（行政管理专业论文）基于公共治理的中国大学章程的制定.pdf

i 摘 要 建立现代大学制度已成为中国高等教育改革的发展方向和必然趋势。 中国现 代大学制度的建立要以公共治理为基本框架，科学规范大学与政府、大学与社会 以及大学内部各权力主体之间的相互关系和行为方式。 这既需要通过政府层面的 法律法规来法律化，又需要通过学校层面的规章制度来规范化。因此，以公共治 理为基本理念， 科学制定具有中国特色的大学章程是推进我国高等教育改革走向 深入的重要途径。 本文共分 5 章。第 1 章在分析选题背景、选题意义、大学章程和现代大学制 度研究成果的基础上，提出了本文的研究思路、方法和可能的创新点。第 2 章在 分析当前中国大学治理面临的主要问题及问题产生的原因的基础上， 提出中国大 学治理的基本思路，即以公共治理为理念，以制定大学章程为途径，建立现代大 学制度，进而完善大学治理。接着，本章对中国大学章程制定的现状以及存在的 问题进行了探讨与分析。 第 3 章对所选取的几个国外大学章程的文本内容进行归 纳和对比分析，重点分析了国外大学章程关于大学与政府、大学与社会以及大学 内部各权力主体之间关系的有关规定， 并分析了大学章程制定的普遍做法及其启 示。第 4 章重点分析探讨了制定中国大学章程应坚持的基本理念及其价值取向。 第 5 章在研究中国大学章程的法律界定以及制定中国大学章程应处理的特殊问 题的基础上，提出了中国大学章程的基本框架建议。 本文从公共治理的视野来研究中国大学章程的制定， 以使当前正在兴起的大 学章程的研究从纯理论分析走向理论与实践相结合， 使得制定大学章程从简单的 文本的形成提升为实现大学良治的途径，从而更加具有现实意义。 关键词：公共治理；大学章程；现代大学制度；大学治理 ii abstract the construction of modern university system has been an evolutive direction and inevitable trend of china higher education reform. china modern university system should be founded based on the idea of the public governance, regulating scientifically the interrelation and action manner among every power subject between university and government, university and society, and inside the university. this needs not only the legalization through the laws and regulations of government, but also the standardization through the rules and regulations of school. it is an important route to advance deeply the reform of china higher education that we make university statute with the characteristic of chinese scientifically by taking the theory of public governance as the basic idea. this thesis is divided into 5 chapters. chapter 1 puts forward the thinking of research, the methods of research, and some possible innovation on the basis of analyzing the background and meaning of the selected title, reviewing the research results about university statutes and modern university system. chapter 2 analyzes the main problems that china universities are facing at present and the reasons for these problems at first, then proposes the basic thinking of university governance which is we should set up the system of modern university to perfect the university governance by taking the enactment of university statute as a basic route, and taking the theory of public governance as a basic idea. then, this chapter carries on discussion and analysis of the current situation and the existing problems of enactment of china university statute. chapter 3 compares and analyzes the basic contents of several university statutes of chosen domestic and international universities. and it analyzes mostly the relevant regulations of the relation among every right subject between university and government, university and society, and inside university regulated by the statutes of domestic and international university. then it summarizes the general methods in which university statute is made and their enlightenment. chapter 4 analyzes the basic idea and the value orientation that we should insist on during the enactment of china university statute. chapter 5 proposes the suggestion of the basic frame of china university statute on the basis of the analysis of the special problems that should be dealt with and the property of china university statutes that should be identified while enacting china university statute. iii the thesiss research on china university statute based on the theory of public governance makes the arising research on university statute move from analyzing the pure theory towards combining the theory with practice. and at the same time, it makes the enactment of university statute move from the formulation of simple text towards a good route to realize university governance, thus have a realistic significance further. key words: public governance; university statutes; modern university system; university governance 湘潭大学湘潭大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得 的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个 人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承 担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 1 第一章 引 言 1.1 选题背景及意义 1.1.1 选题背景 大学章程作为大学自治的“宪章” ，是规范政府、社会以及大学内部各权力 主体参与大学管理的重要力量和基本手段。 发达国家的高等学校普遍制定有反映 本校特色、传统与未来发展规划的大学章程，并用之指导高等学校的依法办学。 在我国，随着建立现代大学制度的理性思考与制度设计的不断推进，作为现代大 学制度载体的大学章程已成为高等教育理论研究与高等教育管理实践关注的热 点问题。 其一，制定大学章程是对当前改革成果规范化和制度化的重要手段。随着中 国经济由集权的计划经济体制转变为市场经济体制， 高等教育管理体制也相应步 入了转型时期。高等教育管理体制转型包括诸多方面，其中建立与社会主义市场 经济体制相适应的、符合高等教育规律的现代大学制度又是此任务的重中之重。 而建立现代大学制度，关键的是科学规定大学与政府、大学与社会以及大学内部 各权力主体之间的责、权、利关系，使大学、政府、社会三者角色清楚、定位分 明。 对此， 首要的是从国家法律层面加以规范， 这是现代大学制度的基础与保障。 我国的教育法 、 高等教育法以及其它教育行政法律法规就属于此范畴。但 是，法律法规对政府、社会与大学的责权利往往只是做出原则性的规定，而且难 以考虑每所大学的实际情况。因此还必须从学校的层面加以规范，包括制定大学 章程以及各种内部规章制度。大学章程作为大学自治的“宪章” ，是承接大学内 部规章制度和外部法律法规的桥梁。 其二，制定大学章程是相关法律明确规定的高等学校的义务。 教育法第 26 条规定，设立学校必须具备的首要条件就是要“有组织机构和章程” ；第 28 条又规定，学校的第一个权利是“按照章程自主管理” 。 高等教育法第 27 条 规定，申请设立高等学校，应当向审批机关提交章程等材料；第 28 条从十个方 面具体规定了高等学校章程应当包含的事项；第 29 条还规定高等学校“章程的 修改，应当报原审批机关核准” 。这些法律规定为大学制定大学章程提供了必要 的依据，也明确了大学章程的地位与作用。 其三，大学章程的理论研究与实际制定在我国还刚刚起步。中国高等学校制 定有大学章程的还很少，而且如何实际制定大学章程目前还普遍缺乏经验。而从 研究层面来讲，对大学章程的研究大多停留在理论层面，很少深入到章程文本及 2 其具体内容，较少从可操作性层面进行研究。因此目前对大学章程的研究还相当 薄弱，亟待加强。 制定具有自身特色的、科学有效的大学章程，对中国大学来说是一件势在必 行的大事。如何促进和引导中国大学制定出科学、有效、可行的大学章程是一个 亟待解决的重要问题。基于此，本文提出以公共治理为理念制定中国大学章程， 以期建立现代大学制度，实现大学良治与善治。 本课题来源于导师廖湘阳教授主持的湖南省社会科学基金立项项目， 课题名 称为“转型期中国高等教育系统中的权力运作：分权、转换与让渡” 。 1.1.2 选题意义 一是为中国大学章程的制定提供理论依据和实践指导。1998 年的高等教 育法已将大学章程定位为大学成立的一个法律依据，因此，制定大学章程对中 国大学来说已经成为法律义务和权利。而大学章程的制定又是一件复杂的工程， 不仅需要考虑其制定的程序和所需的技术，还要考虑其合理的理论依据。大学章 程究竟应该包含哪些基本内容？究竟以什么样的理论为依据才能制定出既具有 国际性又具有本土性的大学章程？只有先解决了这些问题， 才能制定出科学规范 的大学章程。 二是有利于实现和规范大学办学自主权。 我国有关法律已明文规定大学拥有 办学自主权，但是在实践中，大学的办学自主权并未得到真正的落实。原因在于 法律所作的只是原则性的规定， 缺乏具体性和可操作性。 基于大学章程法律性质、 法律地位以及法律效力的科学分析，以及大学与政府、大学与社会、大学内部各 权力主体之间关系的科学界定，依据国家法律法规制定大学章程，使大学办学自 主权从法律上的原则化转变为具体化和制度化，使大学形成自我约束、自主发展 的运行机制，同时对政府的管理行为进行规范化，是真正落实和扩大高等学校办 学自主权的切入点和着力点。 三是有利于推进大学公共治理和建立现代大学制度。 大学章程作为大学组织 的宪法性文件，是大学法人得以成立的要件和法律基础，它的基本内容包含了大 学办学目标、大学内部治理结构、管理体制及大学内部各权力主体的权利与义务 等各种重要事项。同时也对大学与政府、大学与社会之间的责、权、利做出了明 确的规定。这些制度是保证一所大学正常、健康运行不可缺少的条件，因此，大 学章程应该是现代大学制度应有之义。 而我国大学治理目前面临的主要问题是大 学与政府、 大学与社会以及大学内部各权力主体之间责权利划分的不规范， 因此， 全面分析高等教育系统中的各种责、权、利，制定一个切实可行的、具有一定法 律效力的规章，对此加以明晰，有利于完善大学的公共治理。 3 1.2 研究综述 1.2.1 关于大学章程的研究 从所收集的文献资料来看，对大学章程的研究很少，主要是几篇关于大学章 程研究的论文。殷爱荪、许庆豫的试论我国高等学校章程的法律分析 ，对高 等学校章程的意义、制定原则以及实施过程进行了分析；刘香菊、周光礼的大 学章程的法律透视 ，从大学章程的历史演变、法律地位以及我国大学章程的建 构三个方面进行了分析；龚隽的高等院校规章的法律分析兼谈大学章程的 价值 ，探讨了大学章程的价值，认为高等院校章程是立校之本，是高等院校的 “宪法” ，制定高等院校章程并依此规范高等院校管理是现代教育发展的必然趋 势；于丽鹃、张卫良的我国大学章程的现状及建设 ，提出大学章程是治校总 纲领；米俊魁的大学为什么要制定章程 ，对当前大学制定章程的必然性和必 要性以及大学章程与高等教育法和大学规章制度之间的关系进行了分析； 米俊魁 的博士学位论文大学章程价值研究 ，对大学章程的价值进行了探讨，进而分 析了如何实现大学章程的价值目标以及我国大学章程所应有的价值理念和内容 规范；张文显、周其凤的大学章程：现代大学制度的载体主要分析了吉林 大学章程对学校内部治理结构和管理体制的规定，分析了该章程的理念和制度 创新之处；李昕欣的我国公立大学章程的制定原则与内容提出了制定大学章 程应依据的原则以及应该包含的内容；李昕欣、张德祥的关于高等学校章程制 定与实施的几个问题 分析了我国大学章程存在的法律效力不明确和缺乏权威等 问题。 1.2.2 关于高等教育公共治理的研究 其一，关于现代大学制度的研究。袁贵仁认为“现代大学制度的核心是在政 府的宏观调控下，大学面向社会，依法自主办学，实行民主管理” ，建立现代大 学制度就是处理好大学和政府、社会的关系；大学和教师、学生的关系；大学和 大学的关系。关于现代大学制度的特征，有人归之为“学术自治，政校分开，权 责分明，管理科学” 。潘懋元等学者从现代大学制度建设的内因与外因子系统进 行研究；刘绍怀则研究了我国现代大学制度的构架问题，宋旭红提出了我国现代 大学制度建构的三个层次， 即根本制度、 一般制度与具体制度； 胡建华则主张 “实 现大学制度改革的法治化，是高等教育发展面临的一个重要课题。明确大学的法 律地位，在法律上规定大学与政府的有关权限职责，使大学与政府的关系构筑在 法律的基础上。 ” 其二，关于大学内部管理的研究。对此问题的研究主要集中在行政权力与学 术权力的关系问题上。约翰范得格拉夫编著的学术权力七国高等教育管 4 理体制比较和伯顿克拉克的高等教育系统学术组织的跨国研究就是 这方面研究的力作。这两本书以整个高等教育系统作为研究背景，研究权力在高 等教育系统各个组织层次和各利益群体之间分配与运行状况。 国内的研究论著主 要有张德祥的高等学校的学术权力与行政权力 、毕宪顺的权力整合与体制 创新中国高等学校内部管理体制改革研究 、别敦荣的中美大学学术管理 等。论文主要有陈笃彬的我国高校行政权力泛化的问题及其对策 、王利民的 民主治校视角下的学术权力与行政权力 、周光礼的重构高校治理结构：协 调行政权力与学术权力 、吴国荣的构建学术权力与行政权力并重的高校管理 模式等。他们的研究特点多是以我国高校的管理体制为背景，研究学术权力与 行政权力之间的区别与联系，以及它们在我国高校的运行状况，并与国外进行比 较，提出协调二者关系的最佳管理模式，重构高校治理结构。这些研究丰富了高 等教育理论成果，拓宽了人们的认识眼界，为实践改革提供了有益的理论指导。 1.2.3 研究述评 关于大学章程价值、内容、原则的研究为我国高等学校制定科学、合理的大 学章程提供了一定的理论依据。而关于现代大学制度以及大学内部管理的研究， 为高等教育公共治理提供了有益的理论指导， 也为本文进行深入探讨提供了丰富 的理论依据。但以上研究还存在一些问题和不足：首先，对于我国高等教育公共 治理的方式和途径的探讨过于原则化与理论化， 而对具体实践的实现途径提及不 多，可操作性不强。其次，对大学章程的研究更多的是停留在其地位与作用上， 没有深入到章程文本及其具体内容的分析。最后，高等教育公共治理的探讨缺乏 制度设计，而大学章程的分析又缺乏先进的治理理念的指导。管理理念创新与制 度安排设计的分离使得我国现代大学制度的建立步履维艰。 用于解决问题的方式与途径如果过于原则化， 将会缺乏操作性， 不利于实践， 难以发挥其作用；用于解决问题的方式与途径如果不以合适的理念为支撑，将会 缺乏应有的精神与气质，难以实现其目的。基于此，本文尝试虚实结合，以公共 治理为理念，以大学章程为切入点，通过分析所选取的几所国内外大学的章程文 本，研究中国大学应如何制定大学章程，并籍此建立现代大学制度，完善高等教 育公共治理，促进大学的健康运行。 1.3 研究的思路与方法 1.3.1 研究思路 本文从分析中国大学治理目前所面临的主要问题入手， 提出问题产生的原因 是因为中国还没有建立起顺应时代需要的现代大学制度， 进而提出这样一个理论 5 假设： 以公共治理理念为框架， 制定有中国特色的大学章程， 建立现代大学制度， 以解决大学治理问题。为此本文对大学章程本身的有关方面进行了分析，并对所 选取的几所国内外大学章程的具体内容从三个方面进行归纳分析， 进而提出其对 中国制定大学章程的启示；最后基于公共治理理念，对中国大学章程制定中应处 理的特殊问题， 中国大学章程的法律界定以及中国大学章程的基本框架等方面进 行探讨并提出建议。 1.3.2 研究方法 1.文献研究方法 本文收集了大量有关大学章程以及大学治理方面的文献资料， 对其进行整理 分析，从而研究大学章程的缘起及其演变，以及我国高等教育公共治理所面临的 主要问题。 2.比较分析方法 本文对所选取的几所国内外大学的章程的内容框架结构进行了对比， 归纳出 其共同的框架内容；同时还比较分析了各大学章程对大学与政府、大学与社会以 及大学内部各权力主体之间关系的规定。 1.4 研究特色及创新点 1.提出以公共治理为基本理念来制定中国大学章程，建立现代大学制度。公 共治理理念要求科学规范大学与政府、大学与社会、大学内部各权力主体之间的 相互关系和行为方式，而这也正是现代大学制度的应有之义。 2.突破纯理论层面研究的局限，采取个案分析与理论分析相结合，使研究成 果更具有实践操作性。本文收集整理了多种类型的国内外大学章程文本，并按照 所设计的框架对各大学章程文本的具体内容构成进行归纳和比较分析， 为制定中 国大学章程提供了参考范本和实践指导。 6 第二章 中国大学治理与大学章程制定的相关分析 大学治理是指大学内外部利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程。 它解决的是大学内部权力分配和行使问题 。对中国大学治理尤其是中国高等教 育系统中的权力现象进行研究，在当前具有重要的现实意义。 2.1 中国大学治理面临的主要问题 当前， 我国高等教育正处于体制转型的特殊时期， 大学与政府、 大学与社会、 大学内部各相关权力主体之间的关系正发生着深刻的变化， 各种制度也相应地处 于不断完善当中，大学治理相应地面临一些现实的、严峻的问题，主要表现在以 下几个方面。 2.1.1 大学与政府：办学自主权尚未真正落实 计划体制管理时代，政府集“举办者、管理者、办学者”于一体 。在传统 的计划经济时代，政府与高校之间是典型的命令服从式的内部行政关系，政府 是一种全能型政府，管理所有的国家事务，拥有全部的国家教育权。在这一模式 下，高等教育领域中的社会关系主要体现为政府与高校之间的行政隶属关系。在 这一行政隶属关系中，政府作为国家的代表，拥有所有教育行政事务的决定权， 控制了高校的设立和运行的全过程，可以随时根据教育行政管理的需要发布命 令，而不需法律依据，也不受法律限制；而高校只是处于行政相对人的地位，只 能承受、执行政府的行政命令，而无权自主选择其办学体制与办学模式，高校实 际上成为政府的附属物，并不具有独立的法律地位 。高校即使对政府行为不服， 也不能适用行政复议程序和行政诉讼程序寻求救济。 随着市场经济体制改革的深入，高等教育管理体制也进行了一系列改革。 1985 年的中共中央关于教育体制改革的决定和国务院 1986 年颁发的高等 教育管理职责暂行规定两个文件强化了高等学校办学自主权和地方办学的责 任，高等教育办学权力和办学体制的中心开始下移。1993 年，中共中央、国务 院颁发的中国教育改革和发展纲要提出了“在政府与高校的关系上，进一步 扩大高等学校的办学自主权，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实 体”的政策精神。1998 年中华人民共和国高等教育法以法律形式对高等学 校的办学自主权作了明确的规定，改变了几十年来中国大学办学无法可依、单纯 郭卉.反思与建构:我国大学治理研究评析j.现代大学教育,2006(3):29. 朱新梅.重构政府与公立高校之间的法律关系j.北京师范大学学报(社会科学版),2004(4):5-6. 刘剑文.高等教育体制改革中的法律问题研究m.北京:北京大学出版社,2005:50. 7 依靠政策指导的状况。但是，尽管国家非常重视理顺政府与高校之间的关系，高 校要求下放办学自主权的呼声也日益高涨， 高等学校的办学自主权却未能真正得 到落实， “扩权在很多方面还不能令人满意，远未取得理想的效果。 ” 原因之一 在于各利益主体之间的权、责、利虽然已有原则性的法律规定，但还缺乏明确的 法律规定，还没有建立起一套科学、合理的运作机制与协调机制。 因此，政府与大学之间面临的最大问题是如何由统治走向治理，就是政府如 何转变角色、转变职能，根据社会关系的新变化，确立必要的权力范围，确立有 效的权力运行和权力制约机制，从法律上规范权力、责任、利益，而问题的焦点 就是重构高等教育系统中政府与大学之间新的权力关系。 2.1.2 大学与社会：社会参与渠道不畅 只有将高等教育置入社会维度下,高等学校才能真正成为与其目标相吻合的 “专业化的工作组织”,并获得组织起科学发现、人才培养工作之有效形式的足 够空间 。随着大学走出“象牙塔” ，走向社会的中心，大学与社会的关系越来越 密切，多种社会力量以不同的形式影响大学的办学行为和自主权状态。然而现实 中，我国社会参与大学事务管理还面临着一些问题。 第一，社会人士参与大学事务的途径和方式不明确。随着高等教育的改革， 社会越来越多地承担了发展高等教育的责任，但其拥有的权力与责任却不对等。 校友和企事业单位是大学有力的支持者， 但他们却很少有机会参与大学事务的管 理与决策。这一方面是由于思想认识不够，人们往往把高等教育中的社会干预和 社会参与混淆起来，认为让社会参与大学管理，会使政府或其他的外部力量以维 护整体利益为名，对大学学术事务进行过问和干预，从而影响学术发展。另一方 面是由于我国有关法律法规尚未对社会参与大学事务予以明确的规定， 参与的途 径、方式、权限缺乏规范化和制度化，缺乏相应的法律保障与法律救济体系。 第二，高等教育中介组织的发育不完善。高等教育中介组织是连接大学与政 府、政府与市场的“缓冲器” ，在高等教育管理中发挥着重要的作用。近年来， 我国高等教育中介组织有了较大发展，但还面临着一些问题。一方面表现为高等 教育中介组织数量不多，类型单一，另一方面表现在其特性上为当前影响较大的 教育中介组织的先天局限性。一是其独立性不强，大多数高等教育中介组织都与 政府有着亲密的关系，有的就是政府机构或者依托政府机构建立起来的，有的甚 至就是政府机关的下属机构，难以获得真正的独立地位；二是其定位不清晰，运 作不规范，难以承担管理重任。因此，目前我国高等教育中介组织的发展还不完 善，对此有必要转变政府职能，并制定相应的法律、法规和政策来规范和保护中 华中理工大学高教所课题组.关于重点高等学校办学自主权的调查j.高等教育研究,1999(5):29-31. 杨菊先,廖湘阳.社会维度的重构与高等教育创新j.江苏高教,2004(5):43. 8 介组织，发挥中介组织协调高等教育管理的能力，以减轻政府的责任，实现高校 与社会的有机融合。 第三， 社会捐赠的法律支持力度不够。 教育捐赠是高校的重要经费来源之一， 为了鼓励社会各界对高校进行捐赠， 世界上许多国家都制定了一整套相关的法律 法规，为高校捐赠提供较为完备的法律依据。高等学校则设立各种各样的荣誉称 号、荣誉协会以激发捐赠者的积极性、自豪感，有的大学还成立专门的基金会， 对捐赠基金进行管理。基金会具有筹资、理财和维权三大功能，捐赠给基金会还 可享受国家税收优惠政策，因此基金会的成立将大大影响大学募捐的能力。我国 由于缺乏相关法律法规的明确规定和支持，仅有几所高校获准成立了教育基金 会，社会捐赠给高等教育机构尚未形成规模，社会捐赠占高等学校办学经费收入 的比例很小，还有很大的空间可以挖掘。 以上问题不同程度地影响着社会与大学之间的关系， 阻碍社会有效地参与大 学管理，而从法律、制度层面对两者之间的关系予以明确与规范，是解决问题的 前提。 2.1.3 大学内部各权力主体：责权利纠缠不清 大学是一个复杂的组织系统，外部受来自政府、市场和社会的力量的影响与 制约， 自身内部又存在着政治权力、 行政权力和学术权力的相互作用和矛盾冲突， 构成一个多元权力结构组织。 其一，政治权力与行政权力的争执继续存在。党的领导是政治领导，即政治 原则、政治方向和重大决策的领导 。因此党委领导行使的应该是政治权力。行 政权力则是指以校长为首的各级行政人员对大学内部行政事务进行管理的权力。 我国大学实行的是“党委领导下的校长负责制” ，强调一方面要加强党的领导， 发挥政治权力的作用，加强党委对学校整体的统一领导，另一方面又要保证校长 独立负责地行使行政权力， 发挥行政系统的职能， 贯彻党委的决策意图， 实现 “党 委领导”与“校长负责”的有机结合。然而在实际运行当中，经常会发生党委包 办行政，或行政不听从党委意见，甚至党委、行政各行其是的现象；又或者是党 委常委会和校务会（或校长办公会）常常联合议事，重叠议事，这种党委和行政 共同决策、共同实施、共同监督，看似民主地发挥了集体领导的作用，实际上却 违背了经过时间检验的决策、执行和监督相对分离的科学管理原则，使政治权力 和行政权力交织在一起，根本不能形成“民主治理” ，其结果只能是“精英治理” 或“一把手治理” 。这实际上是政治权力与行政权力责权界定不清晰的表现。 其二， 行政权力与学术权力的纠缠愈演愈烈。 作为高等学校的两种主要权力， 对高校的发展起着举足轻重的作用，两者的关系始终处于动态调节之中。但由于 毕宪顺.权力整合与体制创新中国高等学校内部管理体制改革研究m.北京:教育科学出版社,2006:102. 9 各自的理念及作用方式的不同，两者之间又存在不同程度的冲突。目前由于市场 经济的影响，我国高等学校在与社会经济发展紧密结合的同时，经营主义、市场 主义等也渗透到高校中来，诱使或强化高等学校内部管理的行政化，导致行政权 力强化，学术权力弱化，以至于行政权力取代学术权力。即便是学术权力位居上 风，处于中心地位，行政权力只是保证学术权力的顺利进行和保障高等学校的正 常运转，但这时的学术权力同样由于受市场影响而难以遵循“3a 原则” ，即坚持 学术自由、学术自治和学术中立 。每个大学能否健康发展就在于校内由哪些人 主持 ，界定清楚学术权力与行政权力各自的主要内容，界定清楚学术权力与行 政权力各自的权力主体，界定清楚学术权力与行政权力各自的权力作用方式，并 达成学术权力与行政权力在权力内容、权力主体、权力作用方式等各个方面的有 效匹配与系统建构，是大学健康发展的前提。 其三，大学与教师、学生之间的关系缺乏法律规范。长期以来，与整个社会 的诸多组织一样， 单位制度是我国高等学校的基本组织形式。 在这种单位制度下， 教师对大学产生一种依附关系，大学作为教育行政机关的附属物，其与教师之间 的关系是领导与被领导的关系，形成一种行政关系而非民事法律关系。法律关系 中任何一方都无权决定其权利与义务，在行政关系中，行政机关只享有权利，不 履行义务；相对人只履行义务，不享受权利 。随着教师聘任制的施行，聘任合 同成为规范大学与教师之间关系的媒介， 大学与教师之间关系由一种行政隶属逐 步走向合同化、契约化。但对于大学与教师之间的理关系究竟如何定位，是基于 大学的自主管理权，将教师一切行为纳入高校的行政管理体系之内，还是基于任 用关系， 大学对教师的管理仅限于人事管理， 而无权管理其职务范围之外的行为， 目前的法律对此还未进行明确规定，因此导致大学与教师之间关系的模糊。而随 着高等教育领域各权力主体维权意识的增强， 教师自身的权力诉讼以及因教师行 为不当而引发的第三方对教师以及所在大学的诉讼将越来越多， 高等学校应当对 此制定好预案。同样，长期以来，由于我国大学是代表国家行使国家教育权，因 此“取得”了对学生的强制性的管理和教育权力。缘于此，大学有权为学生设定 各种义务，决定其是否作为或不作为；有权制定各种规章制度，设定学生取得权 利的条件和程序， 对学生的各种行为做出惩罚规定。 这种管理带有明显的强制性， 在一定程度上造成大学与学生之间法律关系事实上的不平等。另一方面，大学与 学生之间的命令服从关系虽然具有行政法律关系的性质， 但由于法律并未确立大 学的行政主体资格，也就未将行政法的相关规则和原则作为其行为准则，这就导 致大学对学生的管理实际上是游离于法律规范体系之外的， 学生的权利无法得到 姚叶,廖湘阳.高校行政权力与学术权力的冲突与整合基于第三部门的视野j.江苏高教 2006(2):32. 美阿什比著，滕大生、滕大春译.科技发达时代的大学教育m.北京:人民教育出版社,1983:42. 刘建文.高等教育体制改革中的法律问题研究m.北京:北京大学出版社,2005:103. 10 有力的保障。 2.2 中国大学治理的基本思路 任何问题的产生都有其原因，只有找到原因，才谈得上进一步寻求解决问题 的方案。中国大学治理之所以存在以上一些问题，究其根源，就是缺乏具有中国 特色的现代大学制度的保障，缺乏科学的大学治理理念的引导，缺乏相关法律法 规的规范。因此，要解决中国大学的治理问题，就须从这三个方面着手。 2.2.1 建立现代大学制度 20 世纪二三十年代，我国高等教育界主要是以蔡元培等为代表的大学校长 对大学制度进行了积极的探索，并试图建立起教授治校等现代大学制度，不过此 后关于这一方面的理论探讨与实践探索均退出历史舞台。21 世纪初，现代大学 制度的建立、完善、重构再一次进入我国高等教育理论与实践界的视野。世界高 等教育的发展有两个维度，一是社会维度，二是国家维度。我国高等教育正是遵 循国家维度即出于满足国家的需求而建立起来的， 这在一定程度上就使得我国大 学先天性地缺乏内在的现代大学制度，而是更多地依赖外界主要是政府的指令。 社会维度的重构成为我国现代大学制度建设的基本内容。 建立现代大学制度，首先要重新界定政府与大学的关系，创建一种平等的契 约关系。政府与大学之间的关系问题是大学治理的一个首要问题，也是现代大学 制度的一个中心问题。 现代大学制度需要对政府与大学的职能与权限之间的界限 予以明确规定， ，以使大学的办学自主权得到真正落实。其次要建立社会对大学 的参与机制。大学与社会的关系问题，作为大学治理的重要问题，随着我国高等 教育的不断推进而显得更加重要和紧迫。 如果不能真正建立起社会参与大学管理 的途径与机制，并在法律法规、程序准则上予以规定，那么，大学将难以真正摆 脱政府的控制，也就谈不上大学面向社会自主办学，也就难以发展起大学与社会 相互促进的长效机制。因此，有必要从制度层面建立起社会对大学的参与机制， 对社会参与大学管理的途径予以明确规定，使社会参与大学管理有章可循。再次 要规范大学内部治理结构，使大学运行有条不紊。具体而言，一是要规范各种关 系，其中包括党委与行政的关系，学校与学院、学系的关系，行政权力与学术权 力的关系，以及学校与教师、学生的关系；二是要明确大学内部的管理体制，使 大学管理由原来的集权下的纵向平衡走向分权下的横向制衡。 总体而言，现代大学制度的建立主要是要回答两个层面的问题。一是大学的 宏观问题，即政府如何管理大学大学他治，核心就是要全面理解和把握大学 作为法人实体和办学实体所应具有的权力和责任，以法规形式处理好政府与大 学、社会与大学的关系；二是大学的微观管理问题，即大学如何自我管理大 11 学自治，关键是要确保大学的学术自由、民主治校，规范大学的管理秩序，提高 大学办学治校的效率。然而，无论是宏观层面还是微观层面的大学制度，其目的 并不在于利用制度去约束和限制大学的发展， 而在于通过良好的制度来规范大学 与外部及其大学内部的关系，使大学从自上而下的行政管理走向上下互动的善 治，使大学的管理真正走向民主化、科学化、制度化和规范化，实现依法自主办 学，依章自主治校，真正落实大学的办学自主权。 2.2.2 优化大学治理理念 理念是行动的指南，它影响着人们的行为方式和行为目的。那么以什么样的 理念来构建现代大学制度才是最好的选择呢？20 世纪 90 年代以来兴起的公共治 理理念是建立现代大学制度应当遵循的理念之一。 按照全球治理理论的主要创始 人詹姆斯 n 罗西瑙（james nrosenan）的观点，所谓治理是一系列活动领域 里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用；是一种由共同的目 标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来 实现；既包括政府机制，同时也包括非正式的、非政府的机制 。此后诸多学者 从不同角度对治理作出了新的界定，英国学者威格里 斯托克（gerry stoker） 对目前流行的各种治理理论概念作了一番梳理后，归纳出五种主要观点 。全球 治理委员会对治理概念给出了具有代表性和权威性的界定， 即治理是各种公共的 或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和； 它是使相互冲突的或不 同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程； 它既包括有权迫使人们服从 的正式制度安排和规则， 也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度 安排；它有四个特征，即（1）治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一 个过程； （2）治理过程的基础不是控制，而是协调； （3）治理既涉及公共部门， 也涉及私人部门； （4）治理不是一种正式的制度，而是持续的互动 。 随着我国政治体制和经济体制改革的深入， 治理理论对我国公共行政管理越 来越具有借鉴意义。具体到高等教育领域，就是要运用公共治理理念，实现管理 模式的转型。 一是由“政策治校”向“依法治校”转变。传统管理模式下，政府都是以政 策为依据实现对大学的管理， “政策治校”成为当时政府管理高校的主要治校模 式。 “政策治校”具有对高校的事务管理反应灵活、执行效率高的优势，但也存 在容易产生政策凌驾于法律和制度之上、权大于法或以权代法的弊端。因此，正 确的政策在大学管理中的积极作用是不可或缺的，但它应当建立在“依法治校” 詹姆斯 n 罗西瑙.没有政府的治理m.伦敦:剑桥大学出版社,1995:5. 威格里 斯托克.作为理论的治理:五个观点j.国际社会科学(中文版),1999(2)：35-37. 全球治理委员会.我们的全球伙伴关系m.伦敦:牛津大学出版社,1995:2-3. 12 的大前提下，不能以政策代替法律，而应以法律为依据来处理大学管理事务，实 行“依法治校” 。相较于政策，教育法律具有相对的稳定性和连续性，能够为大 学的健康发展提供稳定适宜的环境。 二是由“单一治理”向“多元治理”转变。 “单一治理”指政府是单一的权 力中心，既没有互存权力、互动权力，又没有制衡机制。我国实行计划经济体制 的教训证明，政府对高校实施的全方位管制既容易造成大学自主权薄弱，又容易 造成政府失灵和效率低下。 “多元治理”是指政府、社会、公民及大学本身等多 种主体共同参与大学管理活动的一种制度安排。具体而言，就是通过责任共负、 契约和行政合同等多种形式，整合不同领域的力量，形成合力，共同促进高等教 育发展。实行多元治理一是有利于减轻政府财政负担和管理负担，弥补政府力量 的不足，提高政府治理能力，促进大学管理的民主化进程；二是可以通过“还权 于大学” ，增强大学办学的自主权和积极性；三是通过“让权于社会” ，增强社会 参与大学管理的积极性、主动性 ，从而促进大学的健康发展。 高等教育公共治理框架就是一个由政府、高校、社会组织等多要素构成的系 统， 在这个系统中界定了政府管理权限和高校自治的责任以及社会组织参与的机 制。高等教育公共治理过程是一个交互的管理过程，强调参与其中的主客体互相 协调、互相影响、互相信任、互相监督。它是一个持续互动的过程，在实施过程 中将动员相关的一切因素参与管理，并将淡化教育管理的主客体边界，使教育管 理形成一个开放的系统 。 2.2.3 制定中国大学章程 建立现代大学制度，根本在法治。虽然我国已颁布了教育法 、 教师法 等一系列教育法律法规，特别是 1998 年的高等教育法 ，对于大学的权力和责 任、政府的权力和责任、教师和学生的权力和责任都有了明确的表述。但是这些 规定只是原则性，缺乏实际可操作性的程序规定。因此，要实现大学管理的法治 化，需要一系列依照国家法律法规制定的、具有一定法律效力和实际可操作性的 规章制度。大学章程正是这样一种法律性文件，由大学权力机构根据国家法律法 规而制定，是上承国家教育政策或法律法规、下启大学内部管理的具有一定法律 效力的治校总纲。作为一种类法律性质的自治规定，大学章程既是大学制度建设 应有之义，又是建立现代大学制度、完善高等教育公共治理的基本途径之一。 大学章程是依法办学、治校的依据和标准。其一，大学章程是大学结合自身 特色来明晰高等教育法关于大学办学自主权的载体与途径，可使办学自主权 明晰化、文本化。其二，大学章程是规范和指导学校建设与发展的纲领性文件， 张德祥.市场经济体制下“政府、市场、大学”新型关系的研究总报告(一)j.辽宁教育研究,2004(9):3. 袁贵仁. 建立现代大学制度,推进高教改革和发展j.中国高等教育,2000(3):23. 13 它以类法律的性质对大学的名称和地址、大学办学的基本原则、基本制度、大学 结构和大学机构做出原则性的规定， 这些规定不仅是大学制定具体管理制度的依 据， 也是衡量大学是否依法办学的标准。 其三， 大学章程明确了大学的法律地位。 大学章程对大学法律地位的明确规定，使大学与政府、大学与社会、大学内部各 权力主体之间的关系法律化，从而成为大学行使其办学自主权的合法依据。 大学章程是大学内部权力协调运行的重要保障。 构造良好的大学内部权力结 构能够使大学的功能得到更大的发挥，也是实现大学治理的必然要求。而通过制 定大学章程，把高校治理结构和运行规则机制建立在制度基础上，又是构架大学 内部权力结构， 形成大学自主发