（行政管理专业论文）中国近代公务员工资制度研究.pdf

中文摘要 公务员工资制度是公务员制度的重要组成部分，如何制定和有效发挥它的激励 功能、调节功能、养廉功能和保障功能，不但对调动公务员工作积极性、提高其服 务意识有很重要的作用， 而且对防止公务员腐败， 建立廉洁高效的政府也至关重要。 中国公务员工资制度是从近代开始酝酿、发展的，它与我国当代的公务员制度有着 十分紧密的关系，通过对中国近代公务员工资制度的研究，我们可以更深刻地认识 我国当代公务员工资制度。 本文共分为五个部分。第一个部分是引言。阐明了论文的研究背景，国内外研 究的动态，以及本文所采用的主要研究方法和思路；第二部分到第四部分的内容都 包含了三个部分：当时文官制度改革或制定的背景，当时文官工资制度分析以及最 后的小结。 由于各个朝代的历史背景不同， 所以针对工资制度分析的侧重点也不同， 在晚清时期主要针对的是晚清俸制改革后薪俸制度的特点，北洋政府时期主要是针 对北洋政府制定的中央行政官官俸法进行了分析，而南京国民政府主要是针对 暂行文官官等官俸表进行了分析。第五部分主要是在前四个部分的基础上，归 纳总结了中国近代文官工资制度发展的特点，以及研究这个命题对我国当代中国公 务员工资制度的借鉴。最后是结束语，指出本文的不足。 文章主要采用了历史文献综述法和图表比较法,运用了大量历史资料,通过背景 的简单介绍引入正题，对当时俸禄的制定原则、官俸制度的性质、俸禄的支付形式 等方面进行了分析。对近代中国文官工资制度的分析可以让我们以史料为基准，更 清晰的认识中国当代公务员制度的渊源和脉络。对我们当今的公务员工资制度也可 以有一个更为系统而全面的认识。 文章的难点是如何正确的去分析近代各个时期的文官工资制度，从中分析出的 特点又如何为当代的公务员制度所用。 关键词：近代中国；公务员；公务员工资制度 abstract civil service wage system in the civil service system is an important part of how to effectively develop and motivate its function, regulation function, the function and security function honesty, not only for the mobilization of civil servants to increase their awareness of their services have a very important role, and civil servants to prevent corruption, the establishment of clean and efficient government is also crucial. modern china is a civil service system in china, home brewing, discussion, study and implementation of early, with chinas contemporary civil service system of the very close relationship in modern china through the study of the civil service wage system, we can gain a deeper understanding of contemporary china civil service wage system. this article is divided into five parts. the first part is introduction. thesis discusses the research background, the dynamics of domestic and international research, as well as used in this paper, the major research methods and ideas; the second part of the contents of the fourth part contains three parts: the background of the civil service system at the time, when the civil service wage system analysis or the summary of characteristics of the final. due to the historical background of all the different dynasties, so the analysis focused on the wage system is different, mainly in the late qing dynasty in the late qing dynasty after the reform of the pension system the characteristics of the system of salaries, the northern administration is mainly directed against the northern government the central administrative officer pension law officials are analyzed, and the nanjing national government mainly aimed at the provisional pension officials and other civilian officials form is analyzed. the fifth part is mainly based on previous sections, are summarized in modern china and the development of the civil service wage system characteristics, as well as to study the topic of chinas civil service wage system in contemporary china in future. finally, concluding remarks, pointing out the shortcomings of this article. this paper uses the history of literature review and comparative law graph, the use of a large number of historical data, through a brief background to introduce the topic, officials at that time the nature of pension scheme, the form of salary payment, salary and other aspects of the formulation of the principle of an analysis. of modern chinese civil service wage system allows the analysis of historical data from the history in a clearer understanding of contemporary china and the origin of the civil service system context. of our civil service wage system today can be a more systematic and comprehensive understanding. article, how difficult is the right time to analyze all of the modern civil service wage system, which analyzes how the characteristics of the civil service system for contemporary use. keywords: modern china; public servant; salary of public servants institution 引言 1 引 言 一、问题的提出 公务员工资制度是公务员制度中重要组成部分，如何制定和有效发挥它的激励 功能、调节功能、养廉功能和保障功能，不仅对调动公务员工作积极性、提高其服 务意识有着举足轻重的作用，而且对与防止公务员腐败，建立廉洁高效的政府也有 十分重要的意义。中国文官制度是在中国近代开始酝酿发展的，它的发展背景与现 在我国所处的发展阶段有很多相似之处，同是处于社会的大转型时期，同是处于新 旧思想、新旧制度并存的阶段；共同面临着吸收和借鉴西方国家先进经验的机遇； 共同处于公务员制度和公务员工资制度尚待完善之时。因此有必要对我国近代公务 员工资制度进行一个历史的梳理，审视过去，有助于更好地认识现在，展望未来， 借古思今，用更加科学、辨证的角度去认识当今公务员工资制度的利弊。 公务员的工资制度与其产生的特定的经济条件和历史条件相联系和适应的，不 同的历史背景下我国实施的工资制度也是不同的，它要与当时的经济制度，社会制 度相吻合。因此我国近代的工资制度从内容、构架到性质也经历了很重大的转型， 这种渐进的转型中所蕴含的思想对我国现在公务员工资制度有什么样的启发是值 得我们研究和探索的。同时公务员工资制度也是分配制度的一个重要体现方面，它 是体现当时特定历史条件下人们生活水平的一个重要衡量指标，也是研究当时分配 制度完善合理与否的重要指标。通过对近代文官工资制度的研究，我们也可以看到 我国当代公务员工资制度在分配制度里所担当的角色和重要性以及进一步分析我 国现在分配制度中所存在的问题。这是研究近代公务员工资制度的目的所在。 近代文官工资制度的研究，不仅在理论上具有十分重要的意义。而且对我国当 代的公务员工资制度也具有十分直接的现实意义和实践意义。本文选题的理论意义 主要在于：丰富了我国近代文官工资制度方面的研究。在中国近代百余年间的历史 时期中，学者们在总结古代俸禄制度经验的同时，也积极传播和借鉴西方的公务员 工资制度，试图寻找出中西文官工资制度的结合点，探索适合中国国情的公务员工 资制度，提出一系列可贵的公务员职位分类思想、公务员工资等级思想、公务员工 资调整思想、公务员工资管理思想和公务员养老保险思想。与此同时，晚清政府、 北洋政府和南京国民政府也制定了相应的政策。这些思想是至今仍然对我国研究现 在公务员工资制度时可以借鉴和参考的。可是目前对中国古代官员俸禄制度和西方 公务员工资制度介绍的很多，而对中国近代公务员工资制度的研究，却十分稀少。 中国近代公务员工资制度研究 2 本文的研究也可以说是对这方面理论不足的补充和进一步的理论丰富。 本文选题的现实意义主要在于：文章以当时的中央政府所拟订和实施的文官工 资制度为主导线索，包括晚清政府俸禄制度思想，北洋政府时期文官工资制度思想 和南京国民政府时期公务员工资制度思想，孙中山临时政府时期的公务员工资制度 思想。透过复杂的新与旧、先进与落后、近代与封建思想并存的近代文官工资制度 表面，进一步挖掘它所隐含的本质问题，比如说近代文官工资制度实施的原因、背 景、改革的条件以及它与当时特定条件的分配制度之间的关系等等。通过对这些问 题的研究，对我国现在公务员工资制度的合理分类，正确看待当今的高薪养廉的问 题，建立公务员绩效工资激励机制以及正确处理公务员工资与纳税人负担、国家财 政和物价之间的关系等都有很现实的指导意义。 二、国内外研究动态 国内外学者在公务员工资制度方面的研究主要集中在三点：一是发掘中国古代 俸禄制度中可以借鉴的经验教训；二是吸收西方公务员工资制度中比较成熟的经 验，并把这种经验运用到我国的公务员工资制度中；三是结合实际工作经验，总结 现在公务员制度的得失成败。关于近代中国公务员工资制度也有一定的研究成果， 但是系统的理论论述很少。目前国外学者针对我国近代文官的工资制度思想研究尤 其是从晚清政府之后的研究成果很少，国内学者研究成果则相对来说多些。 20世纪80年代中期以来， 有将近30篇论文阐述了对古代俸禄制度的不同认识。 关于晚清俸禄制度改革的研究文章有很多， 比如李传斌的 “清季俸制变化初探” （ 苏州大学学报 ，2000.1）和鞠方安的“清末官制改革中官员的俸禄改革” （ 中 国人大学报 ，2001.5） 。而针对晚清变革时期，俸禄制度所呈现的二元化征，则很 多学者进行了深入的研究，主要学者及代表著作有：1939 年，近代学者赵丰田编写 的晚清五十年经济思想史 ，其中专列一章来分析“厚俸禄说” ；1984 年钱实甫在 北洋政府时期的政治制度一书中对北洋政府时期各类文官的分类和官俸制度作 了一些创见性的基础研究，是目前所看到的关于这一时期文官工资制度最为详细、 最为完整的资料。1989 年，林代昭的中国近代人事制度史一书中对从晚清时期 到北洋政府时期再到国民政府时期，以及中国共产党在战争年代各个时期的人事制 度作了一个演变综述， 其中包括这些时期文官工资制度方面的规定和标准。 1993 年， 石剑的中国官员的工资 ，书中作者结合现代欧美国家的公务员制度的时代背景， 运用了历史的分析和史料的叙述，也运用了工资学、劳动经济学和比较分析的方法 引言 3 进行分析。1999 年，李中林的公平与分配内蒙古工资分配研究 ，书中专门 有一章节“试论民国时期官员薪俸制度” ， 该论文中分四个方面对民国期间官员薪 俸制度的演变、标准、管理以及对薪俸制度的认识和启示进行了论述，从历史和现 代的角度对这一时期官员的薪俸制度做出了较为客观和准确的评价。 与内地对此课题的研究相比，台湾学者也进行了一系列的研究，王云五的现 代公务管理 （1954） 、 张金鉴的 行政学典范 （1957） 、 左潞生的 行政学 （1956） 、 张润书的行政学 （1976）等有关行政学的书中都设有人事行政一章，并对近代 公务员工资制度有所涉及。上述论文和著作的发表与出版为研究中国近代文官工资 制度思想奠定了一定的基础。但这些研究不仅数量有限，而且也过于零散，不是很 系统。在研究方法上，也过于简单，描述性较多，分析性不够，论述也不够深刻， 并没有深刻地挖掘出近代一百余年来文官工资制度思想的丰富内涵和理论及现实 意义。 三、本文研究方法与思路 研究方法研究方法： (l)文献综述法。文献法是一种通过对文献进行查阅、分析、整理从而找出物本 质属性和发展规律的一种研究方法。本文以历史脉络为依托来归纳和总结近代文官 工资制度的特点以及对我国当代公务员工资制度的借鉴，所以在本文，笔者查阅了 大量的历史书籍，同时充分利用了山西大学图书馆资源及网络资源，对所获资料进 行了分类研究。 (2)比较研究法。比较研究方法，又称类比分析法，是指对两个或两个上的事物 或对象加以对比，以找出它们之间的相似性与差异性的一种分析方法它是人们认识 事物的一种基本方法。作者查阅了近代文官工资制度的相关资料，通过对近代各个 历史时期的文官工资制度的比较，从中找出规律，借鉴经验，吸取教训，力图为我 国今后公务员薪酬制度改革做更为科学及有价值的思考。 目标目标：希望通过对近代我国公务员工资制度的研究，可以探索出近代公务员工 资制度中对我国当代公务员制度可以吸收的教训和有意义的方面。同时通过研究公 务员公务员工资制度来反映我国近代的分配制度以及公务员制度中所存在的问题， 进完善我国目前的分配制度和公务员制度提出可以借鉴的意见。 关键问题关键问题：如何用工资制度去折射出当时特定历史背景下的分配制度体系和文 官制度；在梳理整个历史脉络的时候如何用一条清晰的脉络把它们串联起来，使得 中国近代公务员工资制度研究 4 本文的主旨清晰连贯；在梳理各个历史时期工资制度时如何从工资制度的思想层面 去深入的认识工资制度的本质。 四、本文主要创新点 文章以历史资料为脉络来研究文官工资制度，并通过对近代各个历史时期的文 官工资制度的比较以及深入分析，归纳和总结出近代文官工资制度的特点，并且在 此基础上，与我国现阶段的公务员工资制度进行对比分析，指出近代文官工资制度 的研究对当代中国公务员工资制度的借鉴。 第一章 晚清时期的文官工资制度(18401911 年) 5 第一章 晚清时期的文官工资制度(18401911 年) 1.1 晚清俸制改革的背景 晚清时期，社会政治经济形势发生了巨大的变动，在这一场巨大的变动中，中 国古代传统的以品位为特征的俸禄制度也向近代化迈进，新旧制度的碰撞促使了一 场新的改革一促即发，晚清时期的俸制改革就在这样的背景下展开了。 1.1.1 晚清俸制改革的政治背景 俸禄制度是官制的一部分，官制是俸禄制度的基础。官制的变化无疑会影响俸 禄制度的变革，而俸禄制度的变革又必然以官制变革为前提条件。晚清俸制的变革 正式建立在封建官制变革的基础之上的。 在中央方面， 随着资本主义国家的侵略， 我国的主权逐步丧失， 面对这种局势， 清廷建立一批新的机构，1861 年为了处理各国之间往来的事务建立了总理衙门（后 改为外务部） ，外务部位列六部之前，分管各项具体事务。同时向各国派遣出使大 臣、领事官、参赞官、翻译、随员等，这些人员分类构成了外交官制的变化，其薪 俸也参照西方各国走上了近代化的道路。到 1864 年初，在当时开放的 14 个通商口 岸中就有 13 个口岸海关全部由洋员任税务司。这些新建起来的海关从其内部组织 和官制、薪俸制都不同于中国当时的其他的行政机构，带有准资本主义海关行政制 度的性质。正如赫德所说： “总税务司署与其说具有本地机关的性质,还不如说 它具有外国机关的性质,它是用一种外国政府的办法,而不是渊源于中国当局。” 这些新式机构的成立和官制的变化，给晚清政府旧的机构和官制带来极大的冲击， 新旧制度的矛盾越演越烈，改革封建官制势在必行。 在地方，随着晚清内外战争的频繁，为了适应战事的需要，晚清政府打乱了原 有的行政机构，设立了很多局所来推行军务政务。这些机构的重复建立，造成了晚 清财政的大量浪费以及冗员的产生和行政效率低下的现象。而就在这样的机构中产 生了一个不同于幕僚的新阶层行政科层人员。他们不完全在幕僚的品级体系 中，有相当多的科层人员没有正式的幕僚的品级，但是薪金（而不是俸禄）却可以 从地方财政中列支；他们虽然没有完全摆脱幕僚的体系，但是却又不完全等同于幕 僚。正是这样的一个兼具官僚、幕僚、绅士和旧式衙办、书办混合的群体，他们的 出现带有资本主义文官的特征，却也存在着明显的封建官吏的特点。这种地方基层 上人员制度和薪俸的差别同样为晚清俸制改革奠定了相应的政治基础。 莱特中国关税沿革史商务印书馆，1962134 中国近代公务员工资制度研究 6 1.1.2 晚清俸制改革的经济背景 “制禄之薄, 断自元始, 明代承之, 遂相沿袭。 ” 清承明制, 实行的也是一种低 俸制度。初创时的清代文官俸禄仿明朝行九品十八级制, 且仅给百官岁俸银; 与京 官相比, 外官没有柴薪银, 待遇更低些。 对于官员来说如此低微的俸禄, 维持生计都 是困难的。尤其是外官, 除了养家糊口外, 还必须支付其雇员、幕友的薪水, 这么一 来, 原本就“无以赡其家”的岁俸, 还要应付许多因公的私人开销, 自然就入不敷出 了。随着时间的推移, 这种低收入的状况使官吏们特别是地方官铤而走险, 想方设 法利用自身的权势捞取不义之财。私征“火耗”便是清代地方官贪赃枉法的最主要 手段。所谓“火耗”是指州县官在征银时以零碎银子铸成整块有耗损为由所加征的 银两。这种贪污的风气日渐昌盛，虽然雍正帝时建立外官养廉银制度, 行“低俸禄、 高养廉”的工资补贴政策， 较为有效地整顿了吏治, 减轻了人民负担。而在乾隆在 位期间, 对文官俸禄问题也十分重视, 除了继续实行养廉银制度外, 还对大小京官 实行双俸制, 进一步完善和确立了清代的官俸制度, 并使之成为定制, 通行于其后 的有清一代。 然而随着鸦片战争后， 清朝对外赔款日间增多， 财政的紧张， 捐纳制度的推行， 使得原本靠“养廉银”支撑的清明的政治也宣布了失败，官吏的贪污纳贿之风更加 猖獗，加上国门大开，中外贸易出现逆差，致使银价日贱，物价日昂，官员的俸禄 越发显得微薄。而此时西方各国“不论何等官吏, 每年均由政府给予一定的薪金。 薪金所入专供官吏赡养身家, 纯由个人支配。至于一切因公应酬费用均由政府行政 费内开销, 其下属员役的开支也一应由政府支给。 ” 这样的俸制原则也深刻的影响 着岌岌可危的清政府，晚清政府就在这样的经济环境中开展了关于俸制的改革。 1.1.3 晚清俸制改革的思想基础 晚清以来，很多传教士来到中国，他们开启了中西文化交流的大门，同时也架 起了中国人向西方学习的桥梁。在学习西方的过程中，晚清政府受日本明治维新改 革成功所带来的影响而逐步转到以学习日本为主。这种转变首先表现在译书数量 上，以 19021904 年为例，3 年共翻译西书 533 种，其中日文的就占 321 种，占总 数的 60%；在翻译数量上，1900191 年间，中国总共翻译 1599 种西日文书籍，超 过此前 90 年间中国译书总数的 2 倍。 梁启超曾描述其盛况说： “壬寅、癸卯 间， 译书之业特盛。日本每出一新书，译者动则数家，新思想之输入如火如荼矣。 ” 清末筹备立宪档案史料，(上)中华书局 ，1979417，539，539，417，489 谢俊美政治制度与近代中国上海人民出版社，1995213 参见杨兵杰中国近代公务员工资制度思想研究上海财经大学出版社，200660 第一章 晚清时期的文官工资制度(18401911 年) 7 在这样一个西学东渐的过程当中，中国数千年来奠定的传统思想受到了猛烈的抨 击和动摇，一些知识分子在中外文化对比中以及中国国力的巨大的反差下，开始对 中国的政治制度提出了新的要求，梁启超提出， “凡关于中国政治、法律、经济、 军事、教育、农矿、工商诸实业各种方面，一一为之调查” ， “取东西各国之关于此 事者，比观而互酌之” ，确定中国和西学之中哪些是“中国所有而必参之外国” ，哪 些是“中国所无而必取之于外国” 。这种思潮使晚清政府逐步意识到，中国现有的 政治经济制度中制约中国近代化的因素，仅仅完全照搬西方先进的技术是不够的， 还要学习西方先进的政治、经济、法律制度，这就为晚清政府的俸制改革打下了深 厚的文化基础，扫除了思想障碍。 1.2 晚清官员薪俸制度分析 1.2.1 清代官俸制度的转变 清代的官俸制度由完全的品位制度向品位与职位制度相结合转变。 与历朝不同, 清代文官傣禄分九等十级, 除九品以外, 同一品级的正从品官俸禄相同, 没有丝毫 差别，这种不按照职事繁简而根据官级高低给定俸禄的做法实际上是不公平、不合 理的, 因此, 有很多弊端， “我国俸制向以荣誉为基础, 有何等荣誉之身分, 即有何 等俸禄之支给, 故不独文武各一律如俸也, 如皇族, 如外藩, 如世爵、世职, 又如从 特用之翰林、主事, 有给全俸者, 有给半俸者, 初不问其职事之有无与其繁简也。 ” 由于清朝实行的是非职级俸给, 任事官员们便利用职权谋利, 假公济私, 中饱私囊。 尤其需要指出的是：清朝还发生了不少历史上罕见的特大贪污案件。当然, 清统治 者也屡有严厉的整顿吏治举措, 但治标不治本, 那些都无法从根本上解决问题。 至晚清时期, 清政府才发现我国北魏的官俸制度太和之制与近代西方各 国的俸制原则有很多相似之处, 乃急起仿效,成立了许多新式机构，并且在这些机构 中便开始实行职位制度，虽然在实行过程中仍然脱离不了品位俸禄制度的影响，但 已看出主要是根据职事繁简、责任大小而定。例如，1906 年外交部就制定外交人 员俸给表 ，规定头等出使大臣 1400 两，二等出使大臣 1000 两，以下参赞、领事 等官按第递减发给月薪。 此外，驻外使馆还实行了积劳加薪的制度。这种新的薪 俸制毒规定：同一职位按责任大小、工作繁重有不同的级别，与官员的工作质量有 了极大的区别，它把官员的报酬与其劳动的质量和贡献的大小有机联系起来。与单 梁启超清代学术概论中华书局，195471 清末筹备立宪档案史料，(上)中华书局，1979 539 清朝续文献通考卷 1429029 中国近代公务员工资制度研究 8 一的一品一俸的俸禄制度相比，积劳加薪制度显现出较强的激励作用，也给缺乏生 机和活力的政府官僚机构注入了少有的竞争力。晚清财政出现了两种局面，一是财 政收入较以前各朝大大增加；二是收入和支出不能相抵。 尤其是越到晚清后期， 财政收支相差的缺口越来越大，导致俸制改革根本没有强有力的财源做基础。基于 这一紧张的财政基础上的俸制改革，也就注定要失败，加上随之而来的辛亥革命， 新的官俸制度变以失败而告终。 1.2.2 晚清俸禄支付形式转变 晚清文官的俸禄的支付形式由银米兼支转为完全以银两发放。虽然我国古代历 朝俸禄的支付形式有所不同,“或为土地谷粟, 或为布帛银钱, 大都经历了由实物到 货币发展的过程。 ” 但是,清朝的俸禄支付形式与此不同。虽然它早期的俸禄支付形 式是银、米兼支, 但实际上是以银为主, 禄米的发放只是一种恩给手段,。俾京官能 够“足供养赡”, 而外官则干脆不予禄米。自雍正朝后, 用银两支付俸给的范围更 广、数量也更多。雍正元年明令:“山东、河南、江苏、安徽、江西、浙江、湖北、 湖南、广东、广西、云南、贵州等十二省驻防兵及绿营兵折给。米每石, 自五钱至 一两; 豆每石, 自五钱至九钱七分; 草每束, 自三厘至九厘二毫不等。均照从前题定 各地方价值, 折给官兵, 自行采买。 ”除了京官在俸银还禄米作为生活日用补给外， 其他官员的俸给包括正俸、养廉银子、公费、津贴等，全都用银两支付。从上可知, 雍正朝以后用银两支付俸给的范围扩大了。这个变化同时也说明了清代商品经济的 发达, 使得货币赋税基本上取代了实物赋税。这是清代社会商品经济发展的结果， 同时也是市场发育的客观要求。 1.2.3 晚清官俸管理制度完备 清代在官俸的管理上有一套具体、严密的制度, 较之前代更为完备。清代京官 的俸禄属吏部管理, 吏部的稽勋司下专设稽俸厅负责此事。稽勋司在俸禄的审核、 领取等方面有一套详细的规定。如各衙门必须将应领银米数目于领俸前一月造册二 本咨送吏部稽俸厅稽察, 若有升迁调罚事故应行增除俸禄的, 则须在原册内注明, 并盖章, 然后一本存案, 一本送部; 各新除升转之在京汉官, 遇领俸时, 凡吏部、兵 部咨送到者准给, 过期者不准补给; 京官俸米均按季起仓关支, 春季者不得过秋季, 秋季者不得过次年春季, 补领如违时, 仓场侍郎须报部注销; 等等。 在养廉银的支配 方面, 规定“直省正佐各官养廉, 具由司库支领, 不得在属库自收自支”,“各官养 赵丰田晚清五十年经济思想史哈佛燕京出版社，19396 李孔怀中国古代政治与行政制度复旦大学出版社，1993273 第一章 晚清时期的文官工资制度(18401911 年) 9 廉, 例应按季支放, 嗣后无论大小等官, 概不准透支。其藩司自支养廉, 并将支用日 期, 报明督抚存案。 如有故违预支者, 该督抚即行参究追赔, 如督抚徇隐不奏及自行 滥支者, 发觉一并治罪”。 并且还要求各省养廉银按年造册, 咨送户部复销, 如果有 笼统开造册者，即马上勒令限期内另造清册，送到稽勋司审核。 此外, 有关官俸的规章条例还很多, 如公费支用、文武百官调任、银钱比价、 伤病、请假、退休、撤任、死亡处理等等, 皆有明文可依、有法可循。而关于公费 支用,“各衙门清领公费文移于上月三十日以前到部者, 于次月十一日放给; 于上月 三十日以后到部者, 于次月二十一日放给, 凡有补支扣除之数, 声明缘由听候核给” ; 在官员调任方面,“调补别省, 暂留本省办事者, 俸银照调任应得分例, 支给养廉, 亦照新任酌给一半, 均于奉旨补放之日起支” ; 关于官员病愈,则规定：满汉官员病 未满一年痊愈者, 无缺人员即令在原衙门行走, 扣足一年方准领俸, 其由实缺告病 之员经奏留者, 亦扣满一年; 在官员退休方面,“休致官员奉旨赏给全俸者, 止支正 俸不准兼支恩俸” 可见, 清代在俸给的管理上是何等详备, 事无巨细, 皆有现成条 例可以对照参用, 很难犯规和弄虚作假。 除此以外，清代的官俸与考绩制度、职官犯罪相挂勾。清代的官俸除作为“官 吏职事上相当之报酬”外，还被当作奖惩官吏的一种手段，与考绩制度、职官犯罪 相联系。根据清代考绩制度, 京察一等的称职官员和大计中的卓异官员, 均给予举 荐, 并根据其政绩进行奖赏。 通常, 他们都能够晋级加俸, 其中政绩卓越者甚至可以 直接晋升二级, 其俸给也随之增加二级。凡供职者或具备六法者, 则视其程度给予 惩戒。在惩戒方面，除革职外, 还有二种处分: 一是罚俸, 有罚一月、二月、三月、 六月、九月、一年和三年七等; 二是降级留任, 有降一级留任, 降二级存任, 降三级 调任三等, 但无论哪个等次, 其俸给都相应地被扣除降级。 “有降级留任者, 按所降 几级, 既降俸几级; 应降级调用者, 各按品级递降。 ” 除了上述考绩方法外, 清代还采用议叙和议处之法奖惩官吏。“凡官员办事著有 劳绩者, 无论大小, 俱敕部议叙, 其有过错, 致干吏议者, 亦照例处分” 。 议叙之法 指奖赏的方法, 有记录和加级两种, 官员记录四次即可加一级, 而加级之后即可加 俸。议处之法即惩处的规定, 除革职外, 有三种处分: 一、罚俸, 其等次与考绩法的 李孔怀中国古代政治与行政制度复旦大学出版社，1993170 沈师徐，席裕福辑皇朝政典类纂，卷 170国用十六 同上 黄惠贤，陈峰中国俸禄制度史武汉大学出版社，1996134 大清会典事例卷 597兵部处分通例公式一 林代昭中国近代人事制度劳动人事出版社，198965 中国近代公务员工资制度研究 10 罚俸等同; 二、停俸, 有停半俸、停整俸以及暂停、永停等差异; 三、降级留任, 有 降一级、二级、三级与革职留任四等, 其待遇与考绩法的降级留任等同。清代职官 的犯罪分为公罪、私罪两种, 其惩治也往往也采用经济制裁的办法, 以儆效尤。 “凡 官罪有二, 曰公罪, 有处分以励公职; 曰私罪, 有处分以儆官邪。 ” 大清律例规 定惩办的方式有: 凡内外大小文武官犯公罪, 该笞者, 一十罚俸一个月; 二十、三 十、四十、五十分别为二、三、六、九个月。该杖者, 六十罚俸一年, 七十、八十、 九十依次降一、 二、 三级, 俱留任, 一百降四级,调用。 凡内外大小文武官犯私罪, 该 笞者, 一十罚俸二个月, 二十、三十、四十、五十分别为三个月、六个月、九个月、 一年。该杖者, 六十、七十、八十、九十依次降一、二、三、四级, 俱调用, 一百革 职离任。由此可知, 在清代视职官犯罪的性质及严重程度, 也给予不同等次的罚俸 处分, 且私罪比公罪尤要罪加一等。 1.3 小结 晚清是一个社会大变革的时期，也是古代俸禄制度向近代化迈进的时期，在这 一时期，清朝文官工资制度出现了很多特点，主要有以下内容： 第一， 晚清俸制改革是建立在向对外开放和西方学习的基础之上的。 晚清时期， 中国社会正处于政治经济体制改革的时期，自鸦片战争以来，随着战事的结束，我 国在割地赔款的同时也认识到我国自身制度的缺憾，在向西方国家学习的过程中， 我们试图学习并掌握列强先进的政治经验，尤其是日本的“明治维新”取得了巨大 的政治成功，让我国政府大为振奋，从而积极引进了日本的政治体制改革模式，实 行了“康梁变法” 。虽然最终以失败告结，但是也可以看出晚清统治者对政治时局 扭转的迫切渴求。 同时， 晚清政府也积极引进了日本的行政制度， 成立了新的部门， 比如外务、农工商、民政等部，这些部门不仅薪俸高, 而且有较多的行政费用, 呈 现出明显的近代性特征。随后, 西方这种公平合理的职级制俸给被各部所接受, 它 们群起而效之。与此同时, 许多官员也极力呼吁清政府早做变革之计，他们指出: “今宜采各国家俸制原则, 必以有官级而授有职级者乃给俸, 其俸给之多寡, 又必 以职事之繁简为衡。 ”清政府最后采纳了他们的建议, 决定“明年(指宣统元年)编订 官俸”以使之整齐划一, 渐趋合理。可是此后不久, 清王朝便被推翻了, 其着手制订 的官俸新制胎死腹中,未能出笼面世, 使后人无缘得知其详。 第二，晚清俸制体系的二元化特征。晚清时期，国门大开，西方许多先进的制 光绪会典卷 11吏部 第一章 晚清时期的文官工资制度(18401911 年) 11 度和技术都涌入国内，当时晚清政府的知识水平与先进的西方国家的专业水平具有 相当大的差距。晚清政府向西方国家的学习还处于初级的阶段，对外来的文化和制 度都不能经过科学的分析，良莠不分，盲目模仿照搬，持“拿来主义”的态度。在 吸取外国先进和近代官俸制度的同时，也将其糟粕奉为圭皋。中日甲午战争前，中 日向为友邦，一衣带水，文化传统和政治体制都很相近，因此，晚清政府在对外国 文官俸制的学习主要是以日本为其蓝本的。而日本的政治体制又主要参考了近代德 意志国家，它保留很浓厚的封建色彩和品位制特征。它主要强调君主的权威和官员 对君主的忠诚，官吏与国家的关系。这种制度不是建立在合同基础上的雇佣关系， 而是一种具有特别的公共性质的关系。这样就使得晚清俸制的改革从一开始就具有 不彻底性和封建性。作为旧势力的代表，晚清政府不甘心自动退出历史的舞台，其 主持的俸制改革仍然以维护封建统治为基础，不可能也不会把中国推向民主的近代 化国家，因此就形成了品位俸禄制和职位俸禄制并存，封建思想与近代资本主义思 想并存，落后体制与先进体制并存的二元化局面。 第三，晚清俸制改革名不符实。在晚清政府支持下的官俸制度改革，仅仅局限 在部分机构中实行，大部分机构仍是实行传统的品位俸禄制。这就导致晚清出现了 新旧俸制并存，名目繁多，参差不齐，名不符实的混乱局面。当时的俸制中，不仅 津贴、公费、养廉银名目繁多，相互混淆，就是同一名目的俸给，在执行上也缺乏 严格意义上的统一性。晚清政府一方面积极地推行职级、事务繁简的近代化俸禄制 度，如外务部等；另一方面许多省部仍因循旧例，按照品级发放俸禄，如巡警道、 劝业道、各省均按正四品历年支 105 两。晚清俸制除名目混杂，较为混乱外，而且 还名不符实，如学部援外务部、农工商部、民政部例，奏定该部尚书年支养廉银 1 万两，侍郎 8000 两，以次各官分别给予。1907 年却因经费紧缺，只能减额支给， 尚书“月支四百两” ， 侍郎“每月三百两” ，以下官员只好按次递减。 不仅京官如 此，而且各省新职官的养廉银大都减成发放，如湖南、湖北两省交涉使例，定年支 养廉银 6000 两，结果经分成、扣支，湖南实支仅 1804 两 8 钱，湖北实支仅 2707 两 2 钱。 理论上的完美和现实中的缺憾使晚清俸制显得苍白无力，并没有起到晚 清政府最初的作用。养廉银前后的差距使得原本收敛的贪官污吏又重新开始收敛民 财，使晚清政府的俸制改革彻底宣告破产，同时也使晚清的政治局面更加的混乱。 清朝续文通献考卷 1429029-9030 清朝续文通献考卷 1459062 中国近代公务员工资制度研究 12 第二章 北洋政府时期文官工资制度 (19111927 年) 随着清末宪政离心倾向的增强和中国国内因“庚子赔款”而激发起来的保路风 潮与革命风潮，由孙中山领导的具有资产阶级性质的辛亥革命一举推翻了统治中国 2000 多年的封建体制，使中国向民主平等的近代资产阶级国家迈进。然而袁世凯窃 取了革命果实，使中国从此陷入了长达 16 年之久的军阀统治时期，历史上称之为 北洋政府时期，当时的文官工资制度也就具有了特定的历史环境。 2.1 北洋政府时期文官工资制度建立的背景 2.1.1 文官管理制度初步形成的政治背景 官制改革是清末新政的重要组成部分 ,也是最为敏感的部分 ,因为它既涉及到 权力的再分配问题 ,也关系到所有在职官吏的切身利益 ,同时又受到传统文化和传 统政治制度、 理论观念的根深蒂固,因此改革必然会引发各种政治势力之间错综复杂 的矛盾、冲突和对立。袁世凯在清末政局中的特殊地位 ,使其在官制改革中起着举 足轻重的作用。袁世凯当政时期 ,政府推行了一系列文官制度 ,并形成自身的一些 特征。 关于文官制度, 是针对文官的机构设置、选任、考试与考绩、监督与监察、奖 惩与升降、弹劾与审计、等级与官俸等方面的一个系统的管理制度。这些制度, 在 袁世凯政府时期, 已经基本建立起了较为完备的体系。这在废除封建的官僚制度, 建立近代官员的管理制度方面是一个很大的进步。从 1912 年袁世凯窃取政权到 1916 年前后延续了五年之久。这时期颁布的有关法令较多, 也较全面。从中央到地 方均有具体的法规出台。对每一种官员的任用、惩戒、恤金、考试、保障、待遇都 有具体规定。 （参见表 2-1） 第二章 北洋政府时期文官工资制度 (19111927 年) 13 表表 2-1 北洋政府时期主要法规制度表北洋政府时期主要法规制度表 内容 时间 主要法规 1913.1.9 文官任用法草案 、 文官任用法施行法草案 、 秘书任用法草案 1913.12.2 公布知事任用暂行条例 1914 .12. 15 文官任职令 文官 任用 1915.9 .30 文职任用令 、 简任文职任用程序令 、 荐任文职任用程序令 、 委 任文职任用程序令 、 文职任用令施行令 1913 .1 .9 文官考试法草案 、 典试委员会编制法草案 1913.12 .2 公布知事试验暂行条例 1915.9 .30 文官高等考试令 、 外交官领事官考试令 、 司法官考试令 、 文 官高等考试典试令 、 文官普通考试典试令 文官 考试 1916.1 .27 文官高等考试令施行细则 、 文官普通考试令施行细则 、 外交官 领事官考试施行细则 、 司法官考试施行细则 1913.1 .9 文官惩戒委员会编制法草案;文官惩戒法草案 1913.12 .31 公布知事惩戒条例 1914 .1 20 文官惩戒委员会编制令 、 公布官吏犯罪特别管辖令 1914.2 .19 官吏违令惩罚令 1914.3 .10 公布纠弹条例 文官 惩戒 1914.5.5 公布官吏犯赃治罪条例 1912.10.16 中央行政官官俸法 1912 公布技术官官俸法 1914.3.2 文官恤金令 文官待 遇和保 障 1913.1.9 文官保障法草案 1913.1.9 文官甄别法草案; 1914.2.17 公布官吏甄别程序条例 1915 文官甄用令 文官 甄别 1916.3.10 文官甄用令施行细则 1912.10.16 中央行政官官等法 文官 等级 1916.3.20 外交官领事官官等官俸令 1912 布告竞争选举宜遵守法律 1913.1.9 公布官吏服务令 文官 纪律 1914.2.17 公布各省荐任以上文官赴任凭限规则 1913.1.8 公布制定划一现行各省地方暨顺天府特别行政官厅并京外警察官厅 组织令 、 划一现行顺天府属地方行政官厅组织令 、 划一现行各县 地方行政官厅组织令等 文官机 构设置 1914.4.23 公布省官制道官制县官制 1913.1.9 公布勋位授予条例 文官奖 励 1913.12.31 公布知事奖励条例 资料来源：根据钱实甫北洋政府时期的政治制度中资料制作而成 中国近代公务员工资制度研究 14 以上这些法律法规的出台, 从制度上、法律上保证了文官制度的顺利推行。这 是在结束了两千多年封建官僚制度后的一个崭新的制度。而且这个制度在北洋政府 时期已经形成了较为完整的体系。这在我国文官制度史上是一个独创。这一套法规 的实行 ,成效虽不显著 ,但对中国政治制度的现代化有积极的推动作用 ,体现了其 行政管理的现代化导向。 2.2.2 文官工资制度初步形成的文化背景 虽然在北洋政府时期，中国的半封建半殖民地社会程度不断加深，但是也正是 在这一时期，中国国内掀起了一场轰轰烈烈的反帝反封建的“五四”爱国运动。这 场爱国运动对中国意识形态领域产生了巨大的冲击。在学习“德先生”和“赛先生” 的口号下，它不但将世界的民主政治体制引入到中国，而且把世界已广泛采用的科 学的分类体系和分析方法在各个领域作了一个迅速而有力的传播，使它们被普遍认 定为无可质疑的原则。这段时期所传入的先进的思想意识对当时在政治生活中占有 十分重要地位的人们起到了巨大的作用，进而也从另一个角度