（科学技术哲学专业论文）科技政策执行力初探.pdf

i 中 文 摘 要 在当今世界经济全球化时期，各国都把制定合理的政策作为本国发展的重要任 务，并且制定的政策已经渗入到社会生活的各个方面。科学技术的发展作为一国经 济发展的重要推动力，它的作用日益增强各国政府都把科学技术政策作为重要国策。 科学技术政策，是国家在一定时期的总目标下，为了促进和调节科学技术的发展， 指导科学技术工作所应该遵循的基本原则。它与国家传统的政治、经济政策以及文 教、卫生政策并列，构成国家总的政策体系。在我国改革开放以来制定的科学技术 政策，对于明确科学技术发展方向，更好地发挥科学的社会功能，避免或减少在决 策上的失误起到了很好的指导作用。然而现实的另一面是很好的政策得不到有效地 执行，以至于政策没有达到预期的目标或对政策欲解决的问题没有起到作用，最终 导致政策失败。政策失败不仅意味着制定出的政策不能发挥应有的作用和浪费了大 量的政策资源，又会危害国家和人民群众的利益。科技政策执行力作为公共政策执 行力的一部分，是把执行力相关概念引入科技政策领域，是政府顺利执行科技政策 的重要环节，是政府将科技政策制定的预期目标转化为现实结果的重要保障。因此 认真探讨政府以及决策机构在政策执行过程中与科技政策执行力的关系问题，是找 到科技政策执行失败的关键因素，这样对科技政策执行力的科学理论研究和实践都 有重要的意义。 本文定位于科技政策领域中的科技政策执行力，认为政府职能角色的有效发挥 以及与科技政策执行力的良性互动关系，是科技政策顺利执行的有效保障。全文分 五个部分： 第一部分是“引言” 。 第二部分是“科技政策执行力概念及其理论分析” ，本章首先介绍了执行力相关 概念，在此基础上提出了科技政策执行力概念。其次介绍了国外两位学者提出的政 策执行理论模型，并对模型进行了详细的分析。 第三部分是“科技政策执行力现实问题分析” ，这部分是本文研究的重点。首先 明确政府是科技政策制定和执行的主体，在此基础上论述了科技政策执行力与政府 的关系问题。其次阐述了政府在科技政策执行中遇到的问题，最后分析了产生问题 的原因既有政府又有科技政策本身的原因。 第四部分是“解决科技政策执行力问题的基本对策” ，本章鉴于问题产生的原因 提出了三方面的对策，按照逻辑顺序首先应该优化政府作为科技政策主体的行为， ii 其次在此基础上提高政策制定和执行的质量，最后要建立健全科技政策法律保障体 系。 第五部分是“结论” 。 关键词：科技政策；执行力；科技政策执行力 iii abstract economic globalization in the contemporary world, and every country to develop a reasonable policy as an important task of national development, and policies have been infiltrated into all aspects of social life. scientific and technological development as a major force in national economic development, governments regarded as an important national policy of science and technology policy. science and technology policy is the countrys overall objective in a certain period, in order to promote and regulate the development of science and technology to guide scientific and technological work should be guided by basic principles. with the national tradition of political, economic policy and culture, education and health policy tied to form the national system of general policy. in china, reform and opening up the development of science and technology policy, science and technology for a clear direction, a better play to the social function, to avoid or reduce errors in decision-making has played a very good guide. however, the reality of the other side is a good policy is not effectively implemented, so that policy did not achieve the desired objectives or policy issues do not want to play a role, ultimately lead to policy failure. policy failure means not only to develop the policy can not play its due role and waste a lot of policy resources, will harm the country and the peoples interests. execution of public policy and technology policy as part of execution is to introduce the concept of execution-related areas of science and technology policy, technology policy is the successful implementation of the government an important part of the governments expectations of science and technology policy goals into reality an important guarantee for the results. so seriously in decision-making bodies of government and policy implementation process and technology policy implementation power relations, is the failure to find technology a key factor in policy implementation, so that execution of the science and technology policy research and practice of scientific theory are important. iv this positioning in science and technology policy in the field of science and technology policy execution, that the government functions effectively play the role of science and technology policy as well as positive interactions between the executive force, is the successful implementation of science and technology policy effective protection. paper is divided into five parts: the first part is the introduction. the second part is the science and technology policy and theoretical analysis of the concept of executive power, this chapter introduces the concepts related to execution, on the basis put forward the concept of science and technology policy execution. then, we introduce the two scholars of foreign policy implementation theory, and a detailed analysis of the theory. the third part is the science and technology policy implementation realities of executive power, which is partly the focus of this paper. first, clear the government science and technology policy formulation and implementation of the subject, in this paper based on the execution of science and technology policy and government relations. the second section describes the implementation of government policy in science and technology problems encountered in the last analysis the cause of both science and technology policy the government have their own reasons. the fourth part is the solve the basic countermeasures of force problem, generated by this chapter put forward to explain in view of the three aspects of the measures, in logical order shouxian government zuowei science and technology policy should be optimal conduct of the subjects followed the policy on this basis tigao development and implementation of the quality of the final legislation to establish a sound security system and technology policy. the fifth part is the summary. key words: science and technology policy; execution; science and technology policy execution 引言 1 引言 当今的国际竞争，说到底就是一国综合国力的竞争，在其中科学技术的竞争又 是关键所在。国家的竞争优势，取决于科学技术的发展水平及推广应用。在科学技 术发展推广的过程中，科学技术的发展就要求国家的科技政策作为保障，政府为科 学技术的健康高速的发展提供有力的支持。公共政策是指政府选择作为或者不作为 的行为。科技政策作为公共政策中的一种政策，也就是政府选择对科技领域各方面 作为或者不作为的行为。科技政策是一个系统过程，包括政策的制定、执行、评估、 反馈和终结等环节。改革开放三十二年以来，我国已初步形成了自己独特的科学技 术政策体系，但是规制和规模较之国外有较大差距，因此有必要研究科技政策过程 的相关理论。大多数科技政策研究领域的学者对科技政策的研究主要集中在制定环 节上，更多的关注了制定实践中存在的诸多问题。在科技政策制定的理论与实践上 已做了较充分的研究，而较少关注执行中的相应问题。科技政策执行这个过程是科 技政策系统过程的中介环节，是将政策预期目标转化为政策现实目标的必经途径。 在科技政策执行过程中，对科技政策执行力的研究又是其关键所在。把执行力概念 引入到科技政策领域，提出了科技政策执行力的相关概念，这对研究科技政策有效 执行提供了新的切入点。在现实生活中，人们对科技政策执行过程和科技政策执行 力并没有给予足够的重视，而是往往将政策执行过程看作政策过程中的一个不重要 的环节。认为只要政策被制定出来，便自然地进入政策执行阶段并得到贯彻而取得 预期目标。相应的对科技政策执行力的研究也不够充分，因为要使制定出的科技政 策方案变成现实，有赖于有效的政策执行，在科技政策执行中科技政策执行力的大 小又是关键点。在科技政策执行实践中存在的诸多问题，导致对科技政策的执行和 科技政策执行力没有充足的关注。因此，我认为不能一味的关注科技政策制定的理 论，则更应该对科技政策执行的理论进行系统的研究无疑具有重要的实践价值和理 论意义。在理论上可以丰富科技政策执行的理论，在实践上对我国具体的科技政策 执行起指导作用。 目前，我国学者对公共政策的研究大多停留在公共政策的制定上，相应的科技 政策制定机构也是把重点放在制定层面上，政府在科技政策执行中的作用和科技政 策执行力的研究理论比较贫乏。我国一些高等院校建立了科技政策研究所来研究相 应的问题，比如 1985 年 6 月成立的中国科学院科技政策与管理科学研究所，下设有 5 个研究室其中科技政策研究室主要从事科技政策前沿理论研究。 主办的学术期刊有 科技政策执行力初探 2 中国管理科学 、 科研管理和科学学研究等。清华大学中国科学技术政策 研究中心（cistp） ，把科技政策体系和政策过程作为一个大的研究方向。山西大学 科技哲学研究中心学者邢润川教授多年从事科技政策研究，其中浅析科技政策失 灵现象分析了科技政策在执行时失灵现象表现形式和形成原因。东北大学科技部 东北政策科技政策研究中心主任娄成武在论我国科技政策执行问题中，提出了 科技政策执行时所遇到问题的三种类型。戴红星的解决政策制定与政策执行问题 的思路较好地分析了政策执行过程值得我们借鉴学习。科技政策执行力问题的研 究在我国正处于起步阶段，所以有关具体的科技政策执行力文献较少。国外对科技 政策研究以美国、日本等发达国家为典范， （日）乾侑著的日本科技政策研究全 面分析了科技政策的各个过程，日本还设立了日本科学技术行政体制与科学技术政 策研究所来研究科技政策的制定与执行。国家 2006 年 2 月 9 号颁布了国家中长期科 学和技术发展规划纲要（20062020 年） ，对今后 15 年科技发展提出了指导方针和 总体部署。2008 年 6 月 2324 在北京召开了第三届中日韩科技政策论坛，三个国家 学者共同探讨科技政策的发展与未来。 本论文题目为科技政策执行力初探。作为公共政策之一的科技政策，同样存在 政策的制定、执行、评估、反馈、终结等环节。在各个环节上，政府都要发挥相应 的作用。重点研究科技政策在被政府相关职能部门制定之后，政府在执行过程中的 科技政策执行力相关问题，打破先前大多数人所认为只要政策正确的制定出来，就 可以顺利执行下去的观念，使人们充分认识到政策执行是实现政策效果的惟一途径， 使政府的政策执行职能部门发挥应有的作用。本文运用理论分析方法、归纳分析与 演绎分析相结合的方法和实证分析的方法，来论述科技政策执行力问题。 第一章 科技政策执行力概念及其理论分析 3 第一章 科技政策执行力概念及其理论分析 1.1 政策执行力相关概念 1.1.1 执行力相关概念 首先，要明确执行力的概念， “ 执行力”最初是出现在行政法学中，全称是“行 政行为执行力” ，具体指的是对一定的行政作为予以强制执行的法律效应。通俗的说 就是对行政行为给予执行的强制力。近年来“ 执行力”被广泛应用于西方市场经济 管理学之中，指的是企业的经营战略或企业的经营计划得以保障执行和完成的能力。 具体指企业各个层次的管理部门、各个层次的职能部门和各个部门的员工，贯彻执 行企业规定的规章制度、经营计划、方针政策和实现企业经营战略目标的能力。 其次，要明确执行力与执行的区别。执行单指具体的部门和具体的工作人员对 政策和计划所规定的事项进行实施的活动。而执行力，不单纯的是一项执行活动， 而是组织完成任务的能力，它是企业在达成战略目标过程中所建立的一整套行为和 技术体系，并对干扰企业经营的其他活动进行规范、控制和整合的系统过程。执行 力也有广义和狭义之分，广义指的是组织或者企业对干扰目标实现活动的控制力， 狭义指的是一件事或者一个人的执行力。 再次，要提及政府执行力的概念。近年来随着国家社会经济的发展需要处理的 事情很多，尤其是在政府改革阶段会遇到很多具体的问题。这就提供了把作为市场 经济管理学中的执行力概念，引入到政府管理国家事务活动中的现实依据，希望借 助有关企业执行力的经验去改善政府管理活动。政府作为管理国家事务的重要机构， 其有效性体现在适应社会与经济的快速发展以满足人们的物质和精神的需求。但是 不同国家的政府在同样的时代背景和政治任务情况下，政府管理活动的有效性却不 尽相同。其中最重要的决定因素就是政府的政治执行力高低程度。政府政策执行力 具体包括两部分即政府行政能力和政府行政手段，指政府部门执行法律法规和行政 决策的能力，这不是单一的执行过程而是体现政府通过多种沟通渠道达到预期目标 的系统过程。其实就是要求国家各级政府部门在宪法的规定下，统一服从中央政府 的领导，严格执行中央政府制定的有关国家发展的法律法规和公共政策。但是需要 注意的是，政府政策执行力并不意味着下级政府机关机械的执行中央政府制定的政 策，而是要在真正理解国家法律法规和公共政策的基础上，根据本地的实际情况去 贯彻落实政策。我国很多学者对政府政策执行力内容进行了研究，其中需要关注的 是宁骚对政府政策执行力概念的界定“所谓政府政策执行力，就是指政府机关顺利 科技政策执行力初探 4 推行公共政策实施的程度，以及实现政策目标，最终解决社会问题的程度。总之， 就是指公共政策有效执行的程度。 ” 最后，我们要认识到政策执行力的构成要素。影响政策执行力的因素既有横向 的又有纵向的，美国学者托马斯在执行力一书中提到构成执行力的三个核心因 素是战略流程、运营流程和人员流程等。关于政策执行力的构成因素对政策执行力 高低程度的影响，有两种不同的观点，一是认为政策执行力构成因素与政策执行力 大小是并列关系，体现为一种“木桶原理” ，二是认为政策执行力构成要素与政策执 行力大小是顺序关系，体现为“乘数原理” 。 1.1.2 公共政策执行力与公共政策执行能力 在论述公共政策执行力之前，首先要明确公共政策的概念。公共政策自从第二 次世界大战前后兴起以来，经过几十年的发展不断丰富了自己的理论和方法，有了 共同的范式， 但人们对公共政策的理解并不一致。 公共政策创始人之一哈罗德 d 拉 斯维尔和亚伯拉罕卡普兰认为： “公共政策是一项含有目标、价值与策略的大型计 划。 ” 公共政策在基本功能上是基于事实判断和价值判断的行动哲学（采取行动和 解决问题）而不是科学哲学（寻求真理） 。公共政策要关注合法性、合理性、公正性 等社会价值标准，寻求和运用一定的方法以有效地解决实际的社会问题，有效的执 行公共政策。戴维伊斯顿认为， “公共政策就是对全社会的价值做权威的分配。 ” 认为政府的职能就是对利益进行社会性的分配，公共政策就是政府进行社会性利益 分配的主要形式。托马斯戴伊提出了一个特别简洁的公共政策定义即“政府选择 要做或者不做的事” 。 明确地说明了公共政策制定的行动主体是政府，包括政府在 “做”或“不做”之间的一个基本的选择。国内学者的观点认为公共政策是“公共 政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、 以实现公共利益的方案。 ” 公共政策的实践几乎覆盖了人类社会的所有领域，而不同的研究领域不同的研 究者所应用的不同研究方法，在客观上造成了无法达成一致的关于公共政策的概念。 在关于“公共政策”的众多相互冲突的定义中，学者们有共同的观点，他们都认为 “公共政策是由政府决策带来的以及政府安于现状的决策同有用的政策及决策一样 hdlasswell and akaplanpower and societymnymgraw-hill book co，1963，70 deastenthe police system：an inquiry into the state of politicai sciencemnyknopf，1953，129 thomas r.dye understanding public policy(englewood cliffs，nj：prenticehall，1972，2 宁骚公共政策m北京，高等教育出版社，2000，109 第一章 科技政策执行力概念及其理论分析 5 多。 ” 如果需要用一句话加以概括，即公共政策是公共权力主体制定和执行的用以 确定和调整广泛社会关系的行为规范。其逻辑思维至少包含 5 个要点： “ （1）公权力 主体的行为； （2）对适用主体具有约束力； （3）欲达到的目标或目的； （4）一定的 政策声明或宣示； （5）公权力主体的政策执行行动。 ” 将执行力概念引入到公共管理领域是以艾伦威尔达夫斯基和杰弗里普瑞斯 曼共同著的执行：联邦政府的期望在奥克兰市落空为标志的。他们的观点是公 共政策目标的确立与采取达到目标的手段是一种互动的关系，并且还认为一项公共 政策目标的实现不在于是否该公共政策内容上有政治性的冲突，也不在于资金是否 充足而完全在于政策执行是否有力。鉴于公共政策的内涵，我们可以把公共政策执 行理解为公共政策执行主体为了实现预期的政策目标，采取各种措施和方法作用于 政策对象，进而将公共政策的内容转化为现实可行的过程。在这一过程之中，公共 政策执行的效果即预期的目标是否有效地实现，最终取决于公共政策执行力的大小 程度。对于公共政策执行力问题的研究，我国学者也是在最近时期才对这一问题进 行了研究。莫勇波在政府执行力绉议中指出“政府公共政策执行力是一种内在 于政府组织内部的能力与力量。 ” 还有的学者认为公共政策执行力除了是一种能力 还是一个系统化的过程，是政府机构结合政策环境和目标，通过战略流程、人员流 程和运行流程进行政策目标落实的系统化过程。 在现实研究中常常把公共政策执行力简单的理解为是公共政策执行能力。实际 上执行力与执行能力是有很大区别的，首先执行能力是政策执行者在政策执行中可 能发挥的作用，是实现政策目标的标量即能力只有大小而没有方向。而执行力比能 力有丰富的内涵，执行力是在政策执行过程中要求政策执行效果努力倾向政策目标 内在的力量，执行力包含了执行能力和执行方向，它是实现政策目标的矢量即有方 向和大小。而在对公共政策执行理论与现实研究中，政策执行力与政策执行能力没 有很好的界定。政策执行力体现为政策执行者内在追求政策目标而采取行动的力量， 具有方向性正是政策执行力的本质特征。如果把执行力理解为能力的话，就把政策 执行的最本质的要求所忽略了，政策执行过程也就失去了方向性，政策执行行为必 然会产生偏差。政策执行能力强并不代表政策执行力就高，因为还要涉及到政策执 行能力是否正确发挥作用的问题。比如随着我国改革开放和政府体制改革，政府各 迈克尔豪利特 m拉米什著庞诗译公共政策研究，政策循环与政策子系统m北京，三联书店，2006， 120 张国庆公共政策分析m上海，复旦大学出版社，2004，4 莫勇波政府执行绉议m北京，中国社会科学出版社，2007 科技政策执行力初探 6 级政策执行者的执行能力都有所提高，但是在现实生活中却经常出现政策执行不到 位没有达到预期的目标，或者出现“上有政策下有对策”的现象。 总之，要充分理解公共政策执行力最本质的内涵即要求政策执行者把追求政策 目标作为执行活动的内在方向。在此基础上区别公共政策执行力与公共政策执行能 力，只有做到以上的要求一项公共政策的执行才可以顺利的达到预期目标。 1.1.3 科技政策执行力概念 科学技术政策是公共政策重要的子部分，随着世界科学技术的大发展，各国政 府都把科学技术政策作为重要的国策与国家的政治、经济政策以及文教、卫生等政 策并列，一起构成国家总的政策体系。不同性质的政策所产生的效果是不一样的， 科学技术政策是国家在一定时期的总目标下，为了促进和调节科学技术的发展，科 学技术工作所应该遵循的基本原则。科学技术政策作为指导整个科学技术事业的策 略原则，必须处理好科学技术领域的各种内部关系和科学技术与政治、经济、社会 等公共政策的关系。科技政策与公共政策的其他领域的政策应该保持支持互动关系， 表现在科学技术是社会生产力中的重要因素，科学技术的发展使生产规模和劳动对 象发生了深刻变化。科学技术是提高劳动生产率的重要因素，现代科学技术对国家 的重大经济、社会决策起着重要作用，科学技术不仅在生产过程中直接转化为生产 力，而且也参与当代国家的管理活动，为实现国家管理活动的科学化提供了必要的 条件。对物质生产活动以外的社会生活其他方面也有广泛的影响。 “科技政策需要公共政策的制度支持，即公共政策提供保证科学技术发展的社 会支持结构。如政策系统、科技管理体制、科技人才的提供、科技信息、科技开放 等内容。 ” 由于科学技术在社会发展中的地位和作用越来越具有重要决定性，所以科学技 术政策在公共政策中的地位也不断地得以提高。我国改革开放以来逐步重视科学技 术政策的发展，党的十一届三中全会召开以来，在理论上和指导思想上重申和阐述 了“科学技术是第一生产力”的思想。知识分子和科技人员作为“工人阶级一部分” 在政策上给予极高的尊重。 公共政策执行力是政策执行者把预期政策目标转化为现实目标的能力和力量。 作为公共政策重要的组成部分科技政策在其内容上，赋予了科技政策执行力特有的 内涵。由于国内外对科技政策执行力这一问题研究较少且没有形成统一的概念，笔 者结合科技政策的属性、特征、内容形式、结构和功能以及公共政策执行力的内容 舒扬，覃琳，李少民政策学概论m北京，求实出版社，1989，60 第一章 科技政策执行力概念及其理论分析 7 尝试着对科技政策执行力的概念进行论述。 首先，要明确科技政策的属性即科技政策是一个国家或政党在一定历史时期， 为实现政治、经济、社会的目标在科学技术领域内采取的行动，规定的指导方针， 行为准则，以及根据这些方针、准则制定的有关科技的法律、战略、规划、措施等 所组成的体系。 其次，要明确科技政策的特征即科技政策是国家、政党为实现发展科学技术的 路线、目标、任务而采取的行动纲领、方针和准则，它既是一种策略和手段又是一 种行动的规范和准则，同时还是一个时期的指导思想。因此具有鲜明的政治性，有 坚定的原则性和灵活的变通性，有权威性和实用性，有相对的稳定性和连续性，有 相应的科技预见性。 再次，明确科技政策的内容形式即科技政策作为公共政策重要组成部分，有其 充实的内容如科技发展的方针、路线和战略，也有具体地科技发展规划，有对有关 科学研究所规定的行为准则的科学政策，还有对有关技术研究所规定的行为准则的 技术政策，其他有关科学技术事业发展的管理政策等。 最后，要明确科技政策的结构和功能，科技政策的纵向结构为总科技政策、基 本科技政策和具体科技政策。科技政策的横向结构是在科技政策大的网络中所有节 点环节的关系体系。科技政策的内部结构为学科结构（基础研究、应用研究和发展 研究） 、人员结构和技术结构。 公共政策执行力首先是一种力量，执行者是政府职能部门，政策对象是执行者 作用于政策的客体，结果是要达到预期的政策目标。公共政策执行力也是一种整合 力，是政府在法律规定的范围内利用各种有利资源、方法、手段和技术完成执行任 务所具备的合力。公共政策执行力还是一种效力，规定政府执行活动要具有合法性， 要依法行使行政权力这样的执行力才是合法有效的。公共政策过程包括政策制定、 政策执行、政策评估和政策反馈等环节。科技政策执行力也是一种能力和力量，执 行者除了政府职能部门，也涉及到具体的单位和机构如国务院的科技部、各省的科 技厅和附属于大学的科技政策研究机构等。政策对象是科技政策发展中的客体，大 多数科技政策的主体也是科技政策作用的客体，结果也是要达到预期的政策目标即 实现科学技术的良性发展。科技政策执行力也规定为一种整合力和一种效力，科技 政策制定者要依法制定合法合理的科技政策，执行者则要依照法律规定整合科技领 域的各种有用的资源，给科技政策顺利执行提供保障。科技政策过程也包括政策制 定、政策执行、政策评估和政策反馈等环节，这几个环节形成科技政策系统过程。 科技政策执行力初探 8 综上所述，笔者认为科技政策执行力是科技政策执行者在法律规定的职权范围 内，综合利用科技领域的各种资源、方法和手段，努力把预期目标转化为现实目标 的一种作用力。 1.2 科技政策执行的相关理论 公共政策是一种高度复杂的事物，它由一系列的决策构成，为了处理这种复杂 性，最简单和最有效的一种方法就是把公共政策制定过程分解成一系列分立的，然 而又相互联系的子过程，这些子过程共同构成了一个连续的循环。60 年代末，美国 政策科学学者开始从为决策者草拟、提供各种政策制定方案的“趋前”分析，向对 现有政策进行研究与修正的“趋后”分析转移，提出了“政策周期”概念，用以分 析政策经过制定、实施、评估和反馈等阶段，并最终走向“政策终结”的运行过程。 法定政策采纳执行（评价）调整终结 反馈 图 1-1 政策运行周期模式图 在一个公共问题成为政策议程之后，对于如何解决它，有各种各样可选择的建 议，公共政策要求政府做出行为，现在政府已在其中做出选择，剩下的就是将决定 或决议付诸实施了，这就是政策循环中的政策实施执行阶段，它被定义为执行计划 或政策的过程，它表示从计划到实践的转化。 科技政策是一个包括政策的制定、执行、评估、反馈、终结等环节的运行过程， 之前对科技政策的研究大多停留在制定环节上，更多的关注了制定实践中存在的诸 多问题。在科技政策制定的理论与实践上已做了较充分的研究，而较少关注执行中 的相应问题，科技政策执行构成科技政策过程中的中介环节。 如果说过去相当长一段时间人们更多关注的是政策的制定而非政策执行的话， 那么随着人类政策实践经验的积累和政策科学的渐趋成熟，为解决日益严重的像政 治学者 l派伊所说的“贯彻危机”的困境，一直到 20 世纪 70 年代初期，在政策学 意义上，政策执行还被认为是没有问题的即政策一旦被制定出来即可假设其会得到 立即执行。从 20 世纪 70 年代以美国学者为代表的西方国家的政策研究者愈来愈重 郑传坤公共政策学m北京，法律出版社，2001，167 第一章 科技政策执行力概念及其理论分析 9 视政策的执行过程及其效果。 随着普雷斯曼 （pressman） 和怀尔达坲斯基 （wildavsky） 计划执行领域理论的提出，这种观点开始得到改变。政策执行是政策过程的中心环 节，是实现政策目标最重要的活动。一方面，政策执行的成败直接决定着政策效益 和价值的实现；另一方面，通过政策执行可以检验政策的制定，可以根据实际的发 展修正和完善政策，以提高政策的可行性和有效性。 由于政策体系庞大，在研究执行过程中宜采取模型分析方法。政策执行模型是 关于政策执行过程中相关重要因素之间相互关系的理论描述。由于科技政策是公共 政策的组成部分，所以科技政策执行过程模型可以仿照公共政策执行的基本模型。 本章拟用 20 世纪 70 年代中后期兴起的政策执行理论模式来研究分析科技政策执行 过程。 1.2.1 基于史密斯的过程模式分析 t史密斯（tb.smith）是最早构建影响政策执行因素及其过程模型的学者， 在他的著作政策执行过程 （1973）一文中提出了描述政策执行过程的模型。以往 政策制定的决策者把精力大都集中在制定环节上，而政策执行活动及效果则不考虑 太多，似乎政策执行是简单地照章办事，不太注意目标群体，更少考虑到执行与环 境因素的影响。t史密斯的政策执行模型与以往的政策执行研究的不同之处， ，在 于它不仅强调了执行中理想化的政策，而且也强调了执行中的其他三个因素。此模 型最大的贡献在于提出目标群体、执行机构与环境因素之间的互动关系，缺陷是政 策执行人员的主要性则没有给予过多的注意。 科技政策执行力初探 10 图 1-2 tb.smith 政策执行过程理论模型 t史密斯认为，政策可以被界定为由政府在旧的科技决策机构内，设立新的处 理科技发展事务的模式或机构，或改变原来的处理模式的复杂行动。科技政策发布 以后即在社会上产生一种“张力” 。科技政策付诸实施之后，科技政策执行者和受科 技政策影响者，就会感受到压力，由此带来冲突或者矛盾加以解决。 政策执行所产生的张力可能会引起激烈的抗议，因此可能需要采取相应的措施 以实现政策目标，也可能带来一些其他变革。如果在对张力进行处理以后，运作顺 畅，就实现某种制度化，在必要的时候才给予回馈。 “处理”指对科技政策执行系统 中的四项主要变量彼此互相所产生的压力，做适当的回应。如果处理时发生问题， 可立即进行“回馈” ；如果没有问题，即进行“建制” ，然后间接“回馈” 。 (1) 理想化的政策（idealized policy）:即科技政策目标是否切合实际？政策内容 是否妥当？政策规定是否明确、可行等等。理想化的科技政策包括政策的形式（法 律或命令） 、政策的类型（科技资源分配性和再分配性、公共规制性和自我规制性） 、 政策的范围（渊源、社会支持度） 、政策的社会形象（公众的看法）等。科技政策可 陈庆云，公共政策分析m北京，北京大学出版社，2006，169 政 策 制 定 过 程 政策 执行机构标的团体 理想化的政策 紧张 环 境 因 素 处理 回应 建制 第一章 科技政策执行力概念及其理论分析 11 以说是政治过程的产物，而不是个人行为决定的结果。因此在确定科技政策目标的 过程中进行政治上的考虑是一个重要影响因素。还由于各种不同利益团体的存在， 他们会施加各种压力，影响目标的确定。所以政府在制定科技政策时要确保目标的 具体明确性、现实可行性、前瞻性、协调性和规范性。 (2) 执行机构（implementating organization） ：即负责科技政策执行的政府机构和 具体单位的特性如何？科技政策目标的实现程度在特定程度上还取决于政策执行者 的价值判断。不同的政策执行者会有不同的价值观，这给政策目标的实现带来相当 大的困难。因此，关键是做好对所需解决的科技政策问题的价值判断。 “科技政策是 事实命题。就其有关事务未来状态的说明而言，政策是描述性的。而且这种描述在 严格的经验意义上也是有真伪可言的，但是政策还是规范性的，它们都是选定一种 未来状态作为最佳者，并让政策行为直接指向选好的方案。简言之，科技政策既有 事实成分又有伦理成分。 ” 为此，科技政策的实施应该有完善的执行机构。机构之 间的有效沟通与协调是政策执行成功的重要条件，从纵向沟通来看，科技政策制定 机构的政策标准本身是无生命力的，它必须通过有效的沟通渠道传播给执行者，而 执行者对政策的支持程度也取决于政策制定机构对政策的解释和执行者对政策的了 解。而且制定机构对执行情况的了解也只有通过沟通渠道获得。从横向沟通来看， 由于一项科技政策的实施常常涉及众多机构、领域和执行人员以及他们之间的分工 合作，期间难免会产生分歧、误会和隔阂以至于矛盾冲突，这就需要有效地沟通增 进彼此上下关系之间的了解和合作，提高科技政策执行的效率。同时做好执行机构 内部、执行机构之间以及执行机构与其他机构之间的协调也很重要。 (3) 目标群体（target group） ：即受科技政策实施影响的政策对象的特性如何？ 科技政策对象即客体可以从人和事两个方面来加以分析。简单说一下“事” ，在现实 社会，都会存在科技发展的实际状态与理想目标状态之间的差距，这种差距就是需 要解决的科技发展问题。科技发展问题是指那些导致了较为广泛的科技领域紧张状 态的社会问题。但并非所有的科技问题都必须通过科技政策来解决，科技问题必须 被社会大多数人所察觉，科技问题必须在政府的职能范围之内。总的来说，当科技 政策制定者意识到某一科技领域问题需要通过政策手段来解决时，该问题就成为了 一项科技政策的问题。 目标群体就是科技政策直接作用于影响的公众群体或那些受科技政策规范、管 张国庆公共政策分析m上海，复旦大学出版社，2004，190 科技政策执行力初探 12 制、调节和制约的人员即科技政策的直接对象。目标群体中的成员对科技政策的态 度一般有两种，一种是倾向于接受政策，此外一种是反对、抵制政策。实际情况是 目标群体对政策的态度在政策运行的不同阶段可能是不同的，这种态度的转变还主 要是取决于目标群体利益的考虑。为了实现各自的利益，它们对科技政策就会产生 不同的要求，呈现出政策客体利益多元化的趋势。给政策较好的执行造成不便，我 国著名政策学学家陈振明认为“目标团体对政策顺从和接受程度是影响政策能否有 效执行的关键性因素之一” 。 政策内容本身和政策程序等方面可以影响目标群体的利益趋向。政策在制定之 初就是为了调整目标群体利益的，目标群体如果想要一项政策对自己有益，最好是 在政策制定之前就对政策制定施加压力。由于执行方式的不同，政策所产生的后果 是有很大差别的。在政策制定和执行之间，会存在时间停滞性。一项承待解决科技 问题的科技政策在制定进行中，这个科技问题有可能发生了变化，不再和以前状态 一样了。原来制定出来的政策付诸实施势必达不到原有的效果。这些因素都应该得 到政策制定者的关注。 (4) 环境要素（policy environment） ：即影响政策执行或受政策执行所影响的环 境方面的因素，可能是文化的、政治的和经济的。政策系统的正常运行离不开既定 的政策环境，从一定意义上说，政策制定就是政策主体为解决自身与既定环境的矛 盾而采取的行动。公共政策学对政策环境的考察一般是从两个角度展开的：一是把 政策环境视为一个因变量，研究它对政策过程的影响；二是把政策环境视为一个自 变量，探求政策执行对环境的作用和影响。 “文化环境较之其他三个因素属于间接影响因素，政策的制定和执行必然发生 在特定时期固然有那个时期的特征。政治环境对公共政策影响最为直接，政治环境 分为一元排他型和多元并存型。 ” 前者政策制定者只允许有一种统治意识形态存在， 其他的意识形态都是非法的不得到承认抑或打压，极大地限制了政策主体活动的范 围。后者的政治环境较宽松的多，允许非主流意识的存在，这样对政策制定的主体 和客体有兼容的功能，也会提高政策制定执行的质量。良好的经济环境为公共政策 的改善提供了土壤，从历史的角度看，随着经济发展水平的不断提高，公共政策主 客体参与度也呈扩大之趋势，但不是唯一因素。 陈振明政策科学m厦门，厦门大学出版社，1998，318 张国庆公共政策分析m上海，复旦大学出版社，2004，150 第一章 科技政策执行力概念及其理论分析 13 1.2.2 范米特与范霍恩的政策执行系统模型 范米特与范霍恩在政策执行过程：一个概念性的构架中认为，在政策 与政策执行效果这一转化过程中存在很多影响过程的变量，既有系统本身的因素也 有系统环境的因素。认为一个合理有效地政策执行过程至少包括 6 个方面的相关的 变数，此模型认为政策执行者的偏好将直接或者说严重影响到政策执行效果的实现， 其他因素间接影响到执行效果。 图 1-3 范米特与范霍恩的政策执行系统模型 “该系统模型主要分析了政策执行中系统自身因素与系统环境因素的关系。把 计划转化为实践并不是简单的线性过程，由于政策系统自身因素和政策问题的特性， 或者周围的环境和主管任务的行政组织等双方面的原因，导致计划可能并不像当初 设想的那样得到执行。 ” 这与预先提出的目标以及为实现目标而制定的程序是截然 不同的。 根据该理论政策执行系统自身因素包括政策目标、 政策标准和政策资源。 应该说 目标模式是一切政策制定的依据，既是政策制定的出发点又是政策实施所指向的终 陈庆云，公共政策分析m北京，北京大学出版社，2006，170 迈克尔豪利特 m拉米什庞诗译政策