（行政管理专业论文）论城市公共工程的评价.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 城市公共工程的评价，是对其投入产出效益的综合评判，能够反映出城市公共资 源配置的合理性、城市公共决策的科学性以及城市公共福利水平的高低实践证明， 对城市公共工程进行评价是现代城市治理与运营的一项基本工具，对于城市管理、运 营及提高城市可持续发展具有极强的理论与现实意义。 城市公共工程评价的理论依据，来自于政治学、经济学及社会学等多个学科知识 的积累与整合。具体的评价方法，经历了单纯财务评估、费用效用评价、经济社会效 益综合评价三个阶段，逐步形成了较为完善的一般性评价指标体系。其中，经济评价 指标较全面，社会评价指标还处于探索阶段，可用性与全面性仍稍嫌不足。经济评价 与社会评价同为评价城市公共工程综合效益的客观标准，但并未考虑到评价制度本身 的合理性问题。城市公共工程评价的本质实际上是各评价主体，利用评价指标等评价 工具，权力、利益相互博弈的过程，丽评价制度则是权利博弈的监管机制。政治家、 官僚或国家代理人同市场经济中的个体一样，也是一种。经济人”，往往会盲目追求 自我利益的最大化，从而造成利益导向的扭曲。评价制度的不完善必然会导致权力失 衡权利博奔均衡点偏离城市公共工程最佳供求点，最终会造成公共福利受损，公共 资源配置结构不良，削弱城市的竞争力与可持续发展能力。 回顾国内外城市公共工程评价的历史与现状，有许多经验与教训。尤其是我国城 市公共工程评价中存在不少问题与矛盾，如评价结果与工程实际效果不符、政府评价 与专家及市民评价相对立、评价的。官本位”等，致使城市公共工程偏离公共品的公 平与效率，造成城市资源浪费等负效应。国外一些发达城市，其公共工程评价虽存在 不足之处，但整体水平较高。主要得益于权力约束机制、公共参与机制等评价制度的 完善，值得参考借鉴 本文观点为，城市公共工程的评价，应在采用传统的经济评价与社会评价方法基 础上，引入对评价制度合理性的评价，制定新的评价指标，使之作为基本评价因素运 用于评价数理模型中，以判断其评价工作本身的准确性、合理性我国城市公共工程 的评价必须坚持科学适用、统一灵活、指标全面的基本原则，加强评价主体价值中立 与多元参与、评价方法科学化与体系化等方面建设。通过评价方法的改进与评价制度 的完善，促使各评价主体间权利博弈均衡效果最优，实现城市公共福利的最大化，以 山东大学硕士学位论文 促进城市和谐、稳定、发展，真正发挥城市聚集效应与辐射效应，促进地方及国家协 调发展 2 关键词：城市公共工程；评价理论；评价制度：权利博弈：公共福利 山东大学磺士学位论文 a b s t r a c t t oe v a l u a t i n gu r b a np u b l i cw o i l 【so fc i t i e si st h a tt oe v a l u a t et h ee f f e c to f i n v e s t m e n t so nt h o s ew o r k s i ti saw a yt oe v a l u a t et h ed i s t r i b u t i o ns t r u c t u r eo fp u b l i c r e s o u r c e s , p u b l i cp o l i c i e sa n dp u b l i cw e l f a r eo fc i t i e s t oe v a l u a t i n gu r b a np u b l i cw o r k si s p r o v e dt ob eab a s i ct o o lo fg o v e r n i n ga n do p e r a t i n gm o d e r nc i t i e s i ti si l l e a n i n 删t o i m p r o v ec i t yc o m p e t e n c ea n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m c n ta b i l i t i e s e v a l u a t i n g 廿m ：0 r i e so f u r b a np u b l i cw o r k sc o l l i ef r o mm a n yr e s e a r c h i n gf i e l d s , s u c h a st h es c i e n c eo f p o l i t i e sa n de c o n o m i e s , s o c i a ls c i e n c ea n ds oo n t h ee v a l u a t i n gm e t h o d s o fu r b a np u b l i cw o r k sw e l t ec o n t i n u a l l yt ob em o l t ea n dm o r em a t u r et h r o u g ht h r e es t e p s , w h i c hi n c l u d ef i n a n c i a la s s e s s m e n t , c o s t s - u t i l i t ya s s s m c l l ta n de c o n o m i c a la n ds o c i a l e f f e c t i v e n e s se v a l u a t i n g e v a l u a t i n gi n d 麟酷a l s ol l ：地c , a l n em o l ea n dm o l ea d e q u a t e b u t s o c i a li n d e x e f lw c l en o ta sm a t u r e 勰e c o n o m i c a li n d e x e s a saw h o l e , t h e s et w ok i n d so f i n d e x e s 躺t oe v a l u a t eo b j e c t i v ed e m e n t so f u r b a np u b l i c 加l r i 【s t h es y s t e mo f e v a l u a t i n g w a so v e r l o o k e d i nf a c t , t h en a t u r eo f u f b a np u b l i cw o r k se v a l u a t i n gi st h a te a e he v a l u a t o r s h a v ea g a m ew i t hd i f f e r e n tp o w e ra n di n t e r e s t s0 1 1t h eb a s eo fa s s e s s m e n tt o o l s a n dt h e s y s t e mo fe v a l u a t i n gc o u l dp l a yar o l ea sar e g u l a t o ro ft h eg a m e i fp o w e r - o w n e r sd o n t c o n s i d e ra b o u tp u b l i cw e l f a r eb u tt h e i ro w i ii n t e r e s t s , a n di fp r o p e re v a l u a t i n gs y s t e mi s l a d 喊l , e i t h 比, t h eg a m eb e t w e e nt h e mw o u l dr e s u l ti no v e r m u c hi n v e s l m e n t so nu r b a n p u b l i cw 幽b u tu r b a nu s e 侣d i dn o tn e e ds om u e l ao ft h a t a n ds o 砷锄p u b l i cw e l f a r e w o u l db eh a r m e ds oa st oc i t yc o m p e t e n c ea n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ta b i l i t i e s o v e r v i e w e dt h eh i s t o r ya n dp i 嗍ts i t u a t i o no fu r b a np u b l i cw o r k se v a l u a t i n go v e r t h ew h o l ew o r l d , t h e r e 眦m a n ye x p e r i e n c e s 锄ml e s s o n s e s p e c i a l l yi nc h i n a , t h e r ew o l f e f l o l n cp r o b l e m ss u e l aa st h ed i f f e r e n c eb e t w e e ne v a l u a t i n gc o n c l u s i o na n dl e a le f f e e t i v e n e s s , t h ec o n t r a r yc o n c l u s i o no fg o v m e n ta n dp u b l i c s , g o v e r n o r - f i r s t i ne v a l u a t i n gc t c ， w h i e l ar e s u l t e dt h a tt h ep r i n c i p l eo fe q u i t ya n de t t i e i e n e yo np u b l i cg o o d ss u p p l yh a d b e e nd a m a g e d f i n a l l y , as e r i e so fb 烈le f f e c t i v e n e s ss u c ha su r b a nt e s o i n e st ob ew a s t e d o c , e u r r e d o nt h ec o n t r a r y , t h es y s t e mo f u r l mp u b l i cw o r k se v a l u a t i n gi s1 1 1 0 1 皓i 刮胍a n d e f f e c t i v ei ns o l n cc k - v c l o p e dc i t i e so ff o r e i g nc o t m t r i c s t h e r e 辨m a n ye x p e r i e n c e sc o u l d 山东大学硬士学位论文 b er e f e r e n c e da sf o rc h i n e s ec i t i e s a st h ea u t h o r so p i n i o n , t h ef i r s ts t e po f e v a l u a t i n gc i t yp u b l i cw o r k si st oa n a l y z e t h e 酬陇呖n gs y s t e mo nt h eb a s eo ft r a d i t i o n a le c o n o m i c a la s s e s s m e n ta n ds o c i a l e v a l u a t i n g n e we v a l u a t i n gi n d e x e ss h o u l db em a d ea n dt ob eu s e da ss o m eo fe v a l u a t i n g e l e m e n t si ni t sm a t h e m a t i c sm o d e l s i nc h i n a , s 0 1 啦es p e c i f i cm e a s u r e ss u c ha sc i t i z e n p a r t i c i p a t i o n , t oi m p r o v et h em e t h o d sa n ds y s t e mo fu r b a np u b l i cw o r k se v a l u a t i n ge t c s h o u l db ee m p h a s i z e d o n l yi nt h i sw a y , t h eg a m eo fp o w e r - o w n e r sa n di n t e r e s t s - s h a l 粥 w o u l dn o tb e h a r m e dt ou r b a np u b l i cw e l f a r ea n dc i t yc o m p e t e n c e i ti st ob ea s s u r e dt h a t c i t yw o u l dd e v e l o ph a r m o n i o u s l ya n ds t a b l e , i t sa g g l o m e r a t ea n dr a d i a n tu t i l i t yw o u l d a c c e l e r a t et h ed e v e l o p m e n to f r e g i o n sa n de v e ni t sc o u n t r y k e y w o r d s ：p u b l i cw o r k so fc i t i e s ；e v a l u a t i n gt h e o r y ；e v a l u a t i n gs y s t e m ；t h ec , - a i n eo f e v a l u a t o r s ；p u b l i cw e l f a r e 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出 重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责 任由本人承担。 论文作者签名：翅划盏e t 期：翘：坚：g 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文 和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 一：啦一名融期：一 山东大学硕士学位论文 前言 纵观人类社会发展史，在形式上表现为一部资源、人口等要素流动、汇聚的历史。 城市便捷、舒适的公共工程设施无疑是城市区别于乡村、发挥其聚集效应的关键，是 城市各种社会事物运转的基本平台。反观世界各国的城市化进程，无不伴随着城市公 共工程建设投资的扩张。为解决市场失灵这一经济问题，主张国家干预经济的凯恩斯 主义学派认为，城市公共工程是由政府直接或问接投资的城市公共物品，属于公共支 出，而公共支出则能够拉动城市就业率与地方经济发展，他们认为“公共工程政策的 要点就是它能够使国内投资率增加利率不必下夥p ”，导致城市公共工程投资在城 市公共支出中占据份额愈来愈大o 。在现实生活中，城市公共工程与城市个体的日常 生活及城市中各种社会组织的运转息息相关，是城市发挥其职能的基本硬件设施，属 于城市公共物品范畴，直接影响到城市经济、公共福利及城市公共部门信誉，影响到 城市竞争力、可持续发展能力以及城市社会的稳定、和谐。因此，对城市公共工程进 行综合评价，以促进城市公共工程投入产出效益的最大化，不仅十分必要，而且具有 理论与现实双重意义。 城市公共工程评价实际上是政治学、经济学及社会学等多个交叉学科理论知识积 累、整合，并运用于实践的过程。城市公共工程评价的现实意义则在于以下几点：其 一是有助于城市公共工程综合效益的提高，其二是有助于优化城市资源配置，其三是 可以为城市管理者提供决策依据以实现城市未来的良好治理与运营。纵观西方发达城 市，尤其美国各大城市的更新改造中，健全、科学的城市公共工程评价体制不仅使城 市管理者决策的科学化程度提高，改造中利益纷争而引发的各种矛盾也得到有效缓 解，在追求城市经济利益最大化的同时，较好地维护了公平、公正理念，保护了城市 原有的i 刍然、社会环境。总之，对城市公共工程进行评价是现代城市治理与运营的一 项基本工具，科学高效的城市公共工程评价体制是城市实现良好治理、运营及发展的 根本前提。 然而，我国当前的城市公共工程评价中存在诸多问题与矛盾，具体表现为：城市 公共工程评价结果与工程实际效益不符、政府评价与专家及市民评价相对立、评价的 “官本位”等。以上问题和矛盾导致城市公共工程自身偏离公共品的公平与效率原则， ok a h n r g ( t h er e l a t i o no fh o mi n v e s t m e n tt ou n e m p l o y s e n t ) i 】1 9 3 1 。：2 6 哟翰伊特韦尔、默里米尔盖特、彼得纽曼新帕尔格雷失经济学大辞典( 第三眷) e - p ) 。经济科学出版 牡。叫】，1 9 9 2 6 ：l 1 4 6 i 山东大学硕士学位论文 产生各种危害，如城市资源配置结构不良、城市建设成本过高、城市公共工程重复建 设并造成城市形象趋同、城市政府信誉危机进而诱发“官民冲突”等一系列社会矛盾， 导致城市的经济竞争力与社会稳定性降低，阻碍城市内部各种资源要素的良性循环， 抑制城市的可持续发展。 反观西方发达国家，城市公共工程评价的科学化与民主化程度较高，尤其是像美 国这种基于多元文化而形成的民主制度较为健全的国家，城市公共工程评价制度体系 相对而言较为完善，评价方法设计较科学、评价程序的民主化程度较高，切实发挥了 城市公共工程评价的根本职能。在全球化浪潮的冲击下，新科技、新观点、新文化纷 涌而至，这就要求我们去糟取精，灵活辩证地学习西方先进管理思想与实践经验，结 合我国自然与社会资源环境，实现西方先进治理理念的本土化，并力求有所创新和发 展，唯有此，我国城市公共工程评价中存在的问题与矛盾才有可能及时解决，才有可 能从源头上对其加以防范。 城市公共工程评价的理论方法随着经济与社会科学理论的发展而不断地向前发 展，近二三十年来，开始转向经济评价与狭义的社会评价，注重城市经济评价和社会 评价成为城市公共工程项目的评价理论发展趋势。目前，针对城市公共工程评价的理 论研究文献主要集中于社会评价的健全与完善，主要包括社会评价的理论基础研究、 社会评价指标制定等方面，如世界银行组织为提高其投资贷款效益制定了一系列社会 评价指标，作为新的评价标准，为一些国家参照执行。国内关于城市公共工程评价的 学术研究较少，关于社会评价理论及应用尚处于起步阶段，大部门研究文献来自城市 建设、工程项目管理等学科，人文社会学科对此的研究极少。不过，近年来，这一问 题已引起注意，公共经济学科开始有一些关于公共项目评估的研究文献，如齐中英、 朱彬的 对其。独特的管理方式。进行调查，结果发现吉姆 领导下的。大隧道”工程瞒报了数十亿美元的开销。“大隧道”出现财政丑闻。吉姆凯 若萨特被停职作为惩罚，联邦政府对“大隧道”的财政支持削减至8 5 亿美元，而 按照以前的约定，联系联邦政府将承担建设费用的9 嘶。 2 、政策法令 同时，联邦政府颁布了一项法令，取消了联邦高速管理局对大型公共交通项目定 期进行成本分析的规定在这项法令的保护下，尽管麻省的审计员在“大隧道”工程 山东大学硕士学位论文 开始两年之后，就发现了一笔2 3 0 0 万美元的资金浪费，建筑商却一直被免除追究任 何责任。 四、竣工 该工程最终用了2 6 年时问，花费1 5 0 亿美元。美国规划协会发布研究报告，大 多数大型公共工程均会超出预算，但一般超额2 8 ，而“大隧道”工程超出预算3 0 0 ， 其中公共参与占整个造价四分之一：3 7 5 美元。此外，2 0 0 2 年起，工程开始面临财 政、塌陷、渗漏等多起公众信任危机。 工程超过预算有至少三方面原因；技术挑战带来的费用攀升；“公众参与”带来 的决策过程缓慢；行政当局对于工程的监管不力。 2 0 0 2 年地下工程基本竣工，市政当局准备在地表工程中加强公众参与，以化解公 众信任危机。然而。正在公众为如何利用争论不休时，2 0 0 4 年7 月2 6 日，麻省和参 议员爱德华肯尼迪及其家族签署了一项秘密协定，将“大隧道”之上的一系列公共 绿地命名为“罗丝肯尼迪花园路”，以纪念在波士顿北部港口出生的肯尼迪家族的 女家长罗丝肯尼迪。 山东大学硕士学位论文 附录3 天津某水利工程的社会效益评价案例。 天津市某水利工程项目具有防洪、输水、旅游、环保、景观等综合功能，在该项 目后评价中，采用模糊综合评价方法，进行社会评价，得到较为全面的评价结论。评 价步骤如下： l 、首先，选择该项目社会评价因素为三个方面，结合我国屋情每一方面又选择 出若干影响因素，它们之间存在着如下图所示的层次关系，构成了该项目社会评价 指标体系 社会评价a 社会影响方面b 社会稳定、安全c 。 人民生活质量提高c ， 就业与公平分配c 当地文教卫生事业c 妇女地位c 。 i 环境治理方面c 。 i 水土流失影响c ， 生态环境方面b ： 植物群的影响c 经济发展方面e l 动物嚣的影响c i 自然景观c m 促进国民经济发展c 。 促进地区经济发展c 。： 自然资源合理利用c 。 技术进步c 。 节约时n c ， 圈社会评价指标体系 2 ，应用层次分析法( 确定各组因素的权重。首先，分层次构造评价指标 判断矩阵，给出两两指标间的相对重要性，用自然数l ，2 ，9 及其倒数表示。1 表 示两个指标同等重要；3 表示煎者比后者稍微重要；5 表示前者比后者明显重要；7 表 示前者比后者强烈重要；9 表示前者比后者极端重要：而2 ，4 ，6 ，8 介于相邻评价指标之间然后。计算各组指标的权重，并进行一致性检验计算 数据如表8 - 1 1 所示。 4 l 剃尔烈。t 峙东攘糊综合评价方法在工程项目社会评价中的应用u 】港工技术，2 0 0 2 , 1 2 ( 4 ) ：2 0 - 2 2 山东大学硕士学位论文 表8 社会评价因素权重表 评价指标社会影响生态环境经济发艘 投重w o 社会影响l3 5 o 6 3 3 生态环境 1 3l30 2 6 1 经济发展l 51 3 l o 1 0 6 一致性检验：k x = 3 0 3 7 ，f ，= o 0 1 8 ，c r ：0 0 3 0 。1 满足要求。 表9 社会影响因素权重表 评价指标 社会稳定 生活质量公平分配文教卫生 妇女地位权重盯 社会稳定l2356o 4 3 2 生活质量 l 2l334o 2 7 4 公平分配t 3l 3l220 t 3 2 文教卫生 l 51 3 1 2 l30 1 0 3 妇女地位 l 6l 41 21 3l0 0 5 9 一致性检验：k 髓x = 5 1 6 3 ，c i = 0 0 4 1 ，c a = o 0 4 m ，上海交 通大学出版社，2 0 0 4 9 ： 3 7 唐焕文秦学志，实用最优化方法( 第三版) m 】，大连理工大学出版社，2 0 0 5 1 1 山东大学硕士学位论文 3 8 】刘尔烈戴峙东，模糊综合评价方法在工程项目社会评价中的应用 j ，港工 技术，2 0 0