（行政管理专业论文）我国公共部门管理沟通的有效性问题研究.pdf

硕士学位论文 m a s t e r 7st h e s i s 内容摘要 管理沟通作为组织的生命线，把各种要素由内到外紧密连接起来，对提高组织 效率、确保组织有序运行产生重要影响；是协调组织的各个系统、缓解组织中的矛 盾、解决组织中的冲突的必要手段：是传递信息、实施有效激励的基本途径。沟通 管理理论在企业管理中已得到广泛应用，也逐步引入到公共部门管理领域。提高管 理沟通的有效性成为公共部门管理的一种必然选择。然而，我国公共部门对管理沟 通重视不够，特别是沟通的有效性尚存在较大问题，在社会管理体制转型期已暴露 出诸多不足。这种状况不利于提高行政效率与和谐社会建设目标的实现。本文针对 我国公共部门管理沟通有效性不高问题展开研究，从表及里，分析其原因，并提出 了提高公共部门管理沟通有效性的基本原则及举措的建议。 本文除导论外，共分三大部分。第一部分对公共部门的管理沟通有效性相关理 论进行了阐释，其中包括对公共部门、管理沟通及公共部门管理沟通有效性等基本 概念进行较为清晰的厘定，阐述公共部门管理沟通有效性的影响因素和提高公共部 门管理沟通有效性的重要意义。第二部分对现阶段我国公共部门管理沟通有效性的 状况进行了综合评析，提出了公共部门管理沟通有效性不高的主要表现和成因剖 析。笔者认为，现阶段我国公共部门公共管理沟通有效性不足主要表现在五个方面， 即沟通主体的互动性不强；信息系统部分形式化；沟通手段较为单一、落后；信息 传播过程中失真与漏损现象较为严重；公共部门与外部公众联系较弱，公众的满意 度不高。同时，论文也从公共部门与公众之间存在的信息不对称、公共部门管理沟 通缺乏制度性保障、公共部门结构不合理三个方面对有效性不高的原因进行了剖 析。第三部分提出了提高我国公共部门管理沟通有效性的基本原则，以及提高公共 部门管理沟通有效性的主要措施：第一，坚持以人为本，克服官本位思想：第二， 构建电子政务沟通模式，改变传统行政信息沟通方式；第三，健全我国的相关法律 制度，提高公众满意度；第四，设立独立信息反馈机构，重视反馈核实。 本文的创新之处在于：一是以公共部门管理沟通有效性问题为研究对象，深入 研究了影响公共部门与公众有效沟通的因素及其有效性不高的表现，对我国公共部 门管理沟通特别是公共部门与公众的外部沟通有效性问题进行了理论探讨。二是本 项研究紧跟时代前沿，有较强的现实意义，本文提出了“以人为本劳价值取向下的 公共部门管理沟通新模式，如电子政务模式，及时、有效的信息沟通反馈模式等。 关键宇：公共部门；管理沟通：沟通有效性 a b s t r a c t m 锄a g 印 1 e i l tc o m n m i l i c a t i o n a ，t 1 1 e l i f e l i n eo fm eo 玛撕z a t i o 璐，c l o s e l yl i i l l 【su p v a r i o u se l e m e r 她i 璐i i et 0o u t s i d e i th 舔a ni m p o r t a n t 泌1 p a c t o ne r 出a n c i n gt h e o 昭a i l i z a t i o n a le 伍c i e l l c y 锄de n s 血n g m eo p e r a t i o no fo 珞a i l i z a t i o n s 证o r d e r n st l l e n e c e s s a d ，m e a i l s t 0c o o r d i n a t et h ev a d o u ss y s t e m si n 廿l eo 玛a 1 1 i z a t i o n ，a l l 州a t c c o i l 仃a d i c t i o n si i lm eo 略卸娩a t i o 玛狮ds o l v e t h ec o n j l i c ti nt l l eo r g 锄i z a t i o na i l di t st h e e f f & t i v ea p p r o a c h e st o 仃：m s m i ti n f o 肌a t i o n ，狮di m p l e m c n te f r e c t i v ei n c 枷v e s t h e m a l l a g 锄e n tc o 删 n u i l i c a t i o nm e 0 巧i sw i d e l yu s e di nb u s i n e s sm a i l a g e m e n ta 1 1 d h 弱 蓼a d u a l l yb e 髓i 纳砌u c e di i l t o t h e6 e l do fp u b l i cd 印a m n e n tm 锄a g 锄e n t e n h 觚c i n g t h ee 位c t i v e l l e s so fm a n a g e m 铋tc o i i l 】【l l u l l i c a t i o ni np u b l i cd e p 纳n e n tb e c o m e san a l l l r a l c h o i c e 【0 w e v e r ，o l l rc o 咖p a yl i t t l ea t t e n t i o nt 0m 锄a g 锄e n tc o 彻珈n i c 撕o ni n p u b l i cd c p a 衄e n t ，e s p e c i a l l yf - o ri n e f t i v ec o m m u i l i c a t i o nl e 砒l gt 0l a 唱盯i s 跚锶 m r i n gt h e 仃a 璐i t i o no ft l l es o c i a lm 缸a g 即= l e n ts y s t e m s ，m 趾a g e m e n tc 伽咂m i l i c 撕o n h 酗e x p o s e dm 砒l yi i l a d e q u a c i e s ，觚dd i s a d v a n t a g e t o 妇p r 0 、，i n g a d i i l i i l i s t r a t i v e e m c i e n c ya i l db 血1 d i n gah 锄0 1 1 i o l l ss o c i e 吼 h lt h j sp a p t h ea u t h o rs t u d i e so nt h el a u c ko fe f r e c t i v ec o 舢【i l u i l i c a t i o ni i lp u b l i c d 印a m n e n ta n dr a i s e st h eb a s i cp r i n c i p l e s a i l dm e a s u r e sp r o p o s e dt oi i n p r 0 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t l l o rb e l i e v 嚣 t l l a tm ei n a d e q u a t ep e 怕m a n c ea tt h j ss t a g eo fc l l i n aa r es h o w l li i l 丘v em a i na r e 硒 n 觚l e l y ，t h ei n t e r a c t i o nb e t w e e nt h em a i nc o m m l 】i l i c a t i o n si sn o ts 讯m g ；a d m i n i s t r a t i v e 孤l df o m a li n f o 咖a t i o ns y s t 锄si sv e r yl l i g ka n dm em e a n so fc o m m u n i c a t i o ni s b a c k w a r d p d i e n a t i o ni sm o r es e r i o u si nt h ep u b l i cd e p a n m e n tb a d l yl i l l ：k e dt on l e o u t s i d ep u b l i c ，s om ep u b l i cs a t i s f k t i o ni sn o tl l i g h a tt l l es 锄et i m e ，m ep a p e ri sa l s o a i l a l ) ，z e d 劬mt h ep u b l i cd 印a n m e n ta i l dt h ep u b l i c ，s a f i e g u a r d s ，s t r i l c t l l 】r e t h el a s tp a r ts u g g e s t sm a tt h eb 硒i cp r i n c i p l e s 趾d t 1 1 em a i nm e 签u r e st 0p r o m o t em e e 虢c t i v em 孤a g e m e n tc o n 蚰u i l i c a t i o n i i lp u b l i cd 印a m n e n tf i r s n y a d h 骶t 0m e p e o p l e o r i e l l t e d 锄do v e r c o m ei d e 0 1 0 百c a la i l do 伍c i a l i d e 嬲；s e c o n d l y ，b u i l d t l l em o d e l o fe g o v 锄m e n tc o m i n u i l i c a t i o n ，a l l dc h 觚g et h et r a d i t i o n a la d m i l l i s t r a t i v ei i l f 0 肌a t i o n c o n 吼u i l i c a t i o n ；t l l i r d l y ，p e 疵c tm e1 e g a ls y s t 锄i i lo u rc o u n 仃y 孤| dt 0r a i s ep u b l i c s a t i s l c t i o n ；f o u r c m y ，p a ya t t e i l t i o nt ov 甜黟1 ef e e d b a c k 锄de s t a b l i s h 觚i i l d 印e n d t f e e d b a c kd 印a r t i n e n t t h ei 衄o v a t i o 璐0 rc h a r a c t e r i s t i c so f “sp 印e ra r es h o w n 邪f 0 1 1 0 w s ： f i r s t l y m ea u t h o rm a l 【e st h ec o m 彻m i c a t i o ne f t i v e i l e s so fp u b l i cd e p a 衄e n t m a l l a g e m e n ti s s u e st h es u b j e c t ，a n ds t u d y t h e 血e 眠t i v ec 伽删c a t i o n sf k t 0 璐 血p a c t i n g n l ep u b l i cd 印a m ：n e n t 如d 也ep u b l i c ，e s p e c i a l l y ，m ee 脓t i v 钮e 豁o f c o m m u n i c 撕o 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阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权 中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通 过网络向社会公众提供信息服务。 导师签名： 日期：加唱年月7 日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库 中全文发布，并可按“章程中的 规定享受相关权益。圜壹途塞握交厦澄卮；旦坐生；旦= 生i 旦三生筮查! 储张高戈矣浩 日期：加。吕年6 月夕日 导师签名： 日期：加口矿年莎月夕日 高h 幺 ， 南“ 名 的 戳 枷 者期 作日 硕士学位论文 h l a s r e r st h e s i s ( 一) 选题的缘起 导论 管理沟通作为组织的生命线，把各种要素由内到外紧密连接起来，对提高组织 效率、确保组织有序运行产生重要影响；是协调组织的各个系统、缓解组织中的矛 盾、解决组织中的冲突的必要手段；是传递信息、实施有效激励的基本途径。管理 沟通已在企业管理中得到广泛应用，也逐步引入到公共部门管理领域。提高管理沟 通的有效性已成为公共管理的一种必然选择。 随着我国经济的发展，区域差距、城乡差距、行业差距等逐渐拉大，各种社会 矛盾逐渐凸现，因强制拆迁、企业改制、城管执法等而产生的矛盾与冲突频繁发生。 据统计，我国的基尼系数已达到0 4 6 以上，仇富心理、怨恨社会心理等导致社会畸 形现象频繁发生，许多潜在的社会危机开始暴露出来。这些与建设和谐社会的要求 甚远，管理者需要快捷及时地掌握基层民众的意愿，把握其思想动态。与此同时， 随着教育普及的程度提高，公民素质逐渐提高，政治意识逐渐被唤醒，民主意识逐 渐增强，人民群众对知情权的要求日益强烈。要解决这些矛盾与问题，我国公共管 理部门必须进行多方位的改进与提高，尤其是要健全管理沟通体制，建立、完善民 众利益诉求的机制，切实提高管理沟通的有效性。 进行我国公共部门管理沟通有效性问题研究在当前是极具有现实意义的，运用 管理沟通的相关原理探讨我国公共管理沟通体制不畅、效率不高的原因，从而提出 促进我国公共部门管理沟通有效性提高的对策与建议，这是笔者选择这个论题的目 的所在。 ( 二) 国内外相关文献述评 迄今为止，国内外的专家学者对公共部门管理沟通的理论研究十分丰富，相关 著作众多。2 0 世纪2 0 、3 0 年代法国学者法约尔在将管理定义为“计划、组织、指 挥、协调、控制 时就曾提出，惟有通过组织内部有效的沟通，才能实现有效的协 调；组织学派的代表人物巴纳德也将信息交流视为组织的三要素之一，并专门就如 何提高信息交流的效率展开过论述；行政生态学说的代表者里格斯也将沟通网络视 为五种行政生态要素之一展开了论述。哈贝马斯曾在他的著作交往行动理论中 硕士学位论文 m a s t e rst h e s i s 对行动与合理性概念进行规定，提出交往行动是行动者个人之间的以语言为媒介的 互动。哈贝马斯的交往理论，究其实质正是沟通及其有效性理论。彼得斯在其著作 政府未来的治理模式中就曾提出参与式政府，参与的基本观点认为，官僚体制 内的专家无法获得制定政策所需要的全部真实信息，甚至得不到正确的信息。因此 如果排除公众对重要决策的参与，将会造成政策上的失误。彼得斯还提出“对话式 民主”，论述了公众参与政府治理和加强政府沟通的重要意义。 在中国，王沪宁、竺乾威在行政学导论中详尽的论述了政府行政沟通的相 关内容，分析指出由于政府治理理念的更新和发展，政府在更多更广的领域向各部 门以及公众提供指导和协调。各个环节的事务及发生的情况与出现的问题、经验的 总结、意见的反馈诸多问题都需要通过不同的渠道进行沟通，来达到政府行政的目 标和公民与行政部门的协调。并提出了行政沟通的效率原则，对信息发出的要求、 信息沟通渠道的规范以及信息接收者的素质等诸多因素作了论证。行政学导论 对政府行政沟通领域的研究有极大的指导意义。同时，王中在 杂志2 0 0 6 年第9 期。 1 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 年来发生频率很高的越级上访和集体上访事件已经很明显地说明了这一点。 3 沟通手段较为单一落后 现行的行政沟通主要采用会议和文件两种方式，以会议方式为主。这种单一落 后的信息传递方式严重影响了地方政府与公众的及时有效沟通。虽然近年来办公自 动化和电子政务工程的建设使这种局面有所改观，但由于主客观方面的原因，其总 体效用还没得到很好发挥。有些地方政府部门特别是基层政府和经济欠发达地区政 府部门的电子政务流于形式化，政府信息网页内容更新速度慢，政府工作人员和公 民利用网络的意识和能力较低，网络信息安全保障体系还不健全。政务公开制度和 新闻发言人制度虽然在实施中受到人们的广泛欢迎，但还处于起步阶段，并且发展 不平衡，其功能还有待于进一步完善。 4 信息传递过程中失真和漏损严重 一是信息失真。信息失真是指信息在传输过程中被歪曲，到达信息接受者手中 的是被歪曲了的信息。由于传播者的认识偏差、个人偏好、自身的利益趋向以及沟 通通道的障碍，信息失真现象在我国地方政府的行政沟通中较为普遍。二是信息损 失，主要表现在大量关于政策效果的反馈信息经常不能顺畅、全面进入传输渠道，或 者进入传输渠道却不能进入决策过程，或者信息在传输过程中经过人为不当过滤造 成信息流失。这是由单通道信息体制下，信息传输渠道负荷能力的有限性决定的。 5 公共部门与外部公众联系较弱，公众的满意度不高 公共部门很少倾听公众的意见，公众的思想、情感等难以得到及时、有效的反 映，没有设置固定、明确的反映问题渠道，公众对公共部门的不满意见较多，越级上 访现象较严重。2 0 0 5 年湖北黄石某镇居民围攻市政府，2 0 0 7 年5 月出现的广西某 镇群众围攻镇政府事件，都是上述问题的体现。一方面，社会公众的民主意识在增强， 本就要求政府更多倾听他们的呼声；另一方面，政府的政策制定却没有与公众进行 足够、有效的沟通，当政策出台时，群众即使感觉到利益受到了损害，也无处表达。 这种情况对我国社会主义建设是极其不利的，不仅造成了经济损失、影响了社会稳 定，也很大程度上伤害了干群关系，降低了民众对政府的信任感和认可度，更阻碍 了我国建设社会主义和谐社会的进程。 1 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 二) 公共部门管理沟通有效性不高的成因剖析 1 信息不对称导致信息失真，公共部门与公众的沟通有效性不高 信息不对称是指在市场交易过程中，由于获取信息的成本较大，加上信息数量较 少，真实性较低，掌握信息量较少的一方就会处于劣势，导致双方交易过程中的不公平 现象产生。信息不对称理论是近年来受到国际经济学界高度推崇的一个经济学理 论。近2 0 多年来，非对称信息市场理论成为经济学最充满活力的领域之一，从发展 中国家的传统农业市场，到发达国家的现代金融市场，该理论均得到广泛的应用和 验证。斯宾塞1 9 7 3 年从哈佛毕业时在其博士论文劳动市场的信号中，通过剖 析人才市场盛行的造假行为，指出人才市场同样存在用人单位与应聘者之间“信息 不对称”的问题，并由此造成人才市场上“劣币驱逐良币 的现象。他的贡献在于 揭示了在一定的条件下，拥有信息优势方会向劣势方发送相关信号，以克服逆向选 择问题，改进市场运行状况。斯宾塞强调，通常认为效率越高，信息就越多越好， 市场也就越繁荣，这并不真实。有时信息很好，通常也是高效的，但它不起作用； 有时信息不好，没有效率，但却起作用了。这是两个极端，适用于任何人、任何企 业。“市场本身不能解决这一难题，信息对称主要靠制度保障。 斯蒂格利茨强调： “不对称信息会影响市场经济的理论，已经革命性地改变了每一个市场以及多数重 要的资本市场概念。 信息不对称现象在社会生活中是普遍存在的，它不仅表现在社会经济生活方面， 也表现在公共行政过程方面。政治学中信息不对称一般指公众相对于政府、下级相 对于上级掌握较少的信息，缺少相应的知情权。在任何政治系统中，信息都应向决策 层汇总，但在传送中信息往往被层层精简，每个信息链都将其认为最重要的信息向决 策机关传送。具体到公共部门管理沟通中，信息不对称现象也是广泛存在的。在中 国的科层组织传播渠道中，普遍存在着“报喜不报忧 、“上有政策、下有对策、“公 共政策失真一、“数字出官 、“官出数字 等现象。长期以来，我国政府实行相对集 中的行政体制，这一体制表现出明显的官僚化倾向，组织层级界限明晰，行政运作 程序刻板复杂，照章办事、各司其职的行政风格使政府系统与外部环境相对隔离， 自行其是，以致政府与外界的沟通不畅，甚至十分困难。由于政府自身产生了相当 数量的政策信息，所以容易成为政策信息的垄断者，造成政府和政策相对方之间的 信息不对称，而在信息不对称的条件下，公众根本无法主动沟通和参与，其结果是 公众无法对政府形成有效的制衡和监督。“信息不对称 、信息封闭增强了决策者和 决策过程的神秘性，而神秘性则加深了公众对政府的隔膜感，强化了公众对政府的 1 7 硕士学位论文 m a s 。t e r st h e s i s 盲从，随之而来的便是政府和决策者自身的专断和随意性。 2 公共部门管理沟通缺乏制度性保障，导致有效性不高 首先，在我国至今没有设立政府信息情报公开的相关法律。政府公开的推行也 只是在局部领域，缺乏法律的刚性制约。在美国的地方行政发展中，行政法的改革 起了极大的推进作用，其中两个核心问题就是情报自由( 政府信息公开) 和公开会议 ( 所谓的阳光条款) 。“十分经常的情况是政府在暗中关起门来，放下窗帘运作，不留 任何纪录。在这种情况下，细菌自然就可以繁殖滋生了。 如果发生了此种情况，“阳 光是最好的消毒剂”。 其次，不完善的政策传输渠道，导致沟通过程中的政策歪曲。在我国，由于 缺乏及时有效的反馈机制和完整的沟通系统，公众难以将意见、观点表达上去， 即使表达上去了，有时也犹如泥沉石海，迟迟不见回音，很难及时采取相应措施 解决问题。 再次，公共部门管理沟通方式选择不当造成影响沟通有效性。沟通方式是多种 多样的，既有口头沟通也有书面沟通，既有上行沟通也由下行沟通，既有正式沟通 也有非正式沟通，不同的沟通方式有不同的优缺点。如果不能根据组织目标和特点 选择合适的沟通形式，将会导致组织沟通效果下降。公共管理沟通的影响性重大， 而且信息来源广泛、内容复杂，常常给公共部门管理沟通的方式选择带来困难，如 果不能根据公共部门的特点以及具体公共管理事宜选择沟通方式，很可能会带来更 多的负面影响，使公共管理的效能受到影响。 3 公共部门结构不合理影响了公共部门管理沟通的有效性 一般说来，合理的组织机构和沟通网络有利于信息沟通，如果组织机构臃肿， 各部门职责不明、分工不清，形成多头领导，或因人设事、人浮于事，或沟通网络 混乱等，都会妨碍沟通的有效进行。当前我国公共部门的机构设置不合理问题还普 遍存在，机构重叠、层次过多、人浮于事等问题导致了公共部门管理沟通所受重视 程度不够，管理沟通的责任不清，沟通机制不健全，沟通渠道不明确，信息反馈缺 乏等，较大程度上影响了我国公共管理沟通的有效性，进而导致了我国公共管理的 效率不高。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 三、提高我国公共部门管理沟通有效性的对策探讨 ( 一) 提高公共部门管理沟通的有效性的基本原则 康青等学者提出了有效管理沟通的7 c 原则：依赖性( c 同i b i l i 付) ，即沟通双方 应彼此信赖与合作；一致性( c o n t e x t ) ，即管理沟通的方案、通路、流程及其计划应 该与组织的发展战略、所处环境相一致；内容性( c o n t e n t ) ，即管理沟通的内容必须 对沟通双方具有一定的意义，必须与接受者原有的价值观具有同质性；明确性 ( c l a r i t y ) ，即管理沟通的信息必须通过通俗易懂的语言和词语表达出来；持续性与连 贯性( c o n 血m i t ya l l dc o i l s i s t e n c y ) ，即管理沟通没有终结点，必须不断重复与强化所 传颂的内容，同时又必须根据反馈内容及其环境的变化补充新的内容；通路 ( c h a m l e l s ) ，指管理者应该充分认识人们习以为常的信息传播通路；接收能力 ( c a p a b i l i t yo fa u d i e n c e ) ，指信息传送者必须考虑接收者的接受能力。如同企业沟 通一样，公共管理沟通也应当遵循一定的原则，并且企业管理沟通的有些原则也适 用于公共管理沟通。结合企业管理沟通的一些原则进行分析，笔者认为公共管理沟 通的原则主要有： 1 准确性原则 公共管理的对象广泛、内容复杂、管理的任务常常具有重大性和严肃性，信息 稍有失真即可能导致公共决策的重大失误，其后果往往非常严重，可能给社会或国 家带来巨大的损失，这就要求信息的准确性。因此公共管理者应该具有较高的语言 和文字表达能力，并熟悉上下级尤其是社会公众的惯用语言，在信息传送时必须准 确到位，不能使用模棱两可或含糊不清的语言。 2 完整性原则 这里有两层含义，首先是指沟通过程必须通过沟通的每一个层级，就是指不能 越级沟通。巴纳德早在上个世纪就曾指出，组织的沟通交流应当利用完整的信息交 流线路的每一个层次，因为信息交流路线上任何层次的断裂都可能导致信息传递的 失真。其次，沟通所传递的信息也应当是完整的，因为只有完整的信息才可能是准 确的、有效的。这就要求信息的传送者慎重对待，必须在获得了完整信息后方可发 。康青：管理沟通教程，立信会计出版社2 0 0 3 年版，第7 8 7 9 页 1 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 送，否则就可能只反映了事情的部分真相，甚至是假象，容易造成以偏概全的错误， 导致公共决策的失误。 3 持续性原则 如上所述，管理沟通本身就是一个持续的过程，必定要遵守持续性原则；再者， 公共部门管理沟通的完整性原则，也决定了管理沟通必定是持续性的，因为信息的 收集与反馈需要一个过程，只有不断补充、修正原有信息，收集新信息才能保证信 息的完整性。 4 及时性原则 公共管理的幅度广、层次多，信息传送的周期往往比较长，因此对信息的时效 性要求较高。尤其是在出现社会危机的时候，管理沟通的关键作用就在于它的及时 性，耽误时间可能造成无法估量的社会损失。2 0 0 3 年“非典 疫情出现广州的时候， 由于政府辟谣不够及时，造成了较长的一段时间里谣言满天飞、药价漫天涨，引起 了极大的社会恐慌，造成了一定的社会混乱，给国家带来了巨大的损失。 5 主动性原则 公共管理者本来就是为社会公众服务的，更应该主动为公众谋福利，想群众之 所想、急群众之所急，因此公共管理者要主动开展沟通，以及时发现社会问题，了 解公众的意见，收集到尽可能多的信息，为社会问题的顺利解决提供便利。如果公 共管理者不主动进行沟通，还可能导致公众对政府的冷漠，降低公共管理的合法性。 另一方面，沟通总是双向的，单是公共部门管理者一方主动还不够，还必须调动社 会公众的主动性，增加自下而上的沟通。这就要求加强公民素质教育，进一步提高 公民的社会责任感与民主意识，促使民众主动向公共部门反映意见，提出建议等。 6 非正式沟通策略性运用的原则 非正式沟通是指非正式组织系统或个人渠道的信息传递，它不是以组织系统而 是通过私人接触来进行沟通，最常见的旧式所谓的“传闻 和“小道消息 。非正 式沟通是与非正式组织相伴而生的，这类沟通代表个人，比较灵便，能够满足组织 成员个人的不同需求，在管理中的实际运用也比正式沟通频繁，但它也是一种难 于控制的沟通，如果不注意运用，很可能会带来较大的负面影响。在公共管理沟 通中必须注意策略性运用非正式沟通，既补充正式沟通的不足，又尽可能的减少 不利影响。这里就涉及到对待非正式组织的态度问题，关于非正式组织，巴纳德 硕士擘位论文 m a s t e r st h e s i s 曾有过比较详细的论述，他指出了非正式组织的两面性与普遍性：一方面，我们要 明白非正式组织是普遍存在、必须面对的：另一方面，我们也应该看到，合理引导 利用非正式组织也能带来有利的影响，弥补正式组织的不足。 ( 二) 提高公共部门管理沟通有效性的主要措施 目前，我国公共部门管理沟通存在的诸多障碍直接影响了公共部门管理沟通的 有效性，不利于提高沟通效率，也给公共管理活动带来了不利影响。为了提高公共 部门管理沟通的有效性，我们不仅仅要遵守公共部门管理沟通的相关原则，还应当 针对影响我国公共部门管理沟通有效性的相关因素，着力在以下几方面进行提高： 1 坚持以人为本，克服官本位思想 构建社会主义和谐社会，必须始终把最广大人民的根本利益作为党和国家工作 的根本出发点和落脚点，在发展经济的基础上不断满足人民群众日益增长的物质文 化需要，促进人的全面发展。人是发展的实践主体和价值主体，推动中国经济社会 的全面协调可持续发展，需依靠最广大人民群众，同时也是为了最广大人民群众。 坚持以人为本，就是要把人民利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足最广 大人民群众多方面的需求，促进人的全面发展。一切依靠人民群众，一切为了人民 群众，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，是我们制定发展战略、 策略和政策，谋求全面、协调、可持续发展的出发点和落脚点。要尊重和保障人权， 保障人民的政治、经济和文化权利，就要为人才的成长，为充分发挥人的聪明才智， 创造良好的制度、体制环境。 要在公共部门管理沟通中做到以人为本，政府就要克服官本位思想，淡化直至 消除官民地位差别意识。具体来讲就是要适当地制约政府的权力，调整政府和社会 之间的权力关系，寻找平衡点，以实现行政权威和公众之间的良性互动。“一方面， 机构改革是为了实现更好的社会治理，市民社会的发展是现代政府实现良好治理的 基础；另一方面，市民的社会发展在中国十分艰难，市民社会意识的形成十分缓慢， 这使得今天政府机构改革变得异常艰难。一美国有关的法律规定，地方行政长官和 地方议会做出有关决策之前，必须听取公众的意见。即使是在听取公众意见并得到 认可之后，公民、团体或利益集团也可以提出诉讼来阻止政府的行动。我们也应该 借鉴这种做法，政府制定政策首先调查民众的利益诉求，将这种诉求尽可能的表现 在政策当中，使政策的制定更具针对性，其传达自然就更容易实现顺畅和有效。另 外，民众利益表达的实现，将增强他们对政府的信任，提高他们与公共部门进行信 2 l 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 息沟通和交流的积极性，有利于形成公共部门和民众之间的良性互动，这无疑会更 好的保证管理沟通的有效性。 2 构建电子政务沟通模式，改变传统行政信息沟通方式 传统的行政信息沟通，政府与公众的信息传递渠道单一，主要依靠传统方式， 因而传递过程当中经常出现信息超载、失真等现象，容易受到人为的主观干扰，存 在信息吸收片面化，反应速度迟缓等缺陷。电子政务沟通模式与传统信息沟通模式 相比，有着比传统更高效，更可靠的信息传输体系和模式( 见图3 ) ，其优越性主要 表现在以下几个方面：( 1 ) 政府的管理工作将更具开放性。政府和公众的信息传递更 快捷、方便、经济。交流的手段从传统电话、传真、面对面沟通、信函会议、接待 受理扩展为电子技术、电子数据下的交流手段，更具有开放性。( 2 ) 管理更规范与过 程更简练、透明。政府工作如行政立法、政府计划决策、行政执行、行政监督、行 政服务等都要有严格的章程和制度，政府工作的规范性将对政府的权威、信誉度有 很大的影响，电子政务的实施，将有助于政府更好的内外部监督，增加政府工作透 明度，减少腐败、暗箱操作、信息寻租等现象，树立政府的威信。( 3 ) 层次清晰、整 合度高。电子政务的实施，传统的政府职能将有所改变，繁琐程度大大减小，管理 层次更为简化，其横向性、纵向性层次感更强。实施电子政务减少政务与公众之间 的信息传导和沟通的成本，处理政务做到协同保障，突出整体利益，避免在传导过 程当中的信息失真，加速政务处理的反应能力。 图3电子政务信息沟通模式 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 从图3 可见，该模式的信息沟通是靠网络技术来实现，信息沟通的渠道主要是 计算机网络，信息传递迅速及时，信息反馈迅速交互性强。在行政信息沟通中，社 会公众企业、政府各部门及其内部各分部门是信息沟通的主体，若干个主体之间的 信息沟通不是链式层级的，不是仅靠一个信息中心来传递信息，也不是信息环状交 流与反馈，而是各信息点或信息中心的联系。传递路径既有垂直方向的，也有水平 方向的。信息沟通既有上下级之间的纵向联系，也有同等级之间的横向联系，还有 不同等级层次、不同隶属关系的斜向联系，信息沟通网络纵横交错，构成网状结构， 大大减少了行政沟通中信息失真。 3 健全我国的相关法律制度，提高公众满意度 ( 1 ) 加快政务公开制度建设。政务公开是群众了解政府活动、正确理解贯彻 政策的有效途径，不仅有利于人民群众监督公共权力的运作过程，还有利于公共部门 及时收集社会公众的反馈意见，使公共决策获得更高的群众认可，从而有效地提升公 共部门管理沟通的有效性。前文所述，电子政府建设是政务公开的一个方面要通过 电子政务建设促进政务公开，提高政府与民众沟通的便捷性；另一方面，要通过其 他途径的政务公开方式，如信息公开制度等，推进政务公开的进程，力求建设开放 性政府。 ( 2 ) 完善公共部门决策中的听证制度。决策听证是指政府在决策过程中，听 取有关团体、专家学者的意见，特别是与该决策有利害关系的当事人的意见。决策 听证实际上是一种固定了沟通渠道的交流方式，这种沟通方式可以收集到与决策相 关的各种信息，能够提高公共管理沟通信息的数量和质量。由于当事人往往是利 害相关者，因此一般能够保证信息的真实性；由于听证是一种面对面地沟通，因此 收集的信息往往比较准确。听证制度对于提高公共管理沟通的有效性有着十分重要 的作用，完善的听证制度，能够有效反映公众的意见、建议等，提高公共决策的科 学性与民主性，减少公共政策实施过程中的障碍。当前，我国的决策听证制度还很 不完善，听证程序等相关规定不够具体规范，听证还存在着走过场、走形式的现象， 必须完善相关法律制度，建立健全的公共部门听证制度，使之逐渐发展成为一项正 式而完善的管理沟通制度。 ( 3 ) 完善我国的信访制度。信访是国家法律规定的公民向政府反映意见的途 径，建立这项制度的目的就是为了便于公民反映问题设置一套正式、便捷的机制， 建立一个简捷有效的沟通渠道。通过这项制度的实施能够听到到来自最底层的人民 。胡象明：公共部门决策的理论与方法，高等教育出版社2 0 0 3 年版，第1 1 8 页。 2 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 群众的声音，收集到最为真实、可信的信息，对于提高公共管理沟通的有效性，增 强公共政策的合法性，具有十分重大的作用。当前很多地方政府没有有效利用这个 制度，信访机构多是挂牌不办事，导致人民群众有了意见无处反映；有的信访机构 倒是想为群众解决问题，却又苦于权力太小甚至没有处理权力，群众的问题反映了 却得不到解决。信访制度的这种现状往往是群众越级上访的根源，不仅造成了不良 影响降低了政府的公信力，也给上级的工作增加了负担，带来了不便。陈桂棣所著 的中国农民调查中描述的种种上访案件，几乎都是这样产生的。因此，要提高 公共部门管理沟通的有效性，就必须完善信访制度。完善信访制度首先要完善立法， 从法律上对信访制度的各项实施细则做出明确的规定，确保信访制度的实施有法可 依；其次要提高信访机构的地位，赋予信访机构应有的解决问题的权力，结束信访 机构了解问题却解决不了问题的尴尬局面，对于群众而言，这也是沟通的一种反馈 机制；再次，要建立对信访机构的监督制度，防止有的信访机构挂牌不办事，不拿 群众意见当回事的现象产生。 4 设立独立信息反馈机构，重视反馈核实 信息反馈是管理沟通极为重要的一环，反馈的信息既可以核实信息传递的准确 性，又能作为管理政策调整的依据。这里的独立指的是政府反馈机构与执行机构相 分离。长期以来，我国公共管理系统中，反馈系统薄弱，这是管理制度上的缺陷。 在传统体制下，行政信息反馈机构附属于执行机构，没有独立性，信息反馈的主渠 道是在上下级之间垂直进行的，特定管理系统中不同层次的子系统既是决策的执行 者又是决策指令的下达者，一身兼任两职，既执行又反馈，既输出又输入。这一信 息反馈体系结构最大的弊端是，执行机构由于利益偏好的扭曲，反馈中有很大一部 分是虚假信息。信息失真率较高，很难做到下情上达，客观公正，使高层领导在决 策时缺乏足够的依据。因此应当强化政府信息反馈机构的权力，提高信息反馈从业 人员的地位，保障其合法权益。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 主要参考文献 【l 】陈振明：公共管理学一一种不同于传统行政学的研究途径，中国人民大学出 版社2 0 0 3 年版。 【2 】魏江等：管理沟通一成功管理的基石，机械工业出版社2 0 0 6 年版。 3 】李锡元：管理沟通，武汉大学出版社2 0 0 6 年版。 【4 】张立荣：中国公共行政学，湖北人民出版社2 0 0 1 年版。 【5 】张立荣：论有中国特色的国家行政制度，中国社会科学出版社2 0 0 3