行政预算、 公共开 支以 及其 他有关的 政治 信息. 透明性要求上 述这些 政治信息能 够及时 通过各种传媒为公民所知， 以 便公民能 够有效地参与公 共决策过 程， 并且对公共管理过 程实 施有效的 监督。 透明性是 公民的 政治知 情权 。 俞 可 平 : 治 理 与 善 治 阅. 北 京 : 社 会 科 学 文 献出 版 社， 2 以 从 p ， . u n d p( 1 卯 仍 . 吮 “ 。 阔吐 曰c 泊 v 。 旧 an 口r m ，口 : 5 咖夸 七 . . . 。 脚 。 ， 阮p “ 甲 1 司 c . 肋 “ 址 ， d 明 阵 口 团 . p 州伪g】o b alq助日 璐运c 陌 ， 。 比 . 口 “ 第 1章 概述 和监督 权的 基础， 透明程度愈高，善治的 程度也愈 高。 (3) 责 任 性 ( 朴tabili t y) 。 它 指的 是 人们 应 当 对 其自 己 的 行 为 负 责. 在公共管理中， 它尤其指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。 责任 性意味 着管理 人员及管理机构由于其承担的 职务而必须履行一定的 职能和 义务。 没有履行或 不适当 地履行他或它应当履行的 职能 和义务， 就是失职， 或者说 缺乏 责任性。 公众、 尤其是公 职人员和管理机构的责 任性 越大， 表明 善治的 程度 越高。 在这方面，善 治要求运用法律 和道义的 双重 手段， 增大个人及机构的 责任 性。 (4) 法 治 ( r u le ofu w ) . 法治 的 基 本 意 义 是， 法 律 是 公 共 政 治 管 理 的 最高 准则， 任何政 府官员和公民 都必须依法 行使， 在法律面前人人平等。 法治的 直接 目标是规范公民的行为， 管理社会事务，维持正常的社会生活秩序， 但其最终 目 标在于保护公民的自 由， 平等 及其他 基本政治 权利。 从这个意义上 说， 法治与 人 治相对 立， 它规范公民的 行为， 但更制约政府的行为， 它是政治专制的死 敌. 法 治是善治的基 本要求， 没有健 全的法制， 没有 对法律的 充分尊重， 没有建立 在法 律之上的社会秩序，就没有善治。 (5) 回 应 ( 代 s pons iv en ess) . 这 点 与 上 述 责 任 性 密 切 相 关， 某 种 意 义 上 说 是责任性的延 伸。 它的基 本意义是， 公共管理 人员 和管理机构必须对公民 的要 求 做出 及时的和负责的 反应， 不得无故拖延或 没有下文。 在必要时 还应当定 期地、 主动地向 公民征 询意见、 解释政策和回答问 题。 回 应程度越高， 善治的程度也 就 越高。 (6) 有效 ( e 价 烈 加 切ess ) 。 这主要指管 理的 效率. 它有两方面的基本 意义， 一是管理机构设置 合理， 管理程序科学， 管理 活动灵活; 二是最大限 度地降 低管 理成本。 善治 概念与无效的或 低效的 管理活动格格不入。 普治程度越高管理的 有 效性也就越高。 善治实际上是国 家的 权力向 社会的回归， 善治的 过程就是一个还政于民的 过 程。 从 某个小 范围的社 群来看， 可以 没有政府统治， 但却不能没有公共管 理。 善 治有赖于公民自 愿的 合作和对权威的自 觉认同， 没有公民的 积极参与 和合作， 至 多只有善政， 而不会有善治。所以，善治的基础，与其说是在政府或国家， 还不 如说是 在公民 或民间 社会。 从 这个意义上说， 公民 和民间 社会是善治的 现实 基础， 没有一个健全和发达的民间社会，没有高素质的公民，就不可能有真正的善治。 第 1 章 概述 由 此可见， 保证公民享 有充分自 由和平等的政治权利的现实机制只能 是民主 政 治 ，这样，善治与民 主便有机地结合了 起来。 。 1 . 2 . 2政务公开的汤义界定 在我国， 对政务公开， 人们有不同 的提法， 有的称为政务信息公开， 有的 称 为行政公开，有的 称为政府情报公开. 不同 的提法所包含的公开范围不尽 相同。 实践中， 提得最多的 是政务公开， 对于 相关提法，国内 的学术界也是有分 歧的。 政务公开的概 念有广义和狭义之分， 广义的政务公开 被理解为: 除了 国家规定 保 密以外的党务、行政事务、社会公共事务等都要向社会和群众公开。 结合这种观 点， 我国当 前普遍和广泛的村务公开、 检务公开、 审务 公开、 替务公 开、 厂务公 开以 及医 院、 学校等公用事业单位的办事公开等都可以 涵盖 进来， 是涉及社会 各 方面的、 全方位的公开。 其次是狭义的政务公开: 政务公开中的政务， 应该是 指 行政事务， 仅限于 政府机关的范围内， 特别是与公共行政管理密切相关的、 与民 众切身 利益密切相关的事务， 因 此也不包括基层的村务公开， 司法领域的检务公 开， 也不 包括国 有企业的厂务公开。 。 这两种理解，并没有对错之分，从范围 上 讲， 前者包括了 后 者。 此外， 还有许多专 家学者从不同 视角去理解政务公开的 涵 义。 政务公开 是指政府机关的职权、 依据、 办事 程序、 办事结果、 收费 情况 要向 有关人员公开， 目 的是提高政府机关工作的透明度， 便于有关人员监督， 防止“ 暗 箱操作” ，防 止腐败，保护有关人员的 合法权益。政务公开基本上不包括 政府机 关 在履 行职务过程中产生、 收集、 整理、 发布、 使用、 贮存和清理的信息资 源公 开，也不 包括决策过程、会议的公开: 胡仙芝认为我国的政务公开是以 权力的 运 作为主 线， 强调公共事务的公开， 并强调对公共 权力的监督。 因此， 所有涉 及 到公共事务、 公共服务的事项都要依法公开，接受社会和群众的监督。 。金 太军 认为所谓 政务公开， 是一种政治现象， 一般是指国家 ( 政府) 的政治事务或活 动 在法律规定的范围内 应让大众了解，在政党己 成为政治生活中 的主导因 素的当 代，公开的 “ 政务” 包括 “ 党务” 。 。 张志泉则认为:政务公开中的 “ 政务” 不 。 俞 可 平 : 治 理 与 善 治 阅. 北 京: 社 会 科 学 文 献 出 版 社 ， 2 以 ” 矛 1 1 12 .马 宝 成 : 政 务 公 开 的 概 念 及 理 念 论 析 m 】 . 中 国 行 政 管 理 学 会 编 : 政 府 建 设 与 政 务公 开 研 究 知 识出 版社，2 朋1 ，内12 . 周 汉 华 : 我国 政 务 公 开 的 实 践 与 探 索 【 阅. 北 京 : 中 国 法 制 出 版 社 ， 么 阅 3 . ”14 .胡仙芝: 政务公 开与政治发展研究1 阅. 北京: 中国经济出版社， 2 005 ， p 15 .金太军 ( 关于 实行政务公开的思考，1 间.中国 行政管理学会编: 政府建设 与政务公开研究2 即1 ， 第 1 章 概述 仅仅是指行政机关的工作事务， 还可以从人的权利角度去考虑， 应把准行政主体 ( 如博物馆、 图书 馆、 学 校等) 的 工作事务全部包括进来， 甚至扩展到公务 ( 在 他看来， 公 务是个更大的概念， 涵盖了行 政主体、 准行政主 体的 工作事务， 还有 其它事业单位的事务) 。 。中 央纪 委常委、 秘书长， 全国 政务公开领导小组副组 长干以胜介绍说， 中国政 府所推行的政务公开， 是指行政机关、 法律法规授权或 行政机关委托行使 行政权力的机构， 将其掌 握的信息 和履 行职责的情况向 社会公 开。 它既包括政府 信息公 开， 也包括 行政权力及其运行过 程的 公开 . 。 笔者 认为， 从长 远看， 政务 公开应是一个政治 社会化的 过程， 是 透明 政府的必要前 提， 是社 会成员 在政治实践中 获取政治意识， 形成必要的政治人格的过 程， 在这 个过程中， 政府不得有半点 隐瞒应全方 位的与 公众形成缔结关系， 政务公开 应是广义的政务 公开， 政府应通过各种有效的 工具 或形式主动向 公众公开一切 政府事务气 我们国 家即 将出台的是 政府信息公开条例 ， 而 不是 政府信息公开立法 . 在我的 研究中的 提法不是 信息公开而是政务公开， 因 为这涉及到“ 立法” 与“ 条 例”的 关系， “ 现实， 与 “ 实践”的 关系。从我国的立 法体 制来看，根据宪法， 国 务院是最高国 家权力 机关的 执行机关， 是最高国 家行政机关， 可以 制定 行政法 规， 统一领导全国各级行政机关的工作。 除了立法第 8 条所规定的事项必须制定 法律以 外， 行政法规可以 对其它事 项做出 规定。 制定立 法所需要的时间是 非常漫 长， 而以 行政法规的 形式尽快 确立信息公开制度。 可以 满足实践对统一的 政府信 息公开立法的迫切需 要: 从法律效力 上分析， 根据我国 宪法、 立法法、 与 行政诉 讼法的法律效力是 人民 法院 审判案 件的 依据，以 条例的 形式确立 信息 公开条例， 并不会影响该 制度的 权威性 和有效 性: 再次， 借助于中 央政府的 统一部署和安排. 必然也将有助 于条例的推行; 最后， 根据我国 近20 多年来的 立法经验， 类 似于 政 府信息公开 这样的 制度， 先实践、 后立法、先制定行政法 规或者地方性法 规、 后转化为法 律、 不 但有利于法律内容的 完善 和成熟， 也有利于 经验的累积和 法律 的最终实 施。 此外， 我的研究 最终目 的是以 江西为个案， 研 究欠发达地区的 政务 公开问 题. 在欠发 达地区 的政治、 经济文化各项事业均落后 于发达地区的 情况下， 实践中 落后地方政府在处理 信息产生、 收集、 整理、 传输、 发布、 使用等， 都处 。张志泉. 政务公开与权力 制约一从一个新的视角分 析 j.东岳论 丛， 2 加4 .5 。新华网: 政府信息公开:各 级政府网 站都好使吗? h 即j/n 一石n h u ad“.国坷血姗 edia 口阅7 丈 闷 左绍 2图。 .如七印1 吕 牡 刃h 如 .叶 荣. 中 国政治社会化 进程中的政务公开 研究)田.江西社会 科学， 2 侧 场 ，u 第 1章 概述 于相对劣势地 位。 直接 对政府信息公开 进行研究， 会让研究过程有失偏颇， 达不 到预期的效果; 其次， 现在我国 地方政府已出台的 大部份相关法规条例均是以政 务公开为主的， 所涉及政府信息公开提法较少， 如果使用政府信息公开将对于我 今后的研究 会增加一些不 必要的麻烦。 最后， 在研究中多 涉及地方 政府的治理问 题， 政府公开必须包 括政 府部门 的公开， 也包括执政党的党务 公开、 人大 立法活 动、 法院的 审判、 检察院的检务、 以及更为广泛的学校、 医院等公 用事 业单 位的 办事公开， 是涵盖了 涉及社会各方面的、 全方位的公开。 这种全 方位的 政务公开 结合模式研究，更能 体现地方政府政务公开中 主动的、 动态的 表现方式. 3地方治理与政务公开之间的逻辑关系 上面己经谈了地方治理和政务公开的涵义，我们可以看到两者密不可分。 3 . 1政务公开是地方治理民主化、法制化的表现 中华人民共和国宪 法 第二条规定，国 家的 一切权利都属于人民 ，依照法 律规定， 人民通过各 种途径， 管理国 家事务， 管 理经济和文化事务， 管理社会事 务。 人民是国家的主 人， 一切国家政权机关及其工作 人员都是人民 的公仆， 都必 须 对 人民 负 责 ， 受 人 民 监 督， 忠 实 为 人民 服 务， 为民 谋 福 扯 . 实 行 政 务 公 开 ， 让人民了解， 参与 政府的行政活动， 并监督政府依 法行政， 即是保障人民当家作 主，民 主管理国家的 权利， 也是各级政府的 职责。 正如列宁指出: 在无产阶级政 党成为执政 党后， 无产阶 级政党当 着群众的 面办理一切事 情， “ 对大家都是公开” ， 丝毫没有什 么隐 私和秘密. 政务公开是法治使然， 也是法治之必须。 推行政务公 开实质就是 让广大 人民 群众有效 监督政 府是否 依法行政， 政府行使权利是否向 社 会公开， 更好的防止“ 暗箱 操作” 和滥用 权力， 从源头上 预防 和治 理腐败， 防 止 权力失 控、 决策失 误和行为失范、 促进廉政勤务建设， 提供有力的制 度保证 气 3 . 2地方治理离不开政务公开 从某种意义上讲， 没有政务公开， 架构于公民参与和自主型管理的地方治理 中华人民共和国宪法， ，中国方正出版社，2 川 月肠 何勇.在全国政务公开工作经脸交流会议上的讲话.2 侧 抖年11月 19 日 第 1章 概述 便形同虚设。没有政务公开，政务的 “ 透明度”无从谈起，那么地方治理只能是 一 句空话。 90 年代中 期以 后， 在联合国、 世界银行、亚洲发 展银行等国际 组织 的推动下， 地方治理作为一种改善国家政治与行政管理善的手段， 治理的观念及 实践逐渐被输入 到了 发展中国 家， 帮助解决日 益严竣的社会贫困、 妇女 权益、 环 境恶化、 社会排斥等问 题。 在中国， 促进地方 经济发展、 社会全面进步、 发 展基 层的民主政治、 提高公民自主管理能力是当今中国社会的发展战略目标之一。 而 这一切， 首要的 前提是必 须让公 众获取相关的 信息， 让公众参与权力分享和 参与 政 策 制 定 。 “ 饥 荒 不 可 能 在 一 个言 论自 由 的 国 度内 出 现 ” 。 ， “ 政 府 应 该 把 垄 断的 信息逐渐让渡给公 众， 。 政务公开 在实现有效的 地方政 府治理 模式中 不能不 说是 一个历史发展的必然， 政府如果不能为公众提供充分的信息， 或者说公众缺乏畅 通的信息渠道， 那么所谓的面向公 众的 政府， 也就 沦为 一场滑稽剧或悲 剧或悲 喜 剧的 序幕. 政务公开有 助于公 共利益的实 现. ， 也是民 众觉醒、 增强 参与意 识、 治理成功与否的首要因素。 3 ， 3地方治理与政务公开有机结合，彭显时代发展的新意义 21 世纪是世界经济高 速发展时期， 信息 科技的 高速发展，突 破了时间 和空 间的界限， 打破传统的 文件贮存和面对面的 交流模式。 新技术不断研发， 人 们进 入到了 一种前所未有的 信息时 代。 政务公开是 信息时代的产 物， 对时代的反 应只 能是发展。不可否认的是，当前中国仍将长期处于社会主义初级阶段，政治、经 济、文 化发展水平与发 达国家 相比 仍处于落后状况。 在这个时期，新的环境下， 顺应时 代， 社 会发展需求， 全面推行政务公开， 优 化公开模式， 扩大公开的规模。 不仅能 够促进地方经济的发展， 并 且能够充实基层民主， 扩大民 主参与， 增强政 治效能，从而 进一步促进地方 经济与 社会的 发展。 3 . 4政务公开是促进兽治实现的有效途径 政务公开需以 地方治理为最终目 标， 善治 是政府与公民 之间的 积极而有 成效 的合作。 公民 必须具有 足够的 政治权力参与 选举、 决 策、 管理和监督， 才能促使 政府并与政府一 道共同 形成公共 权威 和公 共秩序。 政 务公开， 能 够增强公众对政 。 1 美 1 斯 蒂 格 利 茨 : ( 自 由 、 知 情 权 和 公 共话 语 - 透明 化 在 公 共 生 活 中 的 作 用 闭 ， 环 球 法 律 评 论， 公 刃 2 .同上 第 1 章概述 策的认识 和理解， 能够最大限度协调两 者之间的利益矛 盾: 政务及时的公开能够 增强公众的 政府的 信任， 消除两者之间的 疏离感， 能 够最大程度上改善政府的形 象， 提升 政府的 权威。 政务公 开可以 加强两者之间的 双向 交流， 增强政治团结， 增强 政府的 号召力 和凝聚力。 从全 社会的 范围看， 国 家与社会或者说政府与公众 之间的良 好合作绝不可能 来源于信息的封闭. 善治离不开公众， 更离不开有效的 政务公开。 4国内外历史上的政务公开的理论和实践 政务公开作为政治生活中 的一种民主制度， 它有着产生、 发展、 演变的漫 长 历史进 程。 即使在还没有实 行民主 政治的 古代封建社会和近代资本主义社会， 政 务公开的思 想和理论 在思想家和政治家 们的探索和实践中， 都有一定的萌芽 和发 展。 梳理国内 外历史长河中的思 想家和政治家的民 主思 想， 极有 利于 我们为 政务 公开 提供充 分的理 论依据和实践规律， 从而 对政务公开理论 研究 和实践的 推动是 一个很好的帮助。 4 . 1外国历史上的政务公开的理论和实践 在亚里士多 德的 政治学 中描 绘的古希腊城邦时期， 那时民 主制度较为兴 盛， 行政部门普遍实 行公 开行政的 制度。 “ 全体市民 参与 分享治理权” ; “ 平民 领 袖把一切事情招揽到公民大会， 用群众的决议发布命令以代替法律的权威” ; “ 单 纯意义上的公民 就是参与 法庭审 判与行政统治的人，除此 之外没 有任何要 求、 公民大会具有对行政人员的选任以 及任期期满时对于他们的 政绩进行审查的权 力，并且官员的任用 “ 应可能是公开的，使大家都有受任的机会， ; “ 各城邦所有 的诸 职司公 开查阅、 审计、 检察各 行政机构的帐目 ” : “ 解决城邦中的危机的最好 办法 就是让所有公民 参与议事与审 判事务， 平民百 姓最希望的 平等就是把一切事 项交 付全体 公民审 议” 。 . 在古希腊 城邦时期，民 主制度较为兴 盛， 行政部门 普 遍实 行公开行政的 制度。 公元前59 年， 罗马帝国时期， 凯撒发布命 令: “ 今后元 老院的工 作报告， 务需 每日 公布” ， 于是在罗马 议事厅外的 大街上竖 起一块 木板， 。亚里士多抽: 政治学 ，北京:中国人民大学出版社，2 以 妇年版。力1 皿. 72.男.1 45 48.1 53 第 1章 概述 每天在上面写元 老院的 议事记录。当时 这种木板被称为“ 阿尔布” 。 。 这种罗马 时期盛行的民主 做法与我国当前村 务公开的“ 公开 墙” 、 “ 公开 栏” 具有很强的相 似性。 “ 难以置信的是， 在这样的流弊 泛滥中， 如此广大的 人民， 幸而赖有他们 那些古代的 成规， 竟 然从未停止过 选举行政官、 通过 法律、 审判案 件以 及处理一 切公私事务， 而且几 乎和元老院亲身 做起来是同 样地轻松顺利” . 。日 耳曼 人规 定“ 审 判要在公认的地点公开举行， 原则上每 个法 律实 体中的 成员 都有参加审 判 的权利与义务， 在审判开始时由当 地通晓法 律的人向 大家宣布与案件有关的 法律 与惯例，询问 有异议” ， 它的 “ 公开 性、 公众参与以 及公意判断的 因素对 后来政 治体制的发 展具有重要影响” 气 在西方的 近代历史进程中， 最辉煌的成 就就是进行了 反封建专制政治的 革命 斗争， 并取得了 胜利。 在这段时期， 思 想家进行了民 主、自 由、 平等的思 想启蒙， 政治家组织了民 主革命和运动， 积累了 一定的政务公开的实践。 在孟德斯 坞扬扬 万言的 论 法的 精神中 提到: “ 人民 是完全有足够的能力听取他 人关于 处理事 务的报告， 尽管人们并未参与有关 事务管理。 ” 在谈到 选举制度时， 孟德斯鸿认 为: “ 人民的 选举应当公开，应该把这 一点看作是民 主政治的一条基 本法律” 气 空想主义者欧 文在他的“ 新和谐村” 里尝 试了 共产主义的种种民 主制度。 公开讨 论一切政事， “ 人民 公仆” 公开处理一 切行政事务和社 会事务， “ 公 共视察 员斤 公 开监察 各种人员. 虽 然欧文的 空想以 失败告终， 但他对政务公开的一 些设 想和创 设的一些 制度，在今天仍有一定的影响。 进入 19世纪后，德国许多 思想家提出 了“ 国 家行为公 开论” 。 比 如， 康德指出: “ 公共权力包括全部法 律需要 普遍公布” : 而黑格 尔则将 “ 国 家行为公开论” 具体化为 “ 法 律的公 开” 、 “ 审判的 公开” 与 “ 议 会的 公开， 。 对法律的公开而言， 他认为“ 法律必须普遍地为人知晓， 然 后它才 有拘束力” . 。 在瑞士近代联邦中，由 “ 公民 投票” 来行使自己 的主 权， “ 最重要的 法律如果不经过公民 们的同意 就不能 生效” ， 一切政府行动进行公开 讨论。 随着民主政治的日益发展，政务公开作为民主制度的基础部分随着民主思 。希罗多德: 历史， ，北京: 商务印 书馆，1 963年p 即 。哗沪梭 : 社 会 契 约 论 【 阅. 北 京 : 商 务 印 书 馆， 2 00 3 年 版p 1 55 .施 治 生 、 郭 方 : 古 代 民 主 与 共 和 制 度， 1 阅. 北 京 : 中 国 社 会 科 学 出 版 社 ， 1 卯 8 年 版p3 肠 . 法 盂 德 斯 鸿 : 论 法 的 精 神 ， 1 阅. 西 安 : 陕 西 人 民 出 版 社 . 2 以 ”年 版曰 17 .【 德 】 康 撼 : 法 的 形 而 上 学 原 理 : 权 利的 科 学卜 .【 德 黑格尔: 法哲学原理【 阅.北京:商务印 北京:商务印书 馆，1 卯2 年版pl肠 1 %1 年版p 刀4 阶翎拍 第 1章 概述 想的传播 和民主 实践的 不断深 化而得到长足的发展， 与此相 适应， 一些政务公开 制度也在 西方现 代社会中 逐步 得以 确立并迅速加以 推广。 联合国 在 1 9 4 6 年的第 一次大会上，就 通过了 第五十九 ( 一)号 决议肯定了 信息自由 是一项基本权利， 它宣告: “ 信息自 由是 一项基 本人权， 也是 联合国 追求的所有自 由 的基石” 。 1 9 9 5 年联合国人权委员会设立的特别报告人办公室就指出， “ 言论与表达自由 的最重 要的要素之一是寻找或者获得信息的权利” 。瑞典是世界上情报公开制度实行得 最早也是进行得 较好的国家。 1766年就制定了 出 版自 由 法 。 该法规定了 公民 关于出版、 阅览、 获得公务文书的有关内 容及权利， 是世界上独一无二地将规范 和保障出 版自由 、 表达自由 和信息自 由 的整套 制度纳 入宪法的法律。 随后世界上 许多国 家都相继制定了 相关的法律， 见表 4. l i o . 芬兰于 1 951 年制定了 官方 文件公开法 ，该法明确规定了由 公共机构准备、发布的文件以 及送达公共机构 的 文件， 公众都有权获得;娜威于 1 97 0年 6月 制定了 政务公开法 。 美国自 1 9 66 年制定 信息自由 法以 来，有关政务公开的法律、法规相继出台，法制 化管理日 趋完善。 信息自由 法规定了 信息公 开与不公开的标准， 根据该法， 政府 机关如果拒绝公众的信息要求，它必须说明 理由。 在 1 976 年的 阳 光下的 政府 法 、 1 9 7 2 年的 咨 询委员 会法 、1 9 7 4 年的 隐私权法 对政务公开制度的建 立 和完 善起到了 积极地推动作用。 美国的政务 公开制度的法制化程度发展到今天 已 达到 较高 水平， 至今已 被许多国 家成功借鉴和仿效， 美国 经济在世界上的 领先 地位， 尤其是其信息 产业 独步天 下的霸 主地位， 与其政府信息的自 由 流动与使用 制度有着内 在的 必然联系。 在亚洲， 韩国的 公 共机关信息公 开法于 1 998 年 生效。日 本于 1 9 9 9 年经国会审议正式通过 信息公开法 ， 在国家的层面上正式 建 立起了 行政信息的公开制度。 表1世界部分国家 信息 公开 立法概览表 国 家 信 息 公 开 法 年 代 立 法 名 称 阿根廷有1 9 98信息自由法 澳大利亚有 1 9 8 2 信息自由法 奥地利有 1 9 8 6 信息责任法 比利时 有1 9 9 4 处理个人数据中隐私保护法 贝利兹 有1 9 9 4信息自由法 。周 汉 华 . 外国 政 府 信 息 公 开 制 度比 较 1 啊. 北 京: 中 国 法 制 出 版 社 ， 洲 扣 3 年p u 第 1 章 概述 波黑有 2 0 0 1 信息自由法 保加利亚有 2 0 0 0 获得公共信息法 加拿大有 1 9 8 2 获得信息法 哥伦比哑有 1 9 8 8 、 1 9 8 5 捷克共和国 有1 9 9 9自由获得信息法 丹麦有1 9 8 5 爱沙尼亚有2 0 0 0公共信息法 芬兰有1 9 5 1 、1 9 9 9政府活动公开法 法国有 1 9 7 8 自由获得行政文件 格鲁吉亚有 1 9 8 6、1 9 9 9信息自由 加纳有1 9 9 9信息权法案 希腊有1 9 8 6、1 9 9 9行政程序法典 香港有 1 9 9 5 公开资料守则 匈牙利有 1 9 9 2 数据保护与公共利益数据公开法 冰岛有 1 99 6信息法 爱尔兰 有1 9 9 7信息自由法 以色列有1 9 9 8信息自由法 意大利有 1 9 9 0