（行政管理专业论文）我国危机管理过程中的政府决策能力研究.pdf

摘要 目前，我国正处于一个经济快速发展的转型时期，各种社会矛盾、社会问题不断涌 现，对社会秩序造成了一定威胁，对政府的社会管理能力提出了挑战。危机的常态化让 我们意识到加强政府的危机管理能力的迫切性。危机管理的核心是危机决策。因此，加 强政府的危机管理能力建设的首要前提是加强政府的危机决策能力建设，提高政府的危 机决策水平。加强对政府的危机决策能力的研究有着非常重要的理论意义和现实价值。 本文主要是从决策能力的视角对政府危机管理进行研究，全文围绕着政府面临公共 危机时的决策能力这个论点，运用理论联系实际、比较研究、规范研究的研究方法，充 分整合前人关于危机管理的制度理论、经验理论和策略理论来对如何加强政府的危机决 策能力进行分析和论述。全文共分三个部分。 第一部分为基本理论阐述，主要概括了危机、危机决策及危机决策能力的涵义，并 分析了影响危机决策能力的因素及加强政府危机决策能力建设的意义。第二部分对我国 政府危机决策能力建设的现状进行分析，首先介绍我国政府危机决策能力建设取得的主 要成效，接着对我国政府危机决策能力方面存在的缺陷进行全面诊断和分析，其目的就 是为后面的对症下药提供依据。第三部分是提高我国政府危机决策能力建设的路径分 析。具体从五个方面入手解决这一问题：树立正确的危机决策意识、建立高效的危机 决策信息系统、优化危机决策的组织机构、完善危机决策的法制环境以及提高危机决策 者的综合素质。后两个部分是本文的关键。 关键词：危机；危机管理；危机决策；危机决策能力 a b s t r a c t a tp r e s e n t ，o u rc o u n t r yi sg o i n g t h r o u g har a p i de c o n o m i cd e v e l o p m e n to ft h et r a n s i t i o n p e r i o d ，a l lk i n d so fs o c i a lc o n t r a d i c t i o n sa n ds o c i a lp r o b l e m sa r ee m e r g i n go nt h es o c i a lo r d e r c a u s e db yac e r t a i nt h r e a tt ot h em a n a g e m e n tc a p a c i t yo ft h eg o v e r n m e n t ss o c i a lc h a l l e n g e s n o r m a l i z e ds ot h a tt h ec r i s i sw ea r ea w a r eo ft h ec r i s i st os t r e n g t h e nt h em a n a g e m e n tc a p a c i t y o ft h eg o v e m m e n to fu r g e n c y - c r i s i sm a n a g e m e n td e c i s i o n m a k i n gi st h ec o r eo ft h ec r i s i s t h e r e f o r e ，t h es t r e n g t h e n i n go ft h eg o v e r n m e n t sc r i s i sm a n a g e m e n tc a p a c i t y b u i l d i n go ft h e m o s ti m p o r t a n t p r e r e q u i s i t e i st o s t r e n g t h e nt h eg o v e r n m e n t sc r i s i s d e c i s i o n m a k i n g c a p a c i t y b u i l d i n g ，t or a i s et h el e v e lo fc r i s i sd e c i s i o n m a k i n g g o v e r n m e n tt os t r e n g t h e nt h e a b i l i t yo fc r i s i sd e c i s i o n - m a k i n gh a sav e r yi m p o r t a n tt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a lv a l u e i nt h i sp a p e r ，m a i n l yf r o mt h ep e r s p e c t i v eo f d e c i s i o n - m a k i n gc a p a c i t yo fg o v e r n m e n t t oc a r r yo u tc r i s i s m a n a g e m e n tr e s e a r c h ，t h et e x ts u r r o u n d i n gt h ec r i s i sf a c e db yt h e g o v e r n m e n ti np u b l i cd e c i s i o n m a k i n ga b i l i t yo ft h i sa r g m n e n t ，t h eu s eo ft h e o r yw i t h p r a c t i c e ，ac o m p a r a t i v es t u d yo fm e t h o d so fn o r m a t i v es t u d y , 也ef u i ii n t e g r a t i o no fo u r p r e d e c e s s o r so nt h ec r i s i sm a n a g e m e n ts y s t e mt h e o r y , e x p e d e n c ea n ds t r a t e g yt h e o r yt ot h e t h e o r yo fh o wt os t r e n g t h e nt h ec a p a c i t yo ft h eg o v e r n m e n t sc r i s i sd e c i s i o n m a k i n ga n a l y s i s a n dd i s c u s s i o n t h ef u l lt e x ti sd i v i d e di n t ot h r e ep a r t s 1 1 1 ef i r s tp a r to ft h eb a s i ct h e o r yf o rt h em a i n s u m m a r yo ft h e c r i s i s c r i s i s d e c i s i o n 。m a k i n ga n dt h em e a n i n go fc r i s i sd e c i s i o n - m a k i n ga b i l i t y , a n da na n a l y s i so ft h e i m p a c to fc r i s i sd e c i s i o n m a k i n g a b i l i t ya n dt h e s t r e n g t h e n i n g o f g o v e r n m e n t c a p a c i t y 。b u i l d i n gi nc r i s i sd e c i s i o n m a k i n gs i g n i f i c a n c e t h es e c o n dp a r to fo u rg o v e r n m e n t c r i s i sd e c i s i o n m a k i n gc a p a c i t y b u i l d i n ga n a l y s i so ft h es t a t u sq u o ，t h ef i r s tc r i s i so fm y g o v e r n m e n tm a d et h ed e c i s i o n m a k i n gc a p a c i t y b u i l d i n go ft h em a i nr e s u l t s ，f o l l o w e db y c r i s i sd e c i s i o n - m a k i n go fo u rg o v e r n m e n ti nt e r m so fd e f e c t si nt h ea b i l i t yt oc o n d u c ta c o m p r e h e n s i v ed i a g n o s i sa n da n a l y s i s ，i t sp u r p o s ei st ob a c kp r o v i d et h eb a s i sf o rn l er i g h t r e m e d y 1 1 1 et h i r dp a r ti st oi m p r o v eo u rg o v e r n m e n tc r i s i sd e c i s i o n - m a k i n gc a p a c i t y b u i l d i n g o ft h ep a t ha n a l y s i s s p e c i f i ca s p e c t sf r o mf i v et os o l v et h i sp r o b l e m ：ac o r r e c ts e n s eo f c r i s i s d e c i s i o n m a k i n g ，t h ee s t a b l i s h m e n to fc r i s i sd e c i s i o n m a k i n ga n de f f i c i e n ti n f o r m a t i o n s y s t e m s ，o p t i m i z a t i o no fc r i s i sd e c i s i o n - m a k i n go r g a n i z a t i o n s ，a n di m p r o v et h el e g a l e n v i r o n m e n to fc r i s i sd e c i s i o n - m a k i n ga n d p o l i c y m a k e r st oi m p r o v et h eo v e r a l lq u a l i t yo ft h e c r i s i s a f t e rt h et w op a r t si st h ek e yt ot h i sa r t i c l e k e yw o r d s ：c r i s i s ；c r i s i sm a n a g e m e n t ；c r i s i sd e c i s i o n - m a k i n g ；c r i s i sd e c i s i o n m a k i n g a b i l i t y h 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究 工作所取得的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中作了明确的说明。本声明的法律结果由本人 承担。 学位论文作者签名：垄亟主日期： 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的 复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将 学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩 印或其它复制手段保存、汇编本学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：查亟主) 日期：丝望。丛 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 指导教师签名： 日期： 电话： 邮编： 貉 东北师范大学硕士学位论文 引言 随着当今世界经济一体化和社会信息网络化，在国际局势变幻莫测、国内改革日趋 深化的时代背景下，危机事件的频繁发生已经成为对各国政府不可避免的重大挑战。近 几年的非典、暴雪灾害、地震等都对我国人民造成了严重的生命财产损失。目前，我国 正处在社会转型的关键时期，在社会制度和结构的不断发展变迁过程中，面对全球化浪 潮和纷繁复杂的社会环境，各种社会矛盾、社会问题不断涌现，公共危机问题也是层出 不穷，对社会秩序造成了一定程度的威胁，给人民造成伤害的同时也给政府的社会管理 工作造成了压力，对政府的社会管理能力提出了挑战。 政府作为公共事务的管理者，加强公共危机的治理就成为我国政府必须高度重视的 问题。近些年来，危机的常态化让我们意识到加强政府危机管理能力的迫切性。危机管 理的核心就是危机决策，决策是管理中至关重要的环节。危机决策能力是现代政府必需 具备的行政能力，是衡量一个国家政府危机管理水平的重要指标。因此，加强政府危机 管理能力建设的首要前提是加强政府的危机决策能力建设，从而提高政府危机决策水 平。 加强对政府的危机决策能力的研究有着非常重要的理论意义和现实价值。与西方发 达国家相比，我国政府危机管理及决策能力还相对较弱，还有很多需要改善与提高之处。 近年来，我国危机事件的频繁发生暴露了政府传统公共危机决策能力的不足。我国政府 的危机决策能力不强，除了与政府决策者本身素质有一定关系外，现有的政府组织体制 的不足、危机管理法律、制度的不完善都是制约政府危机决策能力的因素。具体表现在 决策者的综合素质低下、决策者危机意识淡薄、危机决断迟缓、决策机构不完整、政策 研究组织作用不突出以及信息系统不完善等。政府的危机决策能力应当体现为一种制度 的能力和人的能力的整合，在面临危机事件时，政府要把组织体制、法律、文化以及人 的主观方面进行调整、完善、整合，形成一种合力。在加强政府决策者素质的同时，还 要不断完善政府组织体制、机制和危机管理相关法律，政府只有把这些要素进行有效地 整合，才能真正发挥政府的危机决策能力。 东北师范大学硕士学位论文 一、政府危机决策能力的内涵及其建设意义 ( 一) 政府危机决策能力的涵义及构成要素分析 1 政府危机决策能力的涵义 ( 1 ) 危机的涵义及特性 关于危机的定义，中外学者都对其作了不同的概括。从字面上来看，危机的概念最 初来源于希腊语，形容一种至关重要的、需要立即做出相应决策的状态。自从危机一词 被引入政治领域后，则表明政治体制或政府面临的紧急状态，是相对于政府常规性决策 环境的一种非常态的社会情境。综合起来概括，危机就是对一个社会系统的基本价值和 行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出 关键决策的事件。危机的产生往往是自然原因和人为原因综合作用的结果，如地震、 水灾、社会动乱、恐怖活动等。一般而言，危机具有以下特性： 第一，突发性和紧急性。危机事件都是突然发生的，虽然存在着发生征兆和预警的 可能，但是由于它是由一系列细小的事件逐渐发展而来的，并且发生的时间和地点无法 预测，通常出乎社会秩序和人们的心理惯性，所以会形成一定程度的危险性。 第二，不确定性。危机事件往往都具有高度的不确定性，不仅是危机的发生无法用 常规性规则来判断，而且其后期的发展和影响程度也没有经验性知识做指导，其发展演 变速度快，方向不确定，极易引起连锁反应。 第三，社会性。危机也可以说成是公共危机，每每发生必然对较大范围的人群产生 影响，往往会涉及到公众利益，如处理不当，必然造成较大的社会损害，甚至会影响政 府形象和公信力。 第四，短缺性。危机出现后的最大问题就是资源短缺，由于事件突发和时间紧迫导 致信息不及时、不准确，使得后期缺乏大量的人、财、物及必要的基础设施，处理危机 的资源严重不足。 第五，连锁性。危机事件都不是独立存在的，一个危机事件的发生常会引起一系列 其他的危机，如自然灾害可能引起经济危机、社会动乱等。 第六，影响的双重性。美国管理专家诺曼r 奥古斯丁说：“一次危机既包含了导 致失败的根源，又蕴藏着成功的种子。州2 3 因此不可否认，公共危机具有双重性，既是危 险又包含机会。它也许会造成人民生命、财产损失，带来诸如资源紧缺、社会不稳定等 负面影响，也可能成为经济发展和社会稳定的推动力和催化剂，这关键是要看政府部门 如何处理危机。 ( 2 ) 危机管理的涵义 随着危机事件的发生，就必然要对危机进行处理，即危机管理。所谓危机管理，是 2 东北师范大学硕士学位论文 一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，针对潜在的或者当前的危机，在危机发展 的事前、事中、事后和后危机等四个不同阶段采取一系列的控制行为，以期有效的预防、 处理和消除危机。口1 所谓政府危机管理，指的是政府及其工作人员为应付各种危机情境 所进行的信息收集、信息分析、问题决策、计划拟定、措施制定、化解处理、动态调整、 经验总结和自我诊断的全过程。h 1 危机管理的实质和核心是危机决策，衡量一个国家危 机管理能力的标准也就是这个国家政府的危机决策能力。 ( 3 ) 危机决策的涵义及特性 决策理论的创始人赫伯特西蒙认为，“所谓决策，就是根据一定的目标，研究各 种达成目标所遇问题的解决方案，由决策者运用其智能、见识、经验以及判断力，权衡 环境因素及相关条件，选择一种最佳的行动方案 。啼3 决策按其性质可以分为程序化决策 和非程序化决策。前者又称为常规决策，指那些重复出现的、例行的决策。非程序化决 策是对那些非重复性质的、非结构性的、超乎寻常的情况下做出的决策，因此也称非常 规决策。 危机决策就是一种非程序化决策，决策情景变化无常，难以事先规定解决方案，它 要求组织决策人员在时间高度紧张和可利用资源严重短缺的限制条件下完成应对危机 的具体措施，即在一旦出现预料之外的某种紧急情况下，为了不错失良机，而打破常规， 省去决策中的繁文缛节，以尽快的速度做出相应的决策。1 危机决策作为一种非常规决 策，与常规决策相比，具有以下特性：口， 第一，紧迫性。由于危机的突发性和紧急性，决定了危机决策者在危机面前必须迅 速采取对策，尽快遏制危机事态的蔓延。这就要求决策必须快速、高效，决策者必须做 到随机决断。 第二，集中性。在危机情境下，高层决策者必须迅速集中决策权，以最短的时间和 最高的效率做出决策，要求采取高层决策者和智囊机构共同参与的小集团决策形式，这 种决策具有很强的集中性。 第三，非常规性。由于危机的随机性决定危机决策者必须在较短的时间掌握有关危 机的各种资源，加强对整个决策系统的控制力，打破常规，开创思维。这是决策者决策 水平和决策能力重要体现。 第四，高风险性。危机决策是在环境不稳定、不确定，信息不充分条件下做出的紧 急决策，因此难以对决策方案的有效性进行充分评估论证，决策的准确性难以保证。一 旦做出错误决策，就会使危机恶化，可能带来更严重的危机。这就证明危机决策的风险 性较常规决策高得多。 第五，有限性。表现为信息的有限性和人力资源的有限性。常规决策者能够相对全 面、深刻地认识问题，搜集尽量多的信息，但危机状态下，由于事态发展本身具有随机 性和不确定性，危机信息也会随之不断变化，使决策者不可能在有限的时间内掌握充足 的信息。从人力资源方面来看，决策者受个人条件的制约，往往需要咨询专家后才能做 出决策。 第六，主观性。常规决策往往能够充分体现民意，决策者在充分协商后做出最终方 3 东北师范大学硕士学位论文 案，而危机决策要求决策权集中在决策者手中，决策者要凭借个人的智慧和胆识及敏锐 的洞察力，迅速做出决策。所以也可以说危机决策水平就是决策者素质的表现。 ( 4 ) 危机决策能力的涵义 危机决策能力是指危机决策者在时间、信息、人力、资源等都非常有限的危机状态 下，通过对危机局势的分析，迅速制定政策并付诸实施的能力，也就是决策者能够迅速 的搜集信息、研究对策并果敢做出重要决策的能力。陋1 它包含对于危机的识别能力、信 息的获取能力、决策研究能力以及果敢判断能力等等。 2 政府危机决策能力的构成要素 政府危机决策能力是危机处理的核心能力，是政府行政能力的重要体现，是危机决 策者必须具备的基本素质。它既表现为政府组织作为一个整体应对危机事件能力的高 低，也可以从决策者个人在危机状态下的应对能力上体现出来。具体来说，政府危机决 策能力主要由以下几个要素构成：呻1 一是危机识别能力。即认识危机的能力。危机识别是危机管理的基础，也是控制危 机的开始。危机的发生、发展过程包括潜伏期、爆发期和恢复期。只有在危机潜伏期早 发现、早预防、早治理才能避免更严重的损失和更坏的影响。危机识别能力是政府危机 决策能力的核心，是最重要的一种能力。危机识别是指根据一国或一个地区有关危机事 件的过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法、技术，对公共 危机的出现及未来发展趋势和演变规律等做出推断，进而指导人们有计划、有步骤地进 行公共危机预防的一系列活动。准确的识别危机，并对危机的性质、可能带来的损失程 度等做出及时的分析，可以使政府、公众在第一时间做好物质、心理准备，并采取各种 措施避免危机的发生，或者降低危机发生的破坏程度。口帕 二是信息获取能力。信息是决策的前提，当决策者做出任何一项决定前，都要掌握 相关的信息。对已经掌握的信息进行选择和加工，并利用这些信息做出决策。这就不难 看出，危机状态下，信息的获取至关重要，当危机发生时，如果决策者能够在最快的时 间充分地获得准确的信息，就可以做出最优的决策。反之，如果决策者不了解危机现场 的情况，只靠道听途说，则很有可能做出错误决策。因此，信息获取能力也是政府危机 决策能力的一个重要组成部分。 三是灵活应变能力。由于危机事件具有突发性和不确定性，所以危机何时发生，如 何发展及演变都是很难预料的，政府部门也不可能事先对所有类型的危机事件作出一套 解决方案，更何况有些危机是从未发生过的，更是人们所想不到的。这就要求政府危机 决策者在遇到危机事件时能够做到灵活应变，随时根据事情的发展变化采取相应的应对 之道。决策者的灵活应变能力在解决危机事件时尤为重要，处理得好就会减轻甚至消除 危机，带来意想不到的效果。处理不好就可能使局势难以控制。政府的灵活应变能力不 仅取决于决策者丰富的学识与经验、智慧，还要看决策者是否具有超活跃的思维，与受 教育程度和成长背景也是分不开的。灵活应变能力也是政府危机决策能力构成的重要的 要素之一。 4 东北师范大学硕士学位论文 四是危机决断能力。危机决断能力就是要求决策者在信息不充分、心理压力极大、 不稳定、不确定因素极多的条件下能够把握好最佳时机，当机立断做出决定的能力。危 机具有时间紧迫性，如果决策者犹豫不决，必然会延误危机处理的最佳时机，导致危机 恶化。这就要求政府决策者必须能够克服自身的心理压力和心理恐惧感，决策者不但要 具备良好的心理素质，还需要有一定的敢于冒险的精神。1 因此，政府决策者是否具备 果敢的决断能力，对危机的发展起着决定性作用。 五是决策研究能力。所谓决策研究能力就是指在发生危机时，决策者组织各领域的 专家，运用他们的专业知识技能和经验，进行综合分析与研究，帮助政府制定反危机的 战略规划，使政府的危机决策和管理建立在科学的基础上的能力。做出最终决策的不是 单一个人，而是能够集思广益，参考借鉴专家智囊团的意见，通过研究讨论最后做出决 策。 ( 二) 影响我国政府危机决策能力的因素 我国政府的危机决策能力的高低受很多因素的制约，因为危机决策属于非常规决 策，所以它面临的环境也不稳定，而且危机自身的特性也决定了其必然影响决策能力， 主要总结如下： 1 人力资源 面对突然发生的危机，决策者往往来不及对决策所需要的人力、物力、财力进行充 分准备，而且危机事件基本上无先例可循，所以根本没有现成的危机应急预案，并且由 于时间紧迫，有关决策问题的信息和可供决策者选择的方案极其有限，决策者往往要承 受巨大的心理压力。在这种情况下，能否快速、及时做出有效的决策主要就取决于决策 者个人，如果决策者的个人综合素质高，胆大心细、决断果敢、自制力强，那么一定比 胆小怕事、优柔寡断、感情冲动的人做出的决策正确。决策者的个人素质、知识水平、 经验智慧、头脑思维等都是决定危机决策成败的关键因素。 人力资源除表现为个人素质外，还要看决策过程中是否具有专业技术人才。当代政 府危机决策牵涉面很广，决策者不可能对决策涉及的每个方面、每项技术要求都有充分 了解。一些技术性很强的危机事件如核泄漏、传染病、有害物品污染等，决策者只能在 咨询特定专业领域专家的意见后才能做出决策。n 妇对于那些情况十分紧急的危机，政府 决策者做出的决策可能只是为了应急的临时决策，事后还要咨询一系列专家学者，才能 做出更加科学的决策。因此，是否具备一个良好的参谋咨询系统也是影响政府危机决策 能力的重要因素。 2 技术水平 在决策的过程中，除了决策者的个人因素会影响政府的危机决策能力，技术水平也 是不可或缺的重要因素。随着当今社会新技术的不断发展，常规决策已经同益朝着技术 5 东北师范大学硕士学位论文 化、自动化、程序化的方向发展。同样的，在危机情境下，决策者为实现控制危机事态 的蔓延，有效的救助民众的生命财产安全，就必须具备一定的专业技术设备，如交通工 具、通讯设施、信息系统、计算机辅助系统等等，这些硬件设施作为实施快速决策的支 持平台。n 2 3 其中，是否具备一个完善的信息系统是决定决策是否成功的最主要因素。 3 危机决策机构的设置 是否具备一个专门的危机决策核心机构是影响我国政府的危机决策能力水平的重 要因素。如果我国政府能够提供一个专业化、规范化、制度化、高效的危机决策机构， 那么决策者在危机状态下做出的决策也会是有效的。反之，如果没有一个这样的核心机 构，那么政府的指挥及协调调度能力也无法发挥作用。另外，是否具备以及是否能够有 效的发挥决策研究组织的作用也会直接影响我国政府的危机决策能力。决策研究组织， 也就是智囊机构，它是由各类专职或兼职的决策筹划人员组成，借助专家的集体智慧， 运用科学的技术和方法，以专门知识和技术为决策者提供决策方案以及优化理论的机 构。n 加如果政府决策者在处理危机事件、做出最终决策前，能够充分考虑并借鉴专家学 者的意见，那么其决策准确性必将大大提高。反之，由于政府决策者在知识水平、经验、 智慧等方面的不足，再加上巨大的危机环境的压力，很容易做出不理智、不客观、不j 下 确的危机决策，给国家和社会造成损失。 4 危机管理制度的完善程度 主要指的是法律制度的完善程度，危机管理应以法治之，这是不争的事实。要提高 我国政府的危机决策能力，必须要使危机管理走向制度化，加强法制管理创新的力度， 做到危机决策公开，以法律形式保护公民的知情权。作为我国危机管理纲领性法律文件 和制度框架的紧急状态法，规定了紧急状态下危机管理的基本原则、管理方法、应急预 案及启动程序，在政府危机决策过程中起着重要作用。除此之外，能否完善相应的法律 规范，健全与重大突发事件政府应对机制密切相关的法律制度也是至关重要的影响我国 政府危机决策能力的因素。 ( 三) 加强我国政府危机决策能力建设的意义 危机决策处于政府危机管理的核心位置，是危机管理的先导，一切危机管理过程和 行为都离不开危机决策，危机决策正确与否，直接关系到危机管理的目标能否实现；危 机决策水平会影响危机管理工作的稳定有序。危机决策是危机管理成败的保证。n 钔政策 学家德罗尔说：“危机决策是逆境中政策制定的一种特殊方式，它对许多国家具有最大 的现实重要性，对所有国家则具有潜在的至关重要性。危机越是普遍或致命，有效的危 机决策就越显得关键。 n 5 1 因此，加强政府的危机决策能力建设，对于国家、政府、社 会各阶层和广大的人民群众都具有十分重要的意义 6 东北师范大学硕士学位论文 1 减少国家和人民的生命财产损失 公共危机具有很大的破坏性和冲击力。危机一旦发生，必将波及很大范围，引起一 系列恶性的连锁反应，如人员伤亡和财产损失、影响经济增长和财政开支、破坏经济结 构等。公共危机还会给人们造成心理和精神上的伤害，这些伤害往往会对国家和人民产 生长远的影响。刚刚结束一年的地震灾害，不但使多数房屋被毁、道路通讯等公共设施 破坏，还夺去了几万人的生命，多少人因此成为了孤儿，多少入顷刻间变的一无所有， 又有多少人可能会终身残疾。危机造成的危害不敢想象，这就要求政府能够有效处理危 机事件，而危机决策是核心。因此，加强我国政府的危机决策能力是减少或降低国家和 人民的生命财产损失的重要举措。 j 下确及时的危机决策有助于减少公共危机在人、财、物方面的直接损失。当危机发 生时，由于危机具有突发性、破坏性和不确定性等特点，整个事态发展变化迅速，决策 者面临巨大的心理压力。这对政府来说是一个巨大的挑战，决策也面临着风险，一旦决 策处理不当，就会给国家和社会群众造成严重的负面影响，经济也会受损。如果政府能 够重视危机的处理，认识到决策是关键环节，这时，正确及时的决策就能为以后争取危 机事件的顺利解决奠定良好的基础。n 6 3 所以加强政府的危机决策能力，及时采取有力措 施控制危机的进一步激化和升级，就可以减少很多不必要的损失。 2 维护公众权益、维持公共秩序 危机事件总是突然发生的，事先并没有任何的预兆，而且一旦发生，多数都会带来 巨大的负面影响。人们长期生活在相对平和、安定的社会环境中，当公共危机突然爆发 时，丝毫没有思想准备，突如其来的灾难必然引起人们的恐慌。再加上周围公众不安行 为的影响和各种谣言的传播，必然使得人们的精神紧张，甚至失去理智，从而做出一些 过激行为，导致社会秩序混乱。这就要求政府能够及时出面解决，采取积极的应对措施， 对事件进行有力控制，使民众慢慢能够接受现存的状态，社会生活逐渐恢复正常。 在危机发生的紧急状态下，当人民的权益受到威胁时，政府作为公众利益的代表 者，其首要任务就是如何采取有效的措施控制和消除危机，减少损害，恢复人们j 下常的 生活秩序和生活方式，保证最广大人民群众的利益。正在发生的全球性金融危机使得大 量人员陷入失业的困境，政府要做的就是尽量帮助人们解决这一严峻的问题。因此，要 不断加强我国政府的危机决策能力，进而加强我国政府处理危机事件的能力，这样才能 更加有效地维护公众的权益和维持公共秩序。 3 维护政府形象、提升政府公信力 正确及时的公共危机决策，有助于维护政府的形象并提升政府公信力。“信任对于 政府的成功可能是至关重要的。n 7 1 当一种危机发生后，人民群众首先想到的就是政府， 政府是统一的指挥者和组织者，面对危机，其态度积极、决策果断、措施得力、指挥有 序、运转协调、沟通及时，无疑会在公众心目中树立起正如温家宝总理所说的“时刻把 人民利益放在第一位”的“负责任政府的良好形象，从而增强公众对政府的公信力。 7 东北师范大学硕士学位论文 u 踟在公共危机面前，政府的公信力主要体现在两个方面：n 钔一是政府行为不能违法，二 是政府行为必须公开、公正、透明。这就要求政府在处理紧急事件时，不能重局部利益 而忽视整体利益。另外，政府开展工作应当以信息公开透明为行为准则，保持政府与公 众之间信息的畅通，尊重公众的知情权，这样，政府的公信力才会稳固。 当危机发生时，民众希望政府能够有所作为，减轻危机带来的损害。这时，政府如 果能够把握好时机，及时j 下确地做出决策，有效的处理危机事件，拯救人民于水火之中， 则政府良好的形象和权威就会迅速建立起来，公民对政府就会产生信任感，这将大大有 利于政府对社会公共事务实施有效的管理。相反，如果政府面对危机不能迅速做出决策， 立即行动起来，在最短的时间内遏制危机，社会民众必然要对政府产生抱怨情绪，从而 怀疑政府的能力，进而影响到政府在民众心目中的形象，政府在人们心目中的地位也会 随之下降，导致政府难以开展各项管理工作。从以上角度来看，提高我国政府的危机决 策能力对于政府来说是至关重要的。 4 提升政府执政能力，保证政权稳定 公共危机事件对社会共同利益和安全构成了严重的威胁，并且涉及的范围广泛，造 成的后果严重。因此，能够及时把握并控制危机事态的发展就成为政府在危机状态下不 可懈怠的职责。因为一旦危机失去控制，就可能给反政府者或国外反对势力可乘之机， 做出颠覆政府政权的行为，并进而威胁政府政权的稳定性。我国是在中国共产党领导下 的社会主义国家，政府的所作所为都应当是从人民的利益需求出发，为全国人民提供一 个安全稳定的生活环境，为不断提高全国各族人民的生活水平而努力奋斗。因此，政府 应当不断提升自身的执政能力，不断完善和提高对社会公共事物进行有效管理的能力。 从目前情况来看，我国正处于社会转型时期，社会贫富差距较大、传统道德文化体系失 稳，潜在的社会冲突较计划经济时代加剧，社会不稳定因素大大增加。在这种时代背景 下，动荡的国际环境和国内制度转型中所出现的种种问题都对政府的执政能力提出了挑 战，是考验政府能否有效的控制局势，政府面临巨大的执政压力。伽1 因此，加强我国政 府的危机决策能力建设，具有十分重要的意义。政府的危机决策能力提高，其各项事业 的展开就有了良好的执政环境，同时也为加强政府的整体执政能力奠定良好的基础。 8 东北师范大学硕士学位论文 二、我国危机管理过程中政府决策能力建设的现状分析 近年来，随着危机事件的不断发生，随着我国经济的高速发展和政府改革的同益深 入，我国政府的危机管理水平正在迅速提高，成功处理了不少危机事件，积累了相当多 的经验，一定程度上提升了政府的危机管理能力，尤其是危机决策能力有所加强。我国 作为一个人口众多、幅员辽阔的发展中国家，危机不断发生，因此，对政府的危机决策 能力也有更高的要求。虽然我国政府在危机决策能力建设上取得了一些成效，但同时我 们也要认识到我国政府的危机决策能力在整体水平上还存在一定的不足。在过去发生的 一系列危机事件中，也暴露出了一些问题。 ( 一) 目前我国政府危机决策能力建设取得的主要成效 虽然我国学术界对危机理论的研究起步较晚，但经过近几十年的努力，尤其是经历 了s a r s 公共卫生危机、特大洪水灾害、重庆井喷事故以及汶川特级地震灾害等危机事 件后，我国政府积累了相当多的处理危机事件的经验，在决策能力建设上也取得了显著 成效，主要表现在： 1 初步建立了快速反应机制，增强了政府决策者果敢决断能力 西方某些发达国家政府在危机到来前，能做到未雨绸缪，编制应急预案，在危机到 来之时，迅速启动应急预案，这是危机管理成功的经验。实践证明，危机来临时，迅速 启动应急预案可以提高危机决策的时效性和准确性，及时有效地控制危机的蔓延。相反， 如果没有制定相应的应急预案，危机到来时，就会出现手脚忙乱，措手不及的情况，导 致耽误危机援救的最佳时机。2 0 0 3 年的s a r s 危机给我们带来的伤害让我们切身感受到 建立应急预案的重要性与紧迫性。 目前我国应急预案编制工作已基本完成。据了解，我国已经制定了国家突发公共 事件总体应急预案和2 1 件专项预案，5 7 件部门预案，基本覆盖了我国经常发生突发 公共事件的主要方面。此外，我国省级突发公共事件总体应急预案的编制工作也已完成， 许多市、区( 县) 也制定了应急预案，甚至有些地方乡镇级的应急预案制定也大功告成。 如今，我国已经编制了许多从中央到地方不同级别不同部门不同行业的应急预案，应急 预案体系初步形成。乜门2 0 0 4 年禽流感危机发生后，国务院颁布了全国高致病性禽流感 应急预案。政府部门迅速启动应急预案。按照预案规定，全国迅速建立了指挥有力、 运转高效的运行机制，启动了疫情报告制度，整体工作规范有序。危机应急预案的初步 形成保证了政府危机决策者面临危机时能够快速反应，协同应对，灵活应变，并果敢做 出决断，在一定程度上增强了决策者的果敢决断能力。 9 东北9 币范大学硕士学位论文 2 信息收集网络逐步形成，保证了决策信息的获取 信息收集是指通过各种方式获得所需要的信息。信息收集是信息得以利用的第一 步，也是关键的一步。危机管理实践表明，正确决策需要以及时、全面、真实的信息为 依据。信息越充分，信息传递速度越快，决策者掌握的信息越多，决策效率和决策有效 性相应也就越高。完备的信息网络使决策者在危机情况下能够从各种渠道获取有关危机 事件的信息，从而做出更好的决策。 我国目前已经初步形成了危机决策信息收集网络，信息的传播通道已经不再像以往 那样只是单一的线状结构。政府部门能够通过多种渠道获得信息。我国各政府职能部门、 民间咨询机构、高校科研机构及专家、社会公众、大众传媒以及社会上的各种组织等都 能为政府决策者提供危机的最新信息，啪1 充分保证了政府决策信息的获取。 3 危机决策机构不断优化 危机决策机构是危机决策所依托的平台，政府部门决策能力的高低与其决策机构的 设置、完善程度都直接相关。危机事件应对往往牵涉到很多政府部门和机构，但各个部 门和机构在面临危机时并不一定能够很好的合作和协调。这样，危机决策指挥中心就成 为统领公共危机事件的处理、协调各个政府职能部门、整合社会各界力量的核心机构。 我国目前在长期实践中也形成了在国务院统一指导下，分类别、分部门进行管理的 模式。重大突发事件由国务院统一指挥、协调各相关部门，快速组建应急小组，第一时 间到达事发现场指挥救援。这种统一指挥的模式大大提高了决策的效率。长春市政府就 成立了以市长为首的应急指挥机构，其中市政府为最高行政领导机构；另外还设有办事 机构，主要负责信息汇总、综合协调工作，发挥运转枢纽作用；工作机构负责相关突发 事件专项和部门应急预案的起草和实施，贯彻落实市政府的有关规定；县、市、区机构 负责本区应对工作；同时还设有专家组，构建各类专业人才库，根据实际需要还聘请有 关专家，提供决策建议。呦1 这些机构的设置不但为政府决策者提供了决策所需要的信息， 同时还使决策者能够借鉴专家的建议，提高了其危机决策能力。 4 健全制度体系，启动了危机决策责任追究制度 危机决策能力的有效发挥需要健全的制度体系进行保障。一个决策能力强的政府， 必然有完善的制度体系做支撑，有活力的制度体系能够让政府组织在危机事件发生时表 现得游刃有余。通过法律和制度的规范，对危机管理相关的具体事项做出明文的规定， 让政府的决策有章可循、有据可依。目前我国政府在危机决策的法律制度上取得的最大 成绩就是启动了危机决策的责任追究制度。 政府的危机决策是一种与广大人民群众的利益息息相关的公共行为，它承担着治理 危机、维护社会利益、保持社会稳定等责任，决策者要对决策的后果负责。弗雷德里克莫 舍曾经说过：“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一词是最重要的 。c 2 4 对于处理危害性强的公共危机事件，责任较之一般的公共决策要大，公共危机决策是由 权威机构做出的决策，其责任往往也由决策的集体来承担，而集体的责任往往又是无法 1 0 东北师范大学硕士学位论文 追究的。乜朝我国政府在以往应对危机的过程中，过多注重的是危机决策权力的分配与行 使，而忽视危机决策责任的明确化、具体化和可追究性。汹1 对那些不负责任、徇私舞弊 的政府官员也是睁一只眼闭一只眼，使得他们更加放松。我国政府危机管理上真正掀起 “问责风暴是始于“非典 ，2 0 0 3 年4 月2 0 日，开始追究政府官员的责任，一些官员 被免职。随后，全国各地陆续行动起来，那些被追究责任的官员受到了降级、通报批评、 免职等处理。在危机发生的紧急时刻，延误一分一秒都可能造成很大损失，有的人甚至 离岗数小时，工作严重失职。面临病患的医护人员工作怠慢，损失的就是几条人命，这 些错误都是不可原谅的，因此，对这些人进行及时的处罚也是应该的。瞻刀危机决策责任 追究制度的悄然兴起，使决策过程能够合法化，保证了决策能力的有效发挥。 5 初步建立了政府与社会的合作机制， 政府作为公共服务的提供者、公共事务的管理者、公共政策的制定者及公共权力的 行使者，虽然具有管理危机事件不可推卸的责任，虽然重大的危机决策都是由政府决策 者做出的，但公众作为利益直接相关人，在危机处理中也起到举足轻重的作用。危机管 理的成败最终还是要取决于民众的参与和认同程度，尤其在现代民主社会中，民众的积 极参与和支持，成为政府决策合理合法性的有效支撑。 同时也保证了决策的质量。 迄今为止，我国已初步建立了政府与社会的合作机制，首先通过教育培训、实习演 练等措施使得社会公众掌握了一定的危机情境自救能力，还能使公众更好的认识危机， 间接提高了政府决策者的危机识别能力。其次，媒体也参与到政府危机管理过程中，通 过各种途径向公众及时传达大量准确的信息，同时把社会公众的心声、愿望、实际情况 等及时反馈给政府部门，保证了政府决策者能够及时掌握最新的信息，大大提高了其信 息获取能力。再次，政府决策者已经转变了传统的“官本位 思想，树立民本思想，鼓 励社会组织和民间组织的参与，并能够吸收外界专家对决策的建议，以人民的切身利益 为出发点，既保证了决策效率，同时保证了决策质量。 政府与社会合作，不但是建立了双方的沟通协作机制，公众对政府决策者也起到了 监督作用，这在以前也是没有过的。以往的政府危机决策都是封闭式的，公众不可能参 与。现在不但有了媒体介入，信息传播也较通畅。危机发生的全部情况都直接展现给公 众，决策过程基本实现了透明化，公众对政府部门决策者也起到了监督作用。这就大大 保证了决策的合理性，为实现决策的法制化打好基础。 ( 二) 我国政府危机决策能力存在的不足 近几年我国危机管理工作虽然取得了一定的成就，但2 0 0 3 年的“非典 公共卫生 危机、2 0 0 8 年初的冰雪灾害以及同年5 月发生的地震等重大危机事件仍旧充分暴露了我 国政府在应对和处理危机方面所存在的许多问题，尤其是政府的危机决策能力还存在很 多不足，这些问题都不利于政府在面临危机的时候整合各种资源和力量应对危机，在一 定程度上束缚了政府的危机决策能力的发挥。具体表现在如下五个方面： 东北师范大学硕士学位论文 1 危机识别能力较弱 不管是何种形式的危机，在爆发前都或多或少、或迟或早出现过预警信号，只是并 不是所有预警信号都能被发现并得到足够的重视。如何及时准确地捕捉到这些信息并及 早采取修正措施力