（行政管理专业论文）中国非营利组织监督机制研究.pdf

硕i 一学位论文 摘要 随着我国经济体制、政治体制改革的深入，政府从“全能政府”转向“服务 型政府”，为非营利组织的发展提供了广阔的体制空间。非营利组织得到迅速发展， 活跃在服务、慈善、环境、扶贫、经济与社会发展的各个领域，发挥着越来越重 要的作用。然而，非营利组织在开展活动的过程中，也不免会受到各种利益的诱 惑与侵蚀，会出现在不自觉中渐渐丧失掉基本的社会道德伦理的可能性，最终会 导致公共责任的缺失，对社会发展造成巨大的负面效应，打击社会公众的信念， 最终导致社会资源的减少，使志愿活动所追求的社会目标受损。目前我国的许多 非营利组织自身的发展都“无先例可循，无成法可依”，发展还不成熟，存在不少 问题，更有甚者，有的组织和个人借非营利之名行营利之实，采取非法手段敛取 不义之财，损害国家和公众的利益，所以完善我国非营利组织监督机制有重要的 现实意义。 本文着眼于非营利组织的监督问题，以当前中国非营利组织监督的困境为切 入点，旨在探讨实现对非营利组织有效监督的途径。本文首先在对非营利组织、 机制及监督机制概念研究的基础上，从内部监督体系和外部监督体系两方面论述 了我国非营利组织监督机制的构成。并从委托一代理理论、“经济人”假设、博弈 论以及治理理论的视角对我国非营利组织监督机制的构建做了理论意义上的分 析，实际上阐明了构建我国非营利组织有效监督机制的必要性。立足我国实际情 况，对我国非营利组织监督的困境做了实证研究、从政府监管、社会监督以及组 织内部监督三个方面分析了我国非营利组织监督机制所存在的问题。通过对国外 非营利组织监督机制的比较分析，总结出其在法律框架和政府规制、社会监督、 内部监督等方面存在的优势，从而为我国非营利组织监督体系的建设提供借鉴。 最后在前文分析的基础上，基于我国实际情况，本文从加强政府监管、完善多元 监督体系、健全非营利组织内部监督三个方面提出完善我国非营利组织监督机制 的对策。 关键词：非营利组织；公共责任；监督；监督机制 i i 耋曼兰至至丝竺：! 至里! 丝! 至 a b s t r a c t a l o n gw i t ht h er e f o r mo ft h ee c o n o m i cs y s t e ma n dt h ep o l i t i c a ls y s t e m ，o u r g o v e r n m e n th a dc h a n g e df r o m “a l l a r o u n dg o v e r n m e n t ”i n t o s e r v e rg o v e r n m e n t ” w h i c hp r o v i d e dab r o a di n s t i t u t i o n a ls p a c ef o rt h ed e v e l o p m e n to fn o n p r o f i t o r g a n i z a t i o n s t h e s eo r g a n i z a t i o n sd e v e l o p e dr a p i d l yi nv a r i o u sf i e l d ss u c ha s s e r v i c e ，c h a r i t y , e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，p o v e r t ya l l e v i a t i o n ，a n dd e v e l o p m e n to f e c o n o m i c sa n ds o c i e t y , w h e r et h e ya r ep l a y i n gam o r ea n dm o r ei m p o r t a n tr o l e h o w e v e r ，i nt h ep r o c e s so fc a r r y i n go u tt h e i ra c t i v i t i e s ，n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n s m i g h tb ei n e v i t a b l yt e m p e db ya l lk i n d so fi n t e r e s t s a n de v e ng r a d u a l l yl o s ei t sb a s i c s o c i a lm o r a l i t yw i t h o u tc o n s c i o u s ，w h i c hw o u l de v e n t u a l l yl e a dt ot h el o s so fp u b l i c r e s p o n s i b i l i t y 。”f a i l u r e ”o ft h e s en o n p r o f i to r g a n i z a t i o n sw o u l dc a u s ee n o r m o u s n e g a t i v ee f f e c t st os o c i a ld e v e l o p m e n tw h i c hm a yd e p r e s st h ef a i t ho fp u b l i c ，a n d c a u s et h er e d u c t i o no fs o c i a lr e s o u r c e sw h i c hm a yd a m a g et h es o c i a lo b j e c t i v e s p u r s u e db yt h ev o l u n t a r ya c t i v i t i e s m a n yc h i n a sn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n sn o w a d a y sh a v en of o r m e re x a m p l et o f o l l o wo re x i s t i n gl a wt oa b i d e ，t h u st h e ya r en o tc o m p l e t e l yd e v e l o p e da n dh a v ea f e wp r o b l e m s w h a t se v e nw o r s e ，s o m en o n p r o f i to r g a n i z a t i o n sa n di n d i v i d u a l sd o p r o f i tb yt h en a m eo fn o n p r o f i t ，a n dt a k ei l l e g a lm e a n st oe x t o r tm o n e y , w h i c h d a m a g e st h ei n t e r e s t so fs t a t e a n dp u b l i c f o rt h e s e r e a s o n s ，i m p r o v i n gt h e s u p e r v i s i o nm e c h a n i s mo nn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n sm e a n sav e r yi m p o r t a n tp r a c t i c a l s i g n i f i c a n c ef o rp r o m o t i n ga n dr e g u l a t i n gt h ed e v e l o p m e n to fc h i n a 。sn o n p r o f i t o r g a n i z a t i o n s t a k i n gt h es u p e r v i s i o np l i g h to fc h i n a sn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n sa st h es t a r t i n g p o i n t ，t h i sp a p e rf o c u s e do nt h ep r o b l e mo fs u p e r v i s i o no nn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n s ， a i m e dt oi n v e s t i g a t et h ee f f e c t i v ew a yo fs u p e r v i s i o n f i r s t l y , b a s e do nt h es t u d yo fn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n s ，t h e i rm e c h a n i s ma n d t h e i rs u p e r v i s i o nm e c h a n i s m ，t h i sp a p e r e x p o u n d e dt h e a r c h i t e c t u r eo ft h e s u p e r v i s i o nm e c h a n i s ms y s t e mo nc h i n a sn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n ，i n c l u d i n gi t s s u p e r v i s i o nm e c h a n i s mf r o mb o t hi n s i d ea n do u t s i d ea n dc o n d u c t e dat h e o r e t i c a l a n a l y s i so nt h ec o n s t r u c t i o no fc h i n a sn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n sf r o mt h ep e r s p e c t i v e o fc o m m i s s i o n a g e n tt h e o r y , e c o n o m i c m a n a s s u m p t i o n s ，g a m et h e o r ya n d i i 硕l 学位论文 m a n a g e m e n tt h e o r y ，w h i c hc l a r i f i e s t h e n e c e s s i t yo fb u i l d i n gc h i n a s o w n s u p e r v i s i o nm e c h a n i s m s e c o n d ly o nt h eb a s eo fc h i n a sa c t u a ls i t u a t i o n ，t h i sp a p e rc o m p l e t e da n e m p i r i c a lr e s e a r c ho nt h es u p e r v i s i o np l i g h to fc h i n a sn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n s ， a n a l y z e di t se x i s t i n gp r o b l e m sf r o mt h ea s p e c t so fg o v e r n m e n ti n t e n d a n c e ，s o c i a l s u p e r v i s i o na n di n t e r n a ls u p e r v i s i o nm e c h a n i s m b yc o m p a r i n gt h es u p e r v i s i o n m e c h a n i s m so nn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n sa b r o a d ，t h i sp a p e rs u m m e du pt h e i r a d v a n t a g e se x i s t i n gi nl e g a lf r a m e w o r k ，g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n ，s o c i a ls u p e r v i s i o n a n di n t e r n a ls u p e r v i s i o n ，w h i c hc o u l dp r o v i d ear e f e r e n c et ob u i l d i n gc h i n a so w n s u p e r v i s i o ns y s t e m u s i n gh i e r a r c h i c a la n a l y s i sa n df u z z ym a t h ，t h i sp a p e r c o n s t r u c t e daq u a l i t ye v a l u a t i o nm o d e lo fs u p e r v i s i o n ，s ot h a tt h em a n a g e m e n t a g e n c i e s ，t h ec o m m u n i t ya n dt h ep u b l i cc o u l df o r mac o m p r e h e n s i v eu n d e r s t a n d i n g t ot h er e l e v a n ts i t u a t i o no ft h en o n p r o f i to r g a n i z a t i o n sa n ds u p e r v i s et h e m e f f e c t i v e l y l a s t l y ，b a s e do nt h ea n a l y s i si m p l e m e n t e da b o v e ，t h i sp a p e rp r o p o s e dm e a s u r e s t oi m p r o v et h es u p e r v i s i o ns y s t e mo nn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n sb ys t r e n g t h e n i n gt h e g o v e r n m e n ti n t e n d a u c e ，t h ep l u r a l i s t i cs u p e r v i s i o ns y s t e m ，a n dt h e i n t e r n a l s u p e r v i s i o nm e c h a n i s m k e yw o r d s ：n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n s ；p u b l i cl i a b i l i t y ；s u p e r v i s i o n ；s u p e r v i s i o n m e c h a n i s m s 1 v 硕f j 学位沦文 插图索引 图2 1 我国非营利组织的分类9 图2 2 博弈矩阵图1 9 v 1 1 1 中酗甘荷利纽织监督概制研究 附表索引 表2 1 非营利组织活动领域表8 表5 1 非营利组织评估表4 0 i x 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名： 勋f 1 日期：御年1 1 月 f 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名： 导师签名： i t 月日 7 加 硕 j 学位论文 1 1 选题背景及意义 第1 章绪论 1 1 1 选题背景 非营利组织。，一方面可以有效弥补作为第一部门的国家体系缺乏效率的缺 陷，并且能很好地承接那些“服务型政府”交给社会的职能；另一方面，还可以 克服作为市场体系缺乏公平的弊端，进而解决市场的自利问题。非营利组织作为 第三部门提供公共服务、促进民众参与的作用得到了公众广泛的认可和支持。2 0 世纪8 0 年代以来，在全球性的“社团革命”浪潮下，我国民间社会团体开始大量 涌现，并相应地逐步出现了大量的民办非企业单位，非营利组织获褥了长足的发 展。随着政府“卸载”、“退却”和公共服务的市场化、社会化等改革，非营利组 织在社会服务中的作用日益重要，我国的非营利组织进入一个更加迅速的发展阶 段，积极活跃在服务、慈善、环境、扶贫、经济与社会发展的各个领域。 非营利组织作为第三部门在某种意义上是作为政府和市场的补充而存在的， 政府失灵和市场失灵被认为是其存在的主要理由。然而，与政府和市场一样，非 营利组织也会出现失灵，非营利组织“志愿失灵”的局限性使其难以充分担当公 共责任。“公益腐败”现象仍然存在，“公益低效”问题依然严重，“公益异化”事 件日益增多，这些都严重损害了非营利组织的形象，破坏非营利组织生存和发展 的基本环境，限制了非营利组织的健康发展。 由于我国受到历史文化传统、政治和法律制度不完善等诸多因素的影响，许 多非营利组织自身的发展都“无先例可循，无成法可依”。我国非营利组织发展 还不成熟，不仅外部责任机制长期缺位，而且非营利组织内部的自我约束也很不 规范，并且政府对非营利组织的监管出现“管理的权力很大，能力很弱”的状况， 存在失效问题。 甚至有的组织和个人借非营利之名行营利之实，采取非法手段敛 取不义之财，严重削弱了公众对非营利组织的信任，损害国家和公众的利益，非 营利组织监督机制的缺位十分不利于非营利组织健康有序发展和社会的稳定。所 以确保非营利组织公共责任的实现，构建一套符合我国国情的、行之有效的非营 利组织监督机制，对我国非营利组织的发展有重要的现实意义。 。按照美国学者莱斯特萨拉蒙的解释非营利组织一般具有非营利性、民间性、组织性、志厄性，自治性 等特征，但如果严格按照这一界定我国大多救社会团体蒋被排除在非营利组织之外，因此，考虑到我国 的实际情况，一般将事业单位与民办非企业单位、杜团组织同归于非营利组织之列。 。周志怨自律与他律一一第三部门监督机制个案研究杭州：浙江人民出版社，1 9 9 9 ，前言 。邓国胜非营利组织评估北京：社会科学文献出版社，2 0 0 1 ：7 3 中懈1 r 秆利绁缎舱舒目【制卅究 1 1 2 选题意义 第一，研究非营利组织监督机制是约束非营利组织运营，防止其滥用税收优 惠政策的需要。非营利组织作为公益性组织，其运营资源大部分来自政府的财政 拨款和社会无偿捐赠，政府为肯定非营利组织从事的社会公益事业，给予了税收 方面的优惠待遇。然而在现实生活中，越来越多的非营利组织开始背离自己的公 益使命，并滥用税收优惠特权为组织牟利。非营利组织及其管理者缺乏监管的情 况下同样会出现权力滥用及腐败现象。只有依靠相应的管理机构，强化他们对非 营利组织的管理，才能约束和控制此类行为。 第二，研究非营利组织监督机制是应对非营利组织自身局限性的必然反应。 w e i s b r o d 和h a n s m a n n 曾经分别从政府失灵与市场失灵的角度解释了非营利组织存 在的原因和作用，但是正如政府和市场可能失灵一样，第三部门也有其内在的局 限性，也可能出现“志愿失灵”，“志愿失灵”现象的存在说明非营利组织不是万 能的，它无法单凭自己的力量推进公益服务，必须与政府和市场部门合作，扬长 避短、互为补充。而且作为公共资源的无偿运用者，非营利组织在自我约束的同 时，必须接受来自政府机构、公众、媒体、捐赠者及服务对象的必要监督。 第三，研究非营利组织监督机制是弥补非营利组织问责机制缺失的有效途径。 与营利企业相比，非营利组织的内部管理缺失了三种主要的责任机制，一是个人 利益激励机制；二是提高效率的竞争机制；三是业绩评价指标。这些责任机制都 是营利组织的核心架构，是评价和衡量企业及其成员工作绩效的基本指标。非营 利组织在这些机制方面的缺失，直接导致其在完成组织目标、控制资源利用率和 员工工作效率以及制止腐败、贪污等行为方面软弱无力。因此，单凭非营利组织 的自治是无法控制其组织内部的不法经营行为的，非营利组织必须依靠外界的监 督力量，借助法治和政府机构的行政监管来震慑、预防某些非营利组织成员的不 法行为，以维护非营利组织的声誉和社会地位。 第四，研究非营利组织监督机制是完善非营利组织运行机制的基本前提。近 年来，非营利领域数量规模的扩大，使本来就不成熟的非营利部门运行秩序受到 冲击，直接导致该领域鱼龙混杂、良莠不齐，加剧了非营利组织间的资源竞争； 再加上营利性机构对非营利领域的介入，使非营利组织的生存环境进一步恶化。 严酷的生存竞争不仅给各个非营利组织带来了观念的改变，还迫使他们调整运行 方向和工作重点；为了生存，许多非营利组织纷纷进行商业化经营，将关注贫困 弱势群体转而关注能给他们带来收益及捐赠的特定群体。非营利组织正在失去它 的本来面目，变成收费的服务公司，其整个部门也都面临着公众质疑、公信力降 低的威胁，因而迫切需要营建完备的监督管理体制、构筑公正严明、成熟完善的 运行环境为非营利领域的有序发展提供制度保障。 硕 学位论文 1 2 文献综述 1 2 1 国外研究综述 1 从责任制的角度对非营利组织监督机制进行研究 国外在研究非营利组织监督的问题方面的文献资料甚少，哈佛商学院里贾 纳b 赫茨琳杰( r e g i n a e h e r z l i n g e r ) 教授在借鉴美国证券交易委员会管理证券交易 的成功经验上，通过有力的论证，指出问题的答案在于责任g t j ( a c c o u t a b i l i t y ) 。她 认为，非营利组织缺乏商业领域中那种强制性的责任机制。因此，需要一定的规 则对其加以监督，以帮助它们高效益、高效率和负责地完成社会使命。她提出一 个“披露一分析一发布一惩罚”的解决非营利组织诚信问题的方案，即d a d s 法加 强非营利组织和政府组织的透明度( d i s c l o s u r e ) ，分析( a n a l y s i s ) 、发布( d i s s e m i n a t i o n ) 非营利组织和政府组织的工作业绩，对不遵守以上规定的组织进行惩罚( s a n c t i o n ) 。 该方案有效地加强了非营利组织的监督，促进了非营利组织的治理。o 而且，美国在全国各大城市设有无数个国家的，地方的委员会和理事会，他 们负责监督和管理非营利组织活动，以确保这些组织的运作与他们的服务使命相 一致，确保他们的活动符合法律要求和公共利益，信守公平原则，承担应付的目 标任务。各级政府，特别是州政府，对签订合同的过程和服务项目的实际兑现制 定了详细的条款，不断完善他们的信息收集和管理系统，以近一步加强监督，提 高管理效率，为非营利组织提供更好的服务。 2 从公共责任的角度对非营利组织监督机制进行研究 公共责任问题一直是西方非营利组织研究的重要课题。非营利组织传统的公 共责任理念与官僚制政府的公共责任在本质上并无区别，都是以等级制的监督、 命令与控制等为基本特征的，主要的责任机制是法律或有法律效力的合约等技术 性手段，因此非营利组织传统的公共责任机制又被称为。技术性责任”。在政府改 革运动的潮流之下，政府与社会都要求非营利组织积极承担更多的社会功能，并 且承担更多的公共责任，“技术性责任”机制已经不能适应社会条件的新变化了。 于是出现了广义的即复合性的公共责任概念。科恩斯( k e v e nk e a m s ) 认为：“在广 义的公共责任概念中，公共组织和非营利组织必须包括在负责任的人民和机构的 范围之中，不仅必须包括制度化的命令链中的更高的权威机构，也必须包括普通 的公众、大众传媒、同类组织、捐赠人以及其他利害关系人( s t a k e h o l d e r ) 。”广义 的责任概念包括服从责任、协商责任、专业( 裁量) 责任和预期责任等四个可相 互替代的即竞争性的责任机制。 。罩贾纳e 赫兹琳杰等着非营利组织管理北京：中国人民大学出版社2 0 0 0 ：8 1 2 。k e a r n s kpt h es t r a t e g i cm a n a g e m e n to fa c c o u n t a b i l i t yi nn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n sp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n r e v i e w , 1 9 9 4 ，( 2 ) ：1 8 8 中旧叶赞刹笪l 织惰督帆制w 究 复合性的公共责任概念与机制强调了非营利组织公共责任的多维度、复杂性 等特点，尤其强调了非营利组织在变化环境之中选择恰当的责任机制的必要性。 但是，这却使得非营利组织的公共责任变得更加模糊不清。耶鲁大学管理学院的 考佩尔( j o n a t h a ng s k o p p e l l ) 在2 0 0 5 年初指出：“首先，组织有可能以错误的方式承 担责任；其次，也许更加糟糕的是，组织有可能试图对每一种责任形式负责。组 织努力满足相互矛盾的公众期望，结果可能导致组织的功能紊乱。它试图取悦每 一个人，却未能取悦任何一个人。具有讽刺意味的是，这导致了责任失灵 ( a c c o u n t a b i l i t y f a i l u r e ) 。”。此外，责任模糊现象的出现还与非营利组织所面对的利 害关系人的复杂性有关。对于非营利组织来说，利害关系人的多样性意味着责任 对象的多样性，每一个群体都很重要，但彼此间的需求可能是矛盾的、相互冲突 的，例如捐款者的偏好与服务对象的需求之间就可能存在紧张关系。这些冲突引 导出两个方向，第一方向支持非营利部门，认为非营利组织比其它形态的组织更 能有效地解决冲突；第二个方向则对非营利组织采批判的立场，认为冲突将存在 非营利组织之中，并且需要某种外部力量的介入才能解决，包括政府的介入。 哈奇。把公益机构的公共责任分为高低两个层次：低层次的公共责任意味着 “避免违规，避免不当行为和帐目的完善管理” ；高层次的公共责任则体现为“资 源的有效利用以实现所追求的目标”。在哈奇看来，低层次的公共责任如遵守财务 规则和工作程序虽然可以避免丑闻和不当行为，但不足以证明机构的工作效率和 效果，因而需要强调高层次的公共责任关注重点从低层次向高层次公共责任的转 移，是当前非营利组织监督机制的发展趋势。 3 从政府规制的角度对非营利组织监督机制进行研究 韦尔。从政府规制的角度分析了英国美国非营利组织的监督问题。政府监督的 主要形式是政府立法和政府规制，立法机关颁布的相关法律成了非营利组织的基 本环境，既是对公益机构行为的系统约束，又是判断其行为正当性的基本标准。 政府规制由独立规制机构或行政机关实行，包括规制制定( 准立法职能) 执行( 行 政职能) 裁决( 准司法职能) 。规制的领域和主要内容有注册登记制度、财政优惠、 财务规制、投资活动规制和“不公平竞争”规制。韦尔提出非营利组织监督机制 的目标应该包括以下几点：保障服务的提供；保护捐助者的利益；保护服务对象 的利益；保护在公益机构工作的雇员的利益；在政府提供资助是保证“资金的价 值”；维持公平竞争环境，保护与公益机构竞争的私营机构的利益；保护政府公共 部门不受公益结构过分的政治影响。 。j o n a t h a ng sk o p p e l lp a t h o l o g i e so fa c c o u n t a b i l i t y ：i c a n na n dt h ec h a l l e n g eo f “m u l t i p l ea c c o u n t a b i t i t i e s d i s o r d e r ”p u b l i ca d m i n i s t r a t i o nr e v i e w , 2 0 0 5 ，( 1 ) ：9 5 。h a t c h 1 9 8 3 ，v o l u n t e e r s ：p a t t e r n s m e a n i n g s & m o t i v e s b e r k h a m s t e d ：t h ev o l u n t e e rc e n t r eu k 。周志忍自律与它律第三部门监督机制个案研究杭州浙江人比出版社1 9 9 9 ：3 2 w a r ea l a n 1 9 8 9 ，b e t w e e np r o f i ta n ds t a t e ：i n t e r m e d i a t eo r g a n i z a t i o n si nb r i t a i na n du n i t e ds t a t e s “ 硕f 。学位论文 以上这些理论，对于思考非营利组织的角色和任务，分析非营利组织监督的 困难，构建非营利组织监督机制，具有十分重要的启发性。 1 2 2 国内研究综述 改革开放后，随着经济市场化的发展及政治体制改革的深化，中国的非营利 组织也得到了快速的发展。这一现象引起学界诸多学者们开始关注非营利组织这 个新领域，非营利组织研究在一定程度上开始成为中国新的学术前沿。 董文琪分析了当前非营利组织管理中存在的主要问题，包括：管理水平滞后， 致使一些人钻法律漏洞，利用非营利组织逃税避税、推卸责任、聚敛钱财；采用 低公益预算加高薪、高行政费用的方式规避非营利组织承担的“盈利非分配约束”。 监管意识薄弱，致使非营利组织在运营中h 益偏离公益轨道而逐渐向商业组织演 化。管理效率低下，致使许多管理制度形同虚设、难以落实。因此，她认为应从 根本上来强化非营利组织监管体制建设，对非营利组织的监督主体及内容等方面 进行深入的研究和探讨，应对非营利组织的自身局限性，弥补非营利组织问责机 制的缺失，规范非营利部门的运行秩序。 候春飞指出非营利组织监督机制的建设，尤其是非营利组织的外部监督和社 会交代机制在实质上处于缺位的状态，成为制约我国非营利组织良性发展的“核 心困境”。包括：相关法律政策的缺失导致了外部监督权威性依据的缺乏，政府规 制的制度安排上存在一系列的问题，非营利组织的社会监督尚显薄弱，非营利组 织的自律机制仍不完善。由此，他提出了建构“政府主导下的多元共治”的模式， 期望通过政府本身对非营利组织的规制和政府对各种社会监督资源的整合、协调， 最终形成政府、社会的监督与非营利组织自我治理相结合、多个监督主体共同协 调运作的格局。他同时指出构建更为有效的非营利组织外部监督机制，需要政府 与社会的共同治理，尤其是离不开政府的规制，既要改善非营利组织的政府规制 环境，也要改革非营利组织的具体管理体制，实现政社分开。 曾维和分析了内部监督和外部监督的主体和优缺点，认为内部监督是确保非 营利组织非营利性的基础，它包括监事会的监督、董事会、组织规章制度的监督 和组织信念、使命的监督。其优点是：监督主体具有信息优势，因而有较强的监 督能力；通过机构进行监督，避免了个人之间的利益冲突；监督主体具有法定的 监督权，执行起来有法可依；注重长远利益等。缺点是：往往忽视外部相关者的 利益，容易发生“内部人控制问题”，过于严厉的监督会抑制经营者的创新精神等。 外部监督主要包括：政府的监督，独立的第三方评估，非营利组织同行互律，媒 体的监督，捐款者与公众的监督。其优点是：参与者众、监督面广。缺点是：监 督主体的利益取向各不相同，难以形成监督合力；注重短期利益或当前事件；没 有信息优势，监督能力不足；往往是一种伴生的监督，没有法定权力作为支撑， 难以顺利开展和长期存续；不能直接约束管理者，效果不太明显。他最后提出要 中国 蒋利纽织舱督机制研究 将非营利组织的内部监督和外部监督进行结合以实现对非营利组织的有效监督。 吴文洁研究认为，监督主体多元化，监管内容多样化，监管程序规范化，对 非营利组织健康快速地发展有重要意义。首先，非营利组织要形成自我约束能力， 建立健全自律机制。要强化章程约束机制，非营利组织的一切活动都要以章程为 依据；要建立行为准则约束机制，维护非营利组织的社会信誉和地位；要加强内 部管理，对内部财务收支、社会捐赠、服务收费使用等进行监督；强化自我评估 意识和机制，建立详细的工作考核评估机制，树立社会形象，赢得社会信任和支 持。其次，要不断完善社会监督机制。借鉴国际经验，培育一批专业评估机构， 对非营利组织的活动进行评估，政府按照评估的结果，确定资助对象和标准；强 化新闻媒体的舆论监督作用，规范非营利组织的行为；建立公众监督机制，允许 和鼓励公民、特别是捐赠人对非营利组织的章程、组织机构、活动情况和财务管 理等相关情况进行监督。 沈亚平和陆明远认为完善的非营利组织监督机制包括两个方面。一方面，要 强化对主要干部的监管。目前中国非营利组织的发展中，“能人”效应非常重要， 大多数组织的发展在很大程度上依赖于组织领导人的个人能力和资源。因此在完 善组织内部管理体制的同时，必须加强对非营利组织主要干部人员的监管，防止 其滥用职权，以权谋私，保证其行为合法有效。同时，以国家纪检监察机关、相 关政府职能部门的外部有效监督为基础，有助于非营利组织内部的民主监督机制 的形成，促进其自律机制的发展。另一方面，在正确对待非营利组织经济活动的 基础上，要强化对组织财政收支状况的监管。主要是检查其是否遵守国家有关经 济制度、财务制度，检查其财务管理制度是否规范，其收入支出是否合法，其经 费来源是否有保障等。 笔者认为，对于国外的关于非营利组织监督机制的研究，因为存在国情适应 性的问题，所以应该有所选择的进行借鉴。而对于国内关于非营利组织监督机制 的研究成果，因为当前我国学者对于非营利组织监督机制这一课题的研究还为之 甚少，国内学者的研究成果多数只能从一般性的角度出发来论述，缺乏深厚的理 论基础和实践证明。因此，本文拟在国内和国外学者研究成果的基础上，探求具 有较强适应性、能满足未来发展需要的非营利组织监督机制。 1 3 研究内容与思路 第1 章绪论，包括选题背景及意义、文献综述等方面的内容，这一章主要为 了论证本文选题的价值以及论述本文迸一步研究的思路及研究方法的选择。 第2 章非营利组织监督机制概述，对本文中将应用到的基础性概念( 包括非 营利组织、机制、监督机制) 进行梳理，并从内部监督体系和外部监督体系两个 方面阐述了非营利组织监督机制的构成。运用相关理论( 包括委托代理、“经济人” 假设、博弈论、治理理论) 对非营利组织监督机制进行分析，实际上阐明了构建 硕f ，学位沦文 我国非营利组织有效监督框架的必要性。 第3 章我国非营利组织监督机制存在的问题。从我国非营利组织发展的现状 出发，从政府监督、社会监督和组织内部监督三个方面探讨我国非营利组织监督 存在的主要问题。 第4 章国外非营利组织监督的经验，通过学习国外非营利组织监督的方式方 法，从法律框架与政府规制、非营利组织的社会监督、非营利组织的内部监督三 方面提出国# i - j n 营利组织的经验并加以总结借鉴。 第5 章完善我国非营利组织监督机制的对策，从加强政府监管、完善多元监 督体系、健全非营利组织内部监督制度三方面对我国非营利组织监督机制的完善 提出政策性的建议。 结论部分对本文的研究成果进行综合性的总结，并提出该领域进一步研究的 思路。 1 4 研究方法的选择 在构造核心概念的过程中，作者运用的研究方法主要是演绎法。在阅读有关 非营利组织的各种理论的基础上，结合中国非营利组织管理制度和运行机制的特 点，通过理论抽象，提炼出本论文的核心概念：非营利组织、公共责任、监督、 监督机制。在具体研究上，采用了规范分析与实证分析相结合：规范分析得出具 有普通意义的结论，实证分析是应对我国非营利组织采用何种监督机制并如何有 效设置提供建议。在论文的其他部分根据具体情况运用了文献分析法，文献分析 法就是通过文献以问接的方式获得研究对象的信息。 从总体上来说，本文在研究方法上以非营利组织监督机制为主线，对国外的 非营利组织监督机制采取有选择和批判的吸收、借鉴；采用从抽象分析到具体分 析，从一般性分析到个案分析，从宏观分析到微观战略分析的方式；将理论分析 与实证分析相结合，逻辑推理与案例佐证相结合，比较性研究和规律性研究相结 合，对完善我国非营利组织监督机制提出建议和对策。 中陶竹f i 叫组织雌督机制研究 第2 章非营利组织监督机制概述 2 1 基础概念 2 1 1 非营利组织 非营利组织( n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n ) 这个概念原本是西方产物，目前在中国对 它的内涵、外延以及概念的解释力目前还没有达成共识的看法。根据国外对非营 利组织的定义、理论和清华大学n g o 研究所所长王名先生编著的非营利组织管 理概论一书，结合我国实际情况，本文从4 个方面全面界定我国的非营利组织： ( 1 ) 基本属性：非营利组织是指在政府部门和以营利为目的的企业( 即市场部 门) 之外的，以非营利为目的、从事公益事业的一切志愿团体、社会组织或民间 协会。基本属性包括：组织性，即有一定的组织机构，是根据国家法律注册的独 立法人；民间性，即不是政府及其附属机构，也不隶属于政府或受其支配；非营 利性，即不以营利为目的，不进行利润分配；自治性，即非营利组织有不受外部 控制的内部管理程序，能够进行自我管理；志愿性，即成员的参加和资源的集中 不是强制性的，而是志愿的；公益性，即组织服务于某些公益目的并为杜会公众 奉献。 ( 2 ) 活动领域：环境保护、扶贫发展、权益保护、社区服务、经济中介、慈善 救济、维护和平、学术交流、文化娱乐、教育评估、艺术鉴赏，见表2 1 所示。 表2 i 非营利组织活动领域表 活动分类比例( )活动分类比例( ) 文化、艺术 3 4 6 2 动物保护3 1 2 体育、健身、娱乐 1 8 1 7 社区发展 1 7 0 4 俱乐部 5 3 l物业管理6 1 7 民办中小学 l ，9 9 就业与再就业服务 1 5 8 5 民办大学 1 1 3政策咨询2 1 8 8 职业、成人教育 1 4 1 9 法律咨询与服务 2 4 5 4 调查、研究4 2 5 l基金会8 6 2 医院、康复中心 1 0 5 4 志愿者协会 8 1 6 养老院7 0 3 国际交流 1 1 4 7 。李亚平、于海第三域的兴起上海：复旦大学出版社，1 9 9 8 ：33 5 8 一 硕f 二学位论文 ( 续表) 心理咨询 9 7 5 国际援助 3 3 2 社会服务 4 4 6 3 宗教团体 2 5 2 防灾、救灾 1 i ，2 7行业协会、学会3 9 9 9 扶贫 2 0 9 5 其他 2 0 ，5 6 环境保护 9 9 5 说明：多项选择，总比例超过1 0 0 ， 案为中心，1 l 页，联合国区域发展中心， 资料来源：王名主编中国n g o 研究2 0 0 l 一以个 2 0 0 l ( 3 ) 分类：会员制组织和非会员制组织，前者可划分为互益型组织与公益型组 织，后者则包括运作型组织和实体型社会服务机构，见图2 1 。 ( 4 ) 地位：把非营利组织叫做第三部门是相对与作为第一部门的国家体系和作 为第二部门的市场体系而言的。但实际上，非营利组织无论作为整体还是个体， 在规模上、构成上、能量上都难以与政府、企业相抗衡，因而在它们彼此之间还 难以形成真正平等的相互关系，这一点在我国表现得尤为突出。 人民团体 会员制组织 f 经济型组织 l 行业协会，商会、学会等 l 社会性团体 ，团体会员型组织 i l( 志愿者团体等) i 1 个人会员型组织 运作型组织项目型基金会、资助型基金会 联合劝募组织 实体型社会服务机构 篙 未登记的或转登记的非营利组织 图2 1 我国非营利组织的分类o 2 1 2 机制 机制这个概念是目前社会科学界特别是法学界、经济学界、管理学界使用频 率非常高的概念，诸如市场机制、竞争机制、激励机制、约束机制、反贪机制、 o 王名非营利组织管理概论北京：中i 辜i x 民大学出版社2 0 0 2 ：9 9 - 织 织 组 组 型 型 益 益 互 公 ，。，l 织组制受 ，。l 中瞄1 f 营列组织监督机制研究 用人机制等等。然而，我们对之进行一番深入的考察就会发现，在许多情况下， 人们是把机制与体制混为一谈，作为同一概念或近义概念使用的，而这种使用是 不科学的。为此，本文需先对机制这一概念的内涵，对机制与体制的区别和联系 作较详细和深入的探讨。 i 机制的含义 现代汉语词典( 修订本) ，对“机制”一词的解释为：“机器的构造和 工作原理，如计算机的机制。有机体的构造、功能和相互关系，如动脉硬化的 机制。指某些自然现象的物理、化学规律。如优选法中优化的机制。也叫机理。 泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式：市场机制、竞争 机制。”。综合以上对汉语“机制”一词的权威解释，我们可以对机制这一概念的 内涵作如下归纳： ( 1 ) 机制是对物质运行的动态、过程的抽