（高等教育学专业论文）新制度主义视角下美国高等教育入学政策的研究.pdf

哈尔滨理t 人学教育学硕i ? 学位论文 新制度主义视角下美国高等教育 入学政策的研究 摘要 新世纪以来，伴随着我国高等教育大众化和市场化改革的推进，教育公 平问题逐渐成为我国社会生活和教育领域的焦点问题。传统上，我国教育问 题的解决多依赖于教育政策的调节。因此，从制度角度研究高等教育政策的 制定过程，可以理清高等教育公平问题产生的制度根源。 二战后，美国联邦政府在不断扩大高等教育规模的同时，颁布了一系列 旨在扩大高等教育入学机会的教育政策，教育公平问题得到了较好的处理。 从根本上说，这是由于美国经过长期的发展已经基本确立了一整套相对来说 比较稳定的规范政策过程和程序的制度基础。与此不同，转型中的中国面临 着政策和制度创新的双重挑战。如何实现通过制度规则的重构来改善政策制 定系统，进而提升其科学性与民主化就成为一个重要的课题。探讨“制度 对公共政策制定的影响是解决这一课题的首要步骤。 本文在梳理公共政策与教育政策内涵的基础上，对新制度主义进行了简 介，重点阐述了新制度主义的分支历史制度主义对政策研究的意义；在此基 础上，以教育公平问题为切入点阐述了二战后美国高等教育入学政策的演进 历史，并探讨了其政策制定的制度保障机制；美国1 9 7 2 年教育法修币案的 制定过程中政策参与者及其相互关系表现出“政策共同体 的特征，这与其 政治体制及国会的委员会制度等有关；针对我国高等教育政策选择制定过程 缺乏制度化的保障机制，借鉴美国的经验，提出了我国加强高等教育政策制 定过程制度化的途径。 关键词美国高等教育；新制度主义；教育公平；政策共同体 哈尔滨理t 人学教育学硕i j 学位论文 r e s e a r c ho na c c e s sp o l i c yo fa m e r i c a nh i g h e r e d u c a t i o ni nt h ep e r s p e c t i v eo ft h en e w i n s t i t u t i o n a l i s m a b s t r a c t s i n c et h en e wc e n t u r y e d u c a t i o n a le q u i t yh a sb e c o m et h ef o c h so ft h es o c i a l l i f ea n dt h ef i e l do fe d u c a t i o ng r a d u a l l y ，a l o n gw i t ht h eh i g h e re d u c a t i o nr e f o r m s w h i c hi sp u b l i ca n dm a r k e t i z a t i o n t r a d i t i o n a l l y ，t h er e s o l u t i o no fp r o b l e m so n e d u c a t i o ni nc h i n ai sm o r ed e p e n d e n to nt h er e g u l a t i o no fe d u c a t i o n a lp o l i c i e s t h e r e f o r e ，w ec a ns o r to u tt h er o o t so ft h es y s t e ma b o u tt h ep r o b l e mo fh i g h e r e d u c a t i o nt h r o u g ht h er e s e a r c ho fh i g h e re d u c a t i o np o l i c y m a k i n gp r o c e s so nt h e s y s t e mp o i n t a f t e rt h ew o r l dw a ri i ，t h eu s f e d e r a lg o v e r n m e n ti s s u e das e r i e so f e d u c a t i o np o l i c yt oe x p a n dt h eo p p o r t u n i t i e so fe n t r a n c ea b o u th i g h e re d u c a t i o n ， w h i l ee x p a n d i n gt h es c a l eo fh i g h e re d u c a t i o n e d u c a t i o n a le q u i t yi s s u e sh a v e b e e nh a n d l e db e t t e r f u n d a m e n t a l l y ，t h i si sb e c a u s et h eu n i t e ds t a t e sh a sb e e n e s t a b l i s h e das e to fr e g u l a t o r yp o l i c i e sw h i c ha r es t a b l er e l a t i v e l ya n dt h e i n s t i t u t i o n a lb a s i so ft h ep r o c e d u r e sa n dp r o e e s sb a s i c a l l yo v e ral o n gp e r i o do f d e v e l o p m e n t i nc o n t r a s t ，c h i n aw h i c hi s i nt r a n s f o r m a t i o ni s f a c i n gt h ed u a l c h a l l e n g e so ft h ei n n o v a t i o na n ds y s t e m s i th a sb e c o m ea ni m p o r t a n ti s s u et h a t h o wt oa c h i e v et h e i m p r o v e m e n to fp o l i c y - m a k i n gs y s t e mt h r o u g h t h e r e c o n s t r u c t i o no ft h er u l e s ，w h i c hc a ne n h a n c et h es c i e n c ea n dd e m o c r a c y t h e f i r s ts t e pt oa d d r e s st h i si s s u ei st od i s c u s st h ei n f l u e n c eo fs y s t e ma b o u t f o r m u l a t i n go fp u b l i cp o l i c y t h ea r t i c l em a k e st h ei n t r o d u c t i o no fn e wi n s t i t u t i o n a l i s m o nt h eb a s i so f s o r t i n go u tp u b l i cp o l i c ya n de d u c a t i o np o l i c y i tf o c u s e so nt h es i g n i f i c a n c eo f p o l i c yr e s e a r c ht h r o u g he l a b o r a t i n g t h eb r a n c ho fn e wi n s t i t u t i o n a l i s ma n d h i s t o r i c a li n s t i t u t i o n a l i s m o nt h i sb a s i s i td e s c r i b e dt h ee v o l u t i o no fa m e r i c a n h i s t o r ya b o u th i g h e re d u c a t i o np o l i c yt ot h ep o i n te d u c a t i o n a le q u i t ys i n c ew o r l d w a ri i t h es y s t e mo fp r o t e c t i o ni n p o l i c y m a k i n gm e c h a n i s mi s a l s ot h e i l r e s e a r c h 翼m p h a s i s ；t h e a c t o r sa n dt h e i rr e l a t i o n s h i p sw h om a k et h e p r o c e s s ，、f p o 1 i c y i nu s e d u c a t i o na c ta m e n d m e n t so f 19 7 2s h o wt h ec h a r a c t e r i s t i c s o v f , t p o l l c y c ? m ? u n l y ，w h i c h i sr e l a t e dt oi t s p o l i t i c a ls y s t e ma n do t h e rr e l e v a n t 竺擘? r ：，1 m m i t t e e s y s t e m ；t h e a p p r o a c h o f s t r e n g t h e n i n g ：n s t i u t i o n 2 l i z ，t i o n a b o u tp o l i c y - m a k i n gp r o c e s sw h i c hi sa b o u t h i g h e re d u c a t i o n 口 ：s 粤p ? d b y t h ee x p e r i e n c eo f t h eu n i t e ds t a t e s ，w h i c hr e f e r st ot h el a c ko f 攀m 鼍叻a 1 1 趵“u r i t y m e c h a n i s mo fp o l i c y - m a k i n gp r o c e s s a b o u th i g h e r k e y w o r d sa m e r i c a nh i g h e re d u c a t i o n ，t h en e w i n s t i t u t i o n a l i s m ，e d u c a t i o n a l e q u i t y , p o l i c yc o m m u n i t v i i l 哈尔滨理丁人学教育学硕l ：学化论文 第l 章绪论 1 1 课题研究的背景及目的 1 1 1 课题来源 2 0 世纪末，我国实施了高等教育扩招政策并进行了高校收费制度改革，同 步开始了高等教育的大众化与市场化改革，但是随着改革的深入，我国的高等 教育公平问题也逐渐凸显出来。近年来我国颁布了诸多教育政策试图解决高等 教育公平问题，但形势依然不乐观。本文认为高等教育政策本身缺乏公平是问 题难以解决的内部因素，这就要求我们应该注重研究高等教育政策的制定机制 问题。 二战后，受国内外诸多因素的影响，美国高等教育的规模迅速扩张，早已 迈入大众化阶段，并向普及化方向转型，在此发展过程中其较好的处理了教育 发展与教育公平的矛盾问题，这一方面是受高等教育民主化思潮的影响，另一 方面也是由于联邦政府出台了一系列较为妥当的教育政策，保证了高等教育公 平的顺利推进。我国解决教育问题的主要途径是教育政策的调节，因此，分析 和研究美国高等教育政策制定与选择的机制，对处于高等教育大众化发展阶段 的我国完善教育政策的制定过程，提高教育政策的民主化和科学化水平，是大 有帮助的。 研究高等教育，制度是一个极其重要的角度。受政治体制的影响，我国高 等教育政策的出台多是政府主导，表现出外部力量的强行外置，科学性与政治 性失衡，这就要求我们从制度层面反思问题的根源所在。 1 1 2 研究目的 教育公平是社会公平的起点，是社会公平价值在教育领域的延伸和体现， 是构建和谐社会的基础。1 1 】因此，实现教育公平应该是我国高等教育改革与发 展的方向和目标。新世纪以来，我国的高等教育迅速实现了大众化，但教育发 展与教育公平的矛盾并没有处理得当。上世纪4 0 年代末，美国步入了高等教 育大众化阶段，其一系列教育政策较好地处理了教育公平与高等教育发展的矛 哈尔滨理t 人学教育学硕l ：学位论文 盾问题，高等教育获得了长足发展。本文旨在从新制度主义的角度出发，通过 对二战后美国高等教育入学政策演变历史的制度分析，并以1 9 7 2 年教育法修 j 下案为例，探讨制度因素在美国高等教育政策制定过程中的作用和影响，从而 就如何加强我国高等教育政策制定过程的制度化提供参考性建议。 1 2 课题研究的意义 第一，理论上本研究可以拓展新制度主义研究的范围。新制度主义自上世 纪7 0 年代中期在西方社会科学领域兴起并迅速发展起来，在制度的本质、起 源、作用以及结果等方面都有独特的理解 2 】。根据文献检索的结果，高等教育 政策领域是一个新制度主义基本尚未涉及的领域。因此，把新制度主义方法运 用于高等教育政策领域进行经验分析可以通过拓展经验研究的范围，来验证新 制度主义方法在政策研究中的恰当性。 第二，本研究也是跨学科研究方法的一次实践。西方学者伯顿克拉克的 著作高等教育新论在我国高等教育界引起巨大反响，多数高等教育学者认 同其观点，认为“高等教育学的独特研究方法可能就是多学科的研究方法， “多学科研究方法提供了种新的思维方式，1 3 1 。2 0 世纪9 0 年代以来，新制 度主义理论凭借其独特的理论视角由经济学领域迅速扩展到政治学、社会学和 人类学等学科领域，成为跨学科的理论思潮，新制度主义理论的制度分析方法 成为跨学科研究领域的分析范式。本研究将新制度主义的制度分析应用于高等 教育政策研究，即是跨学科研究的一次尝试。 第三，与当前我国的高等教育改革与实践相契合。我国的高等教育j 下处于 变革的时代，大量的高等教育政策不断出台，如高等教育扩招政策、高考制度 改革、高等教育机构的合并、收费制度改革、政府拨款机制的调整、毕业生就 业政策、助学金和贷款政策等。这些政策在推动我国高等教育发展的同时，也 引发了诸多问题，高等教育公平问题就是其一。研究和解决这些问题，是教育 学者应当承担的责任。 第四，对当前我国解决教育公平问题具有现实指导意义。高等教育公平问 题已经引起我国政府和民众的高度关注，产生高等教育公平问题的原因是复杂 的，解决高等教育公平问题的途径是多样的，学者多从教育学范畴内研究教育 公平问题。本文选择高等教育政策作为研究对象，选择制度作为研究角度，探 求教育公平问题产生的制度根源和促进教育公平的制度措施，以期对我国高等 教育公平状况的改善提供指导与建议。 哈尔滨理丁人学教育学硕l j 学位论文 1 3 国内外文献综述 1 3 1 国外研究现状 西方对于制度问题的研究，始于古希腊的历史学与政治学，一直到后来马 克思主义经典作家和西方新制度学派都有比较详细的探讨。西方新制度经济学 家科斯、诺斯等人对制度的研究主要是从微观和中观的角度比较具体地分析经 济和社会现象，除了为人们进一步研究提供了大量的资料，更拓宽了研究制度 的思路。他们运用制度、产权、国家和意识形态因素综合的理论分析框架探讨 了制度的构成与起源，制度变迁与制度创新，制度与经济发展的相互关系等问 题；尤其是诺斯等人的路径依赖理论，可以比较有效地解释制度的起源、性 质、演进及其与经济绩效的关系等一系列问题。 2 0 世纪8 0 年代后，新制度主义不再局限于经济学领域，把社会学、政治 学、组织理论也纳入其研究范围之中，除了马奇、奥尔森的重新发现制度政 治的组织基础( 1 9 8 9 ) p 1 - ，诺斯著的经济史中的结构与变迁( 1 9 9 1 ) 制 度、制度变迁与经济绩效( 1 9 9 4 ) 、柯武刚、史曼飞著的制度经济学社 会秩序与公共政策( 2 0 0 0 ) 及斯科特( w r i c h a r ds c o t t ) 的制度与组织 ( 2 0 0 1 ) 等都是新制度主义理论的著名代表作品，从政治学、经济学、社会学等 学科角度重新阐释了制度及制度变迁。 随着新制度理论的出现和发展，新制度主义社会学理论的代表人物如斯科 特、迈尔、罗万等人，开始把制度分析应用于对教育现象的研究，如学校组织 结构、学区合并、核心课程制度和大众高等教育制度的传播等，这些研究丰富 和深化了对教育现象和教育问题的认识。其中，海因兹一迪特迈尔在高等 教育制度变迁中的制度创立者、机遇和预见( 北京大学教育评论，2 0 0 6 年 第l 期) 一文中利用美国和德国高等教育制度变迁的历史比较数据，对导致制 度变迁的三类因素的普遍性和运行机制进行了评价。这些因素是：机遇( 或外 因) 、内因以及理性的人类预见。其中理性预见是引起制度变迁的因素当中最 少出现的，文中列举了制度创立者和政府对制度变迁的干预来加以说明，并讨 论了这些干预的相对效果；2 0 0 7 年，海因兹迪特迈尔又与布莱恩罗万合 作发表教育中的新制度主义( 北京大学评论，2 0 0 7 年第1 期) ，具体阐 述了教育研究中的制度视角，认为教育研究一直是制度理论的主要阵地，新制 度主义对于教育研究的影响是分散的。近十几年来，在教育领域出现了三个显 哈尔演理t 人学教育学硕 ：学位论文 著的变化，分别是教育服务提供从单一走向多元、教育系统结构从松散变为紧 密以及教育制度重要性的增加。这些教育制度变化对于以往制度理论的基本命 题提出了挑战，要求重新审视一些制度关系，如同形性与多样性、合法性与效 率、松散性与紧密性、制度约束与制度创新、政府与市场等，这预示着对于教 育领域进行制度研究的广阔自矿景。这些文章的发表，引起了国内高等教育领域 中的诸多学者对于新制度主义理论的关注，他们认为新制度主义相关理论对于 我国高等教育的理论与实践具有很强的解释能力。 1 3 2 国内研究现状 1 3 2 1 对美国高等教育入学政策或招生制度的研究这方面具有代表性的文章 包括：王晓阳的质量与平等加州大学、清华大学招生的比较研究 ( 清华大学教育研究，2 0 0 1 年第3 期) 、罗奇萍的美国高等教育大众化中 教育机会均等的探讨( 西南交通大学学报( j ! - i - 科版) ，2 0 0 3 年第2 期) 、王 定华的美国大学招生制度与公平性问题( 中国高等教育，2 0 0 3 年第9 期) 、唐滞的美国高等院校招生考试制度研究( 厦门大学博士学位论文， 2 0 0 5 年) 、崔广慧，田汉族的美国2 0 世纪中后期教育机会均等运动及启示 ( 江西教育学院学报( 社会科学版) ，2 0 0 5 年第5 期) 、杜瑞军的公平之 困二战后美国高等教育入学机会分配政策的历史变迁( 比较教育研 究，2 0 0 8 年第4 期) 、孔令帅，周志发的当前美国低收入家庭学生高等教育 入学机会影响因素分析( 外国教育研究，2 0 0 8 年第5 期) 等。这些研究对 美国入学政策进行了历史考察和思考，认为实现教育机会均等是高等教育大众 化的价值目标之一，而高等教育大众化又是实现教育机会均等的重要体现和有 效途径。 1 3 2 2 对美国高等教育资助政策的研究教育资助政策是教育入学政策的一部 分，这方面具有代表性的文章包括：张民选的美国大学生资助政策研究 ( 高等教育研究，1 9 9 7 年第6 期) 、赵立卫的美国大学生资助的“资助 包制度( 比较教育研究，2 0 0 5 年第2 期) 、张坤的美国大学生资助理 念探析( 继续教育研究，2 0 0 7 年第2 期) 、叶依群的美国联邦政府大学 生资助理念探析( 高等教育研究，2 0 0 9 年3 月) ，另外还包括余晓玲的 美国高等教育弱势群体权益保护法规政策研究( 浙江师范大学硕士学位论 文，2 0 0 5 年) 和张静的美国高校学生资助教育法规探析( 东北师范大学硕 士学位论文，2 0 0 9 年) 等。以上研究分别从高等教育资助政策的内容、资助类 哈尔滨理t 人学教育学硕f ：学位论文 型以及资助的理念方面进行阐述，对于学生资助的政策法规研究大多属于描述 阶段，基本是从教育学的角度来进行分析，忽视了教育政策背后的制度考量。 另外，靳贵珍在北京理工大学学报( 社科版) 2 0 0 4 年第3 期发表的美 国高等教育公平问题的历史透析从历史的角度考察了美国高等教育中存在的 不公平问题及其形成的原因，分析了美国为争取实现教育公平所采取的手段 等，王明彦在湖湘论坛2 0 0 9 年第3 期发表的美国高等教育公平及其对我 国的启示分析了美国高等教育公平的特点并从中总结出对我国的启示。 从上面的分析中可以看出，我国对美国高等教育政策公平问题的研究不断 深入，但是理论思考的深度有待进一步深入，角度需要进一步拓展。本文选取 新制度主义这一视角来考察二战后美国高等教育入学政策的发展变化，从而对 我国的高等教育政策制定过程提供借鉴。 1 4 主要研究内容 本文第一章绪论对本课题研究的背景、目的、意义、相关研究文献、主要 研究方法及主要研究内容进行简单介绍。第二章为本课题研究的相关理论，包 括新制度主义的介绍与政策研究的制度分析，重点阐述了新制度主义中的分支 历史制度主义对政策研究的意义。第三章首先对教育公平和入学政策的内涵进 行界定，接着阐述了二战后美国高等教育入学政策演变的历史，最后分析美国 高等教育政策制定的制度基础：宪政制度、政府部门内部制度和高等教育系统 内部的制度。第四章以教育公平问题为切入点，以1 9 7 2 年教育法修正案为 例，重点考察了美国高等教育政策制定的制度化保障机制。研究表明，在一系 列的制度基础上，美国高等教育入学政策的参与者及其关系在2 0 世纪7 0 年代 初开始呈现出接近于“政策共同体”的特征，在政策共同体中，信息、知识、 沟通能力成为决定各方影响力大小的最重要的因素。2 0 世纪6 0 年代末成立的 卡内基高等教育委员会恰恰是通过提供专业和充分的信息和知识在政策共同体 中赢得了“权力，这种状态的形成与其政治体制、大学自治地位以及国会的 委员会制度等关系密切。第五章首先分析了我国高等教育政策制定与选择中存 在的主要问题：缺乏制度化的参与机制、保障机制与监督机制，其次根据前面 对二战后美国高等教育入学政策的制度分析，提出了我国加强高等教育政策制 定过程制度化水平的途径：努力构建和完善我国的宪政基础、积极推进政治体 制改革、教育政策制定过程公开化、注重利益相关者参与、积极推行听证制度 等。 哈尔滨理下大学教育学硕 ：学位论义 1 5 主要研究方法 文献研究法。本课题研究现状的掌握、相关理论基础以及二战后美国高等 教育入学政策资料的获取，都需要大量的文献资料作为基础。 历史研究法。历史的分析方法是通过对二战后美国高等教育入学政策的历 史演进加以客观的分析研究，从而揭示其发展规律的一种研究方法。 比较分析法。一方面对二战后美国高等教育入学政策在2 0 世纪8 0 年代前 后的变化进行了比较；另一方面，通过研究美国高等教育政策制定的制度化保 障机制来反思我国的现状，本身就是比较分析的运用。 个案研究法。历史制度主义的政策研究大多从具体的个案出发，在具体的 案例中探求制度对政策过程和选择的影响。本文选取1 9 7 2 年教育法修正案作 为案例进行研究，从新制度主义角度出发，探求制度对高等教育政策制定过程 的影响。 哈尔滨理t 人学敦育学硕f j 学位论文 第2 章公共政策制度分析的相关理论 从新制度主义的角度研究高等教育政策问题，属于公共政策制度分析的范 畴。2 0 世纪8 0 年代，人i r m a 开始将对公共政策的研究与对制度的思考结合起 来，系统地从制度角度理解公共政策的过程、内容和效果。本研究的目的之一 就是探讨制度在政策制定过程中的作用，要回答这一问题，需要从核心概念的 界定开始。 2 1 公共政策与教育政策 什么是政策或公共政策? 政策科学从2 0 世纪5 0 年代兴起至今，政策研究 者对于政策或公共政策的定义高达十几种之多，这些定义从不同的角度对政策 的本质进行了解释，对各种定义进行详尽的剖析，不在本文讨论范围之内。这 里仅仅根据下文分析的需要，强调“公共政策 的如下特征： 首先，本文中的公共政策参与主体是指法定的国家权威机关，包括立法机 关、行政机关、司法机关以及一些兼具准立法、准司法功能的独立机关。它们 分散在不同的政府部门和层级，以国家强制力为后盾，以实现公共利益为目 标，其决定对管辖范围内的整个社会具有普遍的效力。根据这一界定，本文分 析的对象主要是政府制定的各种引导和约束高等教育活动的政策。 其次，公共政策是一个动态的过程，不仅仅指政策的制定和选择，还包括 政策的执行活动和效果研究。本文在后面的案例研究中，主要就第一个层次的 政策，即政策制定和选择进行分析，而基本不涉及政策的执行和效果研究。 其三，公共政策总是为解决公共问题、实现公共利益而颁布和执行的，这 是现代政治条件下公共政策取得合法性的基本要义。但是，在具体的情景下什 么是公共利益呢? 怎么做才符合公共利益呢? 与政策相关的利益各方往往会给 出截然不同的“符合公共利益 的方案，从而形成了政策过程中的争论和冲 突，而理解这种争论、冲突及其解决过程恰恰是理解公共政策过程的关键【4 】。 最后，公共政策与制度既有区别又有联系，本文强调二者之间的区别。 如何界定教育政策? 与公共政策一样，由于研究者所选择研究角度的不 同，教育政策的定义也是纷繁复杂。作为公共政策的有机组成部分，教育政策 同样具有公益性。当然，教育政策活动的特殊性与教育政策利益分配的特殊性 决定了教育政策与一般公共政策相比还具有其特殊性。本研究更多的强调两者 哈尔滨理t 人学教育学硕 ：学位论文 之间的共性，兼顾教育政策的特殊性。 2 2 新制度主义概述 2 0 世纪7 0 、8 0 年代，西方社会科学领域“重新发现”了制度分析在解释 现实问题中的地位和作用，进而形成了新制度主义分析范式。 新制度主义首先兴起于经济学领域。第二次世界大战后，信奉新古典经济 学理论和凯恩斯主义的西方国家，经济迅速恢复并经历了长时期的高速发展， 但是到2 0 世纪7 0 年代初，受石油危机的影响西方发达国家纷纷陷入经济停 滞。现实的困境引发了西方经济学家的思考，他们对主张个体主义方法和完全 理性模式的新古典经济学进行反思，开始关注宏观问题，政府作用、政府职能 等问题进入他们的研究视野。在这种背景下，一批主流经济学家开始深入研究 制度、制度变迁及后果、国家和意识形态等，强调从制度分析入手来研究和解 释社会现象【5 l ，其“革命性的转变就在于按照新古典经济学的规范来展开制度 分析，把制度因素分析引入实证科学的范畴，从而使制度经济学发生了质的飞 跃，真萨成为经济学体系中的一个有机组成部分。1 6 1 新制度主义的理论和方 法在2 0 世纪8 0 年代被运用于政治学、社会学等诸多领域。 新制度主义理论是在对传统政治学与行为主义政治学结合基础上的扬弃与 超越。制度一直是政治学的主要研究对象，但是，在2 0 世纪5 0 、6 0 年代，受 科学主义思潮和反理性思潮的影响，传统政治学开始向现代政治学转变，行为 主义逐渐成为政治学的主流理论，制度被排除在主流政治学研究视野之外。从 本质上讲，行为主义政治学是对传统政治学研究对象和方法的革新。在研究对 象上，行为主义以政治行为和行为互动代替传统的政策和制度；在研究方法 上，行为主义借助各种科学技术手段，对研究对象进行量化和实证分析。行为 主义认为，个体的真j 下偏好只有通过一定的行为才能具体地表现出来；集体现 象是个体行为的聚集，个人的偏好只有通过利益聚集机制才能带来最佳的效 果。但是，行为主义的研究同时也存在很大的局限性，一味地强调价值中立和 研究手段的科学化，使政治科学远离了现实政治生活；而从现实来看，主流学 者无法应用行为主义的方法来解释世界复杂的变化，他们对2 0 世纪6 0 、7 0 年 代的美国民权运动、学生运动和越南战争等一系列政治事件和政治现象无能为 力。这就引起了越来越多的政治理论家的反思和批判。1 9 8 4 年，马奇和奥尔森 发表了新制度主义：政治生活中的组织因素一文，他们指出，由于行为主 义的影响，作为政治生活基本因素的组织被忽略了，而实际上，组织和法律制 哈尔滨理t 大学教育学顾1 ：学位论文 度则成为政治生活的主导者。个体“表现出来的 偏好与真诈的偏好是存在距 离的，集体决策不是个体偏好聚集的结果，而是决策规则影响的产物，而且集 体决策无法还原为个体偏好。他们提出用“新制度主义 观点来看待政治生 活，重新复兴制度分析的作用。在政治学领域中，新制度主义的兴起与对行为 主义理论的批判是分不开的。新制度主义者认为放弃对制度的研究是行为主义 的一个主要缺陷。受新制度主义经济学的影响，新制度主义政治学也强调制政 治行为变化发展的内在动因在于制度的量变，既关注制度在政治生活中的作 用，又吸收行为主义的动态、过程、定量化的研究方法，其实质是对政治学中 实证研究和规范研究、整体主义方法论和个体主义方法论进行整合的尝试，这 种尝试在更大程度上是一种中层理论【7 1 。 社会制度的研究和制度变革的比较分析贯穿于社会学学科的整个发展历 程，社会学一直认为制度影响着社会和经济行为，较早的引入了制度分析范 式，并一直保持这一发展趋势。2 0 世纪8 0 年代初，新制度主义社会学兴起， 一方面其继承了旧制度主义所主张的“制度是一种规则体系 ，另一方面，也 是其最重要的贡献，在于将文化看作足制度的重要组成部分，把文化理解成为 组织所拥有的一种共同价值观和态度，理解成为惯例、符号或认知的网络，为 行为提供模板，提供一个“意义框架”来指导人的行为。 总之，新制度主义要解释的问题是：制度的性质以及制度如何影响人的行 为。新制度主义提出了社会科学的经典问题，即组织、结构、文化、规范、习 俗是怎样构成社会行为，如何在行动者之间分配权力，以及怎样塑造个人的决 策过程和结果的。 2 3 新制度主义的制度 制度是新制度主义的核心概念。制度( i n s t i t u t i o n ) 的中心含义是从拉丁语动 词i n s t i t u e r e ( 创立或建立) 派生而来的，它表明一种已确定的活动形式，或者结 构的结合。例如，政府就是制度化了的政治。传统的制度分析主要集中于对政 党、议会和法庭制度等的研究，主要关注正式的制度。2 0 世纪后期，新制度主 义的制度内涵开始从规则转向了观念、资本与规制。 首先，新制度主义中的“制度 不仅包括正式的规则体系，还包括非j 下式 的惯例和观念【8 】。广为接受的定义如p e t e rh a l l 认为制度包括“正式规则、服从 的程序和标准的工作习惯，它们构建了在各种政治经济单元中个体之间的关 系 9 1 ；柯武刚、史曼飞认为制度是“用于共同体内的、众所周知的规则。它 哈尔滨理- e 人学教育学硕l ：学位论文 们抑制着人类交往中可能出现的机会主义行为，并无例外地对违规行为施加某 些惩罚 。p o 其次，新制度主义认为，为了克服行为主义时期宏大理论的缺陷，应当更 加重视对中间层次制度的研究，如政党制度、利益集团的机构、组织内部的决 策程序等，而不是仅仅停留在一些宏观层面的制度，如宪政制度、议会制度、 市场经济制度、阶级结构等。 第三，在方法论上，新制度主义既吸取了行为主义的个体主义方法论又吸 取了旧制度主义的整体主义方法论，认为正是制度对个人行为和偏好施加的影 响左右着宏观政治的方向和发展，同时特定社会中人的行为的结果构成了制度 本身。 第四，新制度主义在强调制度重要性的同时，也注重其他变量，如社会经 济、价值观念、利益集团等的作用，也就是说新制度主义所致力于的目标是说 明各种不同的变量是如何相互关联的，制度与其他变量的关系如何。 2 4 新制度主义的政策研究 2 0 世纪9 0 年代以来，新制度主义分析范式已经变成超越单一学科，遍及 经济学、政治学、社会学乃至整个社会科学的分析路径。美国学者彼得斯概括 了新制度主义分析范式的各种流派：规范制度主义、理性选择制度主义、历史 制度主义、经验制度主义、社会学制度主义、利益代表制度主义和国际制度主 义【川。其中，理性选择制度主义和历史制度主义是政策科学中较为常用的方 法，本文采用的基本是历史制度主义的方法。历史制度主义强调从广泛的意义 上研究制度与个人行为之间的关系，强调制度产生和运作过程中权力的非对称 性、制度发展过程中的路径依赖和政治结果的多元动因，历史制度主义尤其关 注将制度分析和能够产生某种政治后果的其他因素整合起来进行研究。历史制 度主义是“历史的”，历史是克服人类理性局限性的一个主要途径；同时历史 制度主义又是“制度的”，它注重以制度为核心来考察历史，以国家、政治制 度为中心来分析历史。 2 4 1 历史制度主义与政策网络 政策网络指的是某一政策领域中主要参与者及其相互关系。政策网络包含 着三个基本内容，一是网络是由各种行为者构成的，每个行为者都有自己的目 标且地位是平等的；二是网络存在的原因在于行为者之间的相互依赖；三是网 哈尔滨理1 _ 大学教育学硕l j 学位论文 络行为者采取合作的策略活动来实现自己的目标【l 蕊。 在历史制度主义者看来，政策网络中存在着权力、利益和行为三个基本因 素。其中，权力居于三者的中心地位，其结构直接决定着利益的分配格局，与 利益目标同时约束着利益相关者的行为。然而，权力在政策网络中并不是平等 的，在这种情况下，如何保证拥有不同权力的政策参与者之间的行为协调呢? 新制度主义者认为，政策参与者之间的互惠合作是达到保证政策过程顺利进行 并达到目标的基本条件。当政策网络在各参与者之间建立起信任、沟通、合作 等时，即使他们之间的权力结构不平等，也能形成一个相对平衡的政策参与能 力。制度则为合作和信任提供了保障，一方面，制度引导个人理性看待自身行 为和他人反应，以防影响到长远的共同利益，从而提供了一个合作和信任的基 础；另一方面，制度文化和规范形式影响行为者的观念意识，从而为合作和信 任提供了信念支持。 历史制度主义认为政策选择是利益驱动下政策网络中各参与者之间的权力 博弈的结果，同时也受到传统文化观念和意识形态的影响。为了达到良好的政 策秩序，权力的博弈和观念的影响都需要制度的约束。 2 4 2 历史制度主义与政策稳定 历史制度主义主要研究各种制度因素对政策选择和政府表现的持久影响， 其“路径依赖理论可以有效解释政策为何能够保持相对稳定。历史制度主义 的历史观强调过去对现在的影响，路径依赖意味着各政策参与者在相互作用的 过程中受到先i j 的结构性特征的影响和约束，即一旦某个政策形成，那么它将 通过影响个体偏好和策略的选择，通过影响个体之间的合作和冲突对未来的政 策选择产生持续的和重要的影响。 2 4 3 历史制度主义与政策变迁 从辩证唯物主义的角度讲，政策能够保持相对稳定，亦会发生政策变迁， 那么，导致制度变迁的因素是什么呢? 历史制度主义认为，影响政策变迁的最 重要的制度性因素是“否决点 的分布结构【l3 1 。否决点就是系列政策参与者 或组织，如政党领袖、资深官僚、专业部门、专业团体、利益集团、民间组织 等，他们的态度和立场对政策的制定与选择具有重要意义。否决点由宪法、政 治制度和政党体系等所决定，不同的制度结构拥有不同的否决点，在特定制度 结构中，由于拥有权力的不同，各否决点的能力是不同的，有一些否决点拥有 哈尔滨理_ t 人学教育学硕 j 学位论文 设定政策议程的能力，有一些否决点拥有否决和修改政策主张的能力，由于他 们在政策制定过程中占据着关键位置，政治行为者必须重视他们，为推动政策 的顺利通过，还必须争取他们的支持。可见，制度性的否决点对政策决策具有 制约作用，否决点越多，政策决策的困难越大。从以上分析可见，否决点是政 策制定与选择过程中的重要力量，而否决点又取决于制度结构。“否决点”理 论可以有效解释西方一些国家复杂的政策制定与决策程序。 2 5 本章小节 本章着重阐述了公共政策制度分析的相关理论。根据研究的需要，分别界 定了公共政策与教育政策以及新制度主义中制度的内涵，对新制度主义进行了 简单介绍，最后重点阐述了历史制度主义对政策网络，政策稳定以及政策变迁 的解释意义。 哈尔滨理t 人学教育学硕l j 学位论义 第3 章二战后美国高等教育入学政策的分析 高等教育入学机会的分配情况直接反映了一个国家的高等教育公平状况。 现代社会，扩大高等教育入学机会是推进高等教育公平的必然要求。二战后， 美国联邦政府颁布实施了一系列教育政策，积极推进高等教育的民主化和普及 化，其中，最明显的就是少数民族和妇女接受高等教育的机会大大增加。美国 向来将改革高等教育视为解决其他社会问题的工具，其教育政策的制定与选择 有其深刻的制度烙印。 3 1 教育公平和入学政策的内涵 从法律角度看，教育公平的具体内容包括教育权利平等和教育机会均等两 个方面，其中核心是教育机会均等【l4 1 。首先，社会的进步和时代的发展要求任 何国家都必须从基本法律和教育制度上保障本国国民拥有平等接受教育的权 利，即教育权利平等。通常教育权利平等的概念是指个体接受教育的权利不受 其种族、民族、性别、职业、家庭出身、财产状况、宗教信仰的影响，即每个 人都享有平等的受教育权利。这一教育理念已经被世界绝大多数国家接受并以 法律条文的形式确认。我国的宪法也明确规定“公民具有受教育的权 利，此规定为我国公民享有平等的受教育权利提供了宪法上的保障。其次， 教育权利平等只是在法律意义上明确了公民具有接受教育的权利，这并不能足 以保证人人都能够获得接受教育的机会，为了使教育权利得以实现，还必须确 保每个人都有均等的就学机会，即保证教育机会均等。一般教育机会均等是指 公民不受社会环境、经济水平、家庭状况、教育规模与总体水平及性别等因素 的影响，机会均等地接受国家教育。教育机会均等作为现代教育的基本理念， 是社会公平价值在教育领域的反映，其目的主要是为了保证在现代社会中处于 不利地位的弱势群体接受教育的权利，力求人人享有平等的教育机会和教育资 源。本文对美国高等教育公平的探讨主要是针对接受高等教育的机会均等，即 高等教育入学政策展开的。 入学政策( a c c e s sp o l i c y ) 指的是“什么样的人应该进入高等教育机构学 习? 多少人? 为了什么? 学习多长时问? 以多大的成本? 在他们生命的哪个阶 段? 进入哪一种类型的高等教育机构”1 1 5 】，其中，“什么样的人应该进入高等 教育机构学习 实质上指的是高等教育入学机会的分配。 哈尔滨理丁人学教育学硕f ：学位论文 3 2 二战后美国高等教育入学政策的历史演进 二战后，世界形成了美苏争霸的冷战格局，为了应对来自国内外的各种挑 战，美国联邦政府将战略重点放在了改革和发展教育事业上，依靠雄厚的经济 实力，大力支持和发展高等教育，积极扩大高等教育入学机会。二战后美国联 邦政府对高等教育入学机会的调整大致经历了两个时期：( 1 ) 二战后期n 2 0 世纪7 0 年代术期，这一时期联邦政府不断通过立法，颁布实施各项教育政策， 从入学学生数量方面扩大高等教育的入学机会。【16 】( 2 ) 2 0 世纪8 0 年代初期至 今，由于经济危机引起财政紧张，联邦政府开始减少对高等教育机构的资助， 高等教育入学政策的侧重点发生转移，更加关注高等教育的质量。 3 2 1 二战后期到2 0 世纪7 0 年代末美国高等教育入学政策 第二次世界大战结束前，为了避免战争结束后军人退伍引发大规模失业， 美国国会于1 9 4 4 年通过了军人权利法案( 又称“g i 法案 ) ，该法案规 定：在第二次世界大战中，所有服役9 0 天以上的军事人员在退役或者战争结束 之后，均拥有接受教育与训练的权利，联邦政府将给予学费和生活费等的补 助，由此导致高等学校在校学生数迅速增加。为了弥补传统的以四年制本科学 院为主体的高等教育体系应对挑战的不足，1 9 4 7 年，杜鲁门总统高等教育委员 会提出大力发展社区学院，以培养经济发展所需要的大量技术工人和服务业人 才。社区学院的发展取得了双重功效，既满足了经济发展对准专业人员和技术 人员的需要，又适应了高等教育民主化的时代潮流。1 t 7 1 9 4 6 年，美国总统杜鲁门下令设立总统高等教育委员会，该委员会于第二 年年底发表了为美国民主社会服务的高等教育的报告。报告阐述了美国高 等教育民主化的目标以及如何实现此目标的政策建议。报告认为高等教育机构 不再被视为生产英才的工具，而是所有人都能接受教育的场所。值得一提的 是，该报告在美国高等教育历史上第一次提出了以机会平等为原则的民主化思 想，具有重要的进步意义。 1 9 5 7 年1 0 月，前苏联人造地球卫星上天，为扭转美国在空间技术领域的 落后局面，美国联邦政府于1 9 5 8 年9 月2 日颁布了著名的国防教育法。这 部法令要求设立“国防学生贷款计划 ( n a t i o n a ld e f e n c es t u d e n tl o a n ，简称 n d s l ) ，使那些本来无力负担大学学费的贫困学生能够依靠此项目进入大学 并完成学业。国防教育法是美国教育立法史上一个重要的里程碑，影响了 哈尔滨理丁人学教育学硕i j 学位论文 美国教育发展的方向。在n d s l 计划的推动下，许多高校也相继推出了针对 学生的“资助包 ( 这些资助项目包括贷款、奖学金以及勤工助学的机会 等) 。学生贷款项目有了显著的增加，并且针对每个学生的贷款额也有了显著 的增加。在1 9 6 0 年至1 9 6 4 年问，学生的贷款数额从每人1 6 2 美元增加到4 0 0 美元。1 1 8 1 上世纪五六十年代，美国