（行政管理专业论文）先秦德治思想视域下的当代行政伦理建设.pdf

山东大学硕- i 二学位论文 论文摘要 从公共行政的三种历史形式即统治行政、管理行政( i 具行政) 和服务行政来看， 公共行政领域对外在规范如制度的重视显然多于对内在规范如伦理道德的重视。伦理 道德作为社会意识，具有相对的独立性。行政伦理对于公共行政实践的指导作用由此 可见。先秦德治思想中存在着丰富的精华因子。 民本思想是先秦德治思想的基本理念，要求为政者重民爱民养民教民。民众是财 富的创造者，是推动社会进步的力量，这就要求为政者重视民众，采取措施发展生产， 减轻民众负担，扶助弱势民众，同时对民众进行道德化育，促进社会风气的淳厚。断 裂状态中的社会现状尤其要求公共行政以民为本。 德政思想是公共行政的核心价值观，要求为政者宽容行政，以德临民。为政者首 先要注重自身道德修养，以身作则；应贴近民众，广开言路，随时改正错误以自勉。 这就要求当代公共行政伦理道德建设应该从个体和组织两个层面进行，促进公共行政 的道德化、伦理化。 理想的独立型行政人格是行政精神的体现，要求为政者确保公共利益至上，大智 大勇，不为外物所役使，并且通过一系列修为获得理想的行政人格。当代公共行政中 要求行政人必须明确自己的角色并进行伦理定位，并要求行政组织促进伦理道德的制 度化，树立新型行政人格。先秦儒家具有丰富的理想人格理论，君子人格、大丈夫人 格、全人人格对于古代士子的人格建设有重大影响。当今行政伦理之失范，行政人格 独立性之欠缺，有待于培育行政人之独立人格。先秦儒家之理想人格理论具有重大借 鉴意义。 当代公共领域仍旧存在官本位崇拜、诚信缺失、责任不清以及公共权力异化的现 象。权力的公共性发生畸变，伦理失范亟需规制。行政人存在着角色困境、权力困境 和利益困境三重困境，也增加了解决问题的难度。先秦德法兼行、宽猛相济的思想， 主张规制伦理失范须从两大方面入手。一方面须确立自律的内在规范体系，促进公共 行政伦理道德的制度化建设，这包括个人和组织两个层面；另一方面则须加强制度的 强力监督与惩治，用法治箝制权力的异化。 先秦德治思想对于追求政治清明、官僚廉洁、民众安居、社会稳定的善政社会具 有积极作用，但德治属于人治，具有不确定性，并没有实施的标准。而且民本不等于 山东大学硕1 j 学位论文 民主，人治也代替不了法制。新型服务行政的兴起，追求法治、民众的广泛参与和公 共部门的积极回应，是治道变革的又一次飞跃。追求善治是更好的选择。 关键词 德治行政伦理失范理想人格行政人服务行政 2 山东人学硕f 二学位论文 a b s t r a c t s f r o mt h et h r e ef o r m so fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o na st h ed o m i n a n ta d m i n i s t r a t i o n ，t h e m a n a g e m e n ta d m i n i s t r a t i o n ( t o o la d m i n i s t r a t i o n ) a n dt h es e r v i c ea d m i n i s t r a t i o n ，w ec a n s t h a te x t r i n s i cs t a n d a r dl i k es y s t e mi sl a i dm o r es t r e s so nt h a nt h ei n t r i n s i cs t a n d a r dl i k e e t h i c s & m o r a l si nt h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o n a st h es o c i a lc o n s c i o u s n e s s e t h i c s & m o r a l s a r co fi n d e p e n d e n tr e l a t i v e l y e v i d e n t l y ，w ec a l ls e et h a ta d m i n i s t r a t i v ee t h i c sh a v e i n s t r u c t i v ef u n c t i o nt ot h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o np r a c t i c e t h e r et i t l er i c he s s e n c e si nt h e p r e q i nm o r a l e - g o v e r n a n c et h o u g h t p e o p l ea st h eb a s i so ft h es t a t ei st h eb a s i ci d e ao ft h ep r e - q i nm o r a l e - g o v e r n a n c e t h o u g h t , w h i c hr e q u e s t st h eg o v e r n o r st ov a l u e ，l o v e ，r a i s ea n de d u c a t ep e o p l e t h e p o p u l a c ei n v e n t st h es o c i e t yw e a l t h , i m p e l st h es o c i e t yp r o g r e s s e s ，w h i c ht h er e q u e s tt h e g o v e r n o r sh a v er e g a r df o rt h ep o p u l a c e ，t a k em e a s u r e st od e v e l o pp r o d u c t i o n , l i g h t e n p u b l i cb u r d e n , a s s i s tt h ev u l n e r a b l ep o p u l a c e ，s i m u l t a n e o u s l ye d u c a t et h ep o p u l a c em o r a l l y a n dn u r t u l ah o n e s ts o c i a lc o n v e n t i o ns i n c e r i t y i nt h eb r e a ks o c i a ls i t u a t i o n , p e o p l e s h o u l dh er e g a r d e da sb a s e si nt h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o n m o r a l e - g o v e r n a n c et h o u g h ti st h ec o r ev a l u eo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n i tr e q u e s t st h e g o v e r n o ra d m i n i s t r a t et o l e r a n t l ya n dg o v e r n sm o r a l l y t h eg o v e r n o rm u s tp a yg r e a t a t t e n t i o nt oo w nm o r a lt u t e l a g et os e ta l le x a m p l ef o rt h ep u b l i c ；d r a wc l o s et ot h ep o p u l a c e a n de n c o u r a g et h ew i d ea i r i n go fv i e w st oc o r r e c tt h eg o v e r n o r s m i s t a k e s i nt h ee t h i c s & m o r a l sr e c o n s t r u c t i o no fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n , i ts h o u l db ec a r d e do nt w ol a y e r sa s i n d i v i d u a la n dt h eo r g a n i z a t i o n , s oa st op r o m o t et h em o r a l i z a t i o na n de t h i c so fp u b l i c a d m i n i s t r a t i o n a sam a n i f e s t a t i o no fa d m i n i s t r a t i v es p i r i t ，t h ei d e a li n d e p e n d e n ta d m i n i s t r a t i v e p e r s o n a l i t yr e q u e s t st h eg o v e r n o rt og u a r a n t e et h ep u b l i ci n t e r e s tt ob es u p r e m e ，b eo ft h e g r e a tw i s d o ma n dc o u r a g e ，n o tb es l a v e db yt h eo u t s i d et h i n g ，a n dt on u r t u r ea ni d e a l a d m i n i s t r a t i v ep e r s o n a l i t yt h r o u g has e r i e so fd i s c i p l i n e i nt h e c o n t e m p o r a r yp u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ，t h ea d m i n i s t r a t i v ep 撇i sr e q u e s t e dt oh a v et ob ec l e a ra b o u th i so w n r o l ea n dt oc a n yo ne t h i c sl o c a l i z a t i o n ；t h ea d m i n i s t r a t i o no r g a n i z a t i o n si n s t i t u t i o n a l i z et h e 3 山东人学硕l ? 学位论文 e t h i c sm o r a l sa n ds e tu pan e wa d m i n i s t r a t i v ep e r s o n a l i t y t h ep r e - q i nc o n f u c i a n sh a v e r i c ht h e o r i e so f i d e a l p e r s o n a l i t y ， i nw h i c ht h e g e n t l e m a n p e r s o n a l i t y ， r e a l m a n - p e r s o n a l i t ya n dt h ep e r f e c t - m a n p e r s o n a l i t yh a v eas i g n i f i c a n ti n f l u e n c et ot h e p e r s o n a l i t yf o r m i n go fa n c i e n ti n t e l l e c t u a l n o w a d a y s ，t h ed y s f u n c t i o no fa d m i n i s t r a t i v e e t h i c sa n dt h ei n d e p e n d e n c e f l a wo fa d m i n i s t r a t i v ep e r s o n a l i t yl o o kf o r w a r dt oc u l t i v a t i n g t h ei n d e p e n d e n tp e r s o n a l i t yo ft h ea d m i n i s t r a t i v e p e r s o n t h ep r e q i nc o n f u c i a n s t h e o r i e s o fi d e a l p e r s o n a l i t yh a v ei m p o r t a n tm o d e ls i g n i f i c a n c e t h e r ei ss t i l lb a dp h e n o m e n o ns u c ha st h eo f f i c i a l d o m w o r s h i p ，蹦t l lf l a w ， r e s p o n s i b i l i t yc o n f u s i o na sw e l l 勰t h ep u b l i cp o w e rd i s s i m i l a t i o ni nt h ec o n t e m p o r a r y p u b l i cd o m a i n p u b l i ca u t h o r i t yh a sb e e nd i s t o r t e d ，d y s f u n c t i o no fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c s r e s t r i c t e d t h e r ea l et h r e ed i l e m m a ss u c ha st h er o l ed i l e m m a , t h ea u t h o r i t yd i l e m m aa n d t h eb e n e f i td i l e m m ao fa d m i n i s t r a t i v ep e r s o n , w h i c hm a k ei tm o r ed i f f i c u l tt os o l v et h e q u e s t i o n t h et h o u g h to f “m o r a l e & l a w - g o v e r n a n c e ”i np r e q i ns u p p o s e st h a t r e g u l a t i n gd y s f u n c t i o no fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c sh a st oo b t a i nf r o mt w oa s p e c t sa s ：o nt h e o n eh a n dt h ei n t r i n s i cs t a n d a r ds y s t e mm u s tb ee s t a b l i s h e dt op r o m o t et h ee t h i c s & m o r a l s i n s t i t u t i o no fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ；i ti n c l u d e st w os t r a t i f i c a t i o np l a n e ss u c ha si n d i v i d u a l s a n do r g a n i z a t i o n s o nt h eo t h e rh a n dt h ef o r c es u r v e i l l a n c ea n dt h ep u n i s h m e n tm u s tb e s t r e n g t h e n e dt om a k es u r et h ep o w e rd i s a s s i m i l a t i o ni sh e l db a c k t h ep r e - q i nm o r a l e - g o v e r n a n c et h o u g h tt a k e sap o s i t i v er o l ei nt h ep u r s u eo fa h a r m o n i o u ss o c i e t yo fp o l i t i c sb r i g h t n e s s ，u n c o r r u p t e db u r e a u c r a t ，t h ep o p u l a c el i v i n ga n d w o r k i n gi np e a c ea n dc o n t e n t m e n ta n ds o c i a ls t a b i l i t y h o w e v e r ，m o r a l e g o v e m a n c e b e l o n g st ot h e r u l eb yg o v e m o r ，a n dt h e r e sn o ta ni m p l e m e n t a t i o ns t a n d a r d i t so f u n c e r t a i n t y m o r e o v e r ，p e o p l ea st h eb a s i so ft h es t a t ea r en o te q u a lt ot h ed e m o c r a c y ，t h e r u l eb yg o v e r n o ra l s oc o u l dn o tr e p l a c et h el e g a l t h en e ws e r v i c ea d m i n i s t r a t i o np u r s u e sa g o v e r n m e n tb yl a w , p o p u l a c e sw i d e s p r e a dp a r t i c i p a t i o n , t h ep o s i t i v er e s p o n s e o f g o v e r n m e n t , w h i c hi sal e a po fg o v e r n m e n tt r a n s f o r m a t i o n p u r s u i n gg o o dg o v e r n e s si sa l ( e yw o r d s m o r a l e g o v e r n a n c e ；d y s f u n c t i o no fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c s ；i d e a l - p e r s o n a l i t y ；s e r v i c e a d m i n i s t r a t i o n ：a d m i n i s t r a t i v ep e r s o n 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：段j 则碧 ， i e t 期：塑! ! 兰：， 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名： 山东人学颂i ：学位论文 导论 自从行政出现，其模式大概历经了三种形式即统治行政、管理行政( 工具行政) 与服务行政。在这三种行政模式中，行政人与社会公众的关系是不同的。统治行政以 行政人为中心，他们的地位高高在上，而社会民众却处于被“牧御 的地位。行政人 为民之父母官，而民众也自觉地渴望有廉洁清直刚正不阿的“青天”为自己伸冤作主! 传统的统治行政中，行政双方的关系基本上是单行道式的，民情上达的渠道极其狭窄。 随着社会进步与发展，公共行政走向科层官僚制的管理行政。科层制行政以管理主义 为基础，具有严格的秩序规则，行政内部上下级之间等级职责分明，实行行政人非人 格化。科层制虽然具备制度化的优点，但由于制度的僵化呆滞，忽视了行政中的伦理 意识，逐渐不适应日益发展的社会形势。于是，服务行政呼之欲出。服务行政打破了 以往的官民界限，把行政人与公众置于平等的地位，主张公众积极参与社会公共事业 的管理，行政人对公众的要求必须尽快的做出反应。服务行政追求一种新型的治道模 式，此即善治( g o o dg o v e r n a n c e ) 。 1 选题理由 马克思主义哲学认为，社会存在决定社会意识，社会意识具有相对的独立性且在 一定程度上能够超越社会存在而发展。文化作为社会意识的组成部分，它具有历史继 承性，由此产生的顽强再生能力和自我延续能力能够使文化传承千年力载而不灭，因 其地域融合性而能够呈现异彩纷呈的多样性。中国先秦德治思想就是这样一种社会意 识。 先秦德治思想有其产生的根源和理论基础。先秦德治思想基于传统士民社会的差 序格局，以修齐治平思想为主线，强调个人在社会关系中的节点作用。为政者从个人 道德修养出发，首先必须加强自身修为，砥砺琢磨，具备高尚的道德品格。继而在行 政中将醇厚的道德理念推而化之，对民众进行德教。传统社会的行政是一种自上而下 的行政模式，具有较强的单行性。传统社会中争权至上，君王“一言可以兴邦，一言 可以亡国一，君主的言行关乎王朝的治乱兴衰，由于缺乏有效的君权监督，君权过大， 一旦运用不当，极易危害黎民，荼毒生灵。周代商，统治者认识到“天命靡常一，商 代以来的天命神鬼观念渐次衰微，周初统治者开始“以德配天一、“敬德保民一，注重 山东人学硕i ：学位论文 统治阶级尤其是君王自身道德素质修养，“阜天无亲，唯德是辅”，达到内圣外王的境 界。民本思想和儒家仁政德治理论是先秦德治思想到两大理论支柱。民本论认识到“民 为邦本 ，本固则邦宁，民众是一切事业兴旺发达的根本决定力量。统治者在思想上 要重视人民，在为政治国的实践中要贵民利民，安民富民，使民以时，缓解民众疾苦， 使百姓安居乐业。儒家主张“仁者爱人 ，“修己以安人，修己以安百姓”。以“修己” 为原点出发，向着安人安百姓的终极目的前进。 为政在人，行政人的个体素质极大影响着公共行政的施行质量。唯有高素质的行 政人，才能促进行政事业的发展，为谋求公共福祉而行。当前，我国公共行政人的状 行政伦理状况不容乐观，权力私有及畸形化、责任缺失、诚信力疲乏以及行政实施中 的公正缺失等行政伦理失范现象时有发生，严重危害了公共利益。先秦德治思想精华 如尚公观念、民本思想以及为政以德和个人提升自身道德修养等等，可以为现代公共 行政所借鉴，对于促进公共行政理论和实践的发展具有举足轻重的指导意义： 有利于丰富政德建设内容，提高行政公职人员道德素质。公共行政的公共性、权 威性和政治性要求公共行政人员首先必须具有高度的责任感和深厚的道德素质。他们 不仅要遵守一般的社会法律法制，而且要遵守本职内部的规章制度和伦理道德。公共 行政人员必须首先做到“公一，为广大公众服务，为最广大人民的根本利益谋福祉。 因而，行政公职人员的素质影响到政府的形象问题。先秦德治中的“为政以德 理念 可以借鉴。 有利于促进社会公平与正义。社会正义理论认为社会政策的制定首先应当考虑先 天条件不足者即弱势群体的需要，有且只有当不公平是为了促进弱势群体的利益时， 才能允许不公平存在。然而，当今社会的断裂状态却使得弱势群体生存困难。社会 精英占有优厚的政治、经济和文化等资源，在社会发展中如鱼得水：而弱势群体则几 乎不占有什么资源，两个阶层处于严重的资源不对等状态，这就导致了两极分化的急 遽严重，社会不稳定因素增加。传统德治思想中的“先公后私一、“贵义 等理念，对 于促进社会公平具有不可低估的借鉴意义。 随着加强善治政府建设，发扬社会主义荣辱观，构建社会主义和谐社会的提出， 加强传统德治思想的挖掘就更有必要了。善治指强调效率、法治、责任的公共服务体 系，其本质特征在于政府与公民对社会公共生活的合作管理，是公权力回归社会的过 罗尔斯讵义论：。补偿坂则认为为j ，r 等地对持所有人，提供真正的f n l 等的机会，社会必须更多地注意那 些天赋较低和h ；生于小利的 t 会地位的人们”( 中国 i ：会科学：l ；版社1 9 8 8 ( 何怀宏等译) ，第9 6 _ 贝) 2 山东人学硕1 ：学位论文 程，是国家与公民之间关系的最佳状态，它具有合法性、透明性、责任性、法治性、 回应性、有效性等特征。不论是善政还是善治，都要求其主体首先具有一般的公民 道德，其次具有高度的责任感和职业道德。而作为善政的主体，行政公职人员则必须 具有特殊的职业伦理道德，以公众利益为导向，行使公共权力，谋求公共福祉。 2 文献综述 先秦德治思想是先贤在为政治国的理论和实践中智慧和心血的结晶，但因其系统 化程度低，标准模糊，缺乏具体的实施措施，一直未得到充分的实施，故先秦德治思 想具有较为广阔的研究空间。先秦德治思想以民本论和儒家仁学理念为基础，主张“为 政以德，注重为政者的道德表率作用，提出一套修齐治平的修身与治国结合的途径。 具体到为政措施上，讲究“仁政爱民”，主张“使民以时 ，对民众先富后教，因民情 顺民意，以百姓心为己心。首先要认识到民众是王朝兴衰的决定力量，“水则载舟， 水则覆舟。一注意整肃吏治，加强吏德建设，倡导清廉，整肃腐败。德治思想以德为 主，但并未否定法的作用。先秦德治思想以儒家为主，并同时散见于诸子的理论和实 践中。当代学者的伦理学和政治哲学著述都把德治思想作为不可忽视的重要环节，如 朱贻庭的中国传统伦理思想史，沈善洪、王凤贤的中国伦理思想史，周桂钿主 编的中国传统政治哲学等等。值得一提的是，人大版中国古代治国要论一书 从思想、制度和实践三个层面阐述了古代为政治国的宝贵经验。罗国杰、夏伟东的以 德治国论，对传统德治思想与当今“以德治国 的关系和借鉴意义进行了阐释，并 引入了西方德治思想的精华，具有较强的现实意义。当代公共行政伦理方面，张康之 先生在公共行政中的哲学和伦理一书中，从公共权力入手，提出了对公权力进行 道德约束，并进行公职人员的伦理定位，塑造独立的行政人格。美国学者特里l 库 珀在其 论语颜渊) o 墨了耕柱 孟子尽心i ： 雷l 盂了粱惠i i 下 誓管予牧民) ol 盂了：滕丈公i ：， 论语颜渊 e 工了梁堪i - 匕) 9 山东人学顾1 j 学位论文 1 2 民本思想的当代价值旨归 重民养民，富民安民，作为传统民本思想的主要内容，影响巨大，能够从舆论上 制约各种违反民心的行为，构成传统社会稳定发展的基础。当前，我国社会转型远未 完成，而如何处理社会转型期中出现的种种问题，如何保障人民群众充分享受到改革 发展的成果，如何切实履行为人民服务的宗旨，真正做到权为民所用，情为民所系， 利为民所谋，这就需要转变公共行政理念，剔除官本位作风，回归民本位，扶助弱势 群体，真正从民众实际需要出发，坚持用人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、 答应不答应来衡量我们的一切决策，保证人民群众切实享受到社会发展的成果。 当代中国的社会转型，断裂状态呈现。由于城乡二元结构的桎梏( 实际上是城一 乡一城乡游离群体三元结构) ，社会底层被析出，一部分人被甩到了社会发展轨道之 外，社会整合同益困难。由此产生的强势群体与弱势群体赫然对立。对社会稀缺资源 如财富、权力、社会威望占有的差异，导致各阶层间鸿沟同巨，阶层流动呈胶着状态， 阶层内部认同却逐渐形成。中产阶级远未成熟，联结两大极端群体之纽带功能甚微。 强势群体结成精英联盟，社会稀缺资源占有的霸权地位实化为各行业之精英。多种 所有制并存使经济精英和政治精英得以牵手；文化精英亦加盟为之摇旗呐喊。社会稀 缺资源分配呈集中化趋势：各种资源向强势群体集中，弱势群体则衣衫褴褛鹑衣百结。 强势阶层迅速吸收稀缺资源，形成集经济、政治和文化等资源于一身的总体性精英集 团，影响国家政策不再困难，国家自主性因此下降，政策公益性一定程度上受到侵蚀。 制度歧视撕裂了社会群体之密切联系，不公平程度加剧。典型一例为户籍制度。城乡 隔离钳制了劳动力的有效流动，资源有效配置大打折扣。制度偏爱强者。两大极端群 体的起点本就天壤相隔，再加以制度偏私，只会令强者愈强，弱者弥弱。弱势群体的 利益诉求丝丝流蚀，无疑加剧了社会群体问的隔阂与生疏，社会距离拉大，必然增加 弱势群体的被剥夺感，降低对社会的信任度。为富不仁更加具有现实性，边缘群体的 “仇富一心理同趋严重并付诸行动。 由于社会中各群体占有社会稀缺资源之状况不同，弱势群体的权益无法得到有效 保护，社会剥离感逐渐增加。信访等利益表达制度难以落实，利益诉求渠道淤塞，弱 势群体的悲愤无处宣泄，极易酿成群体性事件的悲剧。近年来，房屋强制拆迁、民工 工资拖欠、民工子女教育等问题引发的事件，警钟犹然鸣响。罗尔斯认为，社会政策 国孙诳甲：断裂。j 失衡 。清毕人学j f ；版社2 0 0 4 版，第3 8 、i _ 页 。孙以平；断裂j 失衡) ，清华人学出版祉2 0 0 4 版，第1 0 2 页 i o 山东大学硕i ：学位论文 的制定首先应当考虑先天条件不足者即弱势群体的需要，有且只有当不公平是为了促 进每一个人的利益时，才能允许不公平存在。然而，社会现实恰恰相反。由于行政 执法自由裁量权行使的滥用，行政人在行政行为中不可避免地存在损害民众利益的现 象。更有甚者，根本忘记了或者从来就未存有服务人民的宗旨，把民众赋予的公共权 力私化为个人权力，攫取不正当利益以中饱私囊。行政伦理失范现象较为严重。在官 民冲突的官司当中，政府处于绝对优势地位，几乎占有全部有利资源，而民众则处于 绝对劣势地位，其占有的资源根本无法和政府相提并论。这就出现了有理者失势，有 权者则高枕无忧。公理不敌威权，良心遭受权势无情地噬啮蹂躏。即是非官方的强势 群体( 强势群体本就与官方关系暧昧) ，亦可运用广博的优势资源对弱势群体进行恫 吓讹诈与胁迫威逼，弱势群体的利益缺失日渐严重。 断裂社会的存在有悖于和谐发展的趋势，这就要求政府必须转变行政观念，加强 新型行政文化建设。国以民为本，民众创造了辉煌的物质文化财富，是无可争辩的历 史创造者。由于公共行政职业的特殊性，行政人必须明确自身定位。行政人不是高高 在上的官老爷，而要放低身段，以寻常眼光看待自己，拓宽视界关注民生，以服务的 精神对待民众。民众是行政人的衣食父母，赋予了行政人代表民众行使国家公共权力， 谋取公共福祉的责任。行政人对自身应该进行伦理定位，即树立公共意识，自己行使 的权力是公众赋予的，权力应为谋取公益而行。任何对公权力的私自占有都是严禁的。 行政人应当将自己定位为人民公仆，人民的利益高于一切。这就需要摒弃传统社会遗 留下来的官本位意识。官本位的着眼点在官，自认为民众的“父母官”，- r o j 高高在 上俯视万民的姿态，称治理社会为“牧民 ，把民众看作放牧的对象，从根本上否认 了民众主体性，在思想上就与民众存在天然隔阂意识，很难做到真正为民众福祉着想。 现今公共行政实践中，要做到行政人意识的回归，真正回归到民本位，作民众的公仆， 真正为人民服务。令人欣慰的是，近年来，政府对于弱势群体投注了越来越关切的目 光。实施城镇人口最低生活保障线，取消农业税，加强城市医疗改革，构建农村医疗 保障网络，免费实施农村义务教育等一系列利民裕民政策。在2 0 0 7 年“两会一上， 温家宝总理在政府工作报告中对于关注弱势群体做了部署。2 0 0 7 年在全国农村全部 免除义务教育阶段的学杂费，农村中小学生家庭普遍减轻经济负担；继续对农村贫困 家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生活费。而六所师范大学学生免费教育更是体现 了国家重视教育的力度。其他助学政策的实施面拓宽和程度加深，更体现了国家注重 。罗尔斯：i e 义论( 何怀宏等译) 中国社会科学j l 版社1 9 8 8 ，第5 3 页 山东火学硕j ：学位论文 公平，努力让社会发展的成果为广大人民群众所享有。 社会阶层分化严重，不同社会群体对立加重，无疑会对社会稳定与社会发展构成 威胁。当前我国j 下处于重大战略机遇期和民族复兴关键时期，如何弥缝社会分化的鸿 沟，消解社会各阶层的生疏和误解，对于构建和谐社会，实现民族振兴具有举足轻重 的意义。 传统伦理道德依然闪耀着智慧与理性之光。传统德治思想如公忠、仁爱、义利等 观念对构建新型行政文化具有借鉴意义。公共行政职业的特殊性在于其公共性。行政 人掌有公权力，具备强制力。这就要防备权力的公共性受到侵蚀，被私人占有而用来 谋私。因此必须树立忠于公共权力忠于人民公益的精神，去私曲而就公义，自觉做到 忠于人民公益，为谋取公众福祉而行使公权力。行政人具备仁民爱物的精神。在实施 行政时，应该首先考虑是否符合人民利益，是否做到了权为民所用，情为民所系，利 为民所谋，把人民拥护不拥护、人民赞成不赞成、人民高兴不高兴、人民答应不答应 作为制定各项方针和政策的出发点和归宿。群众事无小事。行政人的一举一动必须考 虑其后果是否有益于人民。信用是一个社会存在的制度框架。民无信不立。“人而无 信，不知其可也。大车无鞔，小车无轨，其何以行之哉? 失去信用的社会是脆弱 的。政府更应该构建强力的政府信用体系，真正做到履行其应尽义务，增强民众的信 任，树立良好的政府形象。传统社会对于义利的基本态度是崇公抑私，即崇奉公义公 利，抑制不合理的个人私利。但并不否定适宜的私利。在当代社会。行政人必须崇奉 公共道义和公共利益，坚决杜绝以权谋私。即使追求合理的个人利益办应当在公共利 益的范围允许之内进行。权力的公共性决定了其运用仅限于公共领域为民众谋取福 祉。行政人必须加强自身道德素质修为，不断提高自身素质，首先做到自己一身正气， “政者，正也。子帅以正，孰敢不正? 孔子认为从政者须遵“五美 ，摒“四恶”。 综合来讲，就是做到真正为民谋利，加诸民众的负担不宜过重，应考虑民众承受能力： 自身要正直，为民表率，对民众进行春风拂柳细雨润物式的道德教化，教民礼义，遵 守法度，做到令行禁止。 新型服务行政不同于统治行政和管理行政，它比二者更关注民生问题。服务行政 是行政人与社会公众的互动，是一个双向的过程，它强调行政双方的主体地位对等。 o 论语为政 o 论语颜渊 o 论语尧i - i ) 1 2 山东人学硕j ：学位论文 服务行政要求行政人具有高度的负责精神与回应性，引导公众自觉主动参与到公共行 政活动中来。服务行政面向广大公众，双向互动不可或缺。服务行政突破了传统治道 思想中民众的被动地位，着力激发民众的主动性和积极性，打破官民界限，促进了公 共行政的飞跃。行政人必须着眼于民众需求，以民为本以更优质的服务回报社会，回 报民众，促进社会价值最大化，树立公共行政良好的形象，树立民众对政府的信心， 提升公共服务的质量，促进政府治道变革与社会和谐发展，走向臻治善政。 山东火学硕l ：学位论文 第二章为政以德：行政的道德价值观 德治是我国国家治理的重要方式之一。德治思想在我国具有悠久的历史。从周初 的“敬德保民经过春秋战国时期各学派的发展，德治思想具备了雏形，为我国封建 王朝进行政治统治，维护社会稳定，维护国家统一做出了重要贡献。先秦是德治思想 形成的关键时期，而儒家又是德治思想的主要倡导者。此外，道家、法家、墨家等各 个学派也从不同角度对德治思想进行了阐述。现阶段我国公共行政领域的伦理失范现 象，固然由于制度不够严密，但行政道德伦理之缺失，亦是一个重大问题。行政伦理 建构时不我待。因此，当我们处于二十一世纪的今天，重新回顾两千五百年前先贤的 治国思想，对于今天我们更好的加强政府管理，促进和谐行政意义重大。 2 1 先秦德治思想的内涵 先秦德治思想主要体现在以下几个方面。 第一，为政者要实行德政，以德临民；减少刑罚，制民之产。臣下劝君王行德政 的记载最早见于尚书：“呜呼! 封，敬哉! 无作怨，勿用非谋非彝蔽时忱。丕则敏 德，用康乃心，顾乃德，远乃猷，裕乃以：民宁，不汝瑕殄。一春秋时期齐国管仲主 张“取民有度，用之有止。一回具体政策则包括“厚其生 “输之以财 ，“遗之以利 ， “宽其政”“节用爱民 ，即实行惠民措施，鼓励生产，减轻民众负担，以增强国力， “通货积财，富国强兵其为政也，善因祸而为福，转败而为功。贵轻重，慎权衡。一 终于使齐国成为当时的强国。孔子认为为政者若“居上不宽，为礼不敬 ，则治 理国家就会产生问题。墨子亦主张君王“上者尊天事鬼，下者爱利百姓，厚为皮币一 ，虽然有一定的唯心主义，但其劝慰为政者爱利百姓之心却不可忽视。为政者必须 做到忠于职守，勤政爱民，“先之，劳之，无倦。一。 第二，为政者包括君主要注意自身的道德修为，加强自身伦理道德建设。因为为 政者的道德素质具有道德示范作用，其一言一行都对民众具有引导作用。l ：左传昭公 四年中司马侯要求晋侯“修德以待其归 ，而。不修政德一，就会“亡于不暇，又何 回尚书康诰 蕾管子权修) t 管子五辅 劬 誓论语述i f u ) 确誓论语单仁 盂了公孙1 1 1 ： 锄论语季氏 田论语阳货) i 论语述i f u ) 山东大学硕l ：学位论文 儒。君子当慎独，其修养不受外界环境所累，君子修行一以贯之，于显于微，皆当修 养如一。具备广博学识之后，须付诸实践以指导实践，且在实践中不断更新学识，方 可发挥学识之力量。孔子主张“先行其言，而后从之 回，其教育所重之四端，实践 即为其中之一。孔子赞同君子躬行，为中都宰即是一例。 3 2 当代公共行政中理想行政人格的构建 先秦儒家的理想人格思想对后世中国士人的人格形成具有深远的影响。家国同构 的社会制度下，个人必须从围绕修身做一系列的修为，格物致知正意诚心，然后方可 修齐治平。内圣外王的理想模式，必须从修德开始，才可治理天下。虽然传统社会中 的官僚人格具有极强的依附性，但有些官吏能够从关心民瘼出发，一定程度上保持了 人格的相对独立，这表现在一些官吏因从政清廉而获“青天 令名、因不畏强权而获 “强项令”美誉等事件上。当今行政伦理的缺失，一定程度上是由于某些行政人员的 人格缺陷，即不能做到超然的独立，即使相对的独立也谈不上。在此，当我们回顾两 千多年前的先秦儒家理想人格时，再对比当今的行政人格建构，是否有些感触呢? 行政人格是“行政人员角色意识的内化和积淀 ，要求行政人员全心全意为公 共利益服务。独立的行政人格与行政人的道德底蕴密切相关。“行政人绝不是行政行 为自主的个体。只有当他是一个完全的行政道德主体时，他的行政行为才会具 有充分的自主性。 自公共行政产生以来，也相应地产生了三种行政人格： 行政模式及其行政人格的历史类型 行政类型统治行政管理行政服务行政 社会关系 分配关系分配一交换交换关系 社会控制 威权控制科层约束独立自主平等 行政人格依附人格工具人格独立人格 行政文化权力本位权力一能力能力本位 ( 据张康之谆找公共行政的伦理说角 公共行政中的哲学! j 伦理 论行政人格的历史类型 制) 依附人格是分配关系的产物。分配关系产生需要威权的集中。由于社会资源如 权力、威望等占有的不对等，无法占有或占有极少社会资源的人就只好依附在社会资 源占有者之下，将自己托付于人，因而自身人格也就谈不上独立了。统治行政时期的 国论语为政 。张康之：公共行政中的哲学j 伦理 ，中国人民人学j l ：版社2 0 0 4 ，第2 9 7 页 张康之：公共行政中的哲学j 伦理 ，中国人民人学j i ：版社2 0 0 4 ，第2 8 7 页 张康之：公共行政中的哲学j 伦理 。中国人民人学i i ；版社2 0 0 4 第4 9 页 山东人学硕上学位论文 行政依附人格表现为人对人的依附即官吏对于君王的依附。封建王朝家国一体，君王 作为整个封建帝国这个大“家 的家长，形式上与实际上都说一不二，j 下所谓“金科 玉律”、“金口玉言 ，封建官吏的职位源于君王的恩赐，官吏自然感恩戴德，报效君 王厚遇。其时的行政人格属于人对人的依附。管理行政时期，科层制设定了完整的制 度，明确了组织目标，内部分工细化，权责归属明确，行政人员须遵从严格的规则， 排除个人感情，人对人的依附性逐渐减弱，进而转为人对制度即人对于官僚制或者科 层制的依附。科层制主张行政非人格化，行政人员被要求中立，被当成行政的工具， 行政人格成为工具人格，是依附人格的一种形式，是独立行政人格的异化。但毕竟行 政人格己脱离人的制约，其独立性越来越明显，开始向独立的行政人格迈进。 独立人格是交换关系的产物。交换关系中的交换主体必须平等独立自主，二者地 位对等，没有等级差别和高下之分。独立人格形成于服务行政时期。服务行政要求将 公众看作服务的对象而非管理的对象，行政人员成为人民的公仆。独立人格要求行政 人员行为中直刚正，能够秉公直言。张载说过：“为天地立心，为生民立命，为往圣 继绝学，为万世开太平。 行政人员应该敢于为民请命。传统社会的士大夫官僚尚敢 于“批逆鳞 ，敢于死谏。公共利益之所在，虽万死而不辞。独立人格能够与时屈伸， 以义变应。一切以事实为依据，表扬别人而不奉承，刺人之过而不谗毁，能刚能柔， 能屈能伸。“君子崇人之德，扬人之美，非谄谀也；正义直指，举人之过，非毁疵也； 言己之光美，拟于舜禹，参于天地，非夸诞也；与时屈伸，柔从若蒲苇，非慑怯也； 刚强猛毅，靡所不信，非骄暴也；以义变应，知当曲直故也。 圆 时下，我国行政领域的伦理失范现象仍旧存在，行政人格的独立性亦大