（行政管理专业论文）非自愿移民中的公众参与问题研究.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第l 页 摘要 随着我国城市化和现代化建设的不断推进，产生了越来越多的非自愿移民。 虽然国家建立了相关的政策制度体系，但是移民事件和移民问题仍然非常突出 和尖锐，严重影响了和谐社会的建设。产生这种现象的根本原因是由于在我国 当今的公共决策中，当合理的正当的个人利益与国家利益、集体利益产生冲突 时，作为利益受损者的非自愿移民在缺乏法律保障和正当的申诉渠道的情况下， 迫不得已采取了一些非常规的表达方式，有的甚至采取了暴力冲突的形式。 事实和国外项目经验证明，公众参与是解决我国当今社会转型期间由于发 展建设而兴建大型公共工程而与非自愿移民正当利益产生矛盾和冲突时的一个 有效的解决办法。由于我国公众参与理论发展较晚，加之社会受传统行政模式 的长期影响，以及传统观念中个人利益应该服从国家利益和集体利益，所以我 国还需借鉴国外的公众参与先进经验和做法。国内关于公众参与的文章不少， 但是本文主要从伦理学，法律角度、利益相关者角度分析了公众参与是解决当 今我国处理和解决正当的个人利益与国家利益、集体利益所产生矛盾的一个好 办法，可以说是具有独特的视角。 关键词：非自愿移民；公众参与；利益相关者分析；社会评价 西南交通大学硕士研究生学位论文第| l 页 a b s t r a c t w i t ht h ea d v a n c eo ft h eu r b a n i z a t i o na n dm o d e r n i z a t i o nc o n s t r u c t i o ni nc h i n a ， t h e r ea r em o r ea n dm o r ei n v o l u n t a r ym i g r a t i o n s s o m er e l a t ep o l i c ys y s t e mh a v e b e e nb u i l t u p ，b u tm i g r a t i o ni n c i d e n t s a n d p r o b l e m s a r es t i l la c u l e a t e da n d o u t s t a n d i n g ，w h i c hh a ss e r i o u s l ya f f e c t e dt h eb u i l d i n go fah a r m o n i o u ss o c i e t y t h e m a i nc a u s e so ft h i sp h e n o m e n o ni no u rc o u n t r yi st h ear e s u l to ft o d a y sp u b l i c d e c i s i o n - m a k i n g ，w h e nt h el e g i t i m a t ea n dr e a s o n a b l ei n t e r e s t sa n dn a t i o n a li n t e r e s t s o ft h ei n d i v i d u a la n dc o l l e c t i v ei n t e r e s t sc o n f l i c t ，a st h ei n t e r e s t so ft h ei n v o l u n t a r y m i g r a t i o ni nt h ea b s e n c e o fl e g a lp r o t e c t i o na n dp r o p e rc h a n n e l so fc o m p l a i n tc a s e s ， i n v o l u n t a r ym i g r a t i o nh a dt ot a k ean u m b e ro fn o n c o n v e n t i o n a lm e a n st oe x p r e s s t h e i rw i l l ，s o m em i g r a t i o ne v e nt o o kt h ev i o l e n tf o r m f a c t sh a v ep r o v e dt h a tt h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o nc a l lb ea l le f f e c t i v es o l u t i o ni n s o l v i n gc o n f l i c t sb e t w e e nt h el e g i t i m a t ei n t e r e s t so fi n v o l u n t a r ym i g r a t i o na n dp u b l i c i n t e r e s t sd u r i n gt h et o d a y ss o c i a lt r a n s f o r m a t i o np e r i o do fc h i n a t h e o r yo fp u b l i c p a r t i c i p a t i o ni sa r e s u l to fc h i n a sl a t ed e v e l o p m e n t , i na d d i t i o nt ot h ec o m m u n i t y b y 7 t r a d i t i o n a ll o n g t e r me f f e c t so fa d m i n i s t r a t i o n ，a sw e l la st r a d i t i o n a l c o n c e p t so f p e r s o n a li n t e r e s t ss h o u l db es u b o r d i n a t e dt on a t i o n a li n t e r e s t sa n dc o l l e c t i v ei n t e r e s t s ， t h en e e dt ol e a r nf r o mc h i n a s p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni n t h ea d v a n c e d f o r e i g n e x p e r i e n c ea n dp r a c t i c e s t h e r ea r ea l o to fa r t i c l e so np u b l i cp a r t i c i p a t i o n b a s e do n t h ee t h i c sa n dp u b l i cm a n a g e m e n t ，t h i sa r t i c l ea n a l y s e st h ep e r s p e c t i v e so fw h e no u r l e g i t i m a t en a t i o n a li n t e r e s t sa n di n d i v i d u a li n t e r e s t s ，c o l l e c t i v ei n t e r e s t sh a v i n g c o n f l i c t s p u b l i cp a r t i c i p a t i o nc a l lb eag o o ds o l u t i o nt ot h ec o n f l i c t s hc a nb ea u n i q u ep e r s p e c t i v e k e yw o r d s ：i n v o l u n t a r ym i g r a t i o n ；p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ；s t a k e h o l d e ra n a l y s i s ；s o c i a l a s s e s s m e n t 西南交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权西南交通大学可以将本论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复印手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书； 2 不保密d 使用本授权书。 ( 请在以上方框内打“”) 学位论文作者签名：了眨 日期：矽l o 哥弓贫 鬻? 虢静 日期：沥口多。2c f ： i 西南交通大学学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究工作 所得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体， 均己在文中作了明确的说明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 本学位论文的主要创新点如下： 1 写公众参与的文章不少，但是大多都没有触及产生问题的根本原因，本 文就非自愿移民公众参与产生的根本原因：个人正当利益与国家利益、集体 利益之间发生冲突时，非自愿移民没有正当的渠道表达自身的利益诉求，法 律也没有这方面的保障，因而导致群体事件频发，影响社会和谐。 2 本文分析了我国非自愿移民公众参与存在的问题并分析原因，从伦理学 角度、法律角度、利益相关者角度，对非自愿移民公众参与进行分析，提出 若干建议和解决办法。 3 本文提出非自愿移民公众参与应该“前移”。即在工程勘测设计阶段就 应该让非自愿移民充分参与进来，提出建议，这样就可以避免工程竣工后， 非自愿移民申诉和抱怨的增多。 学位论文作者签名： 日期：矽哮猢 孑处 j 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 第1 章绪论 1 1 问题的提出和课题的研究意义 长期以来，我国强调个人利益要服从国家利益和集体利益，因此当在进行 大型公共工程的施工和建设过程中，涉及到个人利益与国家利益、集体利益发 生冲突和矛盾的时候，往往都是个人利益要做出让步、妥协，甚至牺牲。更有 甚者，因为个人是面对一个强大的国家机器，根本无力与之抗衡，同时我们现 行法律没有对个人正当利益有一个保障，我们的制度没有为个人正当利益受损 时提供一个合理的申诉途径。这样，明显有失公平。 世界银行的移民和社会政策高级顾问迈克尔m 塞尼教授在他把人放在 首位一投资项目社会分析一书中，阐明了他的工程社会学观点，即：任何工程 都只能以造福于民为目标。认为工程应当对它所侵害的那一部分人的利益有所 补偿，以使工程所涉及的所有人都能从中获利。 在大型公共工程中，移民及其安置不仅是一个经济补偿问题，而且是一个 重要的复杂的社会问题，涉及社会、经济、政治、文化、人口、资源、环境、 民族、工程技术等诸多领域，关系到一系列有关经济社会发展的重大价值问题， 如公平、贫困、地区差距、利益冲突等，是一项庞大而复杂的系统工程。特别 是对于中国这样一个拥有1 3 亿人口大国，人多地少，耕地后备资源严重不足， 经济高速发展需要占用大量土地，因而产生很多非自愿移民。 非自愿移民活动的公众参与是保证移民合法权益的重要途径，是保证移民 安置工作顺利进行的重要手段，是保证移民安置工作决策民主性、科学性和实施 进程中的公正性的有效保障。 下面有必要对非自愿移民和公众参与两个词给出适当的定义。 1 1 1 非自愿移民的定义 关于移民的分类，一个习惯性做法是将移民划分为自愿、非自愿( 强迫) 型 对立的两类。皮特森( p e t e r s e n ) 在2 0 世纪5 0 年代按迁移力量所做出的分类方 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 案即己确立了强迫、自愿两极对立的基调，并至今仍为人们广泛引用。因此按 其意愿的性质而言，移民大体上分为两类：自愿移民与非自愿移民。 非自愿移民是由于修建新的电站、灌溉工程、高速公路等基础设施或者如 医院、学校、飞机场等城市公用设施而引起的，这些项目毫无疑问是必需的， 它们改善了许多人的生活水平，提供就业机会并且提供了更好的服务。但是由 这些项目引起的非自愿移民同时也会给有些群体带来不公平的负担。因为国家 政府的介入，移民的权力往往会受到限制，而这种介入的方式往往会使移民的 情况变得更糟，这就引起了许多有关社会公正和平等的争议。“为了大多数人的 利益”的原则被一贯用来说明非自愿移民的合理性，实际上，这个原则经常被 滥用并且被演变成一种为了忍受可以避免的伤害的不正当的理由。结果是发展 的成本和收益的不公平分配，一些人享受着发展的成果，而其他人则承受着发 展带来的痛苦。非自愿移民的最广泛的影响就是导致了相当一部分人的贫穷。 1 1 2 公众参与的定义 1 9 9 1 年2 月2 5 日，联合国在芬兰缔结的跨国界背景下环境影响评价公约 中对公众一词作出这样的界定，“公众是指一个或一个以上的自然人或者法人。 1 9 9 8 年，欧洲经济部长会议在丹麦奥斯签订的公众在环境事务中的知情权、 参与决策权和获得司法救济的国际公约第2 条第4 项规定，“公众是指一个或 一个以上的自然人或者法人，根据各国立法和实践，还包括他们的协会、组织 或者团体。 控，“公众参与就是指具有共同利益、兴趣的社会群体对政府的涉及 公共利益事务的决策的介入，或者提出意见与建议的活动。 口1 在本文中，“公众参与 不仅包括了公民个体，也包括了一些社会团体， 非政府组织( n o n - g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n ) 和非盈利组织( n o n p r o f i t o r g a n i z a t i o n ) ，比如世界银行贷款项目中的外部移民监测机构。因此，笔者认 为“公众参与是指在公共政策制定中，政府相关主体通过允许、鼓励利益相 关者和普通公民及公民团体就政策所涉及的与其利益相关或者涉及公共利益的 【| 】p e t e r s e n ，w ( 1 9 5 8 ) ，“ag e n e r a lt y p o l o g yo fm i g r a t i o n ”，a m e r i c as o c i o l o g i c a lr e v i e w ，2 3 ( 3 ) ， j u n e ，p 2 5 6 1 2 j 李艳芳公众参与环境影响评价制度研究 m 中国人民大学出版社，2 0 0 4 年：第2 页 1 3 】李艳芳公众参1 j 环境影响评价制度研究! m j 中困人民人学j i j 版钆，2 0 0 4 年：第2 页 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 重大问题，提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等参与到公共政策 决策中的活动。 中华人民共和国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人 民。人民行使国家权力的机关是全国人大代表大会和地方各级人民代表大会。 人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事 业，管理社会事务。”公民有权参与国家、经济、文化和社会事务是我国宪法规 定的人民主权原则的具体体现。公众参与，是指公民通过合法的途径和方式， 以政策主体和政策客体的双重身份直接或间接参与和影响国家、经济、文化和 社会事务的过程，表达自身利益要求和意愿，维护自身合法权益的一种公民行 为。公民广泛参与是一个国家政治民主的主要特征，体现着公民与国家机关之 间关系的民主性质，拓展有效的公众参与途径有利于维护国家安全和社会稳定。 受不同国情和传统政治、文化因素的影响，各国公众参与的水平、自主性程度 与能力、参与方式都存在着明显的差异；而且公众参与的进程也是一个渐进式 发展的过程，不能期望着一蹴而就。 1 1 3 研究意义 如果广大非自愿移民的正当利益没有保障，移民问题就会演变成大范围的 社会、政治问题，直接影响城市化的进程和建设小康社会目标的实现。妥善解 决非自愿移民公众参与的问题，不仅是维护非自愿移民利益的需要，也是推进 城市化健康发展和促进社会安定、繁荣的需要。这是本研究的理论意义之所在。 我国已经进行了非自愿移民公众参与的有益探索，对维护非自愿移民权益 发挥了积极作用。但是，当前非自愿移民公众参与相关制度发展不平衡，需要 逐步完善。本研究提出了解决非自愿移民公众参与问题的对策建议，希望能为 政府决策提供参考。这是本研究的实践意义之所在。 兴建大型公共工程毫无疑问是必须的，但是由于长期以来观念和认识落后， 我国在实际操作的过程中往往是以牺牲一部分人的个人正当利益为代价来维护 所谓的公共利益。我国的法律体系中却没有明确的非自愿移民利益保障的相关 规定，这就使非自愿移民在遇到个人正当利益受到侵犯的时候无法拿起法律武 器来保护自己的正当利益不受侵犯。 此外，我国现行的制度体系中没有一个合理的制度，来确保非自愿移民的 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 正当利益进行申诉，于是导致群体事件频发，影响稳定和团结。在移民过程中， 有时候仅仅支付给非自愿移民一笔有限数目的征地拆迁费，没有考虑到非自愿 移民是否能够在失去土地和房屋之后，生活可以可持续下去，生活水平是否比 征地拆迁之前有所下降，缺乏一个长远的保障。殊不知，这样很容易导致非自 愿移民陷入贫困，长久来看，这样也很不利于社会的安定和谐。 在管理方式方面，长期以来落后的观念，认为群众聚集，就是“刁民”，动 辄就以武力来解决，甚至造成流血冲突，从而失去了政府的公信力。 由此看来，如果移民问题处理不当，可能会给移民的生产、生活带来许多困 难，使移民和安置地所在社区潜在的各种矛盾、冲突趋于活跃，甚至产生比较严 重的社会风险，如果对于社会风险控制不力，可能产生严重的社会问题，比如群 体事件，也可能导致移民的次生贫困或者贫困程度的加剧。 但是如果让移民应充分了解与其利益相关的移民安置活动中的各种选择， 并通过充分的协商和参与，完成在补偿、搬迁、生计恢复、社区重建中的各项选 择。通过移民调查、规划、实施和管理过程中的各种参与和协商活动，有助于消 除移民对于将来失去土地等各种资源、生计、社区和社会关系网络，或者在补偿、 安置等权利资格的复杂谈判中可能被欺骗的担心，并赋予移民对其生产、生活安 置和重建活动决策的权力。不经过充分参与和协商而进行的移民安置可能会导 致不适当的策略、错误的决策和最终的移民贫困。如果没有充分的参与和协商， 移民也许会反对项目的建设，引发社会混乱，从而大大推迟项目实现目标的时间： 甚至会导致项目放弃原来的目标并增加费用：也可能会给项目及其投资、执行机 构带来负面的公众形象。而充分的参与和协商活动，可能使得项目最初的反对者 转化为积极的参与者。因此，让移民，尤其是非自愿移民参与到公共工程的决 策、执行和实施过程中来就显得十分迫切和必要。 1 2 国内外研究综述 从国际范围来看，公众参与是在工业化、城市化达到一定水平基础上逐步 推广的。因此，公众参与得以发展的国家属欧美发达国家居多。这些国家城市 化水平较高，公众参与意识强，参与程度也逐渐深入。由于我国公众参与理论 发展较晚，加之社会受传统行政模式的长期影响，所以我国还需借鉴他国的发 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 展经验。 1 2 1 国外研究现状 在关于政府公共决策中的公众参与问题，国外学者们对此己做过比较深入的 研究。从目前收集到的资料来看，国外对政府公共决策中的公众参与问题是从 公民政治参与和民主理论延伸出来的。众多学者强调，民主的主要形式是通过 民主参与实现的。科恩在论民主中指出，“民主过程的本质就是参与决策”。 他认为，民主就是一种政治管理体制，在该体制中，所有的社会成员都能直接 或间接的参与到影响全体成员的决策中去n 1 。科恩还认为：“民主同时提供正常 表示不满的渠道一，非暴力解决争端是民主的最初希冀和最根本的好处。幢1 日本学者蒲岛郁夫在政治参与中指出，民主的政治参与，可以在国家与社 会之间稳妥地矫正政府行动与公民的意愿之间的矛盾。公民通过政治参与，可 以对政府施加压力，表达自己对公共财富和价值分配的意愿和选择，从而左右 政府的决策。在这一过程中，公民也成长为更具理性、更具民主意识的现代公 民。b 3 在西方现代民主理论中，“参与式民主”理论正日益产生巨大的影响力， 被认为是解决西方社会面临的诸多困境，特别是回应多元文化社会中隐藏的深 刻道德冲突，以及多数人无法有效参与公共决策困境的出路。“参与式民主”又 称协商式民主，直接民主或强势民主，在巴伯、罗森布罗姆等西方学者眼中，“参 与式民主 是建立在个体认同社会公共利益基础上的种政治活动，每个公民 都可以平等地参与各种决策活动，相互信赖地进行公开沟通，从而形成公平分 配资源的各种决策，故被称为“政府与公民共舞的艺术 。 2 0 世纪8 0 年代，新的公共管理理论和模式兴盛于英、美等西方国家。目前， 这种新公共管理运动正扩展至西方各国，并成为政府行政改革的最基本趋势。 这种公共管理理论认为：政府治理的过程，并非政府单方面行使权力的过程， 而是政府与公众的互动过程。一般而言，政府本身不易从内部主动地改造，政 府的为善与为恶、尽责与失职，在很大程度上视国民是否尽了合理的、相当督 促的作用。不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决 1 1 】【荧】科恩论民主聂崇信、朱秀贤译，商务印书馆，2 0 0 5 年 2 1 【美】科恩论民主聂崇信、朱秀贤译，商务印书馆，2 0 0 5 年 i3 jf f | l 蒲岛郁犬政治参j 经济i i 报h ；版社，1 9 8 7 年 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 综合、动态、多样化问题所需要的全部知识与信息，也没有一个个体行动者有 足够的知识和能力去应用所有有效的工具。因此，在谋求公共部门责任问题上， 公众的参与是十分重要的，如果排除公众对重要决策的参与，将可能会造成政 策上的失误。这种观点主张政府应该更加开放，而不应仅仅局限在政策专家以 及负责方案的官僚人员的意见上，所有意见都具有同样的价值。而且为了探求 社会中的真知灼见，各种观点都应该表达出来。显然，在这种模式之下，决策 很不容易也不可能很快做出。但参与的这种民主优势以及解决政策问题所产生 的创新理念，使得额外花费的时间和资源具有了正当性。按照这种观点，不论 是在问题的确立上、问题的回应上，还是在被接受方案的执行上，都必须让更 多的公民来参与。公众参与公共管理的过程，可以实现以下几个方面的目的， 并直接促进公共部门的责任。公众的参与可以反映公众的需求与偏好，使行政 部门的政策与行为能与社会中的大多数公民的需求相契合，回应公众的需求； 公众参与可以提高政府的代表能力和回应力；公众参与使公共管理者知晓公众 公共组织绩效的评估意见；参与也向公众提供了信息，这些信息有助于公众做 出判断政府应该做些什么；参与促使政府的改善，增强公众对政府的信心，亦 可增强对政策合法性的认同和支持。 作为新公共管理理论的重要理论支撑，治理理论则从一种新的视角强调公 共决策的社会参与。治理理论可以被看作是现代民主理论研究的一种新的探索， 治理理论强调的善治，就是要求全体公民在参与公共事务的讨论、决策、管理 和监督过程中贯彻民主机制的参与性、竞争性、制衡性与法治性，民主参与是 治理理论的基本理念。从当前的研究现状看，西方学者对公众参与的研究，己 经不仅仅是价值观和理论分析框架的构建，己深入到探讨那些现实中很具有可 操作性、很具体的问题，比如政府公共决策中公众参与方法和模式的构建。例 如，由中国人民大学出版的美国学者约翰克莱顿托马斯著的公共决策中 的公民参与：公共管理者的新技能与新策略一书，思考和解释的就是公共管理 者在不同决策情况下，如何选择和提供有效的公众参与途径。约翰克莱顿托 马斯提出了公民参与的有效决策模型，以政策质量和政策的公民可接受性作为 核心变量，提出政府和公共管理者应当与公众分享公共决策权力，并根据公民 参与的各种类型选择不同梯度的公民参与决策模型，为公共管理者提供了一个 将公众参与与公共管理相互平衡和结合的思考框架，并积极探索公众参与的最 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 终实现方式与途径。另外，盖伊彼得斯在政府未来的治理模式书中提 出有关政府治理的四种模式，第二种模式即为参与式国家。n3 他认为，参与是 2 0 世纪9 0 年代的主要政治议题之一，没有公众的积极参与，政府很难使其行动 合法化。 有关参与理论，它最早兴起于政治领域，其具体内容是要求在作出国家、 社会事务决策时，必须保证受其影响的个人能够参与到决策的制定过程中。参 与作为民主实现的重要形式，是公民通过对政治活动，尤其是政治决策活动的 参与来影响或试图影响某些结果的行为。公民参与的理论先驱谢莉安斯汀 ( s h e r r ya r n s t e i n ) 认为，“公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再 分配，使目前在政治、经济等活动中无法掌握权力的民众，其意见在未来能有 计划地被列入考虑。 晗3 谢莉安斯汀在比较不同国家公民参与发展水平和制 度演进的基础上，提出了“公民参与阶梯论，口1 讨论了公众参与发展可能出现 的不同阶段。他认为，公民自主参与发展的历程可以划分为八个层次，三个阶 段。这八个层次按照公民参与程度由低到高的顺序依次是：政府操纵、宣传教 育、给予信息、政策咨询、组织形成、合作伙伴关系、授予权力、公民自主控 制。其中的前两个层次属于公民参与的第一阶段，基本上没有参与，或者公民 的实际参与的程度很低，参与的过程由官方操纵，或以教育、动员方式达成参 与。给予信息、政策咨询和组织形成组成了公民参与的第二阶段，又称为象征 性参与阶段。公民通过政府的信息发布、政策听证与质询，具有了一定程度的 获取公共政策和积极参与的机会，但是，政府为了避免对其权力产生激烈的影 响，通常会改变参与的相关团体的权力分配方式，由政府单方决定参与的过程， 其自主性程度不高。后三个层次是公民参与的第三阶段，为完全型公众参与， 公民享有合法的实质权力与程序权力，参与公共政策的制定和执行，对社区的 公共事务进行自主式的管理。 1 9 8 8 年6 月，在美国旧金山召开的第十六届国际大坝会议上，g e 舒赫提出 公众舆论能使大坝工程的潜在危害降至最低限度的论断。1 9 9 1 年亚洲开发银行 首先在提供赠款的环境评价项目中提出公众参与的问题。世界银行移民专家迈 美 b 盖伊彼得斯政府未来的治理模式 m ，吴爱明等译，中国人民大学，2 0 0 1 年 1 2 s h e r r ya r n s t e i n ，al a d d e ro fc i t i z e np a r t i c i p a t i o n ，j o u r n a lo fa m e r i c a ni n s t i t u t eo f p l a n n e r s ，v 0 1 3 5 【3 1s h e r r y k r n s t e i n ，al a d d e ro fc i t i z e n p a r t i c i p a t i o n ，j o u r n a lo fa m e r i c a ni n s t i t u t eo f p l a n n e r s v 0 1 3 5 ，n o 4 j u l 、1 9 6 9 ，p 2 1 6 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 克尔m 塞尼提出移民参与是让那些“由于搬迁而受很大改变的入有权过问他 们的未来，并参与将要改变他们命运的决策制定”。参与包含两个方面的内容， 第一，让移民了解自身应享有的权益和保护自身权益的方法：第二，参与制订有 关可选择的搬迁、安置方案，或至少对它们的具体情形有所了解。他对非自愿 移民研究历史和现状进行了分析，呼吁要尽量减少移民和改善移民的生活。 “参与式发展”最早起源于草根组织( g r a s sr o o t ) ，由美国康奈尔大学的 n o r m a nu p h o f f 教授最早提出。他认为“参与式发展”中，发展对象不仅要执行 发展，还要作为受益方参与监测和评价。【1 参与式发展 幢1 被广泛地理解为在 影响人民生活状况的发展过程中，和发展计划项目中有关决策主体积极的全面 的介入的一种发展方式。参与式发展是在对传统的发展的反思基础上形成的指 导发展实践的理论框架，参与式发展理论主要涵盖以下内容：政治学方面，赋权 是参与式发展理论的核心内容，这意味着发展进程中各个角色都应该具有在发 展进程中对发展政策和实践的决策的参与权。d 1 社会方面，参与式发展理论强调 反对各种形式歧视。经济方面，参与式发展强调经济利益的公平受益以及排除 富人主导经济利益。技术方面，参与式发展强调技术适应性，特别强调乡土知 识作用。资源环境方面，参与式发展重点是可持续发展。 赋权的核心是发展项目的各利益相关者之间的权力再分配，简言之，即增 加项目的利益相关者尤其是穷人与妇女在项目中的发言权和决策权。赋权的目 的不是将决策推向更低层，而是将决策权交到那些最靠近事态，对事态最了解 的人员或组织手中。通过对项目的利益相关者包括对传统的社会弱势群体参与 发展项目的赋权，使得目标群体对发展项目能自然而然地建立起“主人翁意识， 这是实现公众参与及发展项目的可持续性的根本前提。对政府和项目的管理或 执行机构来说，首先，赋权给项目的利益相关者，通过充分听取他们的意见和 放大他们在决策过程中的声音来实现参与，不仅仅强调目标群体参与发展项目 的实施过程，更重要的是参与对发展项目的方向和内容的决策即参与决策过程； i l lc a h n ，e d g a es a n dp a s s e t t ，b a l l r ya ( 1 9 7 1 ) ：c i t i z e np a r t i c i p a t i o n ：e f f e c t i n gc o m m u n i t yc h a n g e ， n e wy o r k ，w a s h i n g t o n ，l o n d o n i “d g a y l cw o o d p u b l i cm a n a g e m e n ta n dp u b l i cp a r t i c i p a t i o n i a k es i m c o er e g i o nc o n v s e r v a t i o n a u t h o r i t yp r e s e n t a t i o n ，c a n a d a ，1 9 9 9 p jt h ew o r l db a n kp u b i ci n v o l v e m e n ti ne n v i r o n m e n ta s s e s s m e n t ：r e q u i r e m e n t s ，o p p o r t u n i t i e sa n d i s s u e s t h ew o r l db a n kd c u s a 。1 9 9 3 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 正如谢莉安斯汀所指出的，真正意义上的公众参与，不但包括被告知信息、 获得咨询和发表意见等法律赋予公众的最基本权利，而且还包括公众对发展项 目整个过程的参与和控制。 公共决策中的公众参与这一问题在西方政治学和行政学领域以及实践领域 中的深入开拓，体现了国外学者对公众参与问题上具有的务实态度，而这也与 西方国家公共管理与政策科学研究的发展水平有关。由于具体国情不同，参与 程度不同，研究成果不同，西方社会对非自愿移民公众参与的研究主要体现在 公民政治参与、民主理论、参与理论方面。谈及实际操作经验，我们可以从世 界银行、亚洲开发银行、法国开发署等国际组织贷款项目中探寻他们的具体做 法。以下就以世界银行贷款项目菲律宾国家水利管理局的水利灌溉项目来分析 实际操作经验。 1 9 8 1 年9 月，在为菲律宾国家水利管理局评估一项投资7 0 0 0 万美元的公共 水利规划贷款中时，世界银行能够做出这样的说明：“该笔贷款将支持一个全国 性的规划，在这一规划下，农民将有效地参与公共水利灌溉系统的设计和建设， 同时，项目竣工后，农民将能够承担该系统的管理和维护工作。 虽然菲律宾国家水利管理局有一项每年搞大约2 5 0 个公共水利灌溉项目的 规划，但是它还是着手对参与法这一新方法做了小规模试点。借助于福特基金 会的部分资助，它在吕宋岛中部的一个自治市实施一个试点项目。这个参与法 基本概念是：在大大早于建设工程开工之前，派专职社区组织工作者深入项目 地区，帮助农民建立或加强自己的协会，运用深入细致的计划、设计和工程建 设活动来开发农民协会的技能，赢得农民的全面支持并参与建设自己的水利灌 溉系统。 参与法的目的之一就是鼓励农民参与新水渠和设施的布局以及设计工作，这 样，他们有关当地情况的知识和他们的愿望就可以体现在工程建设计划中。因 此，评价这种参与的效果的一个重要方面就是农民对援建水渠和设施的满意程 度。研究资料表明，参与系统的农民认为他们的新设施更起作用。而在非参与 系统中，农民放弃了1 8 的由菲律宾国家水利管理局援建的水渠，并把另外2 0 的新设施评价为无效。可见，参与法让农民参与到水利设施的计划和修建过程 中来，不但调动了农民的积极性，更加减轻了菲律宾国家水利管理局管理和维 【1 1 宋伟夏南凯城市规划的成本效用分析规划帅2 0 0 3 年，第1 9 卷篇4 期 西南交通大学硕士研究生学位论文第10 页 护水利灌溉设施的费用，这明显是一个双赢的结果。概括地讲，这种参与式发 展理论是一种微观的区域发展理论，与现代化理论的“宏大叙事”不同，它强 调尊重差异、平等协商，在“外来者 的协助下，通过当地社区成员的积极、 主动的广泛参与，实现其可持续的、成果共享的、有效益的发展。它尊重农民 的主体地位，尊重乡土知识和群众的技术与技能，外援与农民建立“伙伴”关 系。因此，在项目活动中公众是以主人翁的姿态出现，这样就体现了公众的参 与性，充分调动公众参与项目的积极性。 公众参与的理论在西方有着十分深厚的历史渊源，出现了许多经典的公众参 与理论，其中较为典型的有公共管理理论、治理理论、阶梯参与理论等。由于 处在不同的历史时期，各个理论都有与当时社会和经济发展状况相适应的特点。 这些理论的发展与完善对于公众参与在各个历史阶段、各个领域内的实践有一 定的推动作用，了解公众参与的理论基础也为完善我国非自愿移民公众参与机 制提供了理论支撑。 1 2 2 国内研究现状 国内学者对公众参与问题的研究始于2 0 世纪8 0 年代，而政府公共决策中 的公众参与问题从9 0 年代末期开始受到学术界的关注并逐渐成为热点。国内目 前关于政府公共决策中公众参与的研究主要集中下列两个方面。 首先，从基础理论层面对民主与公民政治参与问题进行研究。陶东明和陈 明明著的当代中国政治参与一书，第一次比较系统和整体性地分析了中国 政治参与的发展与现状，以规范化为主的分析方式探讨了中国政治参与的机制。 吴利平的中国转型期的公民政治参与是新近出版的一本相关著作，该书以 实证和规范相结合的方式，基于大量事实和材料，探讨了转型期中国公民有序 政治参与的意义、途径以及具体制度构建等问题。另外一本重要的著作是2 0 0 2 年出版的赵成根著的民主与公共决策，该书研究了当代西方代议制民主与政 府决策的关系，探讨了西方国家普通公民在政策制定中的参与和影响，并试图 建立一种以政策和政策制定为核心的民主理论。尽管这本书并没有讨论如何在 中国建设现代民主政治的过程中，批判地吸收西方民主决策制度的精华，而摒 弃其中不适合中国国情的部分，但是它提供了从政策科学角度研究公众参与这 【l 】李小西参1 j 式发展慨论：理论一方法一丁具：北京中国农业版 l ：，2 0 0 1 年 西南交通大学硕士研究生学位论文第11 页 样一种新的分析思路。 其次，从实践操作层面，对政府决策参与的具体问题和制度构建进行研究。 相关的论文主要有，例如2 0 0 6 年出版的李伟权著政府回应论一书，是一本 从政府回应角度对公众参与政府公共决策问题进行专门探讨的著作。该书运用 政府回应理论分析我国政府决策中对公众参与回应性不足的问题及其原因，对 我国政府回应机制的创新和建立回应性政府提出有针对性的建议和对策。李伟 权认为“公民参与政府公共决策的最根本的问题是公民的权利问题。”n 1 只有实 现了公民参与权利，使其获得了制度化和程序化的保障，才能实现由传统政府 治理模式向服务性治理模式的转变，才能实现政府与社会，与公民的合作治理。 最后，由于非自愿移民也包含在“公众 的范畴中，因此，国内对于非自 愿移民公众参与的研究也同国外相似，只是在一个宏观的范畴内研究和讨论， 大多都包括水利工程、环境问题、城市改造、征地拆迁等方面，具体论及非自 愿移民公众参与的文章有，宋全成认为非自愿移民活动的公众参与，是非自愿移 民、政府或移民实施机构和移民外部监测评估机构三方共同参与和互动的过程。 公众参与有三种模式：政府或移民安置实施机构主动式、移民相对主动式和移民 工作外部监测评估机构参与的、移民和政府或者移民安置实施机构共同对话与 交流的交互式。他还认为，我国四川地震灾区的非自愿移民活动的公众参与应 体现在移民安置计划的准备、制定和实施的全过程。董铭在试论公众参与法 在非自愿移民安置中的应用一文中讨论了公众参与法的内涵、特点和作用，以 及公众参与法在非自愿移民项目的不同阶段宜采用的不同方法，并进一步阐述 了如何在非自愿移民安置中增强公众参与的效率。黄海艳在发展项目的公众 参与研究一文中对公众参与的概念及其发展历程进行梳理。阐述了公众参与 战略的内涵，分析了发展项目中公众参与的内容和程序、工具和方法，影响因 素，并就评估和监测的目标和内容提出一系列指标。她提出公众参与的成本效 益关系是影响公众参与的关键因素的观点并且给予详细的分析论证，以及参与 的各种成本和效益的识别及其分析计算的方法。余文学从公众参与的定义和范 畴着手，根据水库移民的性质和特点，论证了水库移民参与的必要性和重要性，指 出在农户为基本安置单元的约束下，移民参与可以有效减少移民社会问题，阻碍 移民参与的主要因素是移民参与的制度缺失和参与的能力不足。他还结合中国 1 1 1 李伟权政府刚应论中困社会科学版i ：，2 0 0 6 年：第2 0 0 页 西南交通大学硕士研究生学位论文第12 页 水库移民特点，从发展的角度，提出了适合中国国情的水库移民参与的制度框架 和实现途径。何雄针对大型工程建设中的公众民主参与机制提出一种基于协商 的公众参与式决策模式，该模式结合传统从上而下决策模式和自下到上参与式模 式优点，符合大型工程建设特点和中国国情。河海大学移民中心的陈绍军，施国庆， 朱文龙，许佳君于2 0 0 3 年1 2 月在水利水电科技进展第2 3 卷第6 期上发表 了非自愿移民安置活动中的公众参与一文。但是这篇文章只是简单分析了 移民安置过程中公众参与的必要性，提出了相关参与方法，未对造成我国非自 愿移民公众参与难的原因进行分析。许凯在其硕士论文工程设计的伦理审视 中认为在具体的操作过程中，如在勘察设计过程中关注工程受影响人的利益得 失，协调项目各主体的利益以共同承担工程的道德责任，设计者应不断提高自 己的业务水平和道德素质，正确对待工程的名和利，勇于承担工程和社会赋予 工程设计者的工程责任和社会责任。然而本文只是强调工程设计者的责任，忽 视了非自愿移民参与到设计中的作用。其实在工程的前期设计阶段，如果真正 让非自愿移民参与到设计当中，听取他们的意见，就会减少施工阻力，减少移 民申诉、不满，还能真正体现工程设计的以人为本，从而收到良好的效果。 以上研究系统地分析了我国公民参与公共政策的现状及问题，并从理论和 实践角度提出了解决的对策，为我国公民参与公共政策的发展提供了宝贵的理 论资源。然而对我国公民参与公共政策制定的研究还存在着一些薄弱环节。比 如，对公共政策制定中公民参与的研究还主要停留在泛泛而谈的宏观层面，重 复性论述比较多，创新性观点鲜见。从总体上看，国内学界相关研究的理论积 淀相对比较薄弱，虽然取得了较多的研究成果，但大都是一种泛化的宏观性探 究，或者是对公众参与政府公共决策的某个方面进行局部研究，研究尚不够深 入和系统。 1 3 本文研究的主要内容、目标与方法 本文主要从伦理学、法律以及利益相关者的视角来分析非自愿移民的公众 参与问题，采取实证研究、理论研究等方法，结合本人在读研期间参与的世界 银行、亚洲开发银行、法国开发署贷款项目工程的社会评价工作所搜集的实证 资料，将社会调查与理论分析相结合，兼有理论分析和文献分析，以论证笔者 西南交通大学硕士研究生学位论文第13 页 的观点。论文由四部分构成。第一部分为绪论。首先提出问题，认为在公共工 程中，当个人利益与国家利益或集体利益发生冲突时，由于合理的个人利益无 法得到法律和制度的保障，因此导致群体事件的产生。而根据世界银行经验， 公众参与是一个较好的解决办法。然后对非自愿移民、公众参与等基本概念进 行界定，并介绍了研究对象和研究方法：第二部分为我国非自愿移民公众参与的 现状及存在的问题。该部分分析了我国非自愿移民公众参与存在的问题及成因： 第三部分为影响我国建立和健全非自愿移民公众参与制度的因素分析。这部分 分别从伦理学、法律和利益相关者角度三个角度对建立健全我国非自愿移民公 众参与制度进行了分析：第四部分为我国建立和健全非自愿移民公众参与的对 策和建议，以有效改善我国当前存在的问题，维护公共利益和个人合法权益， 促进社会公平，建设社会主义和谐社会。 西南交通大学硕士研究生学位论文第14 页 第2 章我国非自愿移民公众参与存在的问题及 原因 2 1 我国非自愿移民公众参与存在的问题 日本学者蒲岛郁夫说：“如果制度准备不足，扩大政治参与可能导致政治不 稳定。1 这就要求我们在坚持基本政治参与制度的前提下，建立、健全适合社 会发展需要的参与规则和参与秩序，把迅速发展起来的公民政治参与纳入制度 化有序化的轨道。我国的公众参与制度的建立目前处于发展成长阶段，这个阶 段需要较长时间。与国外项目，尤其是世界银行贷款项目相比较而言，我们的 存在的问题是： 2 1 1 项目准备期间的公众参与 项目准备期间是项目的开端，这个阶段如果准备充分，将会为项目的顺利进 行打下