（行政管理专业论文）中美民办私立高等教育政策之比较研究.pdf

摘要 摘要 论文首先从中美两国民办( 私立) 高等教育的政策发展的历程及其贡献着 手，然后比较分析了中美两国政府对民办( 私立) 高等教育实施具体政策：法 律法规政策、资助政策、行政管理政策。针对当前我国民办高等教育政策中出 现的问题，并借鉴美国私立高等教育的良好政策经验，提出了完善我国民办高 等教育政策的建议：一、完善相关法律，在法律上确保我围民办高等教育的合 法平等地位；二、推行民主高效的行政管理体制，完善监督评估机制；三、进 一步落实政府对民办大学的税收优惠；四、加大政府对民办大学的直接资助； 五、加速社会力量的培育，形成市民社会。 关键词：民办( 私立) 高等教育，政策，比较研究 i l a b s t r a c t a b s t r a c t t h ea r t i c l eb e g i n sw i t ht h ec o m p a r i s o no ft h ed e v e l o p m e n th i s t o r i e so ft h e p r i v a t eh i g h e re d u c a t i o np o l i c yi nb o t ha m e r i c a na n dc h i n a t h e nr e f e r r i n gt ot h e i r r e s p e c t i v eh i s t o r i cc o n t r i b u t i o n sr a t e t ot h e i rc o u n t r y t h e nd i s c u s sa n dc o m p a r et h e t w og o v e r n m e n t sp o l i c ya p p r o a c h i n gt ot h ep r i v a t eh i g h e re d u c a t i o n ，w h i c hi n c l u d e m a k i n go fl a w sa n dr e g u l a t i o n so ft h eg o v e r m e n t ，g i v i n gt h ef i n a n c i a la i da n dt a x p o l i c yt ot h ep r i v a t ec o l l e g e s ，c o m p a r et h ea d m i n i s t r a t i o no ft h eg o v e r m e n t sa n d e d u c a t i o n a li n t e r m e d i a r yi n s t i t u t i o n s t a k i n gt h ep o l i c yp r o b l e m sa n dt h ea m e r i c a n e x p e r i e n c ei n t oc o n s i d e r a t i o n ，f i n a l l y , t h ea r t i c l ep u t sf o r w a r dt os o m es u g g e s t i o n so n p r i v a t eh i g h e re d u c a t i o ni nc h i n a f i r s to fa l l ，b u i l d i n g p e r f e c tl a w sa n ds t a t u t e s s y s t e mt oe n s u r et h el e g a le q u a ls i t u a t i o no ft h ep r i v a t eh i g h e re d u c a t i o n s e c o n d l y , c a r r y i n go u td e m o c r a t i ca n dh i g h e f f e c t i v ea d m i n i s t r a t i v es y s t e ma n dp e r f e c t i n g s u p e r v i s i o na p p r a i s e sm e c h a n i s m t h i r d l y , a s c e r t a i n i n gt h eg o v e r n m e n tp r e f e r e n t i a l t a xt r e a t m e n tt op r i v a t eu n i v e r s i t y ；f o u r t h l y , e n l a r g i n gt h eg o v e r n m e n td i r e c ts u b s i d y t op r i v a t eu n i v e r s i t y ；f i n a l l y ，c u l t i v a t i n gn o n p r o f i to r g a n i z a t i o no fs o c i e t yt oe x p a n d s o c i e t a lf o r c e s ，p r o m o t i n gt ob u i l dc i v i ls o c i e t y k e yw o r d s ：p r i v a t eh i g h e re d u c a t i o n ，p o l i c y ，c o m p a r a t i v es t u d y ，d e v e l o p m e n t 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得直昌太堂或其他教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名( 手写) 砻砺 签字日期： 卅。年j 月f 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解南昌大学有关保留、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借 阅。本人授权南昌大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授 权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位做作者签名c 徇：弯睇荡导师签名c 手鼽夼料 oi j 签字日期：山吖。年1 月岁 e l 。签字日期：万p 年 月j e t 第l 章绪论 第l 章绪论 1 1 研究的缘起：课题提出的背景与选题依据 1 1 1 课题提出的背景 改革开放的提出，我国传统的计划经济体制被打破，从此开始建立新的市 场经济体制，在强烈的教育市场需求下产生了一大批民办高校，而我国高等教 育大众化的提前到来，使其在整个高等教育体系的作用越来越重要。民办高等 教育在促进高等教育大众化方面起到了加速作用。国家和政府对民办高等教育 的发展是实施支持鼓励还是限制的政策所产生的结果是不尽相同。回顾中外的 民办( 私市) 高等教育的发展速度和质量，都与政府的政策紧密相关，大众对 高等教育需求的不断增加成了民办高等教育发展的推动器。纵观世界各国的高 等教育，西欧很多国家的私立高等教育可以与其本国的公办高等教育平分秋色， 典型代表就是美国，其著名学府斯坦福、哈佛、耶鲁等都是私寺大学。国外政 府在促进私市高等教育的发展的经验可以带给我们许多借鉴之处，但我国目前 的民办高等教育政策还存在很多不足，导致我国民办高等教育发展的速度和教 学科研水平根本无法与公办高校相比。政府为支持和规范民办高等教育的发展， 颁布了一系列的法规文件：社会力量办学条例、民办教育促进法等， 但由于制度和现实的各种原因，我国民办高等教育目前的发展水平仍远远落后 于世界发达国家。当代中国民办高等教育历经三十多年的发展，在理论上还有 很多不成熟之处，在实践中也存在不少问题。我们必须对民办高等教育与国家 的关系，政府在民办教育领域所采取的相关政策及其利弊等问题进行梳理分析， 以充分发挥民办高等教育在现代社会中的作用。美国的私立高校无论从数量还 是质量上都是世界之最，中美两国由于政策引导上的差异，产生了的结果也不 相同。客观地对中美两国私立( 民办) 高等教育政策的异同进行对比探讨，为 我国民办高等教育政策的完善与进一步促进其发展具有积极的现实意义。 1 1 2 选题依据 我国的民办高等教育无论在促进社会主义经济发展及维护社会和谐、促进 高等教育大众化、缓解学生升学压力，还是在提高人的素质和推动高等教育体制 第1 章绪论 ， 改革等方面，都做出了积极的贡献。然而，其发展的过程也出现了诸多的问题， 如生源问题、师资问题、产权问题等，众多的研究也多数体现在这些方面。任 何事物在发展过程都必然会遇到问题，民办高等教育问题的出现与当前我国的 政治、经济和社会背景密切相关，而政府是提供公共教育产品的主要责任者， 如何制定公共政策及制定什么样的公共政策，才能使得现有的民办高等教育持 续健康地发展，是一个非常值得研究的问题。 第一，政策是促进私立大学发展的决定因素。普遍认为刺激私立大学发展 的直接动因是经济、人口及科技进步等因素，但最终的决定因素是政府的教育 政策，是一种政治行为。政府能为大学的发展提供强大的财政资助，而政府的 高等教育政策更是其发展快慢的个重要因素。民办高等教育属于高等教育的 范畴，其发展同样受到政府政策的影响和制约。纵观世界各国私立大学发展的 历史，各国私立大学的兴衰与国家政策的扶持程度和行政管理的规范是密切相 关的，而且在私立大学发展的过程中，几乎每个转折点都是以政策的推动为标 志。1 9 9 4 年世界银行关于高等教育的报告指出，政府制定的优惠政策和管理框 架是私立院校得以繁荣的重要保证， 第二，美国政府对私立大学实施的一系列的政策经验值得我们学习和借鉴。 首先，美国政府颁布了一系列相关的法令来促进私立高等教育的发展。 权利法案，此法案是美国私立大学合法和健康快速成长存在的法律 基础； 达特茅斯学院案，此法案的最终判决结果令私立大学大为振奋，从 此历史地确赢了美国私立大学的法律地位； 俄勒冈法律违宪案，该案的判决让美国的父母可以根据自己的情况 自由为孩子选择就读公办还是私立大学以及选择在哪个州接受教育的自由，并 且联邦法律也确定了私立高等教育特有的地位和价值，其合法权益平等地受联 邦法律的保护。留 国防教育法、高等教育实施法规定向非营利的私立学校可以享 受联邦政府提供的学生任何条件的资助。和学校补助金和给予学校优惠贷款。 11 9 6 5 年政府又颁布了高等教育法，首次明确规定公私赢高等学校 可以享受联邦政府提供的长期资助。1 9 7 2 年又通过了高等教育法修订案， 该法案规定全国所有高等学校包括私立大学在内可以得到联邦政府提供的不带 g i 力t l , l t l t ，新时期梵固高等教育的决策框架i j 】，外围敦w , o t ：究，1 9 9 9 0 3 许卉，国家宏观调控下的荚国私芷人学【j 1 苏州i l r 职业人学学撤。2 0 0 4 0 4 2 第1 章绪论 其次，政府还通过科学合理地安排财税资金，利用财政杠杆来调整私立大 学发展的类型和规模，为私立大学提供其科学技术研究所需的大量资金，使学 校按照政府和公众期望的方向发展。 第三，我国民办高等教育是我国高等教育体系中的重要组成部分。 民办大学的发展和壮大，在我国高等教育的发展中具有其特殊的意义： 有助于满足我国广大人民群众日益增长的高等教育需求，有益于我国 高等教育结构的调整和优化，有利于提高管理效率和效益，促使高等教育进行改 革创新： 在一定程度上缓解了我国长期以来教育资源匮乏的现状，从而引导建 立一个多渠道、多主体投入的高等教育经济支持体系： 较大幅度地提高了我国高等教育毛入学率，有力地推动了我国高等教 育大众化的进程： 促进了人们办学观念和消费观念的转变。因此，政府应当努力为民办大 学的发展创造一个公平竞争、健康有序的生存空间。 第四，我国民办高等教育发展的法律和政策仍然需要改革和不断完善。 从中华人民共和国宪法到社会力量办学条例、民办高等学校设置 暂行规定、高等教育法再到面向2 1 世纪教育振兴行动计划和民办教 育促进法、民办教育促进法实施条例，我国在规范民办教育办学方面有了一 系列的法律法规。在确立我国民办高校基本的合法地位、提升民办教育在公众 中的形象、促进社会投入更多的资金和规范学校的办学方面，这些法律法规在 一定程度上都起到了作用。但是，对于这些法律法规的某些条款执行力度不强 甚至缺位。由于近几年高等教育体制改革还没有取得实质性的突破，受传统高 校政府化、公益化、事业化观念的影响，法律对民办高校的公益性或商业性的 界定及产权、利益处置等问题的规定还相对模糊，也没有建立强有力的导向和 规章来加强民办教育的管理，再加上各地经济、文化和地理等具体环境的不同， 各个地方的民办高校形式各式各样，缺少比较合理的规范，给民办高校的发展 带来一些不良的影响。鉴于以上几点依据，我选择了“中美民办( 私立) 高等 教育政策之比较研究作为我的毕业论文研究课题，期盼为我困民办高等教育 的发展贡献微薄之力。 第1 章绪论 1 2 相关概念的界定 1 2 1 美国私立高等教育 美国私立高等教育，一般是指由非政府性机构、非公有制经济组织或能独 立承担民事责任的法人通过自筹资金或接受社会捐赠等形式举办的高等教育 形式。哪 美国私立高校类型多样。按学校特征分为：研究院大学、社区学院、文理 学院；按营利的标准，可分为非营利性质和营利性质的私立高校；按学制的长 短，可分为四年制大学和两年制大学。圆 1 2 2 中国民办高等教育 民办教育促进法中是这样界定我国的民办高校的：我国的民办高校是由 企事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非国家财政性经费，面 向社会举办的高等学校及其他高等教育机构。 可见我国目前民办高等教育的特 点是： 社会性的办学主体： 非国家财政性的办学经费来源： 私营性的产权归属。 本文认为民办高等教育应该符合以下几点：首先，其举办主体是非国家的 各种社会组织以及社会个人；其次，私赢院校的运营资金主要是自筹资金；最 后，其服务对象是面向社会提供教育科研服务。从学术界对于美国私立高等教 育与中国民办高等教育的理解来看，两者在本质上是相类似。可见中美在民办 高等教育称谓和理解上不同，但在本文中它们所指的研究范围是一致的。 1 2 3 公共政策 对公共政策代表性的解释有：w 威尔逊认为，公共政策是具有立法权力的 政治家制定的由公共行政人员所执行的法律和法规：亚伯拉罕卡普兰、马德 普则认为：公共政策是一项预先计划的具有特定目标、价值与策略的大型规划： 阎风桥荚固私移高等教育特征分析 j 黄河科技大学学报，2 0 0 3 ，5 ( 3 ) ：1 4 3 1 5 2 。肖玉梅高等教育行政管理 m 北京：中国人民人学版社，2 0 0 6 第6 7 页 贾东荣“民办教育”心重新界定 j 教育发展研究，2 0 0 6 2 4 第5 6 页 伍德罗威尔逊：公共行政之研究，见竺乾威、马国泉编，公共行政学经典文选英文版，复逗人学出 版社，2 0 0 0 年版 4 第l 章绪论 其次，以戴维伊斯顿认为公共政策是“公共政策是对全社会价值所作的权威 性分配”；卡尔弗里德里奇认为“公共政策是在特定环境下，个人、团体或政 府有目的的过程，提出政策的意图就是抓住机会铲平障碍以实现自己既定的目 标 。 通过归纳国内外学者对公共政策概念比较分析，本文认为：公共政策是权 威的政府及公共团体为实现某些自己特定的公共目标，对社会价值进行权威配 置的决定和实施的过程。 我国的民办高等教育政策也属于公共政策的某个具体部分，根据前人研究 的成果，本文将其界定为：国家及政府为分配教育资源、调整教育发展目标而制 定的一系列有关民办教育的法律法规、计划、文件等，还包括动态的执行过程。 1 3 民办高等教育发展的理论依据 1 3 1 社会。三元结构一理论 社会“三元结构 理论可称得上是市民社会理论认识人类社会基本结构的 最基本的理论工具。从市民社会理论关于对社会结构认识和发展的过程来看主 要经历了三个阶段。 _ - - 一黑格尔和马克思的市民社会理论。黑格尔和马克思在国家与社会的关 系的认识上存在较大的分歧，但二者都以“二元结构 即市民社会与政治国家 来认识和看待社会的结构。 一哈贝马斯的市民社会理论。哈贝马斯提出随着资本的积聚，市场经济 得到很好的发挥，国家与社会逐渐分离，把国家界定为政治领域，面社会则对 应于“私人领域”，并且将私人领域细化为私人经济领域和私人公共领域，其 中的私人领域包括商品和劳务交换个人家庭及其私生活；公共领域主要是私人 组成的公共领域。这样哈贝马斯一定程度上实际将社会结构划分成了三个领 域：公共领域、经济领域、政治领域。而且他还一步指出了它们不同的运行逻 辑，在公共领域中，人们在自发的社会交往中进行民主的社会结合，即所谓的 “社会整合”，其支配力量主要是人与人在社会交往中形成的互相理解；而在经 济和国家这两个领域，则是根据现存的政治系统和经济系统自身的需要和组织 国h d l a s s w e l la n da k a p l a n p o w e ra n ds o c i e c t y n e w h e a v e n y a l eu n i v e r s i t yp r e s s 1 9 7 0 p 7 1 国陶学荣，公共政策概论【m 】北京：中国人事版 ，2 0 0 5 ，1 2 ，第3 4 贝 囝 德j 哈贝马斯著，曾i ! 东等译公共领域的结构转型【m 】第3 5 页，上海：学林 ；版社，1 9 9 9 年 5 第1 章绪论 原则来进行结合，即：“制度整合”，而这一切是靠金钱或权力来维持的。 现代市民社会理论。2 0 世纪8 0 年代后期，市民社会论研究者多数以“市 民社会一经济一国家”三元结构为分析框架来认识人类社会结构，主要代表有美 国的简柯亨、安德鲁邛可雷托，以及莱斯特塞拉蒙( l s a l a m o n ) 。其中，柯亨 和阿雷托认为，市民社会是经济与国家之间的互动领域，是由私人领域、志愿 结社领域、社会运动以及各种公共交往形式构成。罾提出了市民社会与政治社会 和经济社会区分开来，其与哈贝马斯理论最大的不同是把经济社会与从市民社 会区分开来。而塞拉蒙则用“非营利部门一营利部门政府部门”三元结构来概括 美国社会的基本结构。其中的“非营利部门”又被称为“第三部门”。 1 3 2 社会公共产品理论 社会公共产品理论将人们生活所需的产品分为私人产品和公共产品。私人 产品的特点是具有效用的可分性和消费的排他性，一般由市场来提供私人产品。 公共产品指具备效用的不可分性和消费的非排他性的产品，又可进一步分为纯 公共产品和准公共产品。其中，纯公共产品指其效用、功能和边际成本并不随 其消费者群体的改变而改变，如市法、司法、国防等属于这类。它必须由政府 来提供。准公共产品则是指产品的边际效用和功能不会因为消费人群的增加 而发生相应的改变，即在某个范围内、其竞争性是零，倘若超过某一限度，其 竞争性会不断增加而具有排他性，如教育、铁路等，所以准公共产品应由政府 和市场共同提供。民办( 私立) 高等教育就属于准公共产品，从某种意义上 说，上述理论更是为民办大学的存在和发展提供了较好的理论视角。 1 4 研究现状 岬l o 2 0 世纪9 0 年代以后，很多学者对我国民办高等教育和美国的私支高等教育 进行了很多探讨，使民办( 私屯) 高等教育的研究成为学术界关注的热点。归 纳起来主要有以下几方面： 第一，关于民办高等教育发展策略研究。比较有代表性的文章有：建设世 界一流大学政策的变迁及其未来趋势一以美国大学为例、民办高校可持续发 。 德 哈贝马斯箸，菖。l ! 东等译公共领域的结构转型r m ，第3 5 页，卜海：学林：l j 版社，1 9 9 9 年 童世骏，“后马克思主义”视野中的市民 会f j j ，中图社会科学季刊，1 9 9 3 年第l l 期 萨缪尔森：经济学m 】。萧琛译，北京：人民邮i 乜 j j 版社，2 0 0 8 ( 0 1 ) 6 第1 章绪论 展的路径选择、民办高校产权的制度完善与创新、民办高校培育大学精神 刍议、科学发展观与我国民办高等教育发展等这类研究侧重探讨了民办高 等教育的办学模式、发展对策及策略选择等相关问题。 第二，综合性研究。这类文献主要从历史发展和民众对高等教育需求不断 提高等角度论述了发展民办高等教育的意义、现状及成绩，并展望了未来。例如， 对我国民办高等教育发展的探析、我国民办高等教育发展现状与趋势评 论、中国民办高等教育的现状、问题与对策等。 第三，关于民办高校的产权研究。这类文献针对民办高等教育的产权问题 进行了讨论，对民办高等教育产权制度的改革及其相关成本、利润进行了具体分 析，同时提出了具体的对策。例如，民办高校构建现代产权制度的实证分析 以湖南涉外经济学院为例、我国民办高校产权问题研究、浅谈民办高校产 权的法律保护机制等。 第四，关于民办( 私立) 大学管理方面。这类研究主要讨论的是私立大学 内部的管理问题，具体包括民办( 私立) 大学管理体制、领导、课程及专业设置、 学生的学习与管理、师资建设等问题。例如关于民办高校教学管理模式改革 的思考、欧美私立大学对我国民办高校管理模式创新的启示、论民办高校 的内涵建设和科学发展、美国公、私立高校董事会制度比较研究、美国私 立大学教学与教研、科研的关系考察、中美高等教育模式的调查与学费的比 较研究、中美民办高校学生管理工作之比较等。 有关中美民办高等教育研究的现有成果中很少系统全面地对两国的民办高 等教育政策进行比较。目前很少学者从政府的全面系统的政策角度出发，来探 讨中美民办高等教育在政策导向方面的区别。在比较借鉴美国私立高等教育政 策的经验时，要求我们结合本国的具体国情，从我国的文化传统、社会发展现 状、教育价值取向等方面去思考民办高等教育的一系列政策，以促进我国民办 高等教育发展提出建议。 国刘诗波：我国民办赢等教育研究的特点、困境及 l j 路i j 】，辽宁教育研究，2 0 0 7 i l 7 第1 章绪论 1 5 研究的内容和方法 1 5 1 研究的主要内容 本文对中美民办高等教育政策中的几个主要方面进行了比较分析，并从中 得到启示，而且对我国在民办高等教育政策上存在的问题提出了相关的对策。 论文共分为五章。第一章为绪论部分，主要介绍了研究背景及其依据，界定了 “美国私立高等教育”和“我国民办高等教育 和“民办高等教育政策”的概 念，简要描述了研究的内容和方法。第二章从历史角度介绍了中美民办高等教 育政策发展历程及贡献率。第三章对比分析了中美民办( 私立) 高等教育政策 具体措施，着重从两国政府对民办高等教育的法律政策、财政资助和税收优惠 政策等方面。第四章探讨了目前我国民办高等教育政策存在的一些问题。第五 章在分析比较中美两国政策的基础上，主要从以下方面提出了完善我国民办高 等教育政策的对策。一、完善相关法律，在法律上确保民办高等教育的合法平 等地位；二、推行民主高效的行政管理体制，完善监督、评估机制；三、进一 步落实政府对民办大学的税收优惠：四、加大政府对民办大学的直接资助；五、 加速社会力量的培育，形成市民社会。 1 5 2 主要研究方法 本文主要采用的比较分析法，同时也利用了文献法、归纳法、历史分析法。 ( 一) 文献法：本文在现有的法规条例和研究成果的基础上，比较系统地反 应了中美两国民办高等政策各自的发展历程以及贡献率。 ( 二) 比较分析法：本论文将中美两国民办高等教育政策进行了比较分析， 从而找出我国民办高等教育现行政策的问题，最后提出我国民办高等教育政策 的建议。 ( 三) 7 归纳法：本文归纳了中美两国民办( 私立) 高等教育政策的具体内容。 ( 四) 历史研究法：站在历史的角度，在文献分析的基础上，将中美国两国 民办( 私立) 高等教育政策置于各自的发展历史长河中来探讨。 8 第2 章中美氏办( 私立) 高筲教育政策发展历稃及贡献 第2 章中美民办( 私立) 高等教育政策发展历程及贡献 2 1 美国私立高等教育政策发展概述 2 1 1 美国私立高等教育政策发展历程 2 1 1 1 殖民地时期一未形成独立的美国私立高等教育政策( 1 6 3 6 _ 1 8 1 9 ) 美国独市以前的教育深受其前宗主罔英国教育的影响，继受了英国教育非 常鲜明的阶级性，因此高等教育主要掌握在教会手中，是为统治者和大资产者 的子女服务的。这时期设置的大学主要是模仿英国的牛津大学、剑桥大学。1 6 3 6 年创办了哈佛学院，即今天的哈佛大学，1 7 0 1 年创办耶鲁学院( 今天的耶鲁大 学) ，到1 7 7 6 年美国一共成立了十所大学。唧 这些大学的所教的内容单调，教学方法也不丰富。1 7 5 0 年前后，随着政治、 经济的发展，高等教育也随之发生了变化，教育的贵族性质有所削减，而加强 了教育的实用性，甚至有些高等学校打破宗派主义，允许学生信教自由，课程 内容更注重实用性，学校也开始重视学生的课外活动，这都表明了美国的教育 已开始向实际要求方向发展。1 7 9 1 年美国国会颁布了权力法案，该法案为美 国高等教育多样化、多元化奠定了基础，为私立高等教育发展提供了有力的法 律依据。但总的来说，美国独立前的高等教育基本是英国教育的再现，还未形 成独立的高等教育政策。 2 1 1 2 独立战争( 1 7 7 6 ) 后到南北战争( 1 8 6 1 - - 1 8 6 5 ) 一美国私立高等教育 政策基本成型 美国联邦政府成市以后，新政府认识到教育对国家发展的极其重要。 1 8 0 0 年以前美国只有2 5 所私立高校，老师和学生也很少，高等教育完全依靠私人团 体来维持，根本不能满足社会政治、经济发展的需要，因此，新政府要求高等 教育应该由政府来主办从而创办了州立大学。值得提的是，1 8 1 9 年达特茅 斯学院案的获胜对美国高等教育产生了深远的影响，进一步确认了私人团体的 办学合法，从而刺激了私人办学的积级性，从此建立了大量私立大学。1 8 6 2 年 母刘娜，法制j j 关围私立大学的存红和发展【j 1 ，外因教育研究。2 0 0 3 ，( 2 ) ：1 - 5 9 第2 章中美民办( 私立) 高等教育政策发展历程及贡献 国会通过了莫雷尔法案，许多私立院校都凭赠与的土地得到了巩固。 美国政府很少用直接的行政手段干预高等教育，并且依据( 1 7 8 9 年对宪法 的修正案规定：“凡本宪法所未授予合众国和未禁止各州行使之权利，皆由各 州或人民保留之。罾使民间办学有了很大的自由度，促使美国私立高等教育政 策基本成型。 2 1 1 3 南北战争到二十世纪初一私立高等教育的政策不断完善 美国新政府的成立，奠定了工业资本主义的基础。政府的税收优惠政策鼓 励和促进了私人捐资办学。据联邦遗产税的规定，捐助教育的遗产一律可免遗 产税。许多资本家捐献资金与地产举办大学以培养自己所需的人才，并且开始 成了私立高校董事会中的要员。从而促使这些高校受教会的影响也越来越小， 同时也摆脱了政府某些官僚的干扰，这对美国高等教育的发展具有极其重要的 意义。新建的一大批私立大学如芝加哥大学、克拉克大学、斯坦福大学，它们 从一开始就要求培养本科生和研究生。这时人们已经感觉到了美国私立高等教 育的勃勃生机，并且很可能有一天会超越公立高等教育的美好前景。 2 1 1 4 二十世纪中期至卜私立高等教育政策规范成熟 1 9 5 8 年的国防教育法规定非营利性的私市学校可向联邦政府申请贷 款。美国高等教育设施法规定政府向公私立非营利性大学设施提供联邦补 助金与贷款，从而促进了教学研究设施和图书馆的建设。 1 9 6 5 年的高等教育法则第一次明确规定了联邦政府为公私直高等学 校提供长期资助。1 9 7 2 年的美国高等教育法修正案第一次规定联邦政府 应不带任何附加条件资助所有公私立高等院校。 法律的出台不仅保障了政府 对私立学校的资金资助，而且也极大促进美国私赢高等教育的发展。 2 1 2 美国私立高等教育对社会的贡献率 2 1 2 1 人才培养方面 根据数据显示，2 0 世纪有1 8 4 位来自私屯大学的博士获得诺贝尔奖而 m 谷贤林：美国私c c , 白i 等教育财源体系研究【j 1 ，教育j 经济，1 9 9 9 ，( i ) ：5 9 - 6 2 留谷贤林：美国高等教育管理体制成闪探析【j j ，建材高教理论与实践，1 9 9 8 ( 0 3 ) ：第3 6 页 李炎清：美国政府对私立高等教育的管理及启，j 【j 】，湖北师范学院学报，2 0 0 6 ( 0 6 ) i o 第2 章中美氏办( 私立) 高等教育政策发展历稗及贡献 公立大学只有4 4 人；美国就任过的1 7 位总统中有1 5 人有接受过私立大学 教育的经历。可见美国私立大学在培养高端人才方面起着举足轻重的作用。据 世界银行1 9 9 8 年的资料显示，美国当时拥一干四百多万大学生，而他们就读的 学校从公立高校与私立高校比例上看，大体上为2 ：1 左右。可以看出，私立高校 的数目明显多于公立高校。美国的私立高校类型设置广泛，除了有研究型大学， 还有很多文理学院、地方性城市大学，以及各种类似职业培训性质的如美容学 校、服装院校、汽修学校等等的高等教育机构。美国是实现高等教育大众化和 普及化最先进的国家，这与美国完善的私立高等教育体制是分不开的。美国的 高等教育体制充分发挥了市场机制的作用使其发展的数量和质量都世界前列， 从而使私立高校得到充分发展。 2 122 科学研究方面 经过了长期的发展，美国私立高等教育形成了多元化的完善的私立高等教 育体系，培育出如哈佛、斯坦福、麻省理工等一大批著名的研究型私立大学。 2 0 0 5 年在对美国名牌大学的评比中显示，在排行榜上前2 3 8 名的大学中私立 大学就占了2 6 位，而公立大学仅有3 个名额，其中差距显而易见。这些着名 私立大学对美国科技研究方面均有重要贡献，如麻省理工学院4 0 年代就负责 原子弹的研制，6 0 年代的阿波罗登月计划，8 0 年代在生化方面对脱氧核糖核 酸( d a n ) 的研究，9 0 年代对基因结构和排列以及多媒体传播科技的研究等方面 都作出了巨大的贡献。 2 1 2 3 社会服务方面 私立大学要与时俱进为社会服务，其生存与发展并成为名牌大学，必须适 应社会需要，为国家和社会服务，并且随着时代的发展，不断推进自己的服务。 哈佛、耶鲁大学的教学带有很浓的宗教性。联邦政府成立后，在新的经济形势 下和其它技术院校的推动下，很多高校也加紧变革。美国的赠地法案颁布 后，麻省理工学院、康乃尔大学等私赢大学在工农人才培养方面，为地区经济 服务方面作出了重大贡献。两战期间，许多私市大学鼓励教师和学生参军，同 时还举办各种训练班，承担相关军事科研任务，为战时做出了很多贡献。高校 王培英：论民办高等教育的文化使命【j 】，r j t 波大学学报( 教育科学版) ，2 0 0 8 ( 0 2 ) 第2 章中美民办( 私+ 芷) 高等教育政策发展历程及贡献 的军事科研成果在战争中发挥了巨大作用，使得政府在战后更愿意与私市高校 进行合作，从而增加了私立高校的物质基础和科研实力。战后，私立大学为社 会服务并与生产结合的特征更加明显，斯坦福大学于1 9 5 1 年通过土地出租、技 术转让建立了斯坦福工业园，开创了企业依托大学的产学研为一体的新形式， 斯坦福大学和“硅谷”也因此闻名天下。基里安担任麻省理工学院的院长时， 对科技园建设的支持促进了波士顿1 2 8 号公路沿线的高新技术的发展。可见， 美国私立大学在为社会服务方面具有举足轻重的作用。 2 2 我国民办高等教育政策发展概述 2 2 1 我国民办高等教育政策发展历程 改革开放以来，民办高等教育的合法地位在我国逐渐确立起来，政策重点从 限制到鼓励再到服务中不断转移，政策指导也是从宏观转向微观，从侧重理论 性转向倚重操作性上。从我国民办高等教育政策的发展的特征来看，大概可以 分为以下三个阶段： 第一阶段，萌芽复苏与认可起步阶段( 1 9 7 8 1 9 9 2 年) 由于我国社会经济大环境的改变，政府对社会力量参与高等教育事业的发 展从明令禁止变为态度缓和，北京自修大学、长沙韭菜园大学、长沙东风业余 大学等民办大学( 含高职) 就是这个时期成立的。这些民办高校有一个共同的特征 就是由一些社会地位较高的知名人士或知识分子群体支持创办的，当时能投入 教育的社会财力非常少，因而民办教育没有引起社会的广泛重视。政府对民办 院校也未出台具体的支持政策，只是一种事实上的承认，由于合法性受到质疑， 民办高等教育在运行中很难得到社会的广泛认可。 我国宪法第十九条提出：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其 他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”从此确立了民办高等教育的法律 地位。1 9 8 4 年颁布的北京市社会力量办学试行办法条例关于社会力量办学 意见提出：民办高校主要针对社会在职人员进行各种职业技能培训并获得相关 证书。1 9 8 5 年颁发的关于教育体制改革的决定就大力鼓励企业和社会团体 和个人在遵循国家教育发展方向的基础上举办教育事业作出规定，并且提出实 行中央和地方( 省、中心城市) 联合办学的体制。这些规定表明了国家开始给 予民办高校一定的自主权，从而加速了民办高等教育的发展：1 9 8 6 年的中华 1 2 第2 章中美比办( 私立) 高等教育政策发展历程及贡献 人民共和圆义务教育法第九条的规定也表明了我国政府对民办教育的态度是 在合法的基础上鼓励其发展，并且主要由地方负责管理。1 9 8 7 年的关于社会 力量办学的若干暂行规定进一步对民办教育的举办进行了规范。在法律层面 上虽然确立了民办教育的合法地位，但只是补充作用的地位。并且社会力量办 学主要局限于接受一些短期职业培训、岗位培i ) s i 、成人进修和课外辅导等。这 明显就把我国的社会力量办学范围限制在非学历教育的范围。 在这一阶段，出台的与民办高等教育相关的政策比较分散，所涉及的基本 内容也大致相同。其地位从开始的默许到后来的确认，始终也没有对8 2 年宪 法和8 7 年关于社会力量办学的若干暂行规定的框架内容进行更深入的细 化与微观的分析，仅仅是停留在宏观的层次上。这反映出政府对于民办教育尤 其民办高等教育还存在认识上的模糊性，一方面是积极鼓励社会力量办学，一 方面又消极应对甚至于没有下放权力。故对于民办高等教育采取一种非常小心 谨慎的态度，试探性地让其发展。究其根源，除去因为民办教育作为一种新兴 的教育组织形式，必然要经过比较漫长的一段时间，才能由新生到完善，继而 臻于成熟，为人们所认可，从而发挥其应有的功效。更为重要的原因是政府在 倡导社会力量举办民办学校时存在漏洞，只是一个预定的价值假设：即鼓励社 会力量投资办学并不是期待它对办学体制改革能加以推进，而是期待它缓解政 府在教育方面的投资力量不足，充其量是促进“教育投资体制改革”。虽然我国 社会力量办学发展如此崎岖，因其受到政策上的一些鼓励影响，并且社会经济 发展人才的需求以及人民群众对高等教育日益强烈的需求愿望等多方因素的影 响下，它还是有了一定程度上的发展。截至1 9 9 1 年，全国已有民办高校4 5 0 所。 但从发展阶段来看却很是不平衡，民办高校的发展大部分集中在1 9 8 4 年到1 9 8 6 年这三年，期间全国共新增了2 5 0 所学校，这成为改革开放后的第一次民办高 等教育的发展高潮，而此后的几年( 1 9 8 6 - - - 1 9 9 1 年) ，民办高校却仅仅增加了 8 0 所。国家在宏观政策上对民办高等教育的鼓励因其缺乏具体的扶持措施和细 则，使得其并没有达到预期的发展效果。但无论如何，这个时期的民办高等教 育总的说来在数量上还是有了很大的发展，只是多数学校的办学性质还停留在 高等教育自学考试机构层次，绝大部分不具备颁发学历文凭的资格。 第二阶段，鼓励扶持为主，控制规范为辅的初步发展阶段( 1 9 9 3 年_ 0 0 1 年) 饶爱京民办高等教肖政策及其对民办高等教育发展的影响【j l 黑龙江高教研，2 0 0 6 ( 0 9 ) 1 3 第2 章中关【屯办( 私立) 高等教育政策发展历程及贡献 1 9 9 2 年，邓小平同志在南方进行考察时，对市场经济进行了深刻的诠释， 解决了姓“社与姓“资”之间的思想争论这一群众中广为关注的话题，加速 了我国改革开放的进程，思想解放所引发的经济体制的变革同样也深深影响到 了教育体制的改革。同年十月，十四大报告中明显提到打破计划经济时代的单 一办学体制，鼓励更多社会力量的参与办学。 1 9 9 3 年的中国教育改革和发展纲要中也规定了“国家对社会力量办学采 取鼓励、支持、引导与管理相结合的方针。 其中，高等教育由“以两级政府办学为主”的基础上增加了“社会各界参与办 学”，由此可看出，原先对社会力量不予鼓励的教育领域，也陆续对社会力量开 放，这对于民办高等教育的大力发展起到了积极的指引作用。此后，我国民办 教育快速发展，其发展重点也转向中、高等职业教育和职业培训领域。1 9 9 4 年 我国相继出台了国家教委关于社会力量举办非学历高等教育机构名称问题的 批复、关于近期全国高等学校设置审批工作的意见和关于民办学校向 社会筹集资金问题的通知等一系列具体的政策措施。这些政策措施对民办高 校中的教学管理、校名规范、筹集资金、印章管理、招生广告刊登等进行了规 范，对维护民办高等教育秩序、保障民办高等教育健康发展起到了巨大的作用。 除此以外，1 9 9 5 年的中华人民共和国教育法、1 9 9 6 年的全国教育事业“九 五”计划和2 0 1 0 年发展规划、中华人民共和国职业教育法等重要法律文件 都重申了8 2 宪法所倡导的鼓励政策。而1 9 9 3 年，开始有了具备学历文凭考 试试点的民办院校；至1 9 9 8 年底，全国共有独立发放学历文凭资格的民办高校 2 6 所，在校生1 ，5 万人；高等教育学历文凭考试试点高校9 3 所，在校生6 6 8 万 人。学此后，民办高校一直保持在1 2 0 0 所左右，呈现出稳定、规范、和谐的局 面。但这并不意味着民办高等教育发展的势头在下降，而是因为各种管理的逐 步完善，民办高校之间的竞争变得激烈异常，一批高起点、高投入的民办高校 开始逐步取代劣质院校。 1 9 9 7 年国务院发布了社会力量办学条例，该法是第一个专门针对民办 教育的行政法律规范。该条例对发展民办教育的基本原则、行政管理体制、民 办教育机构的设立、教学管理、财产与财务管理、机构的变更与解散、政府的 。尚元明浅议”公有民办”二级学院f j l ，巾国职业技术教育，2 0 0 2 ( 1 8 ) 留张胜军，i k p 小f i ：八： 1 9 7 8 年以来我国民办赢等教育政策建设的历史、成就j 问题f j 】， 黑龙江南教研究。 2 0 0 7 ( 1 2 ) 1 4 第2 章中美民办( 私立) 高等教育政策发展历程及贡献 保障与扶持、法律责任等进行了规定。删这些法律规范有利于民办高等教育持续 稳定发展。但该条例也有缺陷，如对民办教育的发展有时会产生障碍，社会 力量主要以成人培训、职业教育、基础教育培训的教育机构为重点，对民办教 育举办实行较严的限制。就像柄双刃剑对民办教育既有支持, - 3 i 导也有负面影 响。尽管从总体上看，该条例对高等教育进行了优化的规范，并且政府也 颁布了一些支持性政策，从而有利于民办教育的成长；然而此条例没有解 决影响民办教育地位和学校产权及行政管理机构等深层次问题。地方政府对它 们的管理随意性很大，很难把民办高校置于公办高校统一待遇上进行规划。对 于民办高等教育发展前景，我国从法律及政策上都给予大力支持，给它创造了 一个宽松自由的环境，基本上把束缚其发展的枷锁逐渐一一打破，充分的给予 其创新发展的空间。自此以后，民办高等教育发展模式已臻，朝着正确的道路 在法律与政策的指引下快速发展。 第三阶段，进一步发展与规范，逐渐完善阶段( 2 0 0 2 年后) 随着民办高等教育的发展，体制问题不断显现，更多的民间组织和社会团 体对健全民办高等教育立法的要求也日渐增加。正是在这种错综复杂、矛盾丛 生的背景下，2 0 0 2 年1 2 月通过了我国第一部关于民办教育的专门立法中华人 民共和国民办教育促进法。中华人民共和国民办教育促进法第十六条， 对学校资产与财务管理、管理与监督变更与终止、法律责任等作了规定。 尽管许多学者都认为，促进法没有回应某些诸如合理回报度及具体的税收 和政策优惠等焦点问题，但促进法的出台，标志着我国民办教育立法体系 的初步建立，此后政府对民办高等教育的管理更加规范，最终使民办教育的法 律地位得到一定提升。伴随着中华人民共和国民办教育促进法的出台，国 家又出台了一系列政策性法律法规，如2 0 0 3 年的关于规范并加强普通高校以 新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见，2 0 0 4 年2 的国务院出台的( 中 华人民共和国民办教育促进法) 实施条例，同年6 月教育部发布关于取消 高等教育学历文凭考试的通知，9 月教育部等七部委联合下发教育部等七部 门关于进一步加强职业教育工作的若干意见，这些规定的实施，中止了某些 扶持民办教育的政策，并将将社会力量办学限定在职业培训教育及非本科层次， 规范和管理的色彩较为浓重，定程度上阻碍民办高等教育的壮大。2 0 0 8 年来 连续出台了三大政策：独立学院、名校办民校和取消民办学校学历文凭考试。 。李枭鹰，中国民办商等教育政策法规发展历程及意义【j 】，教