（行政管理专业论文）论中国非政府组织的政策参与及其路径分析——以宁波市海曙区政府购买居家养老服务为例.pdf

中文摘要 2 0 世纪8 0 年代以来，全球社会政治经济生活中出现的一个新格 局深刻地改变着整个世界，那就是非政府组织( n g o ) 迅速发展并作 为国家、企业之外的社会治理主体广泛参与人类社会各个领域，在促 进经济发展和社会文明进步方面发挥着重要的作用。非政府组织是一 个国家民主和社会价值的忠实守护者，它的蓬勃发展展现了一个社会 的公民活力，代表着社会的多元和开放。非政府组织参与政策过程对 于平衡多元社会利益，推动政府民主决策和科学决策并实现国家制度 现代化，进而提高国家“软实力 具有重要意义。 本文以浙江省宁波市海曙区政府通过向非政府组织星光敬 老协会购买居家养老服务的这项政策，试图解析中国非政府组织在政 策参与中所扮演的角色及其运作模式；并以此为切入点指出了当前中 国非政府组织在政策参与中所面临的法律体系不健全、运作资金不 足、专业人才缺乏和监督乏力等现实问题，并进一步分析了造成这些 问题的具体原因；最后从法律、制度以及非政府组织自身的建设等层 面有针对性地提出了相应的对策，以解决现实中可能出现的政府和市 场的“双重失灵 ，提高政府决策能力，推动我国公共管理的民主化 和科学化。 关键词：非政府组织，养老服务，政策参与 a b s t r a c t s i n c e1 9 8 0 s ，an e ws i t u a t i o nt h a tg r e a t l y c h a n g e dt h e e n t i r ew o r l da p p e a r e di nt h e9 1 0 b a ls o c i a l ，p 0 1 i t i c a la n d e c o n o m i cl i f e n a m e l y ， t h e n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n q u i c k l yd e v e l o p e da n dw i d e l yp a r t i c i p a t e di na 1 1f i e l d so ft h e h u m a ns o c i e t ya sas o c i a lc o n s t r u c t i o nb o d yb e s i d e st h en a t i o n a n de n t e r p r i s e s i tp l a y e da ni i n p o r t a n tr 0 1 ei nt h ea s p e c t so f p r o m o t i n gt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dt h es o c i a lc i v i l i z a t i o n p r o g r e s s t h en o n g o v e r n m e n t a lo r g a n iz a ti o nw a st h e1 0 y a l d e f e n s o ro fn a t i o n sd e m o c r a t i ca n ds o c i a lv a l u e s i t s b l o o m i n gd e v e l o p m e n ts h o w e dt h ee n e r g yo fo n es o c i a lc i t i z e n a n dr e p r e s e n t e dt h ed i v e r s i f i c a t i o na n do p e n n e s so fs o c i e t y i tw a ss i g n i f i c a n tt h a tt h en o n g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n p a r t i c i p a t e d i nt h e p 0 1 i c yp r o c e s st oc o u n t e r b a l a n c et h e d i v e r s i f i e ds o c i a l b e n e f i t s ，p r o m o t e t h e g o v e r n m e n t s d e m o c r a t i ca n ds c i e n t i f i cd e c i s i o na n dr e a l i z et h en a t i o n s s y s t e mm o d e r n i z a t i o n ，a n df u r t h e ri m p r o v et h en a t i o n s“s o f t s t r e n g t h o nt h eb a s i so ft h ep 0 1 i c yt h a th a i s h ug o v e r n m e n t ( n i n g b o ， z h e jia n g )b r o u g h t t h ee1d e r c a r es e r vic ef r o mt h e n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n x i n g g u a n g0 1 df o l ka s s o c i a t i o n ， t h isp a p e rt r i e st oa n a l y z et h er 0 1 ea n dit so p e r a ti o nm o d eo f c h i n e s e n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s i n t h e p 0 1i c y p a r t i c i p a t i o n ：p o i n t so u tt h ea c t u a lp r o b l e m st h a tc h i n e s e n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sa r ef a c i n gn o wi nt h ep o l i c y p a r t i c i p a t i o nb a s eo nt h i sp o i n t ，i n c l u d i n gi n c o m p l e t e1 a w s y s t e m ， i n s u f f i c i e n to p e r a t i o nf u n d ，n op r o f e s s i o n a l sa n dp o o r i l s u p e r v i s i o n ， a n df u r t h e r a n a l y z et h ed e t a i l e dr e a s o n st h a t r e s u l ti nt h e s ep r o b l e m s t h i sp a p e rf i n a l l yc o m e su pw i t ht h e c o r r e s p o n d i n gc o u n t e r m e a s u r e sf r o mt h ea s p e c t so f1 a w s ， r e g u l a t i o n s a n d n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s s e l f c o n s t r u c t i o nt or e s o l v et h ep o s s i b l e“d u a l 一f a i l u r e ，o f t h e9 0 0 e r n m e n ta n dm a r k e t ， i m p r o v e t h e g o v e r n m e n t s d e c i s i o n m a k i n gc a p a b i l i t y ， a n dp r o m o t et h ed e m o c r a t i z a t i o n a n ds c i e n t i f i c a t i o no fo u rp u b i cm a n a g e m e n t k e y w o r d s ：n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n ，e l d e r c a r es e r v i c e ， p o l i c yp a r t i c i p a t i o n j i l 湖南师范大学学位论文原刨性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明弓l 用的内容外，本论 文不合任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的 研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人 完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 穆由 平z 月乡日 湖南师范大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文规定，研 究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属湖南师范大学。同 意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权湖南师范大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩审或扫描等 复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 l 。保密口，在年解密君适用本授权书。 2 不保密口。 ( 请在以上相应方框内打“”) | 月 日 疑黟强 否歹夯 嵴歹 纱 期期 终弘 冼仲l 、分虱rlff 名名签签 者师作导 论中国非政府组织的政策参与及其路径分析 第一章绪论 1 1 问题的提出 2 0 世纪8 0 年代以来，全球社会政治经济生活中出现的一个新格 局深刻地改变着整个世界，那就是非政府组织 ( n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n ，简称n g o ) 迅速发展并作为国 家、企业之外的社会治理主体广泛参与人类社会各个领域，在促进经 济发展和社会文明进步方面发挥重要的作用。非政府组织是一个国家 民主和社会价值的忠实守护者，它的蓬勃发展展现一个社会的公民活 力，代表着社会的多元和开放。在当前，以“公益 、“志愿 、“服 务 为宗旨的非政府组织迅速发展并融入我们的日常生活，非政府组 织研究亦迅速繁荣并成为一门全球性的“显学 。 非政府组织从产生到发展并不是偶然的，而是有着极其复杂的社 会背景。1 8 世纪古典经济学派的“经济自由主义 在1 9 2 9 1 9 3 3 年 第一次世界范围内的经济危机中受到严峻的考验，市场作为一只“看 不见的手，其天然自我调节市场资源配置的功能也受到前所未有的 质疑。经济危机使资本主义经济遭到致命的打击，从而打破了“市场 无所不能 的神话。在这背景下，奉行国家干预的凯恩斯主义应运 而生，政府不再作为“守夜人( w a c h d o g ) 的角色而存在。在以后 的几十年里，凯恩斯主义几乎成为医治西方经济问题的灵丹妙药，福 利国家政策成为资本主义国家发展的主要模式。但2 0 世纪7 0 年代以 后，全球不同类型的国家又普遍出现了经济停滞，迫使人们对政府干 预的作用进行重新认识。庞大的福利开支使政府不堪重负，加上人口 老龄化、失业问题严重、政府管理成本加大等现实问题要求政府不得 不考虑将部分职能让渡给其他的社会组织或团体，非政府组织以其 “公益”、“志愿”、“服务 等其他组织无法比拟的优势，成为政 府合作的一个重要主体。 政府与非政府组织之间的关系一般被认为是国家与社会关系在 硕士学位论文 公共事务治理层面上的一个缩影，随着非政府组织在各个国家得到迅 速的发展，人们在各种场合越来越多地提及非政府组织，把非政府组 织看作在公共管理领域作用日益重要的新兴组织形式。由于中国正处 于( 并将长期处于) 社会主义初级阶段，目前正行进在一个从计划经 济向市场经济转轨的“特殊”时期。因此，面对政府与市场可能出现 的“双重失灵 ，非政府组织的存在更是具有不可忽视的作用。 政府将部分职能让渡给非政府组织能够一定程度上节省政府行 政管理成本，提高行政效率。随着非政府组织在自身努力和全球共识 中的不断发展，将会有更多的对公共事务治理的职能从政府权威部门 转移到非政府组织，非政府组织亦将更多地参与到社会公共管理事务 中去。非政府组织的政策参与就是参与社会管理的一个重要组成部 分。 中国非政府组织的政策参与是在现有政治框架内进行的，非政府 组织的政策参与总体上是理性化政治参与。所谓理性政治参与：首先， 是合法的政治参与，其参与行为必须在宪法和法律所赋予的民主权利 的范围内进行；其次，是自主的政治参与，这是对公民作为政治参与 主体的行为要求；其三，是各种形式、各种层次的参与协调进行、动 态有序的政治参与，体现民主和法治、参与和秩序、发展和稳定的有 机结合，对整个社会的稳定起着重要的促进和推动作用。 非政府组织参与公共政策是中国建立广泛而有理性的政治参与 机制的必然要求，是公民参与公共政策的合理、有效的途径，是实现 由“群众社会 向“参与社会”转换的纽带；非政府组织参与公共政 策可以保证决策信息的充分性，保证公共利益最大化的实现，还可以 保障公共政策的有效执行。当前，正确认识中国社会阶层结构发生的 变化，正确认识非政府组织的地位、特征和他们内部之间以及他们与 政府之间相互关系和发展趋势，正确认识这一力量对社会主义现代化 建设的作用和影响，以及他们对我们党和政府实行社会治理提出的新 要求，对于我们现阶段认识当前中国国情，并据此制定新的理论和新 的经济、社会政策以及正确的发展战略起着至关重要的作用。 论中国棼政府组织的政策参与及其路径分析 尽管目前对非政府组织的界定还莫衷一是，但这并不影响其在现 实世界中的作用和影响力。特别是在我们这样一个发展中国家，非政 府组织对中国转型期政治、经济、文化产生的深远影响更是不容忽视。 非政府组织扮演着承接政府逐步退出并转交给其部分社会管理职能 的角色，这一过程并非是简单的职能移交，而反映着整个社会治理机 构与观念的根本转变。政府如何有理、有利、有节地转交部分职能给 非政府组织，非政府组织如何更加科学、有效地参与政府的公共管理 活动( 特别体现在政策参与) 是当前理论界与实务界必须面对的一个 课题，本文将着重从中国非政府组织的政策参与角度来解析上述问 题。 1 。2 国内外研究综述 对非政府组织( n g o ) 的界定，到目前为止，还没有达成统一的 标准。在搜索引擎谷歌( g o 0 9 1 e ) 输入“非政府组织后约有9 2 4 0 0 0 项符合查询结果。 一般认为，非政府组织词最初是在1 9 4 5 年6 月签订的联合国 宪章第7 l 款正式使用的。该条款授权联合国经社理事会“为同那些 与该理事会所管理的事务有关的非政府组织进行磋商作出适当安 排 。1 9 5 2 年联合国经社理事会在其决议中将非政府组织定义为“凡 不是根据政府闻协议建立的国际组织都可被看作非政府组织。在当 时，这主要是指国际性的民间组织。1 9 6 8 年，在联合国经社理事会 通过的1 2 9 6 号决议中，规定了联合国同非政府组织关系的法律框架。 该决议肯定了非政府组织的范畴，同时允许非政府组织在联合国经社 理事会以及联合国体系中的其他机构中获得咨询地位。自此以后，非 政府组织的活动被有意识地、越来越广泛地引入了联合国体系的运 作。由此可见，一般用在联合国的文件和其他许多国家的官方文件中， 非政府组织是指那些在地方、国家或国际级别上建立起来的、以促进 经济发展与社会进步为目的的社会组织。非政府组织提供多样化的公 共服务，向政府反映公众需求，提出合理意见或建议，影响政府 政策制定。它具有组织性、民间性、公益性、自治性、。志愿性、 硕士学位论文 非营利性、合法性、非政党性等特征以及社会服务、沟通协调、监 督管理等基本功能。“非政府组织 属于“第三部门”( t h i r ds e c t o r ) 组织，就是说，它们既不同于政府部门又不同于私人部门，而是超出 于两者之外的第三种类型的组织实体；正是在这个意义上讲，它们又 是“独立部门 ( i n d e p e n d e n ts e c t o r ) ( 王绍光，1 9 9 9 ) 。 学界对于非政府组织的关注首先来自于国际事务的新变化：第二 次世界大战以后，特别是近二、三十年以来，国际政治与国际关系发 展过程中一个得到普遍公认的事实，就是国际舞台上的国际行为主体 日趋增多，新的国际行为主体不断出现。这不仅是指随着非殖民化运 动的发展而造成的新独立的主权国家的增多，更重要的是指非国家国 际行为主体的巨大发展，集中地体现为各种类型的国际组织急剧增 多，其中一些明显成为国际政治格局中不可缺少的成分( 张小劲， 2 0 0 2 ) 。非政府组织作为一种特定的社会组织形态，本来是以克服“市 场失灵”和弥补自由竞争机制缺陷为使命而产生的，但在现代社会中， 却以克服“政府失灵和修补国家的社会服务职能为契机而获得了巨 大发展。进入2 0 世纪8 0 年代以后，非政府组织在世界范围发展很快， 不论是在全球社会经济发展中，还是对全球事务的影响力，都上升到 了一个新的水平。在一些场合，非政府组织已被列为与企业一市场体 系和政府一国家体系并列的第三体系，即非政府组织体系。正如全球 非政府组织研究的权威学者莱斯特m 萨拉蒙教授( l e s t e rs a l 锄o n ) 所说：“我们是置身于一场全球性的社团革命之中，历史将证明这场 革命对2 0 世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于1 9 世纪后期的世界的重要性。”学界在使用“非政府组织 这一概念 时，除强调其与政府的相对关系以外，又暗涵着一些特定的判断，因 而使得这一概念在研究中具有了可操作性。这些判断基本上是针对 s a l a m o n 和a n h e i e r 认为，“非政府组织”与其他非政府的私人组织类型的最大区别 在于它们是“非营利组织”( n o n p r o f i ts e c t o r ) ( l e s t e rm s a l a m o n & h e l m u tk a n h e i e r ，t h ee m e r g i n gn o n p r o f its e c t o r ： a n0 v e r v i e w ，m a n c h e s t e r ：m a n c h e s t e r u n i v p r e s s ，1 9 9 5 ，p p 1 4 一1 5 ) 。 w il li a mb w e r t h e r ，j r a n de v a nm b e e a n ，t h ir ds e c t o rm a n a g e m e n t ，g e o r g e t o w n u n i v e r si t yp r e s s ，2 0 0 1 ，p 3 论中国非政府组织的政策参与及其路径分析 “非政府组织的某一方面特征而言的，因而在不同的研究者那里， “非政府组织 概念又与另一些相关概念具有联带性和替代性的关 系。 2 0 世纪9 0 年代中期中国非政府组织的研究才真正开始起步，最 大的一个特点是理论研究滞后于实践的发展。国内学者们从政治学、 社会学、经济学、法学等视角对非政府组织的形成、作用及其与国家、一 市场的关系、非政府组织自身的管理等方面进行大量的研究，取得丰 硕的成果。 就非政府组织政策参与而言，当前在该领域有所探索的大致有以 下观点： 郑准镐在非政府组织的政策参与及影响模式一文中认为，在 现代社会中非政府组织对政策过程的参与呈现出多样化，他分析了非 政府组织对政策过程的参与方式：根据非政府组织参与政策过程的主 体性，非政府组织对政策过程的参与方式可分为直接参与和间接参 与；根据非政府组织参与政策过程的制度化与否，非政府组织对政策 过程的参与方式可分为制度化参与和非制度化参与。制度化参与是指 通过合法程序参与政策过程或影响政策的参与方式。非制度化参与方 式是指非政府组织通过非正式的方式影响政策的参与方式。非制度化 参与方式包括合法性间接参与方式和非法性参与方式。根据非政府组 织对政策过程参与的主动性，非政府组织对政策过程的参与方式分为 主动参与方式和委托参与方式两种。根据非政府组织在政策过程中的 联合方式，非政府组织对政策过程的参与方式可分为单独参与、联合 参与及与政府合作参与三种。非政府组织对政策过程的各种参与方式 在不同国家，由于政治体制、历史传统、文化背景不同，非政府组织 对政策过程的参与方式呈现出多样化的趋势。文中还分析了非政府组 织对政策过程的影响并指出其主要因素是非政府组织的能力和政府 的接受程度。 周巍在其硕士论文中国非政府组织政策参与的困境及对策研 究中认为，目前中国非政府组织政策参与的途径主要有以下几种， 硕士学位论文 前十一种属于制度化参与，最后一种属于非制度化参与：( 1 ) 提供 相关信息和政策建议；( 2 ) 私人接触；( 3 ) 直接代表；( 4 ) 提起 行政复议和诉讼；( 5 ) 参加听政会；( 6 ) 举办学术会议、座谈会、 论坛；( 7 ) 出版期刊、杂志、报纸；( 8 ) 联盟游说；( 9 ) 组织连 署活动；( 1 0 ) 借助新闻媒介；( 1 1 ) 借助国际力量；( 1 2 ) 抗议和 暴力对抗活动。 叶大风在非政府组织参与公共政策过程：作用、问题与对策 中认为，非政府组织参与公共政策过程可以弥补现有体制局限，有效 地维护以公共利益为核心的社会利益，促进多元社会的可持续发展。 但我国非政府组织在参与公共政策过程中，仍然面临着参与的法律地 位不明确、运作资金不足、专业人才缺乏和监督制度不健全制约。应 该从法律、制度及非政府组织自身建设等层面采取策略和措施，拓展 非政府组织参与公共政策的范围和层次，推动我国公共管理的民主化 和科学化。 刘明和唐春媛在略论我国非政府组织政策参与问题中指出， 非政府组织参与政策过程对平衡多层次的社会利益，推动政府科学决 策、民主决策并实现政治现代化具有重要意义。必须从内部机制和外 部环境等方面入手，消除非政府组织政策参与的制约因素，促进非政 府组织发挥参与功能。 夏伟明和张才新在论我国非营利组织的公共政策参与中认为， 公共政策参与是非政府组织的一项重要功能，并将非政府组织政策参 与的职能要以归纳为以下几个方面：( 1 ) 利益表达：充当民众与政 府的中介，把民众的利益和要求集中起来，转达给政府，促使政府职 能部门将相关问题尽快纳入政策议程，并使政策方案尽可能地容纳各 种利益要求；或者就某个社会问题发表研究报告，对其中所蕴含的利 害关系及其可能的演变趋势进行一种前瞻性的预测，以引起政府部门 的注意。当然，非政府组织所倡导的利益可能只是其所代表的阶层的 相关利益，也可能是社会的公共利益。( 2 ) 参与政策制定：就某个 社会问题向政府提交政策建议、意见；接受政府邀请，为政府收集或 论中国非政府组织的政策参与及其路径分析 提供制定政策所需的经济、社会信息；担任政策决策部门的顾问；直 接与政府部门合作拟制某项公共政策。( 3 ) 参与政策评估：接受政 府委托或者与政府部门合作，根据一定的政策标准和程序，对公共政 策的经济、效率和效益、价值等进行评判，为政策变化、创新或者终 结提供依据。作为社会中间组织，非政府组织的政策评估相对会比较 客观、公正。( 4 ) 参与政策监督：即非政府组织对政策过程一包括 政策的制定、执行、评估和终结进行监督，将政策执行中的相关信 息反馈给政策决策部门，以便及时发现和纠正政策在实施过程中出现 的问题，防止政策失真，减少政策的负面效应。 史美芳在我国转型时期n g o 的公共政策参与中认为，从中国 目前公共政策实践来看，虽然有不少非政府组织在不同的领域以不同 的方式参与到政府的决策过程，以期通过影响政府的决策来获取自己 的利益，但从总体上来看，中国非政府组织对政策过程的参与程度仍 然比较低。甚至在很多地区和部门，他们的政策参与并没有得到足够 的重视。 目前为止，这一领域的研究大多是从宏观方面出发或是针对非政 府组织政策参与的某一方面进行研究，相应的个案研究较少，没有实 现理论和时间的统一，这是这几位学者较少关注的地方。 1 3 研究思路、研究方法与基本框架 本文的研究思路是以浙江省宁波市海曙区政府通过向非政府组 织购买居家养老服务的这项政策，解析中国非政府组织在政策参与中 所扮演的角色及其运作模式，并以此为切入点分析当前中国非政府组 织在政策参与中所面临的困境，最后试图找出解决困境的出路。 本文采用案例分析与理论研究相结合的方法，具体运用实证研 究、政策文本解读以及文献检索等方法进行分析和阐述，借鉴了政治 学、经济学、社会学、管理学、法学等相关理论与方法，体现了学科 融合的特点。 本文的基本框架包括五个部分： 第一部分( 即第一章) 主要就研究的缘起、国内外研究的现状、 硕士学位论文 研究思路、研究方法等问题进行简明扼要的交待； 第二部分( 即第二章) 主要对宁波市海曙区政府向非政府组织购 买居家养老服务的做法进行了导入，总结了经验和所存在的问题； 第三部分( 即第三章) 就宁波市海曙区政府这种通过货币支付的 方式向非政府组织购买居家养老服务的做法，由点到面地论述了中国 非政府组织及其在政策参与中的作用； 第四部分( 即第四章) 重点分析了中国非政府组织在政策参与过 程中所存在的问题并且探究了其原因； 第五部分( 即第五章) 主要探讨了解决中国非政府组织政策参与 问题的途经，分别从法律、制度以及非政府组织自身的建设等层面有 针对性地提出了相应的对策，以解决现实中可能出现的政府和市场的 “双重失灵”，提高政府决策能力，推动我国公共管理的民主化和科 学化。 论中国非政府组织的政策参与及其路径分析 第二章案例导入：宁波市海曙区政府向非政府组织购买居 家养老服务 2 1 宁波市海曙区政府购买居家养老服务的动因 海曙区是宁波的中心城区，2 0 0 6 年户籍人口3 1 3 6 万人，其中 老年人5 3 6 5 7 人，占总人口1 7 1 。老人对社会养老设施和服务的需 求迅速上升，机构养老方式已远不能满足需求。同时，随着家庭结构 分化和工作结构变化，空巢家庭日益增多，家庭养老功能日益弱化， 2 0 0 6 年海曙区的空巢老人达2 5 7 5 5 人，占老人总数的4 7 9 。探索一 种新的养老方式成为了紧迫课题。 政府必须在社会发展中扮演关键角色，特别是地方政府必须重点 履行社会管理和公共服务职能。对于“未富先老 的中国社会，探索 一种成本低廉、不脱离家庭亲情、以社区为依托的居家养老方式，是 政府职能转变的迫切需要。 在具体运行机制上，如何吸引更多的社会资源参与养老工作，也 是改革政府职能履行方式的迫切需要。从职能上讲，政府应该提供养 老服务，但政府提供养老服务是需要成本的，存在着一个质量和效率 问题。正是提供高效率、高质量养老服务的目标，推动政府不是大包 大揽，直接提供服务，而是寻求与非政府组织和社区进行合作。而且， 仅靠政府购买服务仍然不能满足多数老人的养老需求，这就推动政府 以敬老协会为中介，开展社会动员，发动更多的社会力量参与提供居 家养老服务。 2 2 宁波市海曙区政府购买居家养老服务的实施情况 宁波市海曙区政府面对城市人口老龄化的发展，多年来一直采 用机构养老的方式。但是，这一单一的养老方式，不管政府投入多少 资料来源：中国政府创新网h t t p ：w w w c h i n a i n n o v a t i o n s o r g c x 0 3 h t m l 宁波海曙 区政府：政府购买居家养老服务( 优胜奖) ；( 浙江人大2 0 0 8 年第4 期居家养老的海 曙模式，作者：高丽莎、张伟。引入时笔者作了部分修改。 9 硕士学位论文 钱、批多少地、盖多少房，都难以满足老年人的需求。而居家养老由 于其经济性、自由性及不脱离老人熟悉的生活环境等特点，仍是广大 老年人的首选，居家养老被认为是破解未富先老问题的最经济、最可 行的途径之一。西方国家进入老龄化社会时，人均国民生产总值已达 4 0 0 0 美元，都无法保证大包大揽的“机构养老”，而我国在2 0 0 0 年 步入老龄社会时，人均国民生产总值只有8 0 0 美元，这显然更加难以 承担起机构养老的负担。 因此，宁波市海曙区人民政府于2 0 0 4 年5 月1 2 日颁发了关于 海曙区社会化居家养老工作的指导性意见，提出“政府扶持、非营 利组织运作、社会参与的工作思路，其中引人注目的一条是“对家 庭经济困难，生活不能自理或半自理，家属又无能力照顾，需要提供 生活服务的老年人，由政府通过购买服务的方式解决其生活困难问 题。，试行为高龄、独居的困难老人购买居家养老服务。 2 0 0 4 年9 月开始，这一政策在全区6 5 个社区中全面推行。主要 内容是，由海曙区政府出资，向非政府组织星光敬老协会购买居 家养老服务，社区落实居家养老服务员，每天上门为辖区内6 0 0 余名 老人服务。享受服务的对象是海曙区辖区内，高龄、独居的困难老人 ( 包括残疾人) 。各社区根据本社区的老人和居家养老服务员的情况， 进行上门结对服务。服务内容包括生活照料( 日常护理或者特殊护 理) 、医疗康复( 包括陪同到医院看病、治疗、配药等) 、精神慰藉( 每 天和老人交流，发现老人的需求，排除老人的孤独感) 。额外的服务 要靠志愿者上门、企业捐助或老人自己购买。居家养老服务员的服务 质量由海曙区星光敬老协会和各社区监督。 海曙区政府购买居家养老服务还有其他配套政策，海曙区政府形 象地把它概括为“走进去和“走出来 的“两走”居家养老模式。 所谓“走进去 ，主要是指以一些高龄、独居的困难老人为对象， 通过政府购买服务，由专门的服务人员走进老人的住所，提供上门服 务。除此之外，“走进去 的服务方式还有志愿者无偿服务、老人自 己有偿购买服务和企业为老人购买服务等。所谓“走出来 ，就是让 论中国非政府组织的政策参与及其路径分析 大部分行动方便的老年人，走出小家庭，融入社区大家庭，老人“走 出来”的载体有老人“日托 中心和各种老年民间组织。 海曙区政府购买居家养老服务的政策有一套特有的运作机制，即 “政府扶持、非政府组织运作、社会参与”。 政府是规划者和政策制定者，政府扶持是决定性因素，海曙区政 府每年都把居家养老工作作为一项重要工作来部署。海曙区居家养老 工作领导小组作为政府的领导机构，主要职责是完善海曙区、街道、 社区三级居家养老服务体系。领导小组组长是分管养老工作的副区 长，一位副组长是海曙区民政局局长，另一位副组长是非政府组织 海曙区星光敬老协会的会长，非政府组织的领导者也参与制定政 盘筮 柬。 海曙区星光敬老协会成立于2 0 0 3 年，它不同于一般的老年协会， 是在国内少有的开展养老服务工作的非政府组织。海曙区将居家养老 公益项目委托给海曙区星光敬老协会执行，即社会化居家养老服务中 心交与区敬老协会( 总会) 运作，服务中心分部交与街道的敬老协会分 会运作，社区则以敬老协会名义在服务站开展具体服务。 海曙区星光敬老协会要承担的工作有：审定需要提供居家养老服 务的对象；确定居家养老的服务内容；对居家养老的服务质量进行检 查和监督；培训居家养老服务员和结对上门服务的志愿者。政府购买 居家养老服务的经费，由政府预算拨给敬老协会之后，敬老协会依托 社区来组织运作。敬老协会每两个月提前把每个社区的居家养老服务 员的工资划拨到社区，服务员给老人服务后，每月到社区领取工资。 敬老协会每天深入社区检查、监督服务情况。海曙区星光敬老协会崔 德海会长说：“这种运作机制，解决了钱和服务双重的监督问题，这 样老人高兴、社区高兴、政府也高兴，何乐而不为? “社会参与”主要指围绕居家养老工作，有效地整合各种社会资 源，充分挖掘、整合和利用社区现有的可供开展居家养老服务的社区 资源，不仅可大大节省政府的支出，而且还可以提高社区资源的利用 率。具体表现在： 硕士学位论文 首先，可以利用老年人资源，建立起居家养老义工服务模式。这 项工作同时也带动了“义工银行”的兴起。 其次，可以动员社会力量，为老人购买服务。有两家企业分别认 购了5 万元“居家养老服务券”，另有企业和个人紧跟其后，直接与 高龄老人结对“认养”，即认养一位老人，每月提供给老人2 0 0 元生 活补助金，直到老人去世。 第三，可以整合社区的公共卫生资源。海曙区是全国首批社区卫 生服务示范区，现有2 4 个社区卫生服务站，老人看病到社区卫生服 务站，只需要不到1 0 分钟的路程，这一便利的社会资源，解决了在 居家养老模式下，老人的看病难问题。 第四，可以整合社区信息资源。海曙区政府把居家养老和 “8 1 8 9 0 社区信息服务平台联系起来，专门为老人开通了2 4 小时亲 情服务热线，老年人遇到情况后只需要拨通8 1 8 9 0 ( 意思是“拨一拨 就灵 ) ，信息中心的电脑屏幕上就会出现有关这个老人的姓名、住 址、年龄、身体健康状况、病史以及子女情况等资料，以便接线员根 据实际情况作出反应。此外，政府定做了一批“一键通 电话机，免 费安装到独居、高龄的老人家里，一键直达8 1 8 9 0 信息中心。 2 3 宁波市海曙区政府购买居家养老服务解决的主要问题 首先，满足了老人多方面的养老需求。政府购买服务满足了高龄、 独居的困难老人的需求；义工上门服务满足了大量独居、困难老人的 需求；企业和个人认购服务解决了上述老人1 小时服务时间不够的问 题；个人购买服务满足了有购买能力的老人的需求；日托中心和老年 民间组织满足了大部分行动方便老人的需求；“8 1 8 9 0 求助热线和 “一键通”电话机解决了独居老人的紧急救助问题；居家养老照护院 解决了少数老人临时全天候护理的问题。 其次，减轻了政府的财政负担。据统计，建设一个具有基本养老 从2 0 0 7 年开始，海曙区又推出了一套新型的居家养老义工服务模式一一“义工银行”。简 单说来，这并非真正的银行，而是由当地敬老协会逐一登记义工服务时间和服务质量，统 一入档，当义工本人因年龄大需要服务时，就可提出申请，政府会为其购买相应的养老服 务。 论中国非政府组织的政策参与及其路径分析 保障功能的养老机构，每张床位的初期固定投入最少为5 万元，以后 每张床位每年还需补贴3 0 0 0 元。购买居家养老服务，政府只需支付 每人每年2 0 0 0 元( 2 0 0 7 年起增至每人每年2 4 0 0 元) 。 第三，为社区中的就业困难人员提供了岗位。通过一个弱势群体 为另一个弱势群体提供服务，解决了两个群体的福利问题。 第四，总结提出了“走进去、走出来 的新型服务模式。通过 “走进去、走出来 ，使“居家养老中的“家 由传统的小家扩展 到社区大家庭，形成了一个政府、中介组织、社区和家庭联动的新型 社会化养老服务体系。 第五，通过义工招募，扩大了这一政策的社会参与度，把蕴藏在 社会中巨大的养老人力资源挖掘出来，更好地满足了老人的个性化需 求。同时，一支基数较大、相对稳定的义工队伍的存在，大大增加了 这一政策的受惠人群。 2 4 宁波市海曙区政府购买居家养老服务的受益情况 第一，老人的多样化需求得到满足，生活质量得到提高。通过居 家养老服务员和义工“走进去 上门服务，提高了老人的基本生活质 量；通过各年龄段老人“走出来 ，走进街道社区日托所和各类老年 组织，丰富了他们的精神生活。广大低龄老人担任义工提供居家养老 服务，通过“服务今天，享受明天 的义工银行制度，既丰富了今天 的精神生活，又提高了明天的养老保障。 第二，政府养老成本显著下降。从较长时期来看，居家养老的投 入成本仅为传统机构养老的1 4 。同时，这一政策的实行又提高了政 府的公信力，强化了政府的社会管理和公共服务能力。 第三，政府低成本、亲情化的服务激发了养老的社会需求。通过 个人购买服务、企业认购服务、社会认养服务的积极推行，大大拓展 了养老市场。 第四，非政府组织得到了扶持和发展。通过这一政策，星光敬老 协会得到了长足发展，社会公信度也日益提升。社区内各种老年民间 组织显著地发挥了作用。 硕士学位论文 第五，社区服务功能得到改善，困难群体就业得到改善。社区有 了一个强化服务能力的平台，服务的空间更大，能力更强了。社区中 的就业困难群体通过进入门槛较低的劳动提高了自身的福利。 第六，公民的参与热情得到了激发，社会敬老、爱老的传统美德 得到了弘扬，互助互爱、关心他人、乐于奉献的社会风尚得到了传播。 2 5 宁波市海曙区政府购买居家养老服务存在的问题和困难 宁波市海曙区政府向非政府组织星光敬老协会购买居家养老服 务的实践，是政府与非政府组织合作的有益尝试，同样是非政府组织 政策参与的有益探索，这种政府通过非政府组织转变政府职能，拓展 和深化公共服务的做法，创出了一条解决社会养老问题的新路子。但 限于现实条件，很多方面还处于低水平、低标准，在实施过程中，还 存在一些问题和困难。主要有： 第一，居家养老服务工作尚没有成熟的理论来指导。由政府向非 政府组织购买居家养老的这种服务方式在中国乃至在世界其它国家 和地区都没有很丰富的经验可循，因此，宁波市海曙区政府购买居家 养老服务的实践还处于一个“摸着石头过河”的现状，需要自身在推 进这项政策中边实践边总结经验。 第二，居家养老服务工作中政府和社区的定位尚不明确。尽管根 据有关规定，制定和推行政府购买居家养老服务的主体主要是政府， 但是在实际工作中，政府所扮演的角色主要还是在宏观上指导，具体 实施还是靠各个社区，由于部分职能交叉和权责不明确等原因，政府 和社区之间还存在推诿扯皮等现象。 第三，政府对于非政府组织的工作过多干预，非政府组织自身存 在经费、人员不足，经验不够等问题。根据关于海曙区社会化居家 养老工作的指导性意见的有关规定“政府将居家养老公益项目通过 海曙区星光敬老协会委托给非政府机构执行。在政府的指导和支持 下，以敬老协会的名义，形成政府、社会、社区、家庭联动的服务网 络。 也就是说非政府组织在提供居家养老服务的时候有自身的自主 权，但是在实际中，政府的行政色彩仍然很浓厚。此外，由于非政府 论中国非政府组织的政策参与及其路径分析 组织星光敬老协会不但自身可以直接提供服务，而且还可以委托给第 三方非政府组织，导致监督比较乏力。 第四，社会参与度还不够高。目前居家养老工作基本处于政府埋 单，社区操作的模式。有的部门和单位对这项工作还认识不深，重视 不够，自愿为居家养老工作出资源、出资金、出人力等情况还不普遍。 有的街道不能正确平衡经济效益和社会效益的关系，对居家养老工作 投入不足，街道之间发展不平衡现象较明显。有的家庭尊老养老意识 不够，甚至有个别子女认为养老工作是政府的责任，而不愿承担赡养 老人、照顾老人的义务，使老人无法享受到家庭的关爱。 当然，还有其他许多问题，如居家养老的服务市场尚未形成，老 年人消费心理过于保守；居家养老服务人员的培训尚没有系统规范的 机制；推进居家养老服务工作没有激励政策；社区老年基础服务设施 总体滞后，限制了服务功能的拓展；目前绝大多数居家养老服务中心 自负盈亏的自立能力不强，影响其长效维持等。 硕士学位论文 第三章中国非政府组织及其在政策参与中的作用：基于海 曙经验 3 1 非政府组织及其政策参与概述 3 1 1 非政府组织的内涵 在相当长时期，学者们将社会组织分为提供公共产品的政府部门 和提供私人产品的企业部门。其实，在二者之间还存在着一个为人们 所忽视的独立的社会领域，那就是非营利组织。企业是社会经济存 在的基石，我们称之为第一部门，相应地，政府为第二部门。因此， 非营利组织通常又被称为“第三部门 ，其实关于这一性质组织的称 谓有许多种，如“非政府组织”、“民间组织 、“公民社会组织 、“社 会中介组织 、第三种力量 等等。在学术界，对于非政府组织的界 定据称更是多达1 0 0 多种定义，虽然存在一些差异，但是归纳起来主 要有三种观点： 第一种，从广义上来看，认为所有非政府、非企业的社会组织都 是非政府组织，包括非营利性事业单位、社会团体和群团、各类非营 利性社会中介组织和各种民办非企事业单位等。 第二种，从狭义上来看，认为非政府组织是一种非营利的社会中 介组织。非政府组织是西方使用较普遍的一个概念，指的是那些在政 府组织体系之外的，而且不是根据政府之间的协议建立的，同时也不 是企业的社会组织。根据这一定义，非政府组织与非营利组织的含义 基本是一致的，其内涵和外延可以互换使用，只不过，在国际上，使 用非国际组织更为广泛一些。 第三种，认为非政府组织是依法建立的致力于解决各种社会问题 的社会组织，具有非政府、非营利、自主管理、非党派和一定的自愿 性质。 张霞、张智河、李恒光非营利组织管理 m 】济南：山东人民出版社，2 0 0 5 年第1 页。 张霞、张智河、李恒光非营利组织管理 m 】济南：山东人民出版社，2 0 0 5 年第17 页。 1 6 论中国非政府组织的政策参与及其路径分析 本文主要采用第二种定义，将非政府组织界定为公民为了追求一 定的宗旨和目标，依据有关法律法规，志愿组成的不以营利为目的， 独立于政府和企业之外，从事公益性生产或服务，或互益性生产或服 务的社会组织。 3 1 。2 非政府组织特征 根据沃尔夫( w 0 1 f ) 的观点，非政府组织表现为以下五大特征： 有服务大众的宗旨；不以营利为目的的组织结构；有一套不致令任何 个人利己营私的管理制度；本身具有合法免税地位；具有可提供捐赠 人免税的合法地位。近年来，比较流行的观点是美国学者莱斯特萨 拉蒙对非政府组织特征的归纳。他认为，非政府组织的特征可以从以 下六个方面来分析： 1 、组织性。也可以称之为正规性，指的是非政府组织的成立要 经过合法的程序，经过注册取得合法身份，有独立的民事行为能力： 同时，必须有成文的规章制度，正规的管理体制和组织结构，固定的 负责人和工作人员等。 2 、民间性。也可以称