（行政管理专业论文）新公共管理在中国行政改革中的适用性反思.pdf

ab s t r a c t a s i s k n o w n to a ll, a m o m e n to u s a n d g lo b a l c a m p a ig n o f n e w p u b li c ma n a g e m e n t h a s b e e n lu n c h e d s in c e th e la te 1 9 7 0 s a n d e a r ly 1 9 8 0 s . t h i s c a m p a ig n h a s m a d e a c le a n b r e a k w it h tr a d itio n a l b u r e a u c r a tic m o d e o f a d m in is t ra tio n , a n d h a s e x e r te d a g r e a t a n d p r o fo u n d in fl u e n c e o n w e s te rn c o u n trys p u b lic m a n a g e m e n t , e s p e c ia lly o n th e t h e o ry a n d p r a c t ic e o f g o v e r n me n t a d m i n is tr a t io n . a t p r e s e n t, c h in a is a t a c r it ic a l s t a g e o f t ra n s f o r m a t io n o f m o d e o n s o c i叭 e c o n o mic a s w e ll a s a d m in i st r a tiv e s y s te m , a n d g o v e r n m e n t a d m in i s tr a t iv e s y s te m m u s t b e s p e e d i ly r e fo r m e d a n d in n o v a te d . i n th is s it u a tio n , so m e g o v e r n m e n t o ffi c ia ls a s w e ll a s s c h o la r s a n d e x p e r ts s t a r t to tr a in t h e ir e y e s o n t h e b u r g e o n i n g n e w p u b lic ma n a g e m e n t in t h e w e s te rn w o r ld , a n d a tt e m p t to u tiliz e t h is t h eo ry to g u id e c h in a s r e fo r m o n a d m in is t ra tio n . a s th e r e a r e a g r e a t n u m b e r o f s im i la r it ie s c o n c e r n in g th e p r o b le m s c o n fr o n t e d in e a c h c o u n trys a d m in is tr a t iv e r e fo r m , n e w p u b li c ma n a g e m e n t is o b v io u s ly a b r a n d - n e w t h e o r e tic a l p e r s p e c tiv e o n r e f o rm fr o m w h ic h c h in a s a d m in is tr a t iv e r e f o r m c a n d r a w e x p e r ie n c e . me a n w h ile , th is r e f o r m i n g t r e n d s h o u ld n o t b e s im p l y a c c e p t e d w ith o u t ta k i n g c h in a s n a t io n a l c o n d it io n s in to c o n s i d e r a t io n . t h e r e f o r e , it is s ig n ifi c a n t to t a k e a r e fl e c t iv e th o u g h t o n th e a d a p t a b ilit y o f n e w p u b lic ma n a g e m e n t in c h in a . b a s e d o n th e re fl e c t io n , t h is t h e s i s h o ld s th a t o n th e o n e h a n d , n e w p u b li c ma n a g e m e n t sh o u ld b e c o m b in e d w ith c h in a s b a s ic n a tio n a l c o n d it io n s , a n d in d e p e n d e n t t h e o r e t ic a l in n o v a tio n s c o n fo r m in g t o c h i n a s s o c ia l r e a lity s h o u ld b e m a d e t o c r e a t e a n a d m in i s tr a t iv e r e f o r m th e o ry with c h in e s e c h a r a c te r is t ic s . o n t h e o th e r , o u r h o riz o n s h o u ld n o t恤 s o le l y c o n fi n e d to th e a d m in is tr a tiv e r e f o r m ; w h e r e a s a ll a s p e c t s o f p o li t ic a l a n d e c o n o m ic re fo r m s s h o u l d a ls o b e c o n ti n u o u s ly d e e p e n e d to c r e a te a m o r e a d a p ta b le e n v iro n m e n t fo r n e w p u b l ic ma n a g e m e n t. : n e w p u b li c ma n a g e m e n t a d m in is t ra tiv e r e fo rm a d a p t a b i lity t h e o r e t i c a l i n n o v a t i o n s ch i n e s e c ha r a c t e r i s t i c s 学位论文独创性声明 本学位论文是我个人在导师指导下进行研究工作及取得的 研究 成果。 尽我所知， 除了 文中特别加以 标注和致谢的部分外， 论文中不 包含其他人己经发表或撰写过的研究成果， 也不包含我为获得任何其 它学位而使用过的 材料。 其他人员对本学位论文所做的任何贡献均己 在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。 - f_ 争乌 作 者 签 名钧夕 之人 关于本学位论文使用授权的声明 南京理工大学有权保留本学位论文的复印 件和电子文档， 有权送 交给有资质的信息档案机构存档。除在保密期内的保密论文外，本论 文允许被查阅和借阅，可以公布论文的全部或部分内 容。 上述事项授 权南京理工大学研究生院办理。 作者签名7k建 文 硕士论文折公共管理在中国行政改革中的适用性反思 1引言 1 .1 选题意义 目 前， 中国正 处于 经济社会体 制和行政体制 转型的关键阶段。 中国自 改革开 放以 来先后进 行了 五次行政改 革尝 试， 但从总体上 看效果仍然不是很明 显， 许多问 题依然 没有得到 有效地解决， 诸如 政府机构膨胀、 人 浮于事、 行政效率 低下、 职能不科学等 等。 一直以 来， 我们虽然 提出了丰 富的关于 政府改革的 政策阐释， 却没有 提出 或形成 用于指导改革实践的较为系统的合理性的、 较具前瞻力的理论阐释， 理论滞后于实践 的问 题日 益成为制 约中国 政府改革的突出问 题。 加上经济 全球化、 信息化和市场 化大 潮的影响， 中 国政 府的 管理体制面临 着进一步改 革和创新。 在此 种情形下， 部分政 府 官员和学者专家开始把 目 光投向了西方世界新近兴起的 “ 新公共管理” ，尝试以 “ 新 公 共管理” 理论作 为中国 行政改革的 指导思想. 应该 说， 世界 各国 在公共行政管 理改革中 所面临的 许多问 题都具 有很大相近 性， 作为西方国家公共行政改革的理论和实践成功经验总结的新公共管理， 显然不失为一 种全新的改革理 论视角， 值得中国 在行 政改革中 去 借鉴和运用。 然而任何理论 都不是 包治任何疑难杂 症的良 药，新公 共管理也概莫如 此。 它在中国面临 着本土化的 挑战， 我们不能脱离中国的语境而简单、 生硬地对待西方的这股改革潮流。 那么，新公共管 理在中国 有着多 大程度的 适用性呢? 它对中国 产生着哪些现实影响呢? 它在中国 适 用又面临哪些制约因素呢?以及它在中国适用的前景会怎样呢?要回答这些问题， 不 对新公共管理在中国 行政改革中的 适用性问 题进行研究和反思， 就得不出科学的结 论。 可见， 对新公共管理 作深刻的 适用性反思 有着理论与实践的 双重意义。 理论上， 是对新公 共管理理论本身的 普遍适用性 进行回 应和检验， 有助于丰富和完善新公 共管 理理论。 实践上， 是 对新公共管理本土化的 检验， 有 助于 将新公共管理理 论研究同中 国的 现实国 情结合 起来， 为 科学借鉴新公 共管理的 合理内核打下 基础， 同 时根除传 统 行政 模式的 弊端， 提高中国 政府治理社会的能 力， 从而创建具有中国 特色的 政府管 理 模式。 l z 文献回顾 目 前国内 外关于新公共管理的 理论与实践都 作过深入的关注、 研究和 才论 . 国 外 关于新公共 管理的 理论研究 广泛、 持久而深 入， 成果颇丰. 在新公 共管理研究方 面影 响较大的 澳大利亚教授欧文 e 休斯认为 新公共管理是范式的 转移， 即传统的公 共 行政模式向 以市场为 基础的管理 主义 或新公共管理模式 变迁。美国的戴维奥斯本和 硕 士 论 文 断公共管理在中国行政改革中的适用性反思 特德 盖布勒在其论 著 改 革政府中主 张用企 业家精神改革政 府， 建 立企业化政府。 美国学者盖伊 彼德斯在 政府未 来的治 理模式 一书中 将新公共 管理 运动中 的政府 改革目 标模式归结 为四 种政 府治 理模式: 市场化 模式、 参与模式、 弹性 化模式、 解制 摸式， 这些治 理模式都探讨了可 供选择的发展公 共服务的 途径。 此外. 经 合组织公共 管理 委员会 对新公 共管理也 做了 详细界定， 认为 新公共管 理核心目 的是为了 强化指导 政府发展、 要 求政府自 动灵活 地以 最低成本 对外部变化和 不同 利益需 求做出 回应的战 略能力。 实践上， 新公 共管理发 源于2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初的英国和美国， 进而扩 展到澳大利 亚、 新西兰、 法国、 德国、 荷兰、 娜威等西 方发达国家，以 及东欧国 家和 一些 第三世界 的发 展中国家， 以 至于在全球范围内 掀 起了 一场声势 浩大的 持续至 今的 行政改 革运动。 如今 新公共管理己 经成为 世界范围内 各国 政府改 革的 代名词。 从近几 年的发展趋势 看， 发展中 国 家的 改革在普遍推 行， 发达国 家也呈现向更广、 更 深层次 发展的趋势。 国内 研究 方面， 新公 共管理自 传入中国 之日 起的 很短时间内就 受到 学术界、 政府 工作实践和社 会舆论的广 泛研究和讨论. 国内 在新公共 管理 的研究方面 取得较大成绩 的学者有: 张成福、 陈 振明、 张康之、 毛寿龙等教 授， 这 些专家学者要么高屋建 瓶地 对新公共管 理理论 进行整体的 抽象概括和综述 研究， 要么集中 于对新公共管 理的 某一 核心观点进 行专门的 论述 和梳理。 但总体而言， 国内 对新公 共管理的研究， 大部 分停 留 在对国外 研究 成果的 翻译和 介绍上， 偏重于强 调新公共管 理作为西方发 达国 家的 先 进理论 对于中 国行政改革的启 示或者借鉴作用， 对如何实现 新公 共管理这 种外 来理论 与中国的实际国 情进行有效 嫁接， 进而发展 和创建中国特色 的行政改革理论的 研究得 不够。 自 然， 新公共管理 在中 国的传播过 程中也 伴随着国内 部分学者们的 批判性反思 的声音， 但这股声音大 部分侧重于 探讨新公共管理理论 和模式的内 在缺陷， 对新 公共 管理在中国 适用的 政治、 经济、 文化、 行政等 环境的 限制井 未做相当意义上的关 注和 研究。 所以. 进一步加强理论 研究， 系统而 深入地探寻新公 共管理理论与中国国 情的 内在契 合性与 现实制约性， 对新公 共管理理论进行符 合中 国社会 现实的 理论 转换， 从 而更好 地实 现新公共管理的 本土化，这些工作就 显得颇具 研究 价值. 1 .3 写作思路 本文旨 在运用政治学、 行政学、 经济学、 管理学 及相关学科领域的理论 ， 借鉴目 前国内 外相关的研究成果， 采用理论分析和归 纳分 析相结合的方 法， 对新公 共管理在 中国 行政改 革中 的适用性问 题作了反思， 进而 提出 将新公 共管理与中国的 基本国 情结 合 起来， 对其进行符合中国 现实的理论转 换， 同 时在现行 制度框架允许的范围内， 针 对新公 共管 理在中 国的适 用环境作一些适当且 合理的 改 进。 硕士论文新公共管理在中国 行政改革中的 适用性反思 从结构上来讲， 正文除了引言和结论之外， 共分四个部分。 第一部分对新公共管 理的 理论与实践成果作了 综述， 第二部分介绍了 新公共管理在中国 行政改革中的 现实 适用性， 第三部分对新公共管理在中国 行政改革中的 适用性作了反思， 第四部分在之 前研究的基础上， 对新公共管理在中国行政改革中的适用性问题作了 展望。 1 . 4 创新之处 论文的创新之处大致有四: 一是目 前国内对新公共管理的研究， 大部分停留在对 国外研究成果的翻译和介绍上， 偏重于强调新公共管理作为西方发达国 家的先进理论 对于中国行政改革的启示或者借鉴作用， 系统而深入研究新公共管理在中国 适用性的 论著并不多见。 二是将中国改革放在上世纪七十年代以来整个世界范围内的政府改革 运动的背景下研究， 考察了中国行政改革与西方新公共管理运动在内容与时间上的契 合性问题。 三是比 较了中国与西方国家之间的行政生态和政治社会背景的差异， 对新 公共管理在中国 适用的现实制约因素进行了反思。 四是提出了对待新公共管理的应有 态度。 一方面， 对新公共管理进行符合中国具体国情的理论创新， 实现这种外来理论 与中国的实际国情进行有效嫁接， 进而形成中国特色的行政改革理论指导. 另一方面， 在现行制度框架允许的范围内， 继续深化各项政治、 经济体制改革，以全面深入的改 革营造一种有益于新公共管理适度推行的环境。 硕士论文 2 新公共管理理论与实践成果 新公共管理在中国行政改革中的适用性反思 2 . 1 新公共管理的 产生背景 西方新公 共管理运动的 产生实际上是有其深 刻的 时代背景 和历史动因的。 第二次 世界大战以 后， 西方发达国 家普遍采用凯恩斯的国 家主义干 预理论作为其政 府角 色定 位的指导思 想， 推行 混合经济 政策 和福利国 家政策， 政府广 泛地介入到社会经济生 活 中 去， 对经济和市 场以 及社会进行大量的 行政干预， 提供越 来越多的 公共物品和公 共 服务。 政府不再 满足传统意义上的“ 守夜 人” 的角 色定 位， 在维护社会秩序和提 供基 本制度保障的同时， 经济角色的地位越来越突出， 政府通过各种形式的手段直接或间 接地对整 个社会运行的各 个方面进行干预， 极大地影响了 私人生产和消费， 政府成为 垄断公共 产品 和服务生产 及提供的 唯一合法组织形态， “ 行政国家”在西方世界 得以 普遍确立。 但进入上 世纪7 0 年 代末以 后， 政府国家 干预主义的角色定 位逐渐凸显出 弊端来。 石油危 机， 经济滞胀， 导致西方国家经济 形势萎靡， 与 此相对的 是， 福利国家政策 所 要求的政府对经济的 干预和提供大量的公 共产品 和服务却造成了 公共开 支的过 度膨 胀，政府财政赤字严重，公共财政形势日趋恶化，由此引发了人们对政府干预的普遍 怀疑态度。 而另一方 面， 政府所承担的许多经济 和社会职能 越来越被认为是无能 和笨 拙的体现， 政府由于传统官僚制的膨胀、 僵化和不思进取越来越对公众的一般性要求 缺乏回应， 甚至构成了对民主政治的威胁， 官僚制政府遭遇了越来越严重的管理危机 和信任危机。 在当时， 到处充满着对官僚制的批判之风， 有人曾形象地说， 在美国“ 给 予政府 猛烈 的一击，已 经成为全民最热爱的 运动” 。 “ 政府非但不能解决问 题， 政府 本身就是问 题” 。 : 在 这样的 历史背景下， 西方国家急 需对传统 行政 模式 进行变革和创 新， 以改变日 前政府管理的 无效率， 实 现公 共服务供 给的 经济、 效率和效益。 新公 共 管理运动正是基于这样的背景应运而生的。 2 .2 新公共管理的 理论基础 传统公 共行政模式的理论基础主要来自 于 威尔逊和古德诺的 政治与 行政二分理 论、 马克 斯 ， 韦伯的理 性官 僚制理论、 泰勒的 科学 管理思想以 及诺 思科特和屁威廉 创 立的 现代文 官制度。 这些理论 要素 经由美国 行政学家 怀特的系统化、 古利克的一体 化 和福 莱特的 动态化之 后， 传统公共行政的理论体 系成了2 0 世纪西 方行政学的主导范 式。 区别于 传统公 共行政模 式， 新公 共管理的 理论基础则主 要是建构在现代经济 学和 私营 部门 管理理论 之上的 。 i 【 美 l 唐 寨 普 斯 科 寨 普 斯 科 预 言 闭 北 京 ， 时 事 出 版 杜 ， 1 9 9 8 : 1 9 5 z 黄健荣， 杨占 曹 析公共管 理批判及公共管理的价值根 源 7 l . 中国行政管 理， 2 0 0 4 ( 2 ): 6 4 硕士论文新公共管理在中国行政改革中的适用性反思 现代经济学 特别是新自 由主义 经济学是新公 共管理思想的 主要理论 来源之 一。 对 新公 共管 理产生重要影响的主要是公 共选择学派的 公共选择理论和新制度经济学派 的交易 成本理论以 及委托代理理论。 布坎南曾 夸张地指出， “ 公共 选择理 论也可以成 为 关于 政治的 经济学理论或新 政治经济学尸 。 公 共选择理论是 对非市场集体决 策的经 济 学研究， 它是以 理性经济人 假设 为前提的， 并强 调人是效 用最大化的追求者。 公共 选择理论认为政府的低效和规模不断膨胀的原因在于官僚制在公共服务中的垄断地 位。 具 体说来， 就是 缺乏竟争， 缺乏 利润激励以 及缺乏监督 机制。 因此主张 破除 公私 界限 和政府垄断， 引 入市场力量， 在公私部门 之间 形成竞争， 从而 给予公众对公 共产 品和服务进行选择的机会，即 “ 用脚投票， 的机会。另外以科斯为代表的新制度经济 学 派则以 交易 成本分析为 起点， 认 为官僚制 机构对公共服务的 垄断无疑会 造成巨 大的 交易成本， 无法实现资源的最优配置， 因此应运用市场检验或签约外包将公共服务转 由 非官僚机 构承担以 降低交易成 本。 “ 在公共部门 中如果 采用对外 签约的 形式 来降低 行政经费并且 造成某种竞 争， 将有 可能 使某些交易只 付出 较低的交易 成本。 ” 委托一 代理理论同样是应用于公共部门的一个 “ 引人注 目” 的理论。该理论是针对私营部门 中 的问题发 展起来的，旨 在说明私 人公司中管理者 ( 代理人) 和股东 ( 委托人) 的目 标之间经常出 现的 偏差。 这一理论 运用于公 共部门时， 就会发 现公共服务的 委托人 一 选民 因他们的 利益 非常分 散， 以至于 不能有效控制好 其代理人一公 共管理者， 作为代 理人的公共 管理者很有可能 将委托人的利益 弃之不顾而追求自 身的 个人 利益。因 此， 为 保证官员 和政府机构能 够按照委托人的意 志行事， 必须 建立起有 效的 监督机制; 而 引 入竟争、 实 行绩效 评估与绩效管 理等， 正是为了 确 保这种 个人利益与公 众利益的相 容。 新公 共管理也从私人部门的 管理中受益， 新公 共管理的 支持者们极力 主张 打破公 私部门管理 之间的 界限， 强 调私营部门的管 理理论和技术同 样可以 适用于 一般的 公共 部门 管理， 使其成为新公 共管理 思想的另一主要理论 来源。 2 0世纪以 来，由于 经济 全球化 和国 际竞争的加剧， 对西方 发达国家的私营 部门 产生了 巨大的 生存压力。 私营 部门为了 适应环境的发展 变化， 不断革 新其管理理念， 改 进管理方法与技术， 变革组 织形式， 以 管理创新来 提高 其竞争能力， 求得组织的生存与发 展。 其中诸如 私营部门 改变 传统的 科层组织结 构， 推行分权制度， 削平组 织等级， 专注提高 服务 质量等， 都 是私营 部门 管理创新的体 现。 这些创新在私营部门中 获得了巨 大的 成功。 在此 影响下， 公共部门 也开始引 进私 营部门 中卓 有成效的管理方法， 诸如 绩效管理、目 标管理， 灵 活化的 弹性组织模式等， 形成了 以 重视结果，以 顾客为导向的 管理理念。 归根到底， 新公共管理就是要用私营部门的管理经验来武装公共部门。 ， 【 美 布坎南.财产与自由【 ，. 北京:中国 社会科学出版杜，2 0 0 2 : 1 0 1 ，【 澳 欧文 e 休斯.公共管理导论田 .北京:中国人民大学出版杜，2 0 0 1 : 1 6 硕士论文 新公共管理在中国行政改革中的适用性反思 2 .3 新公共管理的 类型模式 新公共管理由于 起源于西方 各国 行政改革的实 践总结与发展， 因 此从严 格意 义上 讲， 尚 未形成一种 单一的完全成 熟的 理论， 只是 一个非常松散的 概念。 它既 指一种试 图 取代传统公 共行政学的管理理 论， 又指一种新的公 共管理模式， 还指在当 代西方公 共行政领域持续 进行的改 革运动。 其名称 在西 方各国也 不尽相同， 如在 英国叫“ 管理 主义” ， 在美国则 称为“ 企业家的 政府” 或“ 新公共 管理” ， 在其他一些国 家又称为“ 市 场导向 的公共 行政” 等。 “ 事实上 新公共管理并不 是一个统一的范式， 它更应被视为 对传统公共 行政进行变革的一 组努力。 ， 因而 新公共管 理思想实际 上是诸多 理论样式 的一个集合。 戴维. 奥 斯本和盖 布勒所提倡的 政府再造理论 是新公共管理诸多 理论 样式中 最具 代表性的一种。 他们在 改革政府一书中将新公共管理概括为十大原则:只掌舵而 不直 接划 桨的 起催化作 用的政府; 对公民、 社团组 织、 社区组织等授权而 不是服务的 社区拥有的政府;竞争型政府; 任务导向型政府， 而不是按章办事的政府;按产出而 不 是投入拨款的讲 究效果的政府; 顾客导向 的政 府: 有企业家精神的 政府; 预防 在先 治疗为辅的有预见与前瞻思维的政府;从官僚层级制到参与团队合作的分权的政府; 通过市场杠杆进行改革的市场导向的政府。 美国学者盖伊 彼德斯在 政府未来的治理模式一书中将新公共管理运动中的 政府改革目 标模式 归结为四种政 府治 理模式， 这些治理模式都探 讨了 可供选择的 发展 公共服务的途径。 它们分别是:( d 市场模式，强调政府管理市场化，将市场竞争机 制引入公共部门， 通过交换与 激励 提升政府 绩效。 ( 2 ) 参与模式， 主张对 政府管理有 更多的参与， 把公 共部门 中常见的 层级化、 规则化组 织看作 是有效管理和治 理的 严重 障碍，因而强调关注较低阶层的员工和组织的服务对象。( 3 ) 弹性化模式， 突出提高 政府的应变能力， 要 求政府及其机 构有能力根据 环境的 变化制定相 应的 政策， 而不是 用固定的方式回 应新的挑 战。 ( 4 ) 解制 模式， 主要 是解除政府内 部管制， 让 管理人员 有可能 从事 创新性工作， 从而促进社会的整体 利益。 “ 对于这些 模式进行讨论，并 不 意味 着任何一个新 模式都 优于传统的治理 模式” “ 采取任何一个 特定的治 理模式都 必 须 考虑到与 之相适 应的 背景” 。 . 布莱克维尔 政治 学百科全书则 将新公共管理模 式概括为 如下倾向 : “ 宁 要劳 务 承包而不要通过没 有终结的职业 承包而直接劳 动的 倾向 ; 宁要提供公 共服务的多 元 结构 ( 宁可出现多 种提供者的 竞争， 并存在使 用者对供给者 运用控制 手段， 如美国 选 举的校董事 会) ， 而不要单一的 无所不 包的供给方式结 构的 倾向; 宁可向 使 用者收费 ( 或至少是 指定了 用途的税收) ，而不 是把普通税金 作为资助不具有公共利 益的 公共 ， 观强， 王佃利.新公共管 理的冲突:对一种统一范 式的洁问 j l .文 史哲， 2 0 0 5 ( 4 ) :1 4 7 - 1 5 3 ， 美i s 盖伊 彼得斯， 承府未来的治理模式) ， 北京:中国人民大学出 版杜， 2 0 0 1 , 2 0 6 硕士论文 析公共管理在中国行政改革中的适用性反思 事业基础的倾向斤 。 英国 学者e . 费利耶等人 在 行动中的 新公共管理 一 书中 认为， 当 代西方 政府 改 革运动中， 至少 有过四 种不同于 传统的 公共行 政模式的新公 共管理模式， 它们都包 含着重要的差别和明确的 特征， 代表了 建 立新公 共管理 理想类型的几种初步的尝 试。 依费利耶的论述， 这四种 模式分别为: ( 1 ) 效率驱动 模式; ( 2 ) 小型 化与 分权模式; ( 3 )追求卓越模式;( 4 )公共服务取向模式。 ”: 2 .4 新公共管理的内 涵特征 当今各国行政改革和新公共管理运动还都处在持续发展之中， 加上诸多学者研究 角度的不同， 不同学者对“ 什么是新公共管理” 、 “ 新公 共管理 有哪些内 涵特征气“ 如 何进行新公共管理”等问题的论述至今还存在许多分歧。 欧文 。 e。 休斯认为，新公共管理存在以下六个内涵特征: ( 1 ) 代表着一种与传 统的公共行政不同的重大 变化。 ( 2 )明 确表示了 脱离古典 官僚制的意图，欲使 组织、 人事、 任期和条件更有灵 活性。 ( 3 ) 明 确规定组织 和人 事目 标， 以 便根据 绩效 指标对 工作 任务的完成情况 进行 侧量， 对计 划方案 进行系统评 估。 ( 4 ) 资 源管理人员更 有可 能带 着政治色 彩致 力于 政府工作， 不必坚 持政治上的中 立或无党派 立场。 ( 5 ) 运用市 场方法管理公共事务， 使政府职能更有可能受到市场检验。 ( 6 )通过民营化和市场检 验， 签订合同等方式 减少 政府职能的 趋势。 ” 胡德在其担任伦敦 经济学院院长的就职演说中将新公 共管理的内涵和特征概括 为如下七个方面:( 1 )公共政策的专业化管理。 ( 2 ) 绩效的明确标准与测量。( 3 )格 外重 视产出控制. ( 4 ) 公 共部门内由 聚合 趋向分 化。 ( 5 ) 公共部门向 更具 竞争 性的方 向 发 展。 ( 6 ) 对私营部门的 管理方式的重视。 ( 7 ) 强 化资 源利用要具 有更 大的制 度性 和节约性。 “ 胡 德将新公 共管理看作是一种以强调明 确的责 任制、 产出导向 和绩效评 估， 以准独立的行政单位为 主的 分权结构， 采用私人部门 的管理、 技术、 工具， 引入 市场 机制以改善 竞争为特征的公 共部门 管理新途径。 ” 经合组织 ( o e c d )公共管理委员会也对新公共管理作了如下界定: ( 1 )从效 率、 有效性和服务 质量等方面来更 密切 地关注结果; ( 2 ) 用分权式的 管理 环境取代高 度集 权的 科层结 构。 在分 权体制下， 关于资源配置 和服务供给的决 定更接近于 供给的 核心问 题; 分权式的 管理环境也为 顾客和其他利益集团的 反馈提 供了 机会; ( 3 ) 灵活 地寻 求能 够带来更加有效的政 策成果的 可行方案， 以 替代 直接的 公共供给和管制; ( 4 ) 极大 地关注由 公共部门 直接 提供服务的效率， 它包括建立 生产率目 标、 在公共部门组 . 【 美 暇维 米勒 彼得斯.布莱克维 尔政治学百科全书 幻.北京:中 国政法大学出 版社，1 9 9 2 : 6 1 3 z陈 振明.走向一种. 新公共管理”的 实践模式一当代西方政 府改革 趋势透视l i l . 公共 行政， 2 0 0 0 ( 6 ) :7 9 - 8 1 3【 澳 欧文 e 休斯.公共管理导论i 川.北京:中国人民大学出 版社， 2 0 0 2 : 6 2 . 澳 欧文 e 休斯. 公共管理导论田 . 北京，中国人民大学出 版社，2 0 0 1 : 7 2 - 7 3 7 硕士论文新公共管理在中国行政改革中的适用性反思 织内 部和公 共部门 组织之间营建竞 争环境; ( 5 ) 其核心目 的是为了 强化指导 政府发展、 要求政府自 动灵活地以 最低成本 对外部变化和不同 利益 需求做出回 应的战略能 力” 。 中国 学 者陈振明 则将新公共管理的内 涵特征归纳为如下八 个方面: “ ( d 让管理 者进行管理 ( 强调职业化管理) ; ( 2 ) 衡量业 绩 ( 明 确的绩效标准与 绩效评 估) ;( 3 ) 产出 控制( 项目 预算与战略管理: ( 4 ) 顾客至 上 ( 提供回应性服务) ; ( 5 ) 分 权化 ( 公 共服机构的 分散化和小型化) ;( 6 )引 入竟争机制;( 7 ) 采用私营部门的 管理方式; ( 8 ) 改变 管理者与政治家、公 众的 关系” 。 盆 笔者认 为虽然中外不同学者 对新公共管理的内 涵特征作了 不同的 概括和描述， 但 这并不妨碍 我们从中 抽象出其主要的内 涵 特征来。 作为与传统的威尔 逊一 韦伯式的官 僚制行政 模式彻底决裂的新公 共管理模式， 基本内 涵特征可以 作如 下概括: 第一， 竞争机制的引入。 主要 表现在新公 共管 理的 市场化改 革倾向 上， 主张用市 场的力量来 改造政府， 一方面缩减 政府和官僚制机构的作 用范围， 一方面在公共 服务 领域引入市 场竟争机制， 强调公 共部门 之间、公 共部门 与私人部门 之间的竟争作用， 以 此来提高 公共产品和服务的供 给效率。 第二， 绩效的明确标准与测量。 新公共管理十分重视对个人和组织机构的绩效进 行评估和测量，并以此为评价依据决定员工的个人晋升、 工资福利特遇等。 尽管对绩 效的准确测量和评估在公共部门要比私人部门要困难得多， 但实际上任何公共组织都 可以 发展出 一套有效的绩效评估 指标体系并 对绩 效进行准确的测量， 以 此实现 对员工 和机构的监 控和促使其改善工作。 第三， 对产出控制的重视。 传统公共行政模式更注重的是投入而不是结果，由于 不衡量结 果， 所以 很少取得效果， 并且 在很多情况下效果 越差， 反而投入 越多。 新公 共管理十 分重视管理活动的产出 和结果， 主张通过精确的 绩效评估， 加强 对管理 人员 和机构的工 作结果的测量， 注重工 作的经济、 效率 和效益， 并强调 根据效果而不是投 入来拨款和预算。 第四， 公 共服务机构的分散化 和小型化。 新公共管理运动中 最重要的结 构性变革 在于建 立各种执行 机构或 半自 治 性的分散 机构， 让它们负责公共项目 的执行 和公 共服 务的提供。 “ 分 化的优 势在于 通过单一作业 可以 提高 效率。 ” 第五， 采用私人部门 的管理方式。 新公 共管理者相信公共部门 与私人部门 之间更 多是相似 性而非差异性， 私人部门 管理比公 共部门 管理要优越得多， 也有效率的多， 主张在公 共部门 管理中引 入当 代私人部门 管理发展起来的管理经 验、 理论、 方法和技 术， 例如 项目 预算， 绩效评估、 结果控制、 合同雇 佣制、 顾客至上 等管理 理念和技术 i 【 美 暇 维 c 马 希尔森. 新公 共管理及其批评家( 上)l i l .北京行政学院学报，t o m ( 1 ): ， % z 陈振明. 评西方的 新公 共管理范 式【 j 1 . 中国社会科 学， 2 0 0 0 ( 6 ) :3 5 - 3 6 ， 澳 欧文。 e 。 休斯. 公共管理导论【 . .北京:中国 人民 大学出 版社，2 0 0 1 : 7 6 硕士论文新公共普理在中国行政改革中的适用性反思 均主要 来自 于私人部门 的管理实践。 第六， 提供回 应性 服务。 新公共管理 强调顾客至 上或顾客导向， 它通过把公民 变 成消费者 ( 顾客) ，以 市场取代政府，提供回 应性服务，满 足消费 者 ( 顾客) 对公共 服务的不同需求。 通过引入市场机制、公民参与管理、 公共服务组织的小型化等措施 给顾客“ 以 脚投票” 的 机会，自由 选择公共 服务的 机构， 并征 求他们对公共 服务 的意 见和要求，注重顾客满意度调查。 第七， 管理者与政治家关系的改变。 新公共管理否定僵化的政治与行政二分的传 统思 维， 主 张公共管理 者与政治家之间建 立起一种更 加灵活和密切的关 系。 一 方面公 共管理者日 益卷入 政策制 定等政治 性是事务中去; 另 一方面， 政治 家对公 共管 理者的 政治控制也得到一定的加强，主要表现为对高级文官政治任命的增加。另外，公共管 理者与公民的 关系也发 生了 变化， 竟争机制以 及顾客导向 要求公 共管理者 在自 由 配置 资源的同时更 加明 确自 身的责任， 听取公民的 意见， 满足公众的 要求， 提 供回 应性服 务。 第八， 重 视对资源的 节约和合理利用， 这是隐 含在 上述诸多 特征中的要求， 主要 体现 在对公 共服务领 域的缩减和对公务员队 伍和公 共机构的精简方面， 当 然后者对于 选民支持新公共管理改革具有很强的诱惑力， 但前者则更多的是被改革的支持者所故 意隐瞒，以此避免公众对于改革的担优和抱怨。 2 s对新公共管理的评价 西方“ 新公共管 理仲 运动已历经二十多 个春秋， 对其理论 和实 践的范式， 人 们褒 贬不一。 有人认为 它是西方公 共管 理研究 领域出 现的 一次 “ 无声的 革命” ， 在实践 上 已 经取得了 巨大的 成功; 有 人则认为 它不过是“ 管理主 义” 的当 代翻版， 是一种 保守 主义的意识形态， 在实 践上也 带来了 大量新的问 题。 那 么， 究竟该如 何评价西方的“ 新 公共管理” 呢? 一方面， 从西方 新公共管 理运动兴起至今的短 短二十几年内 ， 新公共管 理运动不 仅引起了西 方行政理 念的巨 大变革， 而且 对西 方发达国 家的 政府管理产生了 许多 积极 而深远的影 响。 它大大推 动了 西方政府管理体制和 手段的创新， 相当程度上 改善了 西 方国家的公 共管理水 平， 促进了 西方国 家经济与社 会的发展， 满足了 更多的公 共服务 需求， 同时 也增强了 西方国家在国际社会中的 竞争能力。 作为一种成长着的 理论 ， 新 公 共管理是当代人类 社会发 展尤其是公 共部门 改革的 必然产物， 与当代人类 社会由 工 业化社会向 后工 业化社会的 转变， 与全球化、 信息 化和市场化时代的来临 密切相关。 它的出 现有其新颖 合理之处， 反映了 当 代西 方公共管理实践的发 展趋势， 体 现了 公 共 部门 管理研究的新 成就，是 对传统公共行政模式的 突破和创新。 另一方面，我们也应该看到新公共管理的理论与实践的限度。 “ 新公共管理”并 硕士论文 新公共管理在中国行政改革中的适用性反思 非 一种成熟的范式， 而是 一种尚 待成 熟、 处于发展中的新的 理论 框架， 因 此， 它还没 有 获得普遍一致的认 可。 由于 它的不成 熟性及存在的一 些问 题， 而时常受到 各方 面的 批 评与指责。 事实上，自 新公共管 理运动产生 之初发 展至今， 西 方社会就一直没 有停 止对其理论和实践方面 的批评。 这 些批评有些是针对新公 共管理 理论基础的， 有些是 针对其内 在缺陷的， 还有些是针对其实际 运行困境的。 虽然 这些批评存在 不少偏颇之 处， 但有些 批评是 击中 要害的， 的 确指出 了新公 共管理的不 足之处。 毕竟新公 共管理 产生才二十多个春秋， 相信随着其理论的不断发展和实践， 一定会日臻成熟和完善的。 硕士论文断公共管理在中国行政 改革中的适用性反 思 3 新公共管理在中国行政改革中的现实适用性 3 .1 新公 共管理与中国行政改革的内 在契合性 自 改革开 放以 来， 中国政府先后 进行了 五次行 政改 革尝试， 每 次行政改革所 面对 的 具体问题和内 容都是不同的。 但是历次 行政改革一 直贯穿 着这样一条主 线， 那就是: 精简机构， 转变政 府职能和理顺行政 相关 关系。 我们将这三个方面的改 革内 容与 新公 共管理改革的改 革主张 进行对比 后不难发现， 中国 历次行政改革的主 要内 容和基本 方 向 同时也体现了 新公共管理的部 分改革主张。 实际 上，自 新公共管理 传入中国以 来， 不仅理论家 对新公共管理 理论 进行了 深入的研究 和探讨， 新公共管理的诸 多改革实践 也逐渐为中国改革开放以来的行政改革所借鉴和采纳。 为了 全 面地了 解中国的 行政改革， 并在此 基础 上研寻新公共管 理与中 国行政改 革 的 诸多契合 之处， 先来简单回顾一下改 革开放以 来的历次 行政改 革: 1 9 8 2年行 政改 革的任务主 要是 精简人员， 要求干部 年轻化， 组织规范 化， 大量 设立经济部门 ， 逐步 转向以 经济 建设 为中心。 但是1 9 8 8 年又发 现， 仅仅农村改 革还不 够， 还要进行 城市 改革、 政治 改革， 要将 机构改 革纳入 政治改革之中.1 9 9 2年， 邓小平提出搞市 场经 济， 随后的机构改 革， 特别强调的是政 府的 经济职能， 完 成从计 划向市 场的过渡. 1 9 9 8 年的行政体 制改 革的力 度是最大的， 同时 也是回潮最少的。 因为我 们逐渐摸索到了 一 些经验， 考 虑如 何向国际规则靠 拢， 加速入世， 这时将上一轮改革提出的 政府职能转 变当作核心 要求， 逐渐废除不 合国际 规则的做法， 主要是调整经济职能 部门， 管产品 管行业的 部门 放在国家 经贸委和其他部门下面， 直 接的 经济管理部门 越来 越少。 同时 加强国家宏 观经济调 控部门， 加强调控力 度。到2 0 0 2 年，从计划向 市场转型的 任务 己 经基本完 成， 政府的指导思想、 部门 设置、 调控力度、 运 行方式 基本上 摆脱了 传统 计划经济体 制的 框架。 2 0 0 3 年的 改革与1 9 9 8 年改革的不同可能在于我 们现在是在加 入了wt o之后的改 革。 加入 wi o ，中国 政府作了 许多承诺，而要 保证 这些承诺到 位， 必须深 入进行行政体制改 革; 更 重要的不同在于， 中国 共产党十六大的召开， 明 确地提出 本世纪前二 十年建成全面小康社 会，同 时提出 了政治民主化、 政府法治化、 建设 法治国 家的目 标。 总结上述五次 行政体 制改革， 大致围绕着以 下轨 迹: 精简人员， 机构改 革， 计划向 市场经济 市场转变， 政府职能转变， 提高行政效率， 行政审批制 度 改革等。 而 这些改革的部分内 容恰好也是新公 共管理改革所提倡的。 所以， 我们不免 得出 这样的 结论:中国 从1 9 8 2 年至 今的 持续行政改革 过程，伴随 着一定程度地、由 浅入 深地借鉴和适 用新公 共管理的思想与实践的 过程。 中国 真正意义上的 行政体制改革始于1 9 8 2 年，而世界范围内的 新公共管理 始于 1 9 7 9年英国的 撤切尔 夫人改革， 二者在改革时间上 基本吻合， 也就是说，新公 共管 理运 动与中 国的政 府改 革是同步的。 在西方国家进 行着新公共管理运动的同时， 中国 1 1 硕士论文新公共管理在中国行政改革中的适用性反思 也在 进行由计 划经 济向 市场经 济转轨的改革。 目 前， 世界各国 在公共行政管理改 革中 所面临的许多问 题都具有很大 相近性， 中国正处 在与 西方国家 相一致的国 际大 环境: 经济的全球化、 信息技术的日 新月益以 及对官僚制的 抨击。 中国与 西方国 家一 样面临 “ 共时 性挑战的 危机” 。 所谓 “ 共时性挑战” ，中国 学者杨冠 凉指出: 2 0 世纪8 0 年 代以 来， 随着知识经 济的 兴起而呈 现出 来的强烈的 共时性现象， 共时性现象 将处 于不 同历史 发展 阶段的国 家整合到同 一历史纬度上 来。 虽然中国与 西方 国家不管是在 政治 制度、 经济制度、 社会生活方面， 还是在历史 传统和价值观念 等方面都存在