（行政管理专业论文）构建我国电子政府的法律体系研究.pdf

摘要 电子政府是新兴的行政管理模式，是当代政府管理创新的主要方面，其提供公共服 务的方式和相应的立法与执法的方式有着制度先进性和效能优越性。但是，电子政府的 高速发展必须以法律为基本保障，电子政府方面的政策法规和标准规范是电子政府的技 术配置与行政管理的重要依据。因此，需要加强对我国电子政府建设方面的立法研究， 而电子政府在法治环境下的施行也是公共管理学和法学共同关注的新课题。 本文以国外较成熟的电子政府立法为借鉴，以我国现有的法律法规和地方法律实践 为基础，以构建符合我国实际情况的电子政府法律体系为目标，试图探索出一套适应我 国电子政府发展的、完整的、系统化的、体系化的法律法规体系。本文提出了我国电子 政府建设所面临的诸多法律问题，梳理出我国电子政府法律体系建设的基本脉络，形成 以政务信息公开为突破点，以行政绩效评价为尺度，以整体立法为目标，以中央立法和 地方立法相结合为原则，最终为我国电子政府建设构筑一个较为完备合理的法律法规体 系。 本文从电子政府的内涵出发，探讨了我国电子政府法律体系及构建的必要性，着重 要分析了我国电子政府的立法现状，并提出了构建我国电子政府法律体系的基本思路与 对策。 关键词：构建；电子政府；法律体系 a b s t r a c t e g o v e m m e n ti san e wa d m i l l i s t r a t i v em o d e l i st h em a l l a g e m e mo ft h em a 协a s p e c t so f i m l o v a t i o n ，t h ep r o v i s i o no fp u b l i cs e r v i c e sa n dt h ec o 仃e s p o n d i n g f o n no fl e g i s l a t i o na n d1 a w e n f o r c e m e mm e t h o d sh a v ea d v a n t a g e sa n de f f e c t i v e n e s so ft h ea d v 暑m c e dn a t u r eo ft h es y s t e m h o w e v e r ，m er 印i dd e v e l o p m e n to fe g o v e m m e mm u s tb e t h eb a s i cl e g a lp r o t e c t i o n ， e l e c 仃o m cg o v e m m e n t ，t h ep o l i c i e s ，m l e sa i l ds t a n d a r d so fe 。g o v e m m e n ti st h et e c h n i c a l c o n f i g u r a t i o na n da c i m i i l i s t r a t i o no f t 1 1 ei m p o n a i l tb a s i s t h e r e f o r e ，t l l en e e dt os 缸e n 舀h e nt h e b u i l d i n go fc m n a se - g o v e m m e n tl e g i s l a t i o ni nt h ea r e a so fr e s e a r c h ，a n de g o v e m m e n tu n d e r t h er u l eo f1 a wi st h ei m p l e m e n t a t i o no fp u b l i ca d m “s t r a t i o na n d1 a wn e wi s s u e so fc o 舢m o n c o n c e m t 1 1 i sp 印e ra b r o a dm o r em a t u r ee - g o v e m m e n tl e g i s l a t i o nr e f e r e n c et oc h i n a se x i s t i n g l a w sa n dr e g u l a t i o n sa 1 1 dt h el o c a 】l e g a lp m c t i c ea st h eb a s i s ，i 1 1l i l l e 诵mc h j i l a sc o n s t m c t i o n o ft h ea c t l j a ls i t u a f t i o no ft h el e g a ls y s t e mf o r t h ee g o v e m m e n tt a ：r g e t si 1 1a na t t e i n p tt oe x p l o r e as e to fd e v e l o p m e n to fc m n a i se - g o v e m m e n t ，c o m p l e t e ，s y s t e m a t i c ，s y s t e mo f1 a w sa 1 1 d r e g u l a t i o n s t h i sp a p e rp u t sf o n v a r dc m n a se g o v e m m e n tb u 订d i n gf a c i n gt h em a n yl e g a l i s s u e st h a tc 锄eo u tw i t l lt h el e g a ls y s t e mo fc h j n a se - g o v e m m e n tc o n s t m c t i o no ft h eb a s i c t 1 1 r e a d st of o mag o v e m m e n ti n f b m a t i o no p e nt ot h eb r e a h l l r o u 曲p o i mt ot h ep e 怕h n a n c e e v a l u a t i o ns t a j l d 2 u r d st ot h eo v e r a l lg o a lo fl e g i s l a t i o n ，t l l ec e n t r a ll e g i s l a t i v ea n d1 0 c a l l e g i s l a t i o n o nt h ep 血c i p l eo fc o m b i l l i n g ， a n du l t i m a t e l yf o rc m n a se - g o v e m m e n t c o n s t m c t i o nt ob u 订dar e l a t i v e l yc o 】【p l e t es y s t e mo fl a w sa 1 1 dr e g u l a t i o n sr e a s o n a b l e 1 h sp a p e rf r o mt h ec o n n o t a t i o no fe - g o v e m m e n t ，e g o v e m m e n to fc 1 1 i n a sl e g a ls y s t e m a 1 1 dm en e e dt ob u i l d ，a ni m p o r t a n ta n a l y s i so fc 1 1 i n a se g o v e m m e n tl e g i s l a t i v es t a t u sq u o ， a n dp r o p o s e db u i l d m gal e g a ls y s t e mf - o r c l l i n a s e g o v e n 珈e n t 。s b a s i c i d e a sa n d c 0 1 i n t e t r t l e a s l l r e s k e yw o r d s ： c o n s t m c t i o n ；t h ee l e c t r o l l i cg o v e m m e n t ； l e g a ls y s t e m i i 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究工作所取得 的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了 明确的说明。本声明的法律结果由本人承担。 、 学位论文作者签名： 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：东 北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、 汇编本学位论文。同意将本学位论文收录到中国优秀博硕士学位论文全文数据库 ( 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社) 、中国学位论文全文数据库( 中国科学技 术信息研究所) 等数据库中，并以电子出版物形式出版发行和提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：盘塑墅 日期：也塑：烂 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 指导教师签名：丝左至= 日期：旌壁z 。竺矿 电话： 邮编： 东北师范大学硕士学位论文 己l吉 丁l 目 随着我国电子政府应用的不断深入，人们遇到的问题不仅仅是技术问题，有关电子 政府建设实践的法律法规问题也日益突出。如何评价建立的和建设中的电子政府? 如何 确定电子政府的结构和规模? 如何做到有法可依和实践中有何种法律法规可依，对我国 电子政府健康发展至关重要。这既是电子政府建设中遇到的必须要解决的法律问题，也 是电子政府构建的法律前提。 电子政府技术和实践的快速发展与法律保障的相对滞后，造成了行政秩序和行政环 境明显的不协调，使电子政府建设的进一步推进受到了严重地制约。因此，加强电子政 府立法问题的研究，构建及完善我国电子政府法律体系既是当务之急，也是发展我国电 子政府的核心工作之一，对推动我国电子政务持续、健康发展和促进我国政府信息化水 平的快速提升具有重要的现实意义。 东北师范大学硕士学位论文 一、我国电子政府的法律体系及构建的必要性 ( 一) 我国电子政府的法律体系 1 电子政府的内涵 ( 1 ) 电子政府的定义 对于电子政府，时下有不同理解。有人认为电子政府是办公自动化，有人把电子政 府理解为网络政府或政府上网，也有人将其称为电子政务。国外也称电子化政府或电子 网络政府。电子政府( e l e c t r o n i cg o v e r n m e n t ) 则是国际上通用的一个概念。 实际上，电子政府的内涵是随着信息技术的发展和在政府管理中的应用程度而不断 变化和扩展的。9 0 年代以后，国际互联网技术的发展和在政府管理中的应用，人们又提 出电子政府或网络化的政府管理这一概念，主要指在政府内部行政电子化与自动化的基 础上，利用网络等信息与通讯技术，连接政府各单位以及各资料库，进一步对各系统进 行整合，并建立其电子化、数字化以及网络化的政府信息系统；并通过政府网络体系的 建立，为社会公民提供信息和其它服务。 从当前发展来看，所谓电子政府，是指政府有效利用现代信息和通讯技术，透过不 同的信息服务设施，对政府机关、企业、社会组织和公民，在其更方便的时间、地点及 方式下，提供自动化的信息及其它服务，从而建构一个有回应力、有效率、负责任、具 有更高服务品质的政府。它是将政府管理与服务建立在现代信息技术、办公自动化技术 和网络技术基础之上的一种全新的政府治理模式。【l j 电子政府强调：倡导科技领先、政 府信息的公开和可获得性、政府与民众之间的互动回应机制、更有效率。 电子化政府最重要的内涵及精髓是建构一个“虚拟政府 ( v i r t u a lg o v e r n m e n t ) ， 即跨越时间、地点、部门的全天候的政府服务体。【2 】虚拟性也是电子政府与传统政府的 最大区别，也就是说，与传统的实体政府相比，电子政府在传统的实体政府之外，又存 在着一个不受时间和空间限制的、对社会和公众不断提供各种在线服务的虚拟政府。电 子政府的这种虚拟性，决定了电子政府的出现，将预示着政府治理的一场深刻革命。显 而易见，这样一个电子政府的构建必定要引发组织设计、运作方式和人员观念和素质的 重大变化，是从根本上改变政府行政方式和政府治理内涵的一种途径。 电子政府决不仅仅是一个新的概念，与其说是信息时代的特殊现象，不如说是一种 全新的以政府为主体，以信息与技术为手段，以实现客户服务为目标的服务型政府的理 念。它的核心理念就是政府服务。 ( 2 ) 电子政府与电子政务的关系 电子政府，是现有的政府机构在开展电子政务的过程中，对现有的政府组织结构和 工作流程进行优化重组之后所重新构造成的新的政府管理形态；而电子政务，则是从政 东北师范大学硕士学位论文 府业务角度上讲的，是政府机构应用电子信息化和网络通讯手段，将管理与服务通过网 络技术进行集成，在互联网上实现政府组织结构和工作流程的优化，突破时间、空间和 部门分隔的限制，全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际水准的管理和服务。 电子政府是电子政务发展的目标。政府在开展电子政务过程中，进行组织结构和工 作流程的优化和重组，克服过去部门分隔和时空的限制，最终实现在网上办公。这也就 是电子政府的本义。 2 我国电子政府法律体系的内涵 要了解电子政府法律体系的内涵，首先需要了解法律体系的概念。所谓法律体系， 有时也称“法的体系”或简称为“法体系”，是指由一国现行的全部法律规范按照不同 的法律部门世分类组合而形成的一个呈体系化的有机联系的统一整体。【3 j 也就是说，法 律体系是一个国家的现行全部法律构成的整体。它是按照一定的原则和要求，根据不同 法律规范的调整对象和调整方法的不同，划分为若干门类，即法律部门，并由这些法律 部门及其所包括的不同法律规范所形成的有机联系的统一整体。 我国电子政府法律体系的特定调整对象是我国电子政府的业务内容。那么，构建我 国电子政府法律体系，实际上就是针对这一特定调整对象，进行我国电子政府的立法活 动。通俗的讲，就是电子政府立法。 电子政府立法，是指一定的国家机关依照法定职权和程序，制定、修改和废止法律 和其他规范性法律文件及认可法律的活动，是将一定阶级的意志上升为国家意志的活 动，是对政府信息资源、社会利益进行第一次分配的活动。 电子政府立法有广义、狭义两种理解。广义上的电子政府立法，泛指一切有立法权 的国家机关依法制定电子政府方面的各种规范性法律文件的活动。从立法主体的角度来 看，它既包括国家最高权力机关及其常设机关制定宪法和法律的活动，也包括有权的地 方权力机关制定其他规范性法律文件的活动，还包括国务院和有权的地方行政机关制定 行政法规和其他规范性法律文件的活动。狭义上的电子政府立法是国家立法权意义上的 概念，仅指享有国家立法权的国家机关的立法活动，即国家的最高权力机关及其常设机 关依法制定、修改和废止有关电子政府方面的法律的活动。本文中所称我国电子政府立 法是指广义上的内涵。 电子政府立法活动的目的，就是建立和完善我国电子政府的法律体系。通过明确电 子政府立法的内涵，也就可以明晰界定我国电子政府法律体系的内涵。 由此可见，我国电子政府法律体系是指我国现行的、旨在实现电子政府业务内容、 促进行政业务电子化的全部法律规范，按其所发挥作用的不同进行分类组合而形成的一 个呈体系化、系统化的有机联系的统一整体。从法律渊源角度来看，我国电子政府法律 体系应当包括法律，行政法规，部门规章，地方性法规、民族自治法规、经济特区的规 范文件，以及地方行政规章等。 。法律部门是指按照法律规范自身的不同性质、调整社会关系的不同领域和不同方法等所划分的不同法律规范的总 和。 3 东北师范大学硕士学位论文 3 我国电子政府法律体系的理论框架 从我国电子政府的业务内容及作用范围上讲，我国电子政府法律体系的理论框架至 少包含以下内容： ( 1 ) 电子政府的纲领性法律法规 电子政务基本法是电子政务的纲领性法律，是构筑电子政府法律体系的基础。电子 政务基本法，既是制定下位法律法规的依据，也是理顺电子政务法律体系内部关系的前 提。没有规范电子政务建设的基本法，电子政务的建设与实施必然会遇到很多障碍。许 多国家都是通过制定电子政务基本法来统领、指导及协调各单行电子政务法律法规。如 美国的电子政府法案。 ( 2 ) 电子政府的基础性法律法规 电子政府的基础性法律法规，主要包括两个方面，一是政府信息资源方面法律法规， 二是公民隐私权保护法律法规。 一方面，要通过法律法规来规范电子政府的信息管理。政府信息资源是重要的国有 资产，信息资源共享是实现国家信息化的关键问题。在国家基础数据库建设和跨部门电 子政务应用中，如何解决政府信息资源的交换与共享问题已经成为迫在眉睫的任务。这 就必须加快建立健全政府信息资源方面的立法，从而解决制约信息资源共享的体制与机 制问题。制定政府信息资源共享的政策法规，重点是政府信息资源管理法、政府 信息公开法等。 政府信息公开法，主要是调整有关电子政务信息公开的范围、方式和程序等事项的 法律。实现电子政务的前提和基础是政府的信息公开。 政府信息资源管理法，是指调整、规范与政府信息资源开发和利用有关的决策、计 划、预算、组织、指导、培训和控制等活动，特别是调整、规范与信息内容及其有关的 资源管理的法律。 另一方面，要通过法律法规切实加强电子政府实施过程中对公民基本权利的保障， 因些，应有电子信息个人隐私保护法这样的立法。保护公民基本权利是依法行政的 基本原则，对公民隐私权保护的立法是当务之急。在电子政务中应保护公民信息权和隐 私权。公民信息权包括信息产权、信息自由权、信息自主权、信息平等权和信息救济权 等，其中信息平等权尤受社会关注，即“信息鸿沟，主要指贫困地区因缺乏电信基础 设施，不能通过计算机网络等获取信息、接受先进教育所产生的不同地区和阶层的信息 权落差。【4 】借鉴国外经验，政府可以通过转移支付和给付请求等推进电信设施建设和人 才培养来实现公民的信息平等权。在实践中除采取技术上加密外，还应借助立法加强对 公民隐私权保护，明确政府在收集、存储和传输数据中的保密责任，保证公民的基本权 利不受侵犯。 ( 3 ) 电子政府的核心性法律法规 在电子政务活动的核心性法律法规方面，需要建立电子政府法、电子政务行政程序 法等法律，以促进电子政务健康发展和政府管理创新。这部分法律法规应主要包括以下 内容： 4 东北师范大学硕士学位论文 电子政府法。电子政府法是电子政府的组织法，主要调整电子政府的机构设置、 法律地位、主管部门及其职权职责。 电子政务基金法。电子政务基金法是电子政务的财政法，主要调整电子政务财政 资金的来源、预算、使用及其监督等事项。电子政务财政法的制定可以保障电子政务建 设资金，我国目前关于电子政务建设资金的来源、预算、使用以及监督等事项，基本上 没有法律的统一规定，这极不利于电子政务建设的长期性与连贯性。 促进电子政府基础设施建设法。促进电子政府基础设施建设法主要调整国家电子 政务网络、政务信息资源目录体系与交换体系、信息安全基础设施建设的法律规定。旨 在对电子政府基础设施建设统筹规划，避免重复投资和盲目建设，提高整体使用效益。 电子政务行政法。亦称电子行政法、电子行政行为法、电子政务行为法，主要调 整电子行政行为的合法要件和效力，确立电子行政行为的特殊法律规则。 电子政务监督法。主要调整有关电子政务法律监督等事项。电子政务的大量内容 都涉及政府行政行为，为避免行政权的滥用，监督约束机制是必不可少的，需制定网络 行政行为的法律责任制度。目前对于传统行政行为都有相应的监督机制，而对于在网上 从事行政行为出现错误或有侵权现象，以及各部门间网上办公如出现纰漏如何确定和追 究相关人员的法律责任，这一方面还需要有明确的立法。 札 电子政务业绩成效法。主要是规定衡量政府各部门的电子政务业绩成效的考核办 法，具体包括考核标准与指标等事项。 电子政府程序法。政府公共服务的改善重在程序上的改革，公共服务程序从理论 和实践的结合上使公共服务工作模式化、标准化，提高公共服务的效率和质量，而支持 这一改革的只有电子政府。电子政府为政府的管理运行奠定了知识化、信息化和网络化 的基础，它要求信息畅通与共享。 电子政务救济法。主要调整有关监督行政机关实施电子政务的事项。 ( 4 ) 电子政府的技术性法律法规 电子政府的技术性法律法规是我国电子政府法律体系的支撑性法律法规，可以概括 的称之为电子政务技术法，主要规范现代信息技术在公共行政中应用产生的技术性法律 问题。电子政务技术法按照内容可以分为： 电子政务数据法，主要规范行政机关收集和处理数据的范围、程序和手段，以及 政府数据保密和公开的范围、条件、程序等问题。电子政务数据法，解决数字证据的法 律问题和电子政务系统数据库的法律保护问题。 电子政务标准法，主要调整电子政务信息技术标准的制定、执行等事项。 信息共享难和标准统一难是电子政务实施过程中公认的。由于我国电子政务是在各 级政府、不同部门中零散形成的，大都是以某一厂家的操作系统与集成技术为基础，形 成彼此分割的“信息孤岛”式的信息系统，彼此之间很难实现互联、互通、互利用、互 操作，这种“条块分割”的管理体制与电子政务的统一性、开放性、交互性之间必然会 产生冲突，严重影响了电子政务的正常发展，其主要原因是缺乏统一的标准要求。 国外电子政务建设的实践经验证明，标准化是电子政务的基础工作，电子政务的建 气 东北师范大学硕士学位论文 设必须有标准化的支持，尤其要发挥标准化的导向作用，通过它将各个业务环节有机地 连接起来，并为彼此间的协调工作提供技术准则，它是电子政务系统实现互联互通、信 息共享、业务协调、安全可靠的前提。 电子政务安全法，主要调整有关政府信息网络系统安全保护的事项。 安全是电子政务的生命。电子政务系统与其它信息系统的最大区别在于其所承载的 信息流和数据更为重要，对安全性和可靠性要求极高，甚至涉及国家利益。信息安全已 成为当前电子政务信息化过程中的关键问题，是电子政务建设中的重中之重。信息安全 是指一个国家的社会化信息状态不受外来威胁与侵害，一个国家的信息技术体系不受外 来威胁与侵害。电子政务系统中的信息安全包括了信息的机密性、完整性、可信性、可 控性、不可否认性等。因此，为保证电子政务的安全，必须加强对电子政务信息安全性 立法。 电子政务签章法，主要调整电子签名或者签章的认证、使用、效力、加密等事项， 主要应包括电子签章技术标准的法律统一性、电子签发机构的设置、电子签章技术的法 律保护等。电子身份认证法、数字签名法、法律上认可的数字签名技术标准、认证授权 管理等都应加快立法或制定相应的行政法规。 按照上述基本内容构建的理论框架，能够形成以电子政府基本法为核心的较为完善 的我国电子政府法律体系。在整个电子政府法律体系中，各方面法律、法规和规章，都 是这一体系中必不可少的重要组成部分。政府信息法是电子政府法律体系的主要内容， 政府信息安全法是电子政府法律体系的重点，促进电子政府基础设施建设的法是电子政 府法律体系的基础，而与电子政务相关的法律法规是电子政府法律体系的必要补充。 ( 二) 构建我国电子政府法律体系的必要性 没有高层次的法律规范，就无法确定电子政务的战略地位，电子政府的建立也就无 从谈起。一旦中央政府的政策目标发生变化或转移，电子政务工作就会受到影响；一旦 推动电子政务的举措与其他法律规范相抵触或不一致，就会形成障碍。目前电子政府法 律缺位与立法上的不平衡，已经严重影响中国电子政务的推行效果。因此，构建我国电 子政府法律体系己成迫切需要。具体体现在： 1 电子政府健康、有序发展的迫切需求 在电子政务建设中，立法必须先行。“制度重于技术”【5 j ，决定电子政务信息系统是 否有效运转的因素不仅是信息技术，而是制度、组织结构、规则与标准，当然最终是人。 在这些因素之上，需要合理有效的制度安排。伴随中国电子政务建设的推进，相关法律 法规出台的滞后已经在很大程度上制约了电子政务的发展。保障电子政务发展的法律、 法规远不够完善，政府信息化缺乏基本的法律和制度保障。一套完整、统一的法律和制 度体系是电子政府健康、有序发展的迫切要求。 东北师范大学硕士学位论文 2 社会发展对电子政府建设的客观需求 社会的需要是科技发展的动力。恩格斯曾指出：“社会一旦有技术上的需要，则这 种需要会比十所大学更能把科学推向前进。 【6 】有了社会的需求，才能促进生产力的发 展。那么，社会的飞速发展对电子政府建设提出了客观需求。 电子政府的发展不仅是政府的事情，而且是一项牵涉全社会的社会工程。电子政府 会带来机构职能重组与利益格局的分配。例如在工商、税务管理方面，传统上是两个独 立的职能部门，但现在可能集中在一起了。从对企业的监管来看，两个部门的联合管理 更有效，而且客观上也需要联合起来。例如，一个企业在工商局那里被吊销执照，可是 发票还在用，税务机构觉察不出来；可能在税务部门吊销税务登记，工商部门的执照还 在继续使用。这样的例子不胜枚举。在政府服务方面，企业和老百姓有着更多的服务需 求。政府有许多部门以及许多部门下的许多机构，而许多企业和老百姓只是希望在一个 窗口能把事情办好就够了。一站式服务或一网式服务，也要求许多政府部门进行职能调 整和部门改造。要保障企业和老百姓这些服务需求的实现，要使电子政务所带来的机构 重组与利益格局的分配有序地进行，这些都要求我们必须加强电子政府的法治建设。 3 电子政府的安全与政务信息公开的本体需求 信息安全是一个值得高度关注的大问题，毕竟安全是人类的第一需要。与电子商务 相比，电子政务和电子政府对信息的安全有着更高的要求。特别是美国9 1 1 事件后，这 个问题显得更加突出。目前的实际状况是，我国在信息技术方面的整体研发能力还有待 提高，而政府的信息安全技术又必须由我们自主开发，这在一定程度上也对我国的电子 政务的发展，提出了严峻挑战。我们只有自主研制保障信息安全的产品，掌握这方面的 世界先进技术，才可能为电子政府建设提供安全保障。但是，很多资料经常处于安全保 密状态，结果会减少它的效应，因为信息在流动中才能产生更大的价值，所以流动是必 然的。但是如何流动，流动到哪里去，哪些人享有分享信息的权利，这些不是技术问题 能解决的，而是要通过法律加以规范。另外几乎每一个部门，部门底下的部门，都在强 调其资料的保密性和重要性，好像不强调这个部门的作用就不大了。按照这样来看，报 纸和电视台最不重要了。这里又牵涉到信息公开问题，政府哪些信息应该公开。信息不 公开，政府运作不透明，就很容易造成寻租现象，既不符合现代政治的发展趋势，也不 符合对政府的要求。但是公开又可能使安全性受到冲击，而这个方面也是技术所解决不 了的问题，这也需要借助于立法来实现，需要立法来规范信息公开，通过立法来惩罚信 息犯罪，以保障信息的安全。 4 公民基本权利的保护是电子政府建设的人权需求 信息平等权是现在世界各国所关注的问题。目前理论与实践中所存在的“数字鸿 沟”，从英国与新加坡的经验来说，解决这个问题需要通过电子政府的法治建设来完成， 具体来讲就是使用转移支付和给付请求权两种措施。公民隐私权保护在电子政务时代显 得更加困难，因为国家透明度的提高往往造成公民透明度的提高，行政机关有获取公民 7 东北师范大学硕士学位论文 信息的各种权力，而许多行政过程并没有公开，因此造成了所谓的“信息国家透明 公民的危险格局”。在实践中除了采取技术上的加密措施之外，还应当而且只能借助于 电子政府立法来采取措施了，因为法律是人民的权利保护书，只有通过法律才能真正保 证人民的权利不受侵犯。 因此，我们必须着力解决当前电子政务建设过程中突出存在的法律缺位和立法工作 的不平衡问题，为构建电子政府提供法律基础与保障，从而保证我国电子政务的推行取 得良好效果。 东北师范大学硕士学位论文 二、我国电子政府的立法现状分析 ( 一) 我国在电子政府立法方面所作的有益探索 从世界范围看，进入二十一世纪，世界各国政府加快信息化建设步伐。为了保障和 促进本国电子政务的健康发展，电子政务立法建设逐渐提上日程，为此世界各国在电子 政务实施过程中都不约而同地建设起相应的法律基础构架。各主要发达国家都先后了制 定并颁布了一系列专门的法律、法规和行政命令。比如英国2 0 0 1 年5 月通过的电子 通信法，确立了数字签名的法律地位：新加坡制定了信息安全指南、电子认证 安全指南，为其电子政务发展在法律上提供了依据；美国有政府信息公开法、个 人隐私权保护法、美国联邦信息资源管理法等一系列法律、法规和部门规章，目 前已形成以电子政府法为核心的较为完善的电子政务法律体系；德国有信息和通 讯服务规范法；俄罗斯有联邦信息、信息化和信息保护权等等。这些法律对政府 信息化发展起着重要的保障和规范的作用。他们承认数字证书的法律效力，并可以作为 法庭证据加以出示。1 7 j ， 与发达国家相比，我国电子政务发展起步较晚。由于中国的特色是信息化带动工业 化，两者同步发展，这样的国情决定了我国电子政府的立法工作不可能像欧美国家那样 以强有力的立法背景来全面推进电子政务的实施。尽管国情不同，但在电子政务立法历 程却极其相似，而且法律在电子政务所起的角色转换也非常相符，即从影响、配合向基 础转化，使得法律成为电子政务的基石。【8 】 1 我国电子政务的法制化进程 电子政务方面相关法律法规的颁布实施是伴随着电子政务的发展而展开的，因此我 国电子政务的法制化进程也和电子政务的发展进程一样大致经历了两个阶段： 第一阶段，是从电子政务的兴起到1 9 9 9 年的起步阶段。这个时期，我国电子政务 处于探索和研究阶段，更多关注计算机网络本身的问题而非“政务”。当时陆续颁布了 计算机软件保护条例、计算机系统安全保护条例、电信条例、无线电管 理条例、互联网服务管理办法以及关于维护互联网安全的决定等一系列法律 法规，初步建立起了电信行业管理法律体系、互联网网络管理法律体系、信息产业促进 政策体系以及网络知识产权保护法律体系。当时的立法明显偏重于解决因互联网产生的 技术层面的问题，且法律位阶较低。p 】 第二个阶段是从2 0 0 0 年开始至今的逐步发展阶段。我国自1 9 9 9 年开始实施“政府 上网工程”之后，2 0 0 2 年国家又提出了关于电子政务建设的指导意见，电子政务从 此获得快速发展。这个时期陆续颁布了电子签名法、行政许可法、 政务信息 东北师范大学硕士学位论文 公开条例等，此外，许多省市颁布了关于政务信息公开的地方政府规章、部分省市发 布了政务信息系统安全保障和政府征集信用信息的政府规章，如深圳市政府信息网上 公开办法、天津市电子政务管理办法等一些地方性法规和规章。 2 我国电子政府立法的具体探索 我国在电子政府立法方面做了诸多有益探索，先后出台了一些与规范电子政务发展 有关的法律法规。截至目前，我国已颁布了大约6 0 多个与电子政务相关的法律法规与 规章，涉及的面比较宽。这为我国电子政务的健康发展提供了一定的法律保障。根据这 些法律法规与电子政务发展和建设的关系可以归纳为四类： ( 1 ) 计算机系统与互联网信息管理方面的法律法规 与计算机有关的法律规范，主要是有关计算机系统安全和保密的法律规范以及计算 机软件保护法，如计算机信息系统安全保护条例、计算机软件保护条例、计算机 信息网络国际联网安全保护管理办法、商用密码管理条例、金融机构计算机信息系 统安全保护工作暂行规定、计算机信息系统国际联网保密管理规定、计算机信息系 统安全专用产品检测和销售许可证管理办法、计算机信息系统安全专用产品分类原 则、电信条例等。可见，信息化标准和信息基础设施立法是我国电子政务立法的主 体。与互联网有关的法律规范，主要是针对国际互联网的接入、安全、设施、经营以及 主管部门等事项做出规定，如关于维护互联网安全的规定、互联网服务管理办法、 中国互联网域名注册暂行规定等。 ( 2 ) 政务信息公开方面的法律法规 政务信息公开方面的法律法规，主要是对政府有关业务流程和政策制定、执行及结 果的公开。从美国立法过程看，在其电子政务发展过程中，先后制定了阳光下的政府 法、信息自由法、政府信息公开法等，着力打造“阳光下的政府”。 我国政务信息公开方面的法律法规有中华人民共和国政府信息公开条例、行 政许可法、政府采购信息公告管理办法等。其中中华人民共和国政府信息公开 条例( 以下简称条例) 将于2 0 0 8 年5 月1 日起施行。自此，中国的政务信息公开 步入了“有法可依”时代。条例的实施具有着重要的意义： 一是政务公开有了法律依据。政务公开以前靠行政权力推动，缺乏法律基础，一些 应该公开的政务信息没有公开；法律的明确规定，会约束政府行为，一些公共权力行使 的非理性会受到一定抑制。其实，一些地方存在公权力被滥用，很大程度就是政府和公 众信息不对称状态造成的；信息不对称状态被打破后，公众知情权得到尊重，就可以自 由表达，从而制约政府权力行使的非理性。 二是为公众知情权提供法律保障。该公开的信息没有公开，公众可以追究有关部门 责任。过去公众完全处在被动接受的地位，如果政府不公开有关信息，公众也无能为力。 条例为保障公众的知情权、参与权甚至互动权提供了法律依据。 l o 东北师范大学硕士学位论文 三是条例的贯彻实施为构建阳光政府提供了重要基础。有了这个基础以后，政 府不断公布信息，公众知情权、参与权和互动权不断得到保障，有助于改变过去暗箱操 作、自由裁量权行使过大导致的腐败现象。 ( 3 ) 与政府信息安全有关的法律条款 政府信息安全是指电子政务系统的建设与实施过程中要充分考虑信息风险，从而确 保一个政府部门能够有效地完成法律所赋予的政府职能。与政府信息安全有关的法律条 款主要有中华人民共和国国家安全法、中华人民共和国国防法、中华人民共和国 人民警察法等。另外，行政许可法和电子签名法，虽然并不是专为发展电子政 务而出台的，但是却与电子政务密切。2 0 0 4 年7 月1 日开始实施的行政许可法将便 民、高效规定为行政许可行为的基本原则，并为此确立了一系列相应的规则和制度。行 政许可法中提出，政府部门的相关政策、政务动态以及可以公开的信息都必须公开， 否则任何一个公民都可以将其诉诸于法律。这对于电子政务建设有着极为重要的意义。 电子签名法于2 0 0 5 年4 月1 日开始实施，虽然在电子签名法中没有直接涉及 到电子政务，但是在该法的第三十五条提到要由国务院或者国务院规定的部门“依据本 法制定政务活动和其他社会活动中使用电子签名、数据电文的具体办法”。为电子政务 的发展提供了一定的法律保障。 “。 ( 4 ) 与政府信息保密有关的法律规范 政府信息保密是指保密性目标是指不向非授权个人和部门暴露私有或者保密信息。 与政府信息保密有关的法规规范有中华人民共和国保守国家秘密法、中华人民共和 国档案法、科学技术保密规定、中华人民共和国商业银行法、国家公务员法、专 利法、著作权法、刑法、合同法、证据法、商标法、反不正当竞争法等， 都规定了一些为防止信息不当不法扩散的内容。 可以看出，我国在电子政府立法方面取得了一定进展，所作的有益探索对于电子政 府的建立以及电子政务的健康发展起到了一定的规范和保障作用。 3 我国电子政务立法有益探索的主要特色 尽管我国电子政务囿于认识和技术的限制，在电子政务的整体立法建设稍微滞后。 但在电子政府立法方面所作的有益探索也充分展现自己的主要特色： 第一，相关部门和地方政府的电子政务立法活动很活跃，法制化程度比较密集，取 得一定的突破性进展。如新的婚姻登记方式增加了很多与信息化有关的措施：国家工商 总局的企业登记程序规定也在其第六条中做出相关规定；深圳市政府信息网上公 开办法、上海市商品房销售合同网上备案和登记办法、农业部的关于开展网上 推介农产品工作的通知、天津市电子政务管理办法等也相继出台。其中，绝大多 数法规只是从一些侧面对电子政务的一些环节做出法律规定，但是天津市电子政务管 理办法则可以认为是我国第一部全面规范电子政务各个环节的地方性政府规章，在我 国电子政务立法中有着非常重要的意义。该条例从电子政务平台建设、数据库建设、政 务信息交换机制、政府信息公开、信息安全、应急处理、知识产权、相关方的责任等几 1 1 东北师范大学硕士学位论文 个方面作了较为详细、系统的规定，是比较全面地规范电子政务的地方性法规，在我国 电子政务立法上有相当的意义，有利于全面规范电子政务建设，提高政府管理水平。像 这样的在一部规章中集中规定电子政务各个方面规范的做法，在我国尚属首次，是我国 电子政务立法全面、集中展开的一次有益的尝试，值得关注和肯定。 第二，较高位阶的相关立法对电子政务的发展提供了法律保障。如电子签名法 规范了电子签名行为，确立电子签名的法律效力，为网络行政行为的可行性奠定了基础； 行政许可法第二十九条、第三十三条等，都从法律的高度对电子政务的认可和推进。 第三，行政性电子政务立法建设相对成熟，但面向公众开发部分立法基本空白。目 前电子政务立法只是停留在政府信息公开的层面上，通俗的说，就是政府上网，而对于 如何充分利用政府网站为公众服务和保障公众权利方面，仍然没有有效的相关规定，这 在一定程度上也制约了我国电子政府的发展。 第四，信息化标准及信息基础设施立法是我国电子政务立法主体，这也说明国内电 子政务处于初级建设阶段。 第五，电子政务法律体系的构建与完善，是一个明显的高科技含量的不断修订完善 的立法过程。我国电子政府的立法进程，体现了信息和通讯技术在电子政府领域中不断 完善的发展趋势，高科技帮助提高政府在行政、服务和管理方面的效率，为社会公众提 供优质的多元化服务，以政府的信息化发展推动和加速整个社会的信息化发展。 ( 二) 当前我国电子政府立法方面存在的问题 我国在电子政府方面的立法才刚刚起步，尽管取得了一定进展，但是在全局上仍然 存在着一些不足，其立法方面存在的问题也日益凸现，越来越不利于电子政务的深入发 展。目前出台的若干行政管理法规、规章和规范性文件，由于认识和技术的限制还存在 着许多不合理之处，具体表现在以下方面： 1 - 立法模式选择存在问题，立法无统一规范 首先，立法模式的选择存在着问题。在国外，电子政务立法有统一立法与单行法相 结合模式和分散模式。美国属于前者，2 0 0 2 年1 2 月美国通过电子政府法，并与其 他单行法配套，如政府纸张消除法等。而我国目前电子政务立法采用的是分散模式。 有关电子政务的法律法规分散在计算机法、计算机软件保护法、信息法、互联网法、电 信法、行政许可法、电子签名法等单行法律之中。分散立法的缺陷是其法律环境适用复 杂，尤其我国特定的社会环境使分散立法的缺陷更加突出，因为在我国大多是部门立法， 法律阶位低，缺少统一的原则和标准，规范之间相互冲突现象严重，导致电子政务的特 征不明显，实施效果差。显然，我国电子政府的立法状况，与发达国家体系化、计划化 和重点化的立法状况形成了鲜明的对比。另一方面，长期以来，我国的立法遵循“先有 实践一再有政策一最后制定法律”的传统模式，久而久之则形成了“成熟一个制定一个” 的习惯态势。这种立法模式虽然保证了法律的成熟性，但也有其弊端，那就是在相当长 1 2 东北师范大学硕士学位论文 的时期内，立法步伐跟不上实际的需要，有的领域甚至出现了诸多立法空白。 1 0 】 其次，立法无统一规范。从我国电子政务立法的整体情况来看，我国电子政务立法 目前还处于一个“无纲领性立法、无确定立法规则、无有效的立法评价及监督机制”【1 1 】 的状态。至今我国尚未出台关于电子政务的纲领性立法，以及明确的立法规则，更不用 说评价及监督的机制立法了。根据十五计划纲要“第六章加速发展信息产业，大力 推进信息化”的规定，虽然有“制定国家信息系统标准，加强信息化法制建设”改革管 理体制，“创造有利于信息化的制度条件”等规定，但对于电子政府立哪些法、如何立、 如何评价及监督立法进程等却没有明确的规定。而且，我国仍没有一部法律或者行政法 规专门系统地规定电子政务。明确提到“电子政务 概念的法律文件只有一条，即行政 许可法第三十三条。 2 立法与电子政府发展速度相比，严重滞后 伴随政府上网工程的推进，人们对于电子政务的需求己不再停留在浏览政府网页、 了解机构设置、学习行政法规、查询相关信息的阶段，而是希望可以通过电子政务平台 进行互动式网络沟通，实现社会信息资源共享。从日益增长的社会需求来看，相关法律、 法规的不健全对于电子政务的制约作用表现得越来越突出。在当前大力推行电子政务的 形势下，立法方面存在的严重滞后问题，显然影响了电子政务的依法有序进行。实际工 作中出现的一些问题，如电子签名和其他电子证书是否具备法律效力，电子支付方式是 否符合法律程序等，迫切需要拿出一些解决的办法。 电子政务立法滞后，严重制约着电子政务的健康发展，主要表现在：一是许多亟待 法律规范的事项并没有相应的法律规范；二是许多现有法律规范中的具体规定不适应电 子政务发展需要，有的与电子政务发展相抵触，例如对于关乎电子政务根本性质定位的 电子政府的法律地位问题和电子政务的法律效力问题，我国法律并没做出明确规定；三 是对电子政务建设资金的来源、预算、使用以及监督等问题，也基本上没有法律的统一 规定；四是涉及政府信息资源管理、政府信息公开及知识产权保护的法律都需要修订和 完善：五是有关网络安全、政府信息认证、加密以及公众知情权等方面的网络法律法规 也严重不足。 事实上，有关电子政务的法律、法规建设问题确实是信息时代的一个新问题。之所 以出现立法滞后的现象也是有一定原因的。一是因为我国电子政务起步较晚，基础薄弱， 还处于比较初级的阶段；二是由于未来形势发展存在大量不确定因素，政府决策需要一 定的缓冲期；三是因为信息技术变化迅速，而电子政务受技术因素影响很大，系统的每 一次升级都需要有一定的稳定期。 3 立法层次混乱，结构体系不清 由于我国目前实行的是针对不同情况分别单项立法的模式，出台的许多规定、规章 和规范性文件基本上属于部门法规，由一