（行政管理专业论文）中央政府构建可持续发展的生态补偿体系研究.pdf

重庆大学硕士学位论文 中文摘要 摘要 随着我国社会经济的发展与资源、环境之间的矛盾越来越突出，资源短缺和环 境污染对发展的制约力也越来越大。在认真总结过去的基础上，党的十六届三中 全会适时地提出了可持续发展战略，中央要求今后要实现经济社会与资源、环境 的可持续发展、和谐发展。 生态环境是人类生存和发展的基础。由于生态环境是公共产品，“搭便车”现 象非常普遍，保护和受益现象严重脱节，生态环境恶化的趋势难以改变。生态补 偿作为保护生态环境、实施可持续发展的重要方式已得到政府和公众的高度关注 和认可。一些区域和流域正在进行实施，并己取得了良好的效果，积累了成功的 经验。该文对中国中央政府、地方政府和企业三个层面上正在实施的生态补偿政 策和措施进行了系统的阐述，从政府管理的角度对这些生态补偿政策和措施进行 了评估和总结，提出了急需改进的地方和需要突破的政策领域。由于这些政策和 措施普遍存在单一性区域性的缺陷，无法满足可持续发展战略的需要，该文按照 可持续发展的要求，从政府应承担的生态责任角度出发，并结合中国作为一个中 央政府高度集权、有着集中力量办大事的优良传统，构建了中央政府层面上的生 态补偿体系框架。 该文共分七个部分： 第一部分：绪论，分别介绍了该文的研究背景、国内外研究现状、研究意义、 研究方法。 第二到第四部分：分别从可持续发展的内涵、指标体系、实现的路径及可实施 的政策体系等方面论述了可持续发展理论；从生态补偿的定义、类型、实施的理 论基础现实基础及意义等方面论述了生态补偿体系的组成；并从政府应承担的生 态责任角度论述了生态补偿与可持续发展的关系。 第五到第六部分是该文的核心部分：先从中央政府、地方政府和企业三个层面 论述我国实施的生态补偿政策和措施，并从政府管理的角度对这些政策详细地进 行了分析和评估，指出了这些政策存在的缺陷和不足；最后从管理机构和体制的 建立、奖惩制度、体系构建的手段、原则及近期需突破的政策领域等方面详细论 述了可持续发展的生态补偿体系的构建思路，在上述分析的基础上绘制了中央政 府层面上的生态补偿体系框架图。 第七部分是对中央政府构建可持续发展的生态补偿体系的一些建议。 关键词：中央政府，可持续发展，生态补偿，体系 重庆大学硕士学位论文英文摘要 a b s t r a c t t h ec o n f l i c tb e c o m e sm o r ea n dm o r es t a n do u tb e t w e e no u rs o c i a l 、e c o n o m i c d e v e l o p m e n ta n dr e s o u l o ee n v i r o n m e n t t h es h o r t a g e so fr e s o l l r c e sa n de n v i r o n m e n t p o l l u t i o na r eh a r m f u lt oo u i e c o n o m y a f t e rs u m - u pt h ep a s t , t h en 血dp l e n a r ys e s s i o n s o ft h e1 6 “c p cc e n t r a lc o m m i t t e eh a sm a d et oa d v a n c es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ta n d a s ks u s t a i n a b l ed e v e l o pb e t w e e ne c o n o m y 、s o c i e t ya n dr e s o u r c e 、e n v i r o n m e n t n 峙e c o s y s t e mi sv i t a lf o rh u m a n sl i f ea n da l s ob a s i cc o n d i t i o nf o rh u m a n s d e v e l o p m e n t b e c a u s et h ee c o - p r o d u c t sa r ep u b l i cp r o d u c t “f r e e u s e r i sv e r yo o m m e n p r o t e c ta n db e n e f i ta r eb e c o m i n gd e v i a t e n 坨c o n d i t i o no fe n v i r o n m e n t sw o r s e n 锄t b ec o n t r o l l e d t h ee c o l o g i c a lc o m p e n s a t o r yh a sb e e na t t e n d e db e t w e e ng o v e r n m e n ta n d t h ep u b l i ca sa l li m p o r t a n tm e a n sf o rp r o t e c t i n ge n v i r o n m e n ta n da c h i e v i n gs u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t s o m ea r e a sa n dd r a i n a g ea m s h a v ep u ti np r a c t i c e da n dh a v eg o o de f f e c t 1 1 圮d i s s e r t a t i o nw i l le x p o u n da l le c o l o g i c a lm e a s u r e sf r o mc e n t r a lg o v e r n m e n t 、l o c a l g o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s e s i tw i l la l s oe v a l u a t et h e s em 伐t s x w e sf i x m lg o v e r n m e n t m a n a g e m e n t a n d l o d g ei m p r o v i n gp l a c e s a n dm u s ti m m e d i a t e l yb r e a k t h r o u g h p o l i c y f o rt h e s em e a s l u e sh a v es o m el a c ko ns i n g l e n e s s i tc a n t sm e e ts u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t t h ed i s s e r t a t i o na c c o r d i n gt o s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ta n dg o v e r n m e n t s h o u l dt a k eo ne c o l o g i c a lo b l i g a t i o n ，a n dl i n ew i t hc h i n e s eg o o dt r a d i t i o no na l lp o w e r s f o c u s i n g o ns o m ei m p o r t a n tt h i n g s ，d e s i g nt h ef r a n l eo fc e r d l a l g o v e r n m e n t s e c o - c o m p e n s a t o r ys y s t e m 1 1 1 ep a p e rc o n s i s t so f s e v e nc h a p t e r s c h a p t e r1b r i e f l yi n t r o d u c e st h eb a c k g r o u n d 、g o a la n dt h em e a n i n go fr e s e a r c h t h e ni ts u m m a r i z e st h el i t e r a t u r eo ne n v i r o n m e n t a lp r o b l e m s ，c o u n t e rm e a $ u r 韶a n d g i v e sr e m a r k s c h a p t e r sf r o m2t o4b r i e f l yd i s c u s ss u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t st h e o r yf r o m s u s t a i n a b l ei n t e n s i o n 、i n d e xs y s t e m 、f i n i s hr o u t e sa n dp o l i c ys y s t e mt h e s ec , a nu s e do n e c o - c e m p e n s a t o r yf r o me n v i r o n m e n tp o l i c y 、s c i e n c ea n dt e c h n o l o g yp o l i c ya n d d i f f e r e n tp e r f o r ml a y s i td i s c u s sc o n s i s t so f e c o - c o m p e n s a t o r yf r o md e f i n i n g 、s t y l e s 、 t h e o r ya n dr e a l i z eb a s i c s i ta l s od i s c u s st h er e l a t i o ne c o l o g i c a lc o m p e n s a t o r ya n d e c o - o b l i g a t i o nb e t w e e ne c o - c o m p e n s a t o r ya n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t c h a r t e r sf i x m l5t o6a r et h em a i np a r t s 1 1 嵋d i s s e r t a t i o nf i r s t l ye x p o u n da l l e c o l o g i c a lm o a 窖u r e sf r o mc e n t r a lg o v e r n m e n t 、l o c a lg o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s e s i tw i l l 重庆大学硕士学位论文 英文摘要 a l s op a r t i c u l a r l ye v a l u a t et h e s em e a s u r e sf r o mg o v e r n m e n tm a n a g e m e n ta n dl o d g e s o m el i m i t a t i o n s f i n a l l y i td i s c u s st h e d e s i g n s u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t s e c o - c o m p e n s a t o r ys y s t e mp l a nf l o r ab u i l d i n gm a n a g ei n s t i t u t i o n 、e n c o u r a g e m e n ta n d p u n i s hs y s t e m 、m e a n s 、p r i n c i p l ee n db r e a k t h r o u g hp o l i c yi m m e d i a t e l y o nt h e s eb a s i c a n a l y s i s ，d r a w i n gt h ef t a l l l eo f e c o c o m p e n s a t o r ys y s t e mi nc e n t r a lg o v e r n m e n t c h a r t e r7b r i e f l yi n t r o d u c e ss o m ea d v i c e so nd e s i g n i n gs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t s e c o c o m p e n s a t o r ys y s t e mf o rc e n t r a lg o v e r n m e n t k e yw o r d s ： c e n t r a lg o v e r n m e n t , s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ，e c o - c o m p e n s a t o r y ， s y s t e m i l l 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得重废太堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本 研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 移玖 ， 签字日期。呷够月7 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解重废太堂有关保留、使用学位论文的 规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许 论文被查阅和借阅。本人授权重废太堂可以将学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存、汇编学位论文。 保密() ，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密( ) 。 ( 请只在上述一个括号内打“4 ”) 学位论文作者签名：参侈耖 签字魄哆1 年乃刁e t i 签字日期：哆年f 月哆j ， 导师签名： j 民断 签字日期：2 。0 7 年厂月z 5 ，日 重庆大学硕士学位论文1 绪论 1 绪论 1 1 研究问题的提出 2 0 世纪5 0 年代以来，随着工业化的发展，在经济增长过程中存在着大量的资 源消耗和生态资源的破坏。由于这种粗放式的发展模式导致人类生存环境的恶化， 一些国家和地区试图采取经济手段给予解决。通过不断的摸索，各国基本达成共 识，即“损害环境者付费原则”。1 9 9 2 年联合国里约热内卢环境与发展宣言阐 述了利用经济手段调整经济社会发展与生态保护关系的观点，生态补偿的观点被 更多的国家认识和采纳。 我国最早的生态补偿实践开始于1 9 8 3 年。2 0 世纪9 0 年代中期进入高峰，广 西、福建等1 4 个省1 4 5 个县开始试点。1 9 9 3 年征收范围包括矿产开发、土地开发、 旅游开发、自然资源、药用植物和电力开发等六大类。但是在生态补偿的政策、 管理体系、标准、途径、方式、结果评估等方面还没有形成规范统一的体系，比 较混乱；同时生态补偿的实行不仅关系着区域和全国经济的良性发展，而且也关 系社会公平和社会的和谐稳定。党中央已提出了建设和谐社会的目标，通过实施 可持续发展战略，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、 生态良好的文明发展之路。建立生态补偿体系是实现可持续发展的重要途径。 1 2 研究目的及意义 1 2 1 研究目的 生态环境为人类提供了空间、资源和生态服务，是人类社会存在和发展的基 础；但在社会经济活动中，生态环境的价值和特点没有得到全面的认识和充分体 现，生态环境保护和利用的外部性突出，保护和收益脱节现象显著，生态破坏日 益严重。生态和环境既是经济活动的载体，又是生产要素，随着社会的发展，它 的稀缺性日益明显，这种稀缺性体现了生态环境的经济价值。在我国由于受计划 经济观念的影响，生态资源的经济价值没有被充分认识，任何人任何时候都可以 随意无偿占有和使用，这种情况导致了从事生态保护的人们的权益得不到保障， 其投入得不到保值增殖，权利与义务处于脱节状态，缺乏促进生态良好发展的经 济动力。另外，区域间环境问题成为影响地区间和谐关系和团结的重要因素。一 个地区环境状况直接影响和制约相邻地区的生活和生产，有时甚至发生“污染转嫁” 侵害相邻地区，不断引发地区间的纠纷和冲突，不利于和谐发展。 经过2 0 多年的发展，我国的综合国力有了较大提高；但在发展过程中越来越 暴露出经济社会与资源环境的不协调，经济发展越来越受资源和环境的制约。城 重庆大学硕士学位论文1 绪论 乡发展不均衡，东西部发展不均衡，水土流失严重，生物多样性减少，干旱范围 越来越大，沙尘暴发生的几率有增无减。近年来全国沙化土地面积年均扩展2 4 6 0 平方公里，相当于每年损失一个中等规模县的面积，每年因荒漠化造成的损失达 5 4 0 亿元：9 0 年代以来，黄河断流天数急剧上升。1 9 9 7 年达2 2 6 天。环境污染严 重，生态环境面临的态势相当严峻，可概括为：一是生态破坏的范围在扩大，二 是程度在加剧，三是危害在加重。全国4 0 多个城市因采矿塌方受到影响，每年经 济损失4 亿多元。而且生态环境恶化与贫困一直都是孪生姐妹，在我国西部尤其 是少数民族地区已形成了人口膨胀生态环境恶化贫困的恶性循环；西部 地区不仅是生态环境的脆弱地区，也是我国几条主要江河的源头和东部的重要生 态屏障，生态的好坏直接关系着中下游及全国广大地区，进一步会影响整个国家 的生态环境和经济社会发展；比如青海省作为长江和黄河的源头地区对全国的环 境好坏有着重要的意义。但青海的经济水平落后，发展速度慢，缺乏大规模投入 生态保护的巨大资金，迫切需要一个可以循环的资金来源体系，这不仅对青海而 且对全国的环境保护有着重要的意义。2 0 0 7 年3 月的两会上，青海省省长就提出 了急需建立生态补偿机制的议案。作为南水北调中线的取水地区陕西关中地区， 拥有2 0 多个国家级贫困县，环境生态极其脆弱，同样缺乏保护的资金；如果把本 来就不多的财政收入全部投入到生态保护，经济的发展就缺乏资金支持。在2 0 0 7 年的两会上，关中地区的代表就提出能否在输出的水中每吨加5 分钱的生态环境 保护费，如果这样的话，一年就可以筹集2 亿元左右的资金，不仅可以大大缓解 资金不足的状况，有利于环境和经济的良性发展，更重要的是让老百姓体会到从 资源输出中得到了实惠，提高环境保护和资源输出的积极性，改变过去资源“只出 不进”的状况，减少地方政府工作的阻力。从1 9 9 2 年到2 0 0 2 年的十年问，环境退 化给世界造成6 0 8 0 亿美元的损失，这相当于此前4 0 年的损失总和。世界银行 ( j o h n s o n 等，1 9 9 7 年) 估计，仅环境污染给我国社会带来的损失，相当于我国g d p 的3 5 8 。若再包括一些难以计算的生态环境损失和资源破坏在内，直接经 济损失将超过g d p 总量的1 1 0 ，超过了每年g d p 的新增量，经济增长与环境资 源损失相互抵消，可见这种发展是以牺牲资源与环境效益为代价的。这种“泡沫” 式的发展模式不具有持续性和耐久力，在这种模式下取得的经济效益越大，资源 环境社会遭受的损失也就越大。随着我国加入w t o 后所做出的承诺保护期限的来 临和经济一体化的加快，我国的生态环境和自然资源将承受更大的压力，经济和 社会的发展面临严峻的挑战。同时生态环境安全又是经济社会发展的基础，因此， 急需建立和完善生态补偿体系为可持续发展提供生态资源动力，实现经济社会发 展与生态环境保护的协调发展将是政府必然的选择。 为此，党的十六大已将“可持续发展能力的不断增强，生态环境的改善，资源 2 重庆大学硕士学位论文1 绪论 利用效率显著提高”列为全面建设小康社会的四大目标之一。从1 9 9 8 - - 2 0 0 2 年的 5 年中全国用于经济环境保护的投资达4 9 0 0 亿元，相当于1 9 4 9 1 9 9 7 年投资总 和的1 7 倍，加快了重点流域和大中城市的环境污染治理步伐。通过一般性转移 支付和专项转移支付，着力建立长效机制，把生态建设与农村基础设施建设、产 业开发结合起来。党的十六届三中全会确立了全面协调持续的科学发展观，可持 续发展战略的根本点是实现经济社会的发展与资源环境人口相协调，其核心是实 现经济发展速度与生态环境的承受力相协调，并明确提出了“以工补农，以城带乡” 的时机已经成熟，十六届五中全会又进一步提出了建设社会主义新农村。新农村 建设的好坏将直接影响着小康社会能否真正实现。环境良好是新农村建设的方向 之一。政府通过建立可持续发展的生态补偿体系可以加快西部发展减少东部灾 害，可以加快农村发展减少城市灾害。在构建可持续发展的生态补偿体系过程中， 政府可以借鉴国内外已成功的经验，建设多元化的补偿体系，制定科学的与实际 相符合的补偿标准，完善相关的配套政策，找准经济发展与生态保护、当前利益 与长远利益、局部利益与全局利益的最佳结合点，逐步形成生态良好经济发 展安居乐业保护生态经济发展的良性循环。 1 2 2 研究意义 学术意义 生态补偿是自然资源有偿使用制度的重要内容之一。目前，我国学者对生态补 偿制度的研究仍处于理论探讨阶段。研究的重点和范围大多局限于森林生态补偿、 主要水道上下游的生态补偿、湿地生态补偿等单一方面及部门区域性的研究等纵 向上，而对我国由于过度开发导致目前资源枯竭城市的生态补偿研究以及区域与 区域之间、流域之间、行业与行业之间的研究较少。本论文在大量查阅相关资料 的情况下，结合国内外生态补偿研究的最新成果，综合运用经济学、环境资源价 值理论、生态学理论、卡尔多希克斯改进理论，、循环经济理论、社会学和政 府管理理论等进行分析论证，不仅从纵向上研究，而且也从横向上进行分析，使 其成为一个完整的生态补偿体系，并把构建生态补偿体系作为政府承担生态责任 的重要内容来论述。结合我们党提出的科学发展观，从构建和谐社会的高度阐述 生态补偿对实现经济社会的可持续发展及全面建设小康社会的重要意义。本文的 论述视野更宽阔，层次更高，理论更新，内涵更深。 使用意义 党的十六届三中全会提出了科学发展观，五中全会又提出构建和谐社会的战 略思想，这些都表明了党对发展内涵认识的不断深入。经过2 0 多年的高速发展我 国的经济水平和综合国力有了较大的提升；但这种发展是建立在传统的发展观基 础之上的，重城市发展轻农村发展，重物资财富的增长轻视人的全面发展，简单 3 重庆大学硕士学位论文1 绪论 地把经济增长等同于经济发展，忽视经济、社会、人口与资源的协调发展。把资 源环境当作“免费的午餐”，最终导致了我国的环境资源的压力越来越大，生产生活 生存的环境恶化，发展的成本越来越高。面对这一严峻的形势，我国必须树立新 观念，创新体制，树立“资源价值论”的思想，尽快构建完善统一的生态补偿体系， 做到经济发展与生态环境保护的制度化、规范化、持久化。同时通过运用生态补 偿这一资金流向的杠杆，可以加大富裕地区对贫穷地区、城市对农村的支持力度， 可以弥补国家的财政投入不足，理顺生态建设者和受益者之间的关系，强化人们 的生态环境保护意识，可以增强贫困地区和农村的自身发展后劲，使我国经济的 发展有持久的动力来源，从而实现贫困地区和农村地区从“输血型”发展向“造血型” 发展的转变，有利于缩小城乡差距、贫富差距。农村富则国家盛，农村稳则国家 安。由此可见，生态补偿不仅能提供发展的后劲，也事关社会的公平，影响和谐 社会的建设，具有重要的现实意义。 1 3 国内外研究现状 1 3 1 国内研究现状 我国有关生态补偿理论的研究始于2 0 世纪8 0 年代中后期，研究的重点主要 集中在生态补偿依据、补偿标准、补偿范围、补偿办法等方面。近年来，政府充 分认识到生态补偿的重要性，积极开展生态补偿试点工作。于2 0 0 1 年1 1 月开始 在我国一些省份和自然保护区开展森林生态补偿的试点工作。这项试点覆盖了全 国1 1 个省6 8 5 个县，共2 亿亩林地，2 4 个国家级自然保护区，拨付生态补偿资金 l o 亿元。这些理论的研究和政策的实践探索对我国全面推行生态补偿有重大的意 义；但由于国内理论界对于建立生态补偿的经济理论及相关理论的衔接研究较少， 不能满足当前形势的需要，因此必须加强有关生态补偿方面的研究探索。 目前我国对生态补偿的研究还处于不断的探索阶段。但这种意识的萌芽早在 2 0 世纪5 0 年代就有了。这种萌芽是从森林补偿开始的。1 9 5 3 年我国就建立了育 林基金制度，1 9 8 2 年国务院在下发的关于保护森林发展林业若干问题的决定( 中 发 1 9 8 1 1 2 号) 中指出：“建立国家林业基金制度，适当提高集体林区和国有林区育 林基金和更改基金的标准，扩大育林基金的增收范围。”1 9 9 2 年国务院在批转国家 体改委关于经济体制改革要点的通知( 中办发 1 9 9 2 3 1 2 号) 中明确指出：“要建 立林价制度和森林生态效益补偿制度，实现森林资源有偿使用。”1 9 9 2 年9 月在关 于出席联合国环境与发展大会的情况及有关对策的报告( 中办发 1 9 9 2 1 7 号) 第7 条中指出“运用经济手段按照资源有偿使用的原则，要逐步开征资源利用补偿费， 并开展对环境税的研究。”1 9 9 3 年国务院关于进一步加强造林绿化工作的通知 中指出：“要改革造林绿化资金投入机制，逐步实行征收生态效益补偿费制度。”1 9 9 8 4 重庆大学硕士学位论文1 绪论 年7 月日新修改的森林法中规定：“国家建立生态效益补偿资金，用于提供生态效 益的防护林和特种用处林的森林资源，林木的营造抚育保护和管理。 2 0 0 0 年国家 又在森林法实施条例中规定：“防护林和特种用处林的经验者有获得森林生态 效益补偿的权利。”这个条例确保了生态补偿制度的实行，国家决定这项生态补偿 资金直接由国家财政预算拨款。2 0 0 0 年3 月国务院出台了关于开展长江黄河上 中游地区退耕还林还草试点示范工作的通知。为保证工程的顺利开展，国家还制 定了有关的补偿政策，包括按区域生活水平给退下来的农户以现金和粮食补助， 例如长江上游农民每亩可领到3 0 0 斤的粮食和2 0 元现金，并制定了验收合格后才 能领取的制约机制。世纪之交，中国政府坚持以人为本的方针，实施了以生态建 设为主的林业发展战略，建立以森林植被为主体的国土安全体系和山川秀美的生 态文明社会，做出了实施天然林资源保护工程、退耕还林工程、京津风沙源治理 工程、三北及长江中下游等重点防护林工程、野生动植物保护及自然保护区建设 工程、重点地区速生丰产用材林基地建设工程等六大林业重点工程的重大决策。 六大林业重点工程涉及全国9 7 以上的县、市、区，规划造林任务超过0 7 6 亿公 顷，规划投资7 0 0 0 多亿，建设内容包括资源保护、国土绿化、水土流失治理、防 沙治沙、湿地保护、生物多样性保护和商品林基地建设等各个领域。目前该工程 完成造林面积2 0 0 9 7 5 万公顷，完成投资9 4 6 7 0 亿元。到目前，我国实施的生态 补偿政策最有影响的就是“退耕还林”对农户的补偿，这项工程的实施标志着政府充 分认识到西部森林植被对全国的生态功能具有的巨大价值，也标志着我国在跨区 域生态补偿方面迈出了巨大步伐。1 9 9 9 年财政部和国家林业局向国务院递交了关 于报请审批( 森林生态效益补偿基金筹集和使用管理办法) 的请示，该请示中明 确指出，应当建立“有偿使用、全民受益、政府统筹、社会投入”的生态补偿体系， 这有利于从根本上改变森林生态效益“多数人受益，少数人负担”的状况，逐步确立 “谁受益，谁负担”的补偿原则。其他单项法律，比如土地管理法、水法、矿 产资源法、渔业法等都对生态补偿做出了相应的规定。如水法第3 4 条规 定：“对城市中直接从地下取水的单位征收水资源费。” 我国还通过召开各种形式的国际会议和研讨会为生态补偿体系建设和政策制 定积累经验。2 0 0 2 年4 月2 2 2 3 日，中国环境与发展国际合作委员会林草课题组、 国家林业局政策法规司、中国科学院农业政策研究中心在北京联合举办了“生态环 境效益补偿政策和国际经验研讨会”，来自中国、美国、加拿大、哥斯达黎加等国 的8 8 位代表参加了会议。会上中外代表围绕“生态效益补偿政策”这个主题分别介 绍了各国开展的工作和已取得的经验。2 0 0 4 年l o 月2 6 2 7 日，国家环保总局和世 界银行在北京联合举办“生态保护与建设的补偿机制及政策”国际研讨会，会上来自 国内外的几十位专家和学者就“生态保护与建设的补偿机制及政策”进行了深入的 5 重庆大学硕士学位论文l 绪论 讨论，会后发表了推荐中国生态补偿政策实践与国际合作的倡议书，这将会进 一步促进我国生态补偿建设和政策的深入发展。 除了中央政府在进行生态补偿体系的建设外，我国地方政府也在进行有关这方 面的试点工作。我国最早开展生态环境补偿费征收的是云南省。1 9 8 3 年云南省环 保局以昆阳磷矿为试点，对每吨矿石征收o 3 元，用于采矿区植被及其他生态环境 恢复的治理，取得了良好的效果。1 9 9 8 年1 0 月2 6 日广东省政府颁布了广东省 生态公益林建设管理和效益补偿办法，该办法于1 9 9 9 年1 月开始实施。办法明 确了由政府给生态公益林经营者的损失给予补偿，其中省财政对省核定的生态公 益林按3 7 5 元年公顷给予补偿，不足部分由市县给予补偿。该办法明确了补偿主 体、补偿标准、补偿对象及生态公益林建设、管理和保护的资金来源，是林业管 理体制的一大创新，对我国的生态补偿具有借鉴价值。北京市人民政府2 0 0 4 年8 月1 7 日下发了关于建立山区生态补偿机制的通知，通知指出经区划界定的山 区生态林，总面积为9 1 2 万亩，约人均补偿4 0 0 元，补偿人数近4 万人，补偿年 限暂定从2 0 0 4 年至2 0 1 0 年。补偿资金有市县两级财政安排，列入预算专款专用。 北京市的这项政策不仅有效的保护了山区绿化成果，提升了山区绿色生态屏障建 设和管理水平，而且维护了山区农民的切身利益，促进了山区经济社会环境的全 面持续协调的发展。浙江也在积极探索建立生态补偿机制。浙江在2 0 0 5 年出台了 浙江省人民政府关于进一步完善生态补偿机制的若干意见，提出要加大财政转 移支付对生态补偿的力度，加强资源费的征收、管理和使用，增强其生态补偿功 能；积极探索区域间生态补偿方式，支持欠发达地区加快发展；逐步建立生态环 境破坏者经济赔偿制度；积极探索市场化生态补偿模式，引导各方参与环境保护 和生态建设。“意见”提出了建立和完善生态补偿机制的基本原则：统筹协调、共同 发展、公平公正、权责一致、循序渐进、先易后难、多方并举、合力推进。其他 如江苏、福建、贵州、广西等都在进行试点。特别是浙江杭州市最近把群众满意 度列入生态补偿五大指标之一。市政府对县区政府制定了环境保护和生态建设的 目标责任及考核内容，结合万元g d p 能耗、万元g d p 水耗、万元g d p 排污强度、 交接面水质达标率和群众满意度等五大指标进行补偿。 国内的学者也在开展生态补偿的理论探讨和研究。就整体而言，对森林资源的 研究进行的较多，研究的重点集中在森林生态效益评价和计量模型、生态效益的 交互作用及叠加效应、补偿依据、补偿标准、补偿范围、补偿办法以及资金的管 理等。在其他领域也有研究，比如吴晓青等对建立区级生态补偿机制和建立自然 保护区生态补偿的研究，罗吉等对我国跨区域调水环境补偿制度构建的研究，熊 鹰等以洞庭湖区为例对湿地生态补偿机制的研究等，张智玲研究了矿产资源开发 的生态环境补偿费收费的理论依据，提出了有关中国征收生态补偿费的立法思考 6 重庆大学硕士学位论文l 绪论 及建议。曹明德在( 对建立我国生态补偿制度的思考法学2 0 0 4 年第3 期) 中提 出了生态补偿机制是自然资源有偿使用原则的具体体现。他从流域生态补偿、森 林资源生态补偿等领域论述了流域上下游之间的利益冲突及对此项制度的不同立 场，并提出了一些我国生态补偿立法方面的建议。宗臻铃等在( 长江上游地区生 态重建的经济补偿机制探析长江流域资源与环境，2 0 0 1 ) 中提出了建立流域经济 补偿机制，建议实施内部补偿、外部补偿和代际补偿相结合的补偿模式，实现全 流域的经济、生态、社会的协调发展。叶文虎等在( 城市生态补偿能力衡量和应 用中国环境科学，1 9 9 8 ) 中提出了为衡量城市生态能力，建议应用“绿当量”的概 念，探讨了对二氧化碳、降尘和二氧化硫的生态补偿方式。蔡邦成等在( 生态补 偿机制建立的理论思考生态经济，2 0 0 5 年第一期) 中建议对环境资源的归属、环 境质量及环境侵权程度等产权进行界定，引入了“影子价格”的概念。沈满洪陆菁提 出应用卡尔多希克斯改进的模型构建生态补偿机制，并把生态补偿按效果分为“输 血型”和“造血型”补偿，建议培养生态资源评估师。( 论生态保护补偿机制浙 江学刊，2 0 0 4 年第4 期) 。 国家环保总局副局长潘岳明确提出了使用资源不再有“免费的午餐”。建立生态 补偿体系，不仅事关环境保护，而且也事关社会的公平。我国农村与城市的环境 保护不公平的现象突出。比如城市水环境的改善主要通过截污，但结果是城市的 水变清了，农村的水污染变重了；城市将污染的企业转移到农村，城市的环境改 善了，农村的空气污染加重了；从能源消费看，农村人均消费低，污染排放少， 城市则相反。同时环境基础和管理集中在城市，城市居民享受多，农民享受少。 他建议应该建立城市财政补偿农村环境的渠道，谁消费的多谁就要多补偿，应让 使用环境的付费作为调整消费行为的杠杆。( 中国青年报2 0 0 4 年6 月1 1 日) 。 综上所述，国内有关生态补偿的研究领域主要集中在以下几个方面：( 1 ) 生态补偿 概念的阐述和界定( 2 ) 有关生态补偿的主体、对象、范围、补偿方式、资金的来源 和途径等( 3 ) 借助国家生态工程进行生态补偿研究( 4 ) 补偿计算的依据、标准及机构 间的协调统筹( 5 ) 地区间流域内上中下游之间的补偿问题的探讨。这些研究主要局 限在地区、某一方面的实践研究，还缺乏对生态补偿内部机制的深层次研究。 1 3 2 国外研究现状 国外在生态补偿方面的研究侧重于生态补偿中微观主体的行为与选择问题。如 1 9 7 7 年美国国会通过的露天矿矿区土地管理及复恳条例规定：任何一个企业 进行露天矿的开采，都必须得到有关机构颁发的许可证；矿区开采实行复恳抵押 金制度，未能完成复垦计划的其押金将被用于资助第三方进行复垦；采矿企业每 一吨煤，要交纳一定数量的废弃老矿区的土地复垦基金，用于复垦实施前老矿区 土地的恢复和复垦。英国1 9 9 5 年出台的环境保护法，德国的联邦矿产法等也作了 重庆大学硕士学位论文1 绪论 类似的规定。1 9 世纪7 0 年代美国麻省马塞诸大学的l a r s o n 和m a z z a r s e 提出了第 一个帮助政府颁发湿地开发补偿许可证的湿地快速模型。c u p e r u s 等对因高速公路 的修建产生的生态补偿进行了研究。哥斯达黎加1 9 9 5 年就开始了进行环境服务支 付项目的试点，成为全球环境服务支付项目的先导。世界各国在生态补偿模式上， 政府购买模式仍是支付环境服务的主要方式。如美国，政府购买生态敏感的土地 以建立自然保护区，同时对保护地以外并能提供重要生态环境服务的农业用地实 施“土地修耕计划”，对列入修耕计划中的土地进行补偿，平均补偿金额为1 1 6 美元 公顷年( 大约6 4 元亩年) ，退耕的土地6 0 转为草地，1 6 转为林地，5 转为 湿地。再如墨西哥政府2 0 0 3 年成立了一个基金会，用于补偿森林提供的生态服务。 补偿标准是：重要的生态区支付4 0 美元公顷年，其他地区支付3 0 美元公顷，年， 巴西、哥斯达黎加等国也采用了这种模式。这些国家的成功经验说明了政府提供 补偿并不是提高生态效益的唯一途径，市场机制也可以在实施生态补偿过程中发 挥重要作用。荷兰由于大规模的工程开发于1 9 9 3 年实施了生态补偿。在大规模的 基础设施建设和类似的开发决策方面提高对自然的保护投入，对生态受害者提供 补偿。比较典型的流域生态服务补偿模式就是哥斯达黎加和美国。哥斯达黎加水 电公司对上游植树造林的资助，哥伦比亚考卡河流域灌溉者协会对调节径流的支 付。美国田纳西洲流域管理计划，为减少土壤侵蚀而设立的保护区计划，从1 9 8 6 年开始对流域周围的耕地和边缘草地的拥有者实施补偿。 综上所述，国外在生态补偿方面的研究主要集中在以下几点：( 1 ) 自然资源开发 及其对受损生态系统的补偿( 2 ) 补偿主体、补偿对象及机构的关系协调( 3 ) 7 b 偿标准、 补偿资金来源、补偿方式及年限( 4 ) 生态补偿的立法较完善( 5 ) 全流域生态补偿等( 6 ) 公众参与和公众意愿等( 7 ) 将生态补偿措施运用到生态环境保护的实践之中。 西方在研究生态补偿的过程中并没有停留在单一的方法上，而是运用多学科、 多模型的经济学方法使其分析更合理科学，值得我们借鉴。同时，国外目前主要 侧重于生态损失层面的法制研究，对生态增殖层面的法制研究还没有涉及。 通过对国内外有关生态补偿研究的现状分析可以看出，目前国内外对生态补偿 的研究还主要集中在某一领域、某一地区、某一部门，缺乏对生态补偿体系内部 的深层次研究，在生态补偿的环境政策、 部门等方面缺乏统一的规范完整的体系， 评估机制。 补偿法规、补偿标准、管理机构和监管 特别是缺乏对生态补偿实施结果的效益 1 4 研究思路 本文按照“发现问题分析问题设计方案一论证方案”的思路进行。首 先查阅大量国内外有关生态补偿的文献和报道，总结国内外现阶段的研究成果， 重庆大学硕士学位论文1 绪论 运用生态经济学、环境经济学、系统论、庇古的福利经济学、科斯定理、“资源价 值论”、卡尔多希克斯改进及政府管理等学科理论，综合采取社会调查、访 谈、实地考察、专家咨询等方式，结合我国当前生态补偿的成功经验，重点从政 府管理的角度去分析我国在生态补偿建设方面存在的问题和不足，把历史分析、 现状分析和空间分析相结合，把生态补偿体系的构建放在整个国民经济发展的规 划中考察，并与我国的可持续发展战略紧密结合起来，进而提出具有可操作性的 生态补偿体系框架，促进社会的和谐发展。 1 5 本文的创新之处 本论文不仅阐述了有关生态补偿的一般内容，既补偿主体、补偿范围、补偿标 准、补偿资金的来源和分配使用及监管、生态补偿体系的设计、相关的法律法规、 目前实施过程中存在的不足等，而且在论述的过程中始终贯穿了以下理念：( 1 ) 中 国传统文化中“天人合一”的和谐思想，既人与自然组成了一个大的生态系统，相互 影响相互作用，人与自然需要保持和谐；( 2 ) 尊重自然权利的理念。人与自然环境 之间具有割舍不断的伦理关系，自然对人类有养育之恩，人类就应该善待自然， 报之以李；( 3 ) 以人为本的思想。现在人们正在改变人对自然的“人类利益中心主义 的观念，但我们决不能因为要保护自然而置人的需要于不顾，决不能成为狭隘的 自然保护主义者。补偿体系建立的原则就是“以人为本”。 本文的另一创新之处就是从中央政府行政管理的高度而不是地方政府的层次 去论述，定位清晰，避免当前“头痛医头”的局限性，克服以往研究过多采用经济模 型的片面性单一性，并把生态补偿体系的构建与中央政府所应承担的生态责任紧 密结合。政府作为拥有和支配资源的主体，不仅要承担起社会经济发展和保持社 会稳定的责任，也要承担起保护生态环境的责任。构建完整统一的生态补偿体系 不仅是政府义不容辞的责任，也是可持续发展的内在要求。可持续发展的灵魂就 是“和谐”，包括人与人之间的和谐、人与自然的和谐、人与社会的和谐；也包括经 济与社会的和谐、城乡之间的和谐、地区之间的和谐及国家之问的和谐。实施生 态补偿是构建和谐社会的重要途径之一。文章从一个全新的角度来阐述生态补偿 体系的构建对和谐社会建设、社会主义新农村建设的意义。 9 重庆大学硕士学位论文2 可持续发展理论的概述 2 可持续发展理论概述 2 1 可持续发展的内涵 2 1 1 “天人合一” 中国传统文化包括儒家、道家、法家等学说，主要代表人物有孔子、老子、 韩非子等。这些先人认为人和自然是统一的整体，不是彼此独立的，而是相互包 含彼此影响，主张人的行为要与天道相合，即人的行为要与自然规律相符合，不 能凌驾于自然之上，不能只把自然看作索要的对象，而要看作朋友，积极倡导要 以仁爱之心对待自然，这种朴素的思想即是“天人合一”。中华传统文化这种关于人 与自然关系的认知对于人类形成尊重自然的理念、将经济理性与生态理性相结合、 将生产经营生活消费与生态保护相结合、建设一个以资源环境承载力为基础的可 持续发展的和谐社会具有重要意义。 2 1 2 和谐社会是马克思主义的内在要求 根据汉字的构词法分析，“和”左边是“禾”，右边是“口”，意识就是人人有饭吃； “谐”左边是“言”，右边是“皆”，就是人人有话语权人人都可以发言。 和谐社会是指人与人和谐相处、人与自然和谐共生、良性循环、持续繁荣的 社会形态，也是人类共同追求的社会形态。马克思主义倡导和追求和谐社会，而 且为实现和谐社会目标创立了科学社会主义理论。毛泽东的矛盾论和关于 正确处理人民内部矛盾的问题等论述也为构建社会主义和谐社会提供了理论依 据。根据马克思主义的基本原理和我国社会主义建设的实践经验，根据新世纪新 阶段我国经济社会发展的新要求和出现的新趋势，我们所要建设的社会主义和谐 社会应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和 谐相处的社会。用科学发展观指导和谐社会建设，从制度上保