（行政管理专业论文）中国社会保险中的政府行为研究.pdf

硕士学位论文 m a $ t e ”st h e s l s 内容摘要 在社会保险领域，政府到底该起怎样的作用? 笔者试图从行政管理的角度， 把社会保险中的政府行为正面纳入视野来加以审度，从而总结政府行为方式的 规则，以及我国社会保险中政府行为的目标模式和规范的对策。这对于当前我 国政府主导下的社会保险事业的改革和发展无疑具有理论和现实的双重意义。 本文共分三个部分： 第一部分：对政府行为与社会保险相关理论进行阐释。首先阐明了政府介 入社会保险的原动力，接着阐明了政府介入社会保险的行为的基本内容并阐释 此项研究对帮助政府有效而正确地介入社会保险的指导意义。 第二部分：从社会保险中的政府行为产生的积极效应、社会保险中政府行 为的局限性以及现阶段社会保险中政府行为存在的主要闷题两个方面，对现阶 段我国社会保险中的政府行为进行了评析。 第三部分：较为系统地提出了规范和优化我国社会保险中政府行为的目标 取向、基本原则和对策构想。 本文的创新之处，在于从现实基层领导工作中触及的现实闻题出发，从理 论的角度对如何正确有效地在社会保险中发挥政府作用进行了较系统的思考， 其对策构想具有较强的针对性。 关键词：中国社会保险政府行为研究 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t i nt h e f i e l do fs o c i a li n s x l _ t a n c e ，w h i c hm l es h o u l dg o v e m m e n tp l a yo ne a r t h ? ia t t e m p tt o a n a l y s et h ef u n c t i o no fg o v e r n m e n ti n s o c i a li n s u r a n c ei nt e l - m so f a d m i n i s t r a t i o ni no r d e rt of i n dt h er e g u l a t i o no ft h eg o v e r n m e n tb e h a v i o ra n dt h e p o l i c yi no u rc o u n t r y 。ss o c i a li n s u r a n c e t h i su n d o u l ；“e d , yh a st h et h e o r e t i c a l a n dr e a l i s t i cd o u b l em e m 础l g st ot h er e f o r m a t i o na n dt h e d e v e l o p m e n to f t h e s o c i a li n s u r a n c eu n d e rt h el e a d i n go fo u rg o v e r n m e n t t o d a y t h e p a p e r h a st h r e e p a r t s ： t h ef i r s t p a r t ：t h et h e o r y r e l a t e dt os o c i a li n s u r a n c ea n d g o v e r n m e n t l s b e h a v i o ri si n t r o d u c e d a tf i r s t ，t h e m o t i v e p o w e r o f g o v e r n m e n t sg e t t i n g i n v o l v e di ns o c i a li n s u r a n c ei se x p o u n d e d s e c o n d l y ，g o v e r n m e n t sb e h a v i o ri ns o c i a l i n s u r a n c ei s e x p o u n d e d t h er e s e a r c hh a sa g u i d es i g n i f i c a n c e f o rh e l p i n g g o v e m m e n tg e ti n v o l v e d i ns o c i a li n s u r a n c ev a l i d l ya n d c o r r e c t l y t h es e c o n dp a r t ：t h eb e h a v i o ro fg o v e r n m e n ti nt h es o c i a li n s u r a n c eo fo u r c o u n t r y o ft h ep r e s e n ts t a g e i sa n a l y s e d i ti n c l u d e st h ep o s i t i v ee f f e c tt h a t t h e g o v e r n m e n t * sb e h a v i o ri n s o c i a li n s u r a n c ep r o d u c e sa n dt h el i m i t a t i o no f g o v e r n m e n t s b e h a v i o ra n dt h em a i n q u e s t i o n se x i s t i n g i n g o v e r n m e n t s b e h a v i o ri ns o c i a li n s u r a n c eo f t b e p r e s e n ts t a g ei n o u r c o u n t r y t h et h i r d p a r t ：i d e a l so fs t a n d a r d i z i n ga n do p t i m i z i n go u rc o u n t r y s s o c i a li n s u r a n c ea n dg o v e r n m e n t sg o a lo r i e n t a t i o n ，b a s i cp r i n c i p l ea n d p o h c ya r e p u t f o r w a r d s y s t e m a t i c a l l y t h ei r m o v a t i o no f t h i s p a p e r l i e si nt h e o r e l i e a la n d s y s t e m a t i ct h i n k i n gt h a th o w g o v e r n m e n tc o r r e c t l ya n de f f e c t i v e l y p l a y si t sr o l ei ni b ef i e l do f s e c i a li n s u r a n c ew i t ha v i e wt ot h er e a l i s t i c p r o b l e m si n v o l v e di nt h er e a l i s t i cb a s i cu n i t i tb a s g o o dg u i d a n c e k e yw o r d s ：c h i n e s es o c i a li n s u r a n c eg o v e r n m e n tb e h a v i o r s o l u t i o n n 引言 社会保险制度是社会发展和社会进步的产物。它关注的是全体社会成员的 基本保障。以求得社会的安全。在市场经济主宰人类社会的今天，世界各国都 已将社会保险作为一种最基本的社会制度。人类社会保险制度的形成和发展， 实际上是一个社会制度化的过程，在这个过程中，社会各主体包括国家、集体 及个人之间相互作用、相互约束，在市场经济体制的指引下，使得各自的保障 行为逐渐规范化、法律化、制度化。我国在建立社会主义市场经济体制过程中， 也就是通常所说的在经济转轨过程中，政府对社会保险的管理也是一个制度化 的过程，社会保险发展的历史证明，有效而正确的政府行为是社会保险事业成 功发展的前提，本文仅就这一问题做一些思考。 一、政府行为与社会保险相关理论阐释 社会保险是国家通过立法形式，对劳动者在年老、疾病等丧失劳动能力的 情况下以及暂时失业时给予物质帮助的保障制度。社会保险中的政府行为决定 着社会保险事业如何运行及其运行效率。所谓政府行为，是指体现国家法律法 规政策而强制实施的一种权力行为( 如税收、户籍、征兵) 等，我国社会保险 管理，也是一种政府行为。 ( 一)政府介入社会保险的原动力 l 、社会保险应由政府强制人们购买 ( 1 ) 个人可能作出不明智的选择 社会保险是一种对个人和社会均有益且效用较高的物品，正如初等教育、 飞机上的安全带一样。虽然社会保险是一种于个人有益的物品。但是，并非所 l 有的个体都能认识到这一点并去购买它。首先是由于人们需求偏好的多样性。 各人的偏好、能力、环境条件是不相同的，因此，他们将有不一致的信息和预 期，其评价事物的价值和成本观念也不一样，所以选择的主观性使得它对于外 部观察者来说是不可预测的。其次，由于人的理性有限性和信息的不充分性， 由于人们的疏忽、判断失误和缺乏远见，往往阻碍人们作出明智选择。每个人 根据自己的感觉估价福利，通常优先考虑解决那些迫在用睫的问题，而把将来 的事情放在以后解决( 当然不排除有相当数量极有远见的个体) 。他们在进行 近期消费与远期消费的选择时，往往更倾向于前者。因此，即使得到了充足的 信息，他们也仍然有可能做出不明智的选择。倘若许多人在职劳动期间不为他 们日后退休准备充足的费用的话，就是一种不明智的行为。那么，针对这种不 明智的短视行为，政府有必要强制他们为日后退休准各费用。 ( 2 ) 外部效应的存在 所谓外部效应是指“单个的生产决策或消费决策真接地影响了他人的生产 或消费，其过程不是通过市场”囝。也就是说，外部效应不能通过市场机制自 动消除，这意味着有些市场主体可以无偿地取得外部经济性，而有些当事人蒙 受外部不经济性造成的损失却得不到补偿。前者如常见于经济生活中的“搭便 车”现象，后者如工厂排放污染物会对附近居民或其他企业造成损失，对自然 资源的掠夺性开采和对生态环境的严重破坏等。外部效应有正负之分，但有一 点是共同的，即一个人或一群人的活动强加了一定的成本给其他人。这种影响 的接收者往往无意加入制造者的活动但却承担了坏影响的代价或好影响的收 益。这种非价格过程也决定外部效应不能通过市场机制而得到有效的解决。不 购买社会保险的行为存在一定的负“外部效应”，即些人没有购买社会保险 的部分成本要由其他人承担。由于生存权是法律赋于每个公民的基本权利，即 使他们没有购买社会保险，当他们生存面i 临困难时社会依然要给其救助。而那 。参见“寻找政府与市场的均衡点”，改革与理论) 1 9 9 8 5 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 些购买养老保险，从而在退休期间自食其力的人感到，要他们去负担那些本来 能够自食其力却没有远见做到的人有失公平。此时，通常需要政府出面干预和 调节，换言之，政府可以强制人们购买社会保险，从这个角度讲，政府可以被 看作是由公众建立的使外部效应内部化( 或者用其他办法减少外部效应造成的 社会福利损失) 的公共机构。 2 、人们应从政府处购买社会保险 ( 1 ) 政府承担社会性风险的能力大于市场 政府对动态性的、社会性的风险提供保险的能力与商业保险机构的同种能 力之间存在着巨大差别。政府作为拥有“暴力潜能”的国家机器，作为政权主 体，无疑具有某些强制权力。而任何商业性机构都不具有那种至高无上的权威 和统筹兼顾、调节经济利益和经济关系的权力。政府的这种运用强制权的能力 意味着政府可以做私营机构或其他非政府机构做不到的事，从而可以在全社会 范围内分散风险。事实上，对于跨越几十年的长时期的社会保险关系，信誉是 至关重要的。在这一点上任何殷实有誉的私人保险比不上国家和政府可靠。如 果国家保险和私人保险听由公民选择的话，只要政府的工作不是十分糟糕，恐 怕多数人还是愿意向国家开设的保险公司投保。其次，私营保险公司以赢利为 目的，这就造成它的不稳定性：如果没有足够的保险公司互相竞争，就会形成 它的垄断地位。它可以索取高额保险费，甚至欺凌客户；如果有足够多的保险 公司相互竞争，保险公司必须从改善经营效率中求得生存，它将经常处于被竞 争对象挤垮的威胁之中，结果其可靠程度和信誉就缺乏客观的保证。而政府在 以下方面则具有潜在优势： 其一、政府有权征税以实现对社会风险的保险，例如政府征收累进的个人 所得税、工薪税、遗产税等，并将其用于收入再分配。由此既产生垂直的收入 再分配的均等化效应，使国民收入在同一阶层的人们中间转移，如由就业人员 转向失业人员，由强健者转向老弱病残者，由寿命短的退休人员转向寿命长的 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 退休人员等。 其二，政府能够使几代入共担风险。例如，政府可以通过减少战争期间的 投资，对退伍官兵，阵亡者的遗属给予优抚等方式，使战争的损失由战争期间 就业的一代人与后来几代人共同承担。 其三，政府可以使社会保险支出指数化。受保人员的实际保险水平，主要 受货币保障金水平和物价水平变动的影响。显然，在货币保障金水平一定的情 况下，物价指数的上升将导致实际保障金水平的下降。一般而亩。物价指数逐 期上升是合乎规律的现象。为了保证被保障人所得的实际收入水平，比如退休 金水平，不致因通货膨胀而下降，各国一般都规定有退休金的调接措施，并在 法律上加以保证。调整办法大致有两种：即退休金随物价定期自动调整和由政 府不定期调整。 ( 2 ) 社会保险由国家举办的成本较低 风险是有差异性的。需要社会保险的风险属于社会的基本风险，虽不说人 人都必然遇到，但人人都有可能遇到。而有的风险只有某类人才会遇到，或者 做某件事、某个时期才会遇到。政府采用强制性的办法让其国民购买这类保险， 既不会造成资源配置的扭曲，也不会使得人们感觉到购买这类保险是多余的、 不必要的。而且，凡是具备普遍性特征的风险，以国家为主体进行社会化的统 管有利于提高效率。保险是需要付出成本的。保险也是一种“商品”，也需要 进行推销，需要进行管理，因此需要付出推销费用以及管理费用，包括机构协 调费用、业务费用等。由国家进行社会保险统管，采用强制购买的方法，无疑 具有降低推销费用以及同一地区的机构重复设置费用，具有提高效率的可能 性。 如果具有普遍性特征的风险同时又是社会劳动力再生产所面临的基本风 险时，则国家更有必要出面进行管理。个人并不是有远见的，如果没有政府强 制购买的话，很可能个人不会为自己的利益而准备足够的保险金，一旦风险发 4 硕士学住论文 m a s t e r st h e s l s 生，个人无法解决以致引起社会的动荡。所以，从效率和政府责任角度来看， 这类具有普遍性以及维持劳动力再生产基本需要性两方面特征的风险宜于由 政府来管，也必须由政府来管。 ( 二) 社会保险中政府行为的基本内容 1 、社会保险管理体制建设 社会保险管理体制是指社会保险管理制度与管理方法的总和。社会保险管 理包括行政管理、业务经办和监督检查三方面内容。合理的社会保险管理体制 应具有以下原则：集中决策与分项、分级管理相结合的原则；行政与事业、实 施与j j 矗督分开管理的原则；社会化管理与单位管理相结合的原则；社会保险与 商业保险分开管理的原则；专业化管理与现代化管理相结合的原则。 建立统一的社会保险管理体制是走向市场经济的必然选择。但长期以来， 我国社会保险管理体制中存在着社会保险多头管理、各自为政，社会保险宏观 管理和微观管理基本职能界限不清、管理权限混乱，社会保险行政与事业、实 施与监督不分等等诸多弊端。同时，强调社会保险机构、财政部门、审计部门 之间的相互监督关系。1 9 9 8 年根据九届人大一次会议通过的国务院改革方案， 由劳动和社会保障部统一负责全国城镇企业、机关事业单位以及农村的养老、 失业、医疗、工伤、生育等社会保险工作。根据政、事分开的原则，政策的制 订主要由各级劳动保障部门的行政部门负责；具体业务经办、基金的收缴、发 放、管理和统计等工作，由各级社会保险经办机构负责；国家社会保险事业管 理局是部直属事业单位，主要负责社会保险的事务性、技术性、基础性、服务 性工作，指导全国社会保险经办机构的具体业务工作：制订、实施各种业务流 程规范和基金管理程序，监督基金收缴、支付情况，努方扩大基金来源渠道， 增强基金的支持力并保证基金安全、完整；各省、自治区、直辖市均建有省级 社会保险经办机构，在省级劳动和社会保障行政部门童接领导下和在部社会保 险事业管理局业务指导下开展各项社会保险业务性工作，并负责指导或领导地 5 硕士学位论文 m a s 佃t st h e s i s 市级社会保险经办机构各项业务工作及基金管理；社会保险基金监督由专门机 构负责。劳动和社会保障部成立了社会保险基金监督司，专门对社会保险基金 进行监督核查，有的地方还成立了社会保险基金监督委员会。社会保险管理 体制按照以上改革方案合理建立和实施，有利于全国社会保险实现统一规划、 统一立法、统一步骤、统一安排，有利于社会保险制度改革的深入进行。 2 、社会保险基金的管理 建立完善的社会保险体系的首要的和根本问题，是社会保险基金的来源。 而当前我国建立新型的杜会保险制度的一个重要制约因素就是社会保险基金 的短缺。过去我国实行社会保险费用由国家和企业负担的原则，结果加重了财 政负担。因此，应该从实际出发，参照国际上的通行作法，社会保险基金应该 走一条多渠道筹集的道路，实行国家财政、用人单位、劳动者个人三方共同负 担缴纳社会保险基金的筹集制度，扩大社会保险基金规模。并要合理确定国家、 单位和劳动者个人三者负担的比例。为保证社会保险基金有可靠的、稳定的来 源，应以专门法或法律效力较高的行政法规来规范、强化社会保险基金征缴。 当前，由于我国处在经济转轨时期，国内客观经济形势不太理想，国家、 用人单位、劳动者个人负担社会保险费用的能力有限。因此，社会保险基金存 在着巨大缺1 2 1 。为了解决这个问题，可以考虑寻求特殊时期的一些政策：如发 行社会保险专项债券和彩券：从中提取一定比例收入转为社会保险基金；增加 房地产、娱乐、饮食服务行业的税收等，将增牧的部分转为社会保险基金；扩 大国债规模，履行国家承担的部分社会保险责任；这些特殊时期的政策措施需 要以专门法的形式作出明确规定。 社会保险基金的运营，是社会保险事业的重要组成部分；它是国家运用经 济手段来解决各种特定社会问题的重要手段。随着我国社会保险制度改革的逐 步深入，社会保险基金有了一定规模的积累，而且积累豹规模在继续扩大，如 1 9 9 9 年，全国仅养老保险收入1 4 8 8 亿元，比上年增加1 5 0 亿元，增长l o 1 。 6 硕士学位论文 m s t e r st h e s i s 截止1 9 9 9 年底，全国基本养老保险基金积累达6 8 0 多亿元。因此社会保险积 累基金的保值增值、投资渠道、投资政策等问题现实地摆在我们面前。特别是 在当前国内投资市场不发达、各方面经济承受能力较低、管理水平有限的情况 下，社会保险基金更应注意保值增值。但由于社会保险组织承担的是特殊的稳 定社会和促进发展的重要职能，基金运营需特别审慎，必须坚持社会保险基金 投资运营的安全性、收益性和流动性原则，保证其投资于风险最小并能获得较 大收益、且能随时变现的项目。并应设立专门的法人机构，负责保险基金的投 资运营工作。 3 、社会保险的财政管理 社会保险税是国家为确保用于各种社会保险项目所需资金而对用人单位 和个人征收的一种税。国家推行社会保险制度，通过立法程序由税务部门征收 社会保险税，充分利用税收的强制性和稳定性的特点，用法律形式把用人单位 和个人的权利、义务确定下来，保证每个投保人都能持续、稳定地缴纳社会保 险费，避免了投保人缴费的随意性，克服了现行社会保险统筹方式缺乏“刚性” 征缴手段的问题；使社会保险基金来源稳定、充裕，使社会保险进入正常的良 性循环。开征社会保险税有利于加强国家对社会保险的宏观管理。 税务部门依法统一征收社会保险税，并纳入预算归财政统筹，可以发挥预 算体制的优势。一方面，根据社会经济发展水平和保险事业的发展需要，通过 对社会保险税的征收范围、征收率的调整，可以对社会保险基金的筹集和分配 进行控制，从而实现对社会总需求和国民经济的调节；另方面，由于经济发 展不平衡，国家也可以通过社会保险基金的调剂使用，调节地区之间、部门之 间的利益分配。社会保险税作为一种专用的税，财政部门负责编制社会保险基 金预算，统一安排预算支出标准和范围，定期拨给社会保险机构，监督社会保 险税的征管和使用，便于政府进行协调和宏观控制。社会保险部门负责社会保 险制度、政策的制订，具体负责社会保险基金的管理和运营，按照国家政策实 硕士学位论文 m a s t e r st 班s i s 施基金的保值增值。这就使社会保险基金的征收、管理和支付等环节都有严密 的法律规定，受到严格的法律约束，有利于社会保险法制化、规范化的管理。 4 、政府对社会保险的监督 政府作为社会保险管理的权力机关，是国家权力机关的具体代表，也是社 会保险管理和监督的责任主体。 社会傈险是一种由政府提供给人们消费的物品，这种物品既有私人物晶的 性质，又具有公共物品的性质。只有由政府承担对这种物品的经营，才能取得 较理想的效率。政府对社会保险进行管理和监督可以减少社会保险基金筹集和 支付中的成本和费用。矫正和弥补市场机制下收入分配的缺陷，主要手段是对 失去最低生活来源的劳动者给予收入补偿，这种补偿有筹集社会保险基金、支 付社会保险金这两个过程。政府可以通过法律、法规形式对筹集资金的对象、 依据、标准、方式等进行强制性规定，这些规定使社会保险基金筹集能按规定 的对象、依据和标准足额征收，减少征收中的非常成本和费用，减少基金收人 不足、不及时现象；同时，对基金的支付能按规定的对象和标准实行，减少基 金支付中的损失，避免多头举办社会保险而引起机构设置重叠、经营管理人员 增加所引起的成本与费用增加。 政府可以通过对社会保险的管理和监督来调控经济。从社会保险基金筹集 形式来看，无论什么形式征集，都会直接影响社会各阶层的收入水平，影响劳 动者的当前消费水平，从而影响整个社会的供求关系；并且，政府可以根据国 民经济的总体情况，调整基金征集的范围和比率等，对国民经济进行调控。从 社会保险保险支出来看，政府可以根据社会总供给和总需求状况调高或调低社 会保险支出水平，从而影响社会总需求水平，调赘社会供求关系；同时，即使 社会保险支出水平不变，社会保险支出也能随着经济情况的变化而调节社会供 求关系：在社会经济高速发展的时期，劳动者收入普遍提高，失业人数减少， 社会保险支出减少，形成社会保险基金收人多、支出少的局面；当社会经济处 8 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 于萧条时期，情况恰好相反。 从社会保险基金积累部分的投资来看，政府可以用专项投资的方式，并通 过控制投资量和投资方向来调节社会供求关系，达到供求总量平衡和结构平 衡。 ( 三) 研究社会保险中政府行为的重要意义 研究社会保险中的政府行为，具有重要意义。现时代，包括中国在内的世 界各国都在进行社会保障制度的改革与完善，而如何恰如其份地定位与规范社 会保险中的政府行为逐渐成为理论研究与制度设计中的热点与难点。重新审视 与调整政府参与的作用方式是社会保险制度改革进一步发展和完善的必要之 举。通过对社会保险中的政府行为研究，对政府在这方面的抽象行政行为和具 体行政行为都将有很大的指导作用。 从抽象行政行为的角度看，研究社会保险中的政府行为，至少有三方面的 益处：其一，政府对于社会保障的认识是科学的、组织是合理的、筹划是全面 的、举措是适当的。即政府对于自己在社会保障系统工程中的定位是准确而恰 当的，设计是系统、科学而可行的。其二，政府对于全能的政府定位有一个自 觉的距离感。它接受政府与市场、政府与社会的二元社会建制，从而将社会保 障看是政府组织、社会分担的公共事务。看作是政府没有任何借口必须担当的 公共责任。其三，政府的社会保险工作是以法治建设的方式来保证社会保险的 有效进行。建立较为完善的社会保险的法律法规，是当前中国社会保险事务中 最为紧迫的事情。就目前中国社会的发展状态来讲，一切建立在善良愿望基础 上的关于社会保险的道德提倡，都仅仅具有大早细雨的皮毛意义。在法治建构 面前，政府促进社会保险事业发展的有效性才有得到显示的重要指标作用。 从具体行政行为角度看，研究社会保险中的政府行为，有利于帮助政府在 以下三个方面更正确地花费它的精力和组织分配它集聚的资源。其一，在肯定 公民自主地谋求发展与国家提供生存发展手段之间，寻求社会保险的准确定 9 硕士学位论文 m a s 住r st h e s i s 位。因此，以政府力量动员社会力量，应该是中国目前有效的社会保险的最可 行的方式。政府超前介入社会保险的各类事务，与政府滞后介入社会保险事务 同样是有害的，政府介入社会保险事务的全能定位与缺位式定位也f 司样是不利 的。其二，在为公民直接提供物化福利和促使其谋求发展之间，寻找社会保险 的有效路径。我们的社会保险还处于一个直接为不利处境的公民提供物化支持 的境地，这是一种低水平或初级状态的社会保险。在疾病防治、养老保险、职 业防险、失业救济等等方面，我们都还没有形成一个有利公民在自主的情形下 面理性处理自己的保险事务的政策恩路。以提供广泛的社会发展空间来阻止社 会保障负担加重趋势向恶化方向发展，乃是政府在社会保险方面最应当着力的 工作。政府愈是将自己社会保障的精力放置在物化财富的分发上面，就愈是难 以有效地组织社会保障工作。其三，在制定游戏规则与执行游戏规则之间，寻 求社会保险的规范发展之道。在这一方面，加强立法对于改善中国社会保险状 况是具有特殊意义的。可以说政府在社会保险方面最具有优势的工作就是立法 工作。如果它能够将社会保险的法律环境加以优化，从而提供给社会各界以参 与社会保险工作的良性环境，政府在社会保险上发挥的作用就达到了较为理想 的境界。 1 0 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 二、现阶段我国社会保险中的政府行为评析 ( 一) 社会保险中政府行为产生的积极效应 从理论上讲，社会保险，乃是整合社会各个方面的力量提供保证社会各个 阶层获得社会生存、发展空间的机制。就此而言，社会保险需要动员各种社会 力最，包括带来社会巨大财富的市场力量，以及维护各自利益的、组织起来的 公民机构的力量和非营利的社会中介组织的力量。在“国家”与“社会”二元 结构中，这些力量都是属于“社会”范畴的力量。除此之外，影响社会保险最 为关键的力量，还是政府力量。这种政府力量对社会保险的积极作用和效应主 要表现在三个方面：其一，政府对于有利于社会保险的社会架构的建立具有直 接影响。从社会保险的历史演变看，政府是否介入社会保险对于社会保险起着 重大的制约作用。政府引导社会力量介入社会保险，可以促使资源向社会保障 机关，而向需要保障的人们疏散：政府以自己的力量组织社会保险机构，分配 社会财富，直接影响需求社会保障支持的人们的生存状态。其二，政府直接调 度社会资源用于公共目的，它以自己提供的公共产品、公共服务对于社会福利 发生最为广泛、深刻、持久的影响。政府生产的产品，与企业不同。后者以“私 人产品”提供给市场，获得市场的利润回报。即使介入社会保险，诸如社会保 障机制中发育良好的保险业，诸如大富豪的捐献，前者可能是为了获利，后者 可能是为了免税。他们都有自己的利益欲求在。但是政府直接介入社会保险， 则是因为政府提供的是“公共产品”。政府的性质规定了政府必须从公共目的 出发考虑问题。它必须以自己建立在纳税人供给自己的基础上的认识，来显现 自己作为公共服务机构的机构特质。从而，在此基础上制定公共政策达到改善 公共福利的目标。因此，政府的社会保险状况如何，直接决定了政府以提供公 共产品的质量显示的公共服务水平高低。也就此建立起政府获得社会普遍信任 1 1 硕士学位论文 m s t e r st h e s i s 的基础、或者社会拒斥政府的危机前途。三是政府可以在法治的框架中将社会 保险规范起来。实践证明，国家立法机关如何制定支持系统的社会保险机制法 规，对于社会保险的状态发挥着引导的作用。 ( 二) 现阶段社会保险中政府行为存在的主要问题 当前我国的经济体制正由计划经济向社会主义市场经济转轨，社会主义市 场经济体制需要建立强有力的社会保险，而社会保险管理机构的合理设置，管 理水平的高低，社会保险基金的筹集、运营机制的好坏，直接关系到社会保险 作用的发挥。现行社会保险中的政府行为的特点，是与我国渐进式改革道路密 切相关的。应该说，由于我国幅员辽阔，地区差异巨大，部门与行业之间、条 块之间分割严重。这种自下而上的渐进式改革，对调动地方、部门、行业甚至 企业的积极性是有好处的，正是这种自下而上所调动起来的积极性，使我国社 会保险的改革与发展出现了很大的进展。另外，这种非一刀切式的改革，也使 我国避免了整个社会范围内的大起大落和过分震荡。但是，也不能否认其所带 来的弊端： 1 、政出多门标准不一，难以真正实现社会保险的社会化管理，也影响了 社会保险大数法则的实施 社会保险的大数法则，就是社会保险运用大数法则，科学地建立并有效地 使甩社会保险基金，即汇集多数单位、多数人的财力，加上国家的资助，解决 少数人因各种不幸事故而引起的经济困难。换言之，就是以“多数人分担少数 人风险”的原则。其含义即为；实现的范围越大，调剂的范围也越大，这样被 保险人得到的保障就越大，分散危险的方式越可靠，各地区、各单位的负担才 能趋于平均。目前社会保险多头管理，使基金过于分散，削弱了调荆功能，加 重了企业的费用负担，不利于社会化程度的提高。就养老保险而言，垄断彳亍业 和效益比较好的行业如铁路、电力、邮电、金融等从地方划出，就如同抽走了 地方统筹的脊梁，如武汉市，自从各行业抽走后，其地方统筹的养老保险费征 1 2 硕士学位论文 m a s t e r st 眦s i s 缴比例，不得不提高到工资总额的2 9 ，地方企业不堪重负。 2 、管理机构分散、机构重叠，导致管理成本上升和难以协调的局面 我国社会保险管理体制的现状是：虽然中央一级实现了初步的统一，但省 及地市以下经办社会保险的部门仍很多，劳动部门经办和管理国有企业和部分 集体企业职工的养老保险、医疗保险、工伤保险和生育保险；民政部门经办农 民的养老保险：人事部门管理机关事业单位的养老保险；卫生部门管理机关事 业单位的医疗保险；劳动服务公司经办职工的失业保险等等，使本应具有高度 完整性的社会保险变得四分五裂，又由于各部门在管理范围上存在一些交叉重 叠，难以彻底划清，以致经常出现矛盾，相互扯皮的现象。在目前这种过于分 散的管理体制下，许多政府部门都要直接把各自承担的社会保险从行政管理到 具体业务统管起来，这就使每个部门既没有一个权威机构进行统一管理，也缺 乏强有力的宏观协调机制和监督管理机制，由此必然导致社会保险管理工作中 的过高的成本和互相不协调的机制，如在农民养老保险上，一方面是由民政部 门管理的农村有的地方开展了农民养老保险，有许多地方还没有开展起来；另 一方面劳动部门要求入城务工的农民与企业职工一道参加养老保险，使一些人 的参保出现了重叠。这些矛盾、磨擦大多以留下空白而结束。 3 、社会保险行政管理与基金管理政与事纠缠在一起 尽管我国对养老、医疗、失业等项保险从有关政策到具体管理办法作出了 一些规定，但由于社会保险管理业务分散在许多各不相关的部门经办，加上地 区经济发展与收入水平差距很大，这使得各地区、各部门管理和经办社会保险 业务，基金征收标准、发放办法、监督体制等方面都各不相同。分散的管理体 制，使社会保险业务在这些分散的部门内实现了一定程度的政事统一。 4 、我国在社会保险改革过程中，比较强调经办及行政体制的建立，对监 督工作则没能给予足够的重视 前些年出现社会保险基金严重挪用占用的情况，在一定程度上与监督机制 的缺乏有关。在要求强化监督的呼声渐强的情况下，有的地方也建立了专门的 监督机构，但却来能真正起到理想的作用。 5 、政府行为可能导致低效率和不平等 ( 1 ) 强制性统一购买可能导致资源配置低效率 政府强制人们统一购买社会保险，不能反映消费者的偏好，并在一定程度 上导致效率损失。当政府为某类人提供相同数量的某类保险如养老保险时，往 往使一些人得到超出资源配置效率水平要求的消费量，而另一些人得到小于资 源配置效率水平要求的消费量。 此外，政府统一供给的数量越大，劳动收入中由社会保险替代的部分就越 大，工作的积极性就越小；要是社会保险完全替代了劳动收入，那么，个人的 身子再健康，劳动效率再高，他也可能提早退休。 社会保险带有一定程度均富济贫的性质，并不是缴的保险费越高，享受 的津贴越多，因而权利和责任之间的联系被割断。政府行为过度地介入这个 领域，它排除了人们两两进行交易在时间上、空间上、偏好上的灵活性，会 带来交易成本增加和资源的低效率，而人们又不能通过“不同意”或者“退 出”的行为来避免损失，这样从社会的角度看必然带来总效率低下和成本增 加。 ( 2 ) 成本和收益之间分离可能导致低效率 政府的收人主要来自税收、捐赠和其他非价格性来源。政府的非市场活动 使得非市场产出的价值同它的成本割裂开来。这种割裂不仅意味着资源错误配 置的可能性增加，而且，当维持一种活动的收入与成本无关时，那么获得一个 给定的产出，就有可能会使用较多的资源而不是必要的资源。如果存在着技术 上的可能性来降低成本、提高产出或实现规模经济，那么非市场活动较之市场 活动就有较大可能不注重或忽视对这些机会的充分利用，从而也就更有可能导 致成本增加。 1 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 再者，政府举办的社会保险，尽管它不以赢利为目标，却往往因为官僚主 义、效率低下，要消费较多的社会财富来实现同样的目标。 ( 3 ) 负担与义务的分离可能导致低效率和不平等 大部分社会保障项目，尤其是福利救济类项目往往表现为受益一方与支付 一方的分离。这种分离有两种表现形式：一种情况是从现有的或将来的政府项 目中获得的利益集中在某一特定的集团，而支出却是普遍地加在公众身上；第 二种情况是从现有和将来的政府项目中获得利益的是社会上绝大多数人，而支 付者却是少数人。在第一种情况下，受益者有很大的积极性，可能会进行政治 上有效的努力，去发起、支持和扩大个特定的项目，这种积极性要比支付者 反对这一项目的动力大得多，其结果是造成需求过度，或造成一定程度的不平 等、或者二者兼而有之。第二种情况是由于再分配意图及其造成的政治压力来 自低收入的大多数人，而税收的绝大部分却往往是由数量少得多的高收入企业 和个人提供的，其结果是使扩大再分配项目的机会和动力增加。对某些人免费 的物品，对社会从来是不免费的，必然有人为此付出代价国。 ( 4 ) 政府转移支付项目的产出和质量缺乏评判的“基准线”和止损机制 政府转移支付项目的产出和质量缺乏评判的“基准线”，原因很多。首先， 这些转移项目绝大部分具有非盈利性质，其费用支出没有统一的、固定的标 准。例如救灾支出，从灾民的角度看，应是越充分越好；从资金的角度看， 救灾支出是有限的。况且，也并不是说将所有的救灾资金发放殆尽就是效率 最高或效益最好，这与商店追求最大的销售额完全不是一回事；其次，政府 的各类福利救济项目的产出通常是中间产品而非最终产品，而其对最终产品 的贡献常常是难以捉摸和度量的，这些项目产生的实际效益和质量好坏尤其 难以清晰界定；再次，大量的转移支付项目的效益很难以金钱作为衡量标准。 例如，当医疗保险中的人均医疗费用增加时，也可能意味着效益降低了，也 。参见( e c n n o m i l s o f p u b l i cs e c t o r ) ，第2 1 1 页 硕士学位论文 m a s t e r sn i e s l s 可能意味着医疗的技术和设施水平提高了，对此，货币指标很难做出分辨。 再次，政府某一机构实施的社会保险项目在某一特定领域有时具有排他性垄 断权力，它在立法上是指令的，在行政区上是唯一被接受的，或者二者兼而 有之。由于缺乏持续的横向竞争，质量和效益指标有可能退居次要地位。同 时也使得人们找不到衡量其产出的数量和质量的基准。同这种缺乏基准线的 状况密切相关的另一倾向是，当政府的项目活动不成功时，缺乏种可靠的 终止这种活动的机制以减少损失，往往使其下滑到积重难返的程度才不得不 花大气力调整。 6 、政府行为目标与行为效果的偏离 理想的政府与现实的政府之间是有差别的。要正确评价政府的各种行为， 不仅要考虑它们的目标，还要考虑它们的政策效应和后果，仅仅有好的意图是 不够的。许多设计用来弥补市场不足的政策和计划有时产生了与设计者的初衷 截然不同的效果。其原因是多方面的。 ( 1 ) 政策制定者认识能力的有限性和相对性 许多政策制定之时并非完备，其效应及后果也是极为复杂和难以预测的。 社会历史进程因不会重复而具有一次性的特点，在社会发展领域不存在自然界 那种普遍而大量的重复性，“刻舟求剑”的情况往往在所难免。当人们处于某 一特殊阶段时，常常来不及认识它的特殊规律性，而等到终于弄清楚，这个特 殊阶段已让位于下一特殊阶段，而下一个特殊阶段已经包含有上一阶段政策实 施中带来的利益刚性。因此，即使政治家和公务员主观上想办好事情，也往往 由于这种主观局限性办不到或者出现好心办坏事的现象，政府只能在一定程度 上控制政策的后果。 ( 2 ) 政策目标异化 在社会保险领域，政府职能的有效发挥还有赖于它能按照社会福利最大化 的原则确定收入再分配的数量和比例，作出经济决策，事实上，在很多问题上， i 6 硕士学位论文 m a s t e r st 眦s i s 特别是在那些涉及到社会中不同人或不同利益集团之间的利益分配问题上，是 难以甚至不可能形成任何一致的可以称得上是“公共利益”的目标，而只存在 各种特殊利益之间的“契约”。政策的制定过程是一个典型的公共选择过程a 在这个过程中，政府决策机构可能更多地倾听了某一利益集体的呼声，也可能 某一利益集团在“公共选择”中拥有较大的发言权或决策权，因此，制定出来 的政策往往更多地照顾了部分人的利益。 ( 3 ) 政策实施中的利益矛盾使其效应扭曲 在社会保险中，每个人、每个集团、每个阶层，都有自己的特殊利益，都 想通过自己的行动，谋求自身利益的最大化。一项政策的实施，并非对每个集 团都有好处。这里的利益受损不一定就是经济收入下降，还包括社会地位的相 对下降、政治权势的削弱、荣誉感的消失等等，这些状况广义地说都是一种损 失。这种利益矛盾和冲突，往往导致“上有政策，下有对策”，不是使政策贯 彻阻力重重，就是使政策在执行中“走样”。比如，地方的对策损害了全民的 利益，或中央的政策与地方利益冲突，都会导致政策效应改变。 ( 4 ) 政策效力递减趋势 即使政府制定出了好的政策，但是一种普遍存在的“政策效力递减”趋 势也会使之扭曲变形。这是因为政策作用对象是有独立主体意识、独立兴趣 爱好和独立价值判断的理性人，对任何与之相关的政策，他都会产生一种“自 适应性”，即根据自己的判断和评价来调整自己的行为，从而使该政策的效应 越来越背离它的出发点。例如，一项社会保险税的征收会导致人们去调整为 缴费而申报的收入水平。另一方面，一个人从事某项活动的动机往往是多元 的，甚至相当程度是由非经济因素决定的。集体行为的动机更为繁杂，其中 的非经济因素也更难把握。加之，随着时间的推移，人们关心的内容不断变 化，最终导致这种局限性和副作用显性化，政策效力也就可能逐步衰减到零 甚至为负。 1 7 硕士学位论文 m a s t e r s1 h e s i s 7 、政府行为选择上的短期化 政府的政治周期和为不同的目的而采取各种宏观经济政策的结果，往往强 化了经济周期波动。例如，西方国家政府经济政策的重点，随几年一次的大选 而呈周期性变化。在临近大选时，政府为了取得选票，往往扩大政府开支以减 少失业并扩大社会保险：一旦大选结束，新政府为了弥补财政窟窿，降低通胀 率，往往压缩社会保险开支。 1 8 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 三、规范和优化我国社会保险中政府行为的对策构想 ( 一) 我国社会保险中政府行为的目标取向 应该指出，到目前为止，我国的社会保险中的政府行为规范化程度较低； 尚不能解决社会保险面临的严峻而复杂的问题。要解决我国社会保险中政府行 为的规范化问题，必须确立一个合理而相对明确的目标。我国是世界上最大的 发展中国家，仍处在社会主义初级阶段，人口多，底子薄，各地经济发展状况 不平衡。要在这样一个具有十三亿人口的大国建立与社会主义市场经济相适应 的完善的社会保险制度，政府行为所遇到的矛盾和问题是很大的，必须借鉴和 吸取国际社会带有共性的经验，适当参照国际标准，并结合我国的实际国情来 确定。 一个国家比较健全、规范的社会保险政府行为应具备以下几个特点：1 、 有一个统一的国家社会保险行政主管部门，如英国的社会保险部，或者有一个 或数个主管不同类型的社会保险或社会保险业务的行政主管部门。2 、社会保 险主管部门与社会保险具体经办机构有机结合。3 、对社会保险基金的使用和 管理，有一整套比较健全的安全保护和监督机制。4 、有比较健全的法律体系 作保障。世界上许多国家都有社会保险法。这些法律所提供的行为依据， 保证了政府行为的规范国。 我国的社会保险在政府行为方面与上述目标相比还有很大差距。同时，由 于我国处于体制转轨与农业国向工业国过渡的特定时期，加上法制建设的滞 后，使我国在相当长一个时期内难以达到发达国家已达到的社会保险水平和管 理高度；尤其是我国社会保险在相当长时期内只能以城镇劳动者为主。但是， 。参见国际保险通论 ，中国金融出版社，1 9 9 1 年版第8 页 1 9 硕士拳位论文 f a s 住r st h e $ s 这不是说，我国以城镇劳动者为主的社会保险制度建设，就应当长期保持部门 分割、政事不分、监管不力、效率低下的局面。 实际上，正是因为我国社会保险中政府行为的落后，制约