（行政管理专业论文）西方国家政府公共服务市场化及其启示.pdf

中文摘要 中文摘要 公共服务市场化改革作为一种实践模式，是2 0 世纪7 0 年代末以来西方国家 政府行政改革的核心主题。其基本思路就是将市场竞争机制引入到公共服务供给 领域中，实行公共服务的市场化运作。 本文从西方公共服务市场化改革的内涵、特征出发，以当代西方政府公共服 务市场化改革的管理理论与实践模式作为研究对象，通过对改革全貌综合的梳理 与评述，为我国公共服务领域的建设提供一些有益的启示。这对于探索适合我国 国情的以市场为导向的公共服务改革具有重要意义。 作为一种改革公共服务的制度安排，公共服务市场化在有效改善西方国家公 共服务状况的同时，也为我国政府的治道变革提供了新的视野。论文本着西为中 用的方针，一方面强调在市场化改革浪潮的背景下，我国政府在公共服务改革中 要如何吸收和借鉴西方公共服务市场化的成功经验：另一方面，要清楚公共服务 市场化理论是西方社会价值观体系下微观层面的操作文化，我们在借鉴吸收西方 国家公共服务市场化改革的同时，要理性的思考与对待我国的公共服务市场化问 题。 关键词：公共服务；公共服务市场化；启示 黑龙江大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h em a r k e t i z a t i o no fp u b l i cs e r v i c er e f o r ma so n ep r a c t i c ep a t t e r n , s i n c eh a sb e e n t h el a t e 1 9 7 0 st h ew e s tn a t i o n a lg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i v er e f o r mc o r es u b j e c t i t s b a s i cm e n t a l i t yi si n t r o d u c e st h em a r k e tc o m p e t i t i o nm e c h a n i s mi nt h ep u b l i cs e r v i c e s u p p l i e sd o m a i n ，i m p l e m e n t st h ep u b l i cs e r v i c et h em a r k e t a b i l i t yo p e r a t i o n t h i sa r t i c l ea n a l y s eo nw e s t e r np u b l i cs e r v i c em a r k e t a b i l i t yr e f o r m sc o n n o t a t i o n a n d c h a r a c t e r i s t i c ，t a k e s t h e c o n t e m p o r a r y w e s t g o v e r n m e n tp u b l i c s e r v i c e m a r k e t a b i l i t yr e f o r m sm a n a g e m e n tt h e o r ya n dt h ep r a c t i c ep a t t e r na s t h er e s e a r c h o b j e c t , b yt h ec o m p r e h e n s i v er e f o r ma n dw h o l e ，f o ro u rc o u n t r yt h ec o n s t r u c t i o no f p u b l i c s e r v i c e sp r o v i d es o m eb e n e f i c i a li n s p i r a t i o n s t h i ss u i t e dt oe x p l o r et h e m a r k e t - o r i e n t e dr e f o r mo f p u b l i es e r v i c ei no u rc o u n t r yh a si m p o r t a n ts i g n i f i c a n c e a sak i n do fr e f o r mp u b l i cs e r v i c es y s t e m ，t h ep u b l i cs e r v i c em a r k e t a b i l i t yw h i l ei s i m p r o v i n gt h ew e s t e r nc o u n t r yp u b l i cs e r v i c ec o n d i t i o ne f f e c t i v e l y , a l s og o v e r n e da t r a n s f o r m a t i o nf o ro u rc o u n t r yg o v e r n m e n tt op r o v i d et h en e wf i e l do fv i s i o n t h ep a p e ri nl i n ew i t ht h ew e s tt h ep o l i c yw h i c hu s e sf o r , o nt h eo n eh a n ds t r e s s e d t h a tu n d e rt h em a r k e t a b i l i t yr e f o r mt i d e sb a c k g r o u n d ，h o wo u rc o u n t r yg o v e r n m e n t c a na b s o r ba n dp r o f i tf r o mt h ew e s t e mo nt h eo t h e rh a n d ，t oc l e a rt h em a r k e t i z a t i o no f p u b l i cs e r v i c et h e o r yi st h ew e s t e ms o c i e t yu n d e rt h es y s t e mo fv a l u e so ft h em i c r o o p e r a t i o n si nc u l t u r e ，w ea b s o r bt h em a r k e t i z a t i o no fp u b l i cs e r v i c er e f o r mi nw e s t e r n c o u n t r i e s ，t or a t i o n a lt h i n k i n ga n dt r e a tt h em a r k e t i z a t i o no fp u b l i cs e r v i c ei nc h i n a k e y w o r d s ：p u b l i cs e r v i c e ；t h em a r k e t i z a t i o no fp u b l i cs e r v i c e ；e n l i g h t e n m e n t 1 l - 独创性声明 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨蕉堑太堂或其他教育机构的 学位或证书而使用过的材料。 l 学位论文作者签名：阀刎签字日期叼年厂月勿日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解墨蕉堑太堂有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权墨蕉婆态堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编本 学位论文作者签名：闰彩 导师签名： 签字日期川年，月。日 签字日期 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 日 绪 论 绪论 一、问题的提出及其研究意义 公共服务作为人类公共利益的载体，是满足社会公共需要，实现社会共同利 益的途径。在现代社会，政府公共服务的提供水平直接关系到一个国家的经济发 展指标。有效的公共服务供给体系可以合理的配置社会资源、提高政府的效率、 促进经济发展、满足公众多样化需求，进而推动整个国家的全面进步。随着现代 社会的发展，公众对公共服务和公共物品的需求在数量和质量上都有了更高的要 求，这种与日俱增的需求与政府有限能力之间的矛盾愈来愈突出。而伴随经济全 球化和知识信息化时代的来临，西方公共行政领域中的传统官僚制模式不断暴露 出缺陷和弊端，已不能适应社会发展对公共服务的需要。所以现实迫使人们对公 共服务的供给问题进行重新的反思，促使人们探索政府以外更为有效的供给途径。 正因为如此，西方各国在上世纪七八十年代掀起了一场新公共管理改革运动。 而在这场改革中最为核心的主题就是公共服务的市场化。其基本思路就是将市场 竞争机制引入到公共服务的提供中来，打破传统的公共服务供给垄断模式，建立 起公共服务生产和供给的复合机制，为公众提供高效、优质、满意的服务。对于 我国来说，一直以来政府承担了较多的公共服务职能，这种传统的由政府垄断经 营的公共服务模式已经不能适应经济发展和社会进步的要求。自2 0 世纪9 0 年代 以来，随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立，市场导向的政府职能转变成 为了现实的迫切诉求。在此背景下评析西方政府公共服务市场化改革的理论、方 法、手段，借鉴其经验并反思其教训，对于探索适合我国国情的以市场为导向的 公共服务改革具有重要意义。 本文本着西为中用的方针，以西方国家公共服务市场化改革较为成功的做法 和相关理论研究成果为基础展开论述，同时对我国政府公共服务职能转变的方向 和应注意的问题进行了分析。旨在阐述西方国家公共服务市场化改革对中国公共 服务改革的借鉴意义。 黑龙江大学硕士学位论文 二、文献综述 尽管西方国家大规模的市场化改革运动仅有几十年的历史，但无论是在理论 上还是在各国政府运作的实践中都取得了很大的成效，研究结果颇丰，涉及领域 也很广。 ( 一) 国外研究现状 西方国家对公共服务市场化的理论研究表现为：作为公共服务市场化研究的 基础和前提，萨缪尔森在公共支出的纯粹理论中给出了公共物品定义。他指 出了公共物品在消费和受益上的两个本质特征非排他性和非竞争性。萨缪尔 森对公共物品的定义为公共服务的发展奠定了经济学理论基础，也为公共服务市 场化的推行建立了可分析的框架。 布坎南在其俱乐部的经济理论中首次提出了准公共物品的理论，这类公 共物品介于萨缪尔森所界定的公共物品与私人物品之间，具有部分竞争性和排他 性的特质，不完全满足纯公共物品性质，又部分具有纯公共物品的特性。至此， 公共物品理论己经形成了极具解释性的分析工具，为政府公共职能引入竞争机制， 实现市场化提供了基础理论依据。 e s 萨瓦斯是公共服务市场化研究的先驱者，他在民营化与公私部门的 伙伴关系一书中从三个方面论证了市场化的理念：“首先是市场化的推动力。他 解释为现实压力、经济、意识形态、商业动力和平民主义白嘭响；其次是政府增 长的原因和后果。推动政府增长的主要因素是现有的和未来的受益者对政府服务 的日益增长的需要。但政府服务效率却在降低，因此要重新审视政府的角色，更 多发挥政府作为管理者和促进者的作用；第三是他对物品分类和提供机制的理论 分析，指出不同物品在安排方式之间要有理性权衡和选择。 他提出服务提供和 服务生产之间的区别十分重要，这是整个公共服务市场化概念的核心，更是政府 角色界定的基础。 欧文休斯在其著作公共管理导论中详细介绍了新公共管理的内容，认 为这种新范式的存在，有取代传统公共行政模式的趋势。对公共行政从传统模式 。 美 e s 萨瓦斯民营化与公私部门的伙伴关系 m 北京：中国人民大学出版社2 0 0 2 年，第4 页 2 绪论 向新公共管理模式的转变作了系统、全面的分析。他主张在政治领域引入市场竞 争机制，打破垄断，使传统的官僚制被一种以市场为基础的模式取代。“改进公共 管理、削减预算、公共事业市场化已经成为普遍现象，现在没有人为扩大政府或 官僚制组织的活动范围据理力争了。打函 著名的企业家政府理论的倡导者戴维奥斯本和特德盖布勒在改革政府 企业精神如何改革着公共部门中总结了企业化政府的十大原则。他们认为 传统的政府模式在服务上缺乏效率，应针对不同类型的服务制定相应的制度进行 有效的供给。“企业化政府”模式可以说是用市场机制重塑政府的典范。奥斯本和 盖布勒凭借实践经验和大量的现实例证，为现有的理论提供了丰富的经验注解， 为各国的市场化改革提供了有利指导。 对公共管理未来模式的研究和探讨方面，彼得斯在未来政府的治理模式 中提出了四种模式：市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制型政府。他指 出“运用市场来改革政府的基本理论依据是相信市场作为分配社会资源的机制的 效率。 圆他从市场式政府的效率、结构、管理、市场检验等方面明确了市场的成 效；同时在政策制定和公共利益界定方面以政府提供公共服务成本是否低廉来评 价政府。 作为具有代表性的人物，他们普遍认同的市场化改革的核心内容有：转变政 府管理职能，在公共服务供给领域引入市场竞争机制；放松市场规制，但强化政 府公共服务职责；在政府部门引入顾客导向、绩效评估等私营部门的管理理念与 技术使公共服务的提供更加有效率。 ( 二) 国内研究现状 在西方国家公共服务市场化改革不断深入之时，我国学术界也在积极探索和 不懈的努力。引进了西方先进的管理理论、对我国公共服务现状及存在的问题做 出理性分析、根据现实改革与发展的要求做出积极的回应、根据国情探讨了我国 公共服务市场化改革的有效途径。研究成果主要集中在这样几方面：一是引进西 。 澳 欧文e 休斯著公共管理导论 m 彭和平等译北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 年 。 美 盖伊彼得斯政府未来的治理模式 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 年，第2 7 页 3 一 黑龙江大学硕士学位论文 方新公共管理理论及介绍公共服务市场化的成效，进而指出我国推行的可行性和 必要性；二是公共服务市场化进程中对政府的定位，研究政府职能和责任；三是 对我国公共服务市场化实现途径的探讨及理性反思。这三类观点主要体现在一些 学术著作及学术论文中，这些理论上的研究随着西方行政改革显现出的情况及我 国改革过程中出现的问题不断的深入完善。 宋世明在工业化国家公共服务市场化对我国行政改革的启示一文中指出： 西方工业化国家通过改革传统公共服务供给的垄断模式，推行公共服务的市场化， 取得了良好的效果。其改革的理念、理论、方法对承担较多公共服务职能的中国 政府来说有着借鉴意义。他认为“我国政府应把公共服务市场化纳入到行政改革 的实践框架之中，这是遵循公共服务供给规律的客观需要，同时也是发挥政府和 市场功能优势的需要，是提高我国政府公共服务能力的必然选择。 毛寿龙在西方政府的治道变革中指出：公共服务市场化对于实现无限政 府到有限政府的治道变革有着非常重要的作用。通过对西方政府治道变革的分析 得出公共服务市场化改革是使政府由“无限政府”走向“有限政府 ，实现政府职 能的治道变革，改善公共服务的重要途径。圆 周志忍在当代国外行政体制改革比较研究中以国外行政体制改革的发展 为研究对象，通过对西方国家公共服务市场化成功实践的研究指出：“竞争机制是 提高公共服务水平和服务质量的有效动力，是提高公共服务效率的重要条件。公 共服务市场化是当今时代的大趋势，不仅是我国市场经济发展的必然要求，也是 政府管理现代化的客观需要。” 在研究推进我国公共服务市场化的进程中，娄成武、尹涛在论政府在公共 服务民营化中的作用一文中指出：“政府应作为公共服务的主导，发挥参与作用、 监督作用、引导作用。政府应消除不合理的管制，完善相关的监管机制，以促进 市场化的顺利进行。” 。宋世明工业化国家公共服务市场化对我国行政改革的启示 j 政治学研究，2 0 0 0 ，( 2 ) 。毛寿龙，李梅，陈幽汉西方政府的治道变革 m 北京：中国人民大学出版社，1 9 9 8 年 。周志忍当代国外行政体制改革比较研究 m 北京：国家行政学院出版社，1 9 9 9 年 回娄成武，尹涛论政府在公共服务民营化中的作用 j 沈阳：东北大学学报，2 0 0 3 ，( 9 ) 绪论 刘旭涛在行政改革新理念：公共服务市场化中指出：“公共服务市场化是 政府职能转变的重要方向。政府的职能在于弥补市场失灵，提供公共产品，强化 监督。然而，针对目前各国政府对公共产品的提供普遍存在着高投入、低产出、 低效率的问题，推行以公共服务市场化为重点的行政改革具有重大意义。” 贾博在公共服务市场化进程中的政府责任中指出：公共服务的市场化不 仅仅是一种管理工具或管理策略，更是政府治理的一个基本理念和基本战略。“政 府在公共服务的市场化进程中肩负着重要责任，规避新的垄断、避免因寻租而产 生的腐败现象、制定合理的价格机制和及时提供公共信息。 王乐夫在我国政府公共服务民营化存在的问题分析中指出：“市场化会带 来经济性损失、公平性问题、社会责任缺失、腐败与垄断问题等。因此，要对市 场化进行科学分析并采取有效的对策。 陈荣富在以审慎态度进行公共服务市场化改革一文中指出：“市场化需要 完善的法制、良好的市场经济环境、成熟的公民社会。但我国的法制建设尚不完 善、市场经济发育不充分、公民社会还不成熟，因此应以审慎态度进行市场化改 革。” 通过上述对国内外相关文献以及研究现状的学习和梳理发现，西方各国的改 革是内生性的需要，有针对性的为本国的市场化改革提出解决方案。而我国的研 究是建立在西方已有的理论与实践基础之上，多为各个阶段西方改革成果的介绍、 分析、评价。在这种引进的过程中缺少系统全面的论述，对一些相关概念缺乏严 格的学理界定、对于公共服务市场化理论的研究过于笼统，缺少系统的、本土化 的制度构建，所以本文试图对这些问题进行厘清。 三、研究框架 论文共包括这样几个部分：第一部分绪论阐述了本文研究的缘起，以及中外 学者在研究市场化进程中的学术成果。为下面的分析论述提供资料支撑，表明了 。刘旭涛行政改革新理念：公共服务市场化 j 中国改革，1 9 9 9 ，( 3 ) 。贾博公共服务市场化进程中的政府责任 j 行政与法，2 0 0 5 ，( 3 ) 。王乐夫，陈干全我国政府公共服务民营化存在问题分析一以公共性为研究视角 j 学术研究，2 0 0 4 ，( 3 ) 。陈荣富以审慎态度进行公共服务市场化改革 j 宁波大学学报，2 0 0 3 ，( 4 ) 黑龙江大学硕士学位论文 审慎吸收和理性借鉴的态度，确立了本论文的研究视角；第一章对公共服务及其 相关概念做了概括和总结，同时透析了市场化改革实践的理论基础，为公共服务 市场化的研究做了基础性的分析；第二章对西方国家政府公共服务市场化改革做 了全面的述评，包括市场化的基本动因、实践方式、取得的成效及缺失。使我们 对西方公共服务市场化改革有了清晰的认识；第三章则分析了西方政府公共服务 市场化对我国公共服务改革的启示及我们反思的视角。通过对我国公共服务市场 化改革现状及存在问题的总结与评析，提出我国在改革过程中借鉴西方模式应注 意的问题及需要完善的内容。从根本上说我国公共服务市场化改革要在立足国情 的基础上，有限度渐进的进行。 第一章公共服务市场化的相关概念及理论基础 第一章公共服务市场化的相关概念及理论基础 第一节公共服务市场化的相关概念 对问题分析论述之前建立一种可操作的分析概念，将学术研究建立在可理解、 可探讨的共识基础之上是十分必要的。因此有必要在我们分析政府公共服务市场 化及其阐发的一系列问题之前，先对公共服务及相关概念作一个梳理和界定。 一、公共服务的界定 在研究公共服务市场化问题时常常会出现公共物品这个概念，那么公共服务 和公共物品这两个概念有何区别? 公共物品之于公共服务市场化又有何意义? 公共服务是政府为满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称。同时它也 是为满足公民生存、生活与发展而存在的一种政府职能。它包含两方面的含义： 一是公共服务组织所从事的满足公众需要的活动，可视为一种制度的安排；二是 这些活动的表现形式，即公共物品的实在状态。这是公共服务的实质性含义，它 把公共服务的动态过程和静态形式结合起来了。 通常公共服务可以根据其内容和形式分为以下几类：基础公共服务、社会公 共服务、经济公共服务、公共安全服务。基础公共服务是指为公民及其组织提供 从事生产、生活、发展等活动都需要的基础性服务，如提供水、电、气，交通与 通讯基础设施等。社会公共服务则是指为满足公民的社会发展活动的直接需要所 提供的服务。社会发展领域包括教育、科学普及、医疗卫生、社会保障以及环境 保护等。经济公共服务是指为公民及其组织即企业从事经济发展活动所提供的各 种服务，如科技推广、咨询服务以及政策性信贷等。公共安全服务是指为公民提 供的安全服务，如军队、警察和消防等方面的服务。可见公共服务的分类依据是 不同物品所属领域及其存在形式，也就是说按照公共物品的实在状态划分的。 通过对公共服务含义以及分类的描述我们可以得出这样的结论：公共服务是 政府提供具体公共物品的制度安排，公共物品的存在是提供公共服务的基础。它 们在本文中的使用差异在于公共服务偏重于动态过程，而公共物品偏重静态的物 7 黑龙江大学硕士学位论文 质形式。公共服务市场化改革体现的是政府供给方式的变革，是针对公共物品所 具有的不同性质改变其供给方式的制度安排。那么，为了更好的进行市场化改革 就要对静态形式的公共物品的性质进行分析，以确定公共服务市场化的范围。鉴 于此分析公共物品的性质就成为我们研究公共服务市场化问题的基本前提。 公共物品的性质可通过两个特征排他性和竞争性来进行分析，这是 在保罗萨缪尔森的公共物品理论中提出的。“排他性是指拥有产权者能完全独自 享用该物品，有绝对的处置权，并能有效地排除他人对该物品的使用。我们在市 场上购买的一般商品都具有排他的特性，如一件衣服被某个消费者付出成本加以 购买，则自然排除了他人拥有的可能性。而竞争性是指某种物品的消费者的增加， 是否会引起边际成本的增加。 国边际成本的增加有这样几方面的含义：一是在消 费者增加的情况下生产方需要追加资源的投入；二是消费者增加的情况下会影响 其他消费者的消费数量和质量；三是这种物品是不可以共同消费的，消费中存在 拥挤现象。 按照物品所具备的两个特征的不同程度进行分类，其结果是四种理想类型的 物品：个人物品( 易于排他和竞争的特征) 、可收费物品( 易于排他和非竞争的特 征) 、共用资源( 难于排他和竞争的特征) 、集体物品( 难于排他和非竞争的特征) 。 下表简略地概括了它们之间的关系。圆 易于排他难于排他 竞争性：个人物品( 如食品、衣服、住房) ：共用资源( 如牧场、石油、 兑：j 于1 二匕 矿藏) 非竞争i i ：可收费物品( 如有线电视、电话、i ：集体物品( 如国防、治安) 性电力、学校) 通过上表，我们将第1 类物品定义为纯公共物品，它同时具有难于排他和非 竞争的特性，如国防、治安、有效率的政府或制度、环境保护、基础科学等。第 1 i 类物品的特点是消费上具有非竞争性，但是却可以较轻易地做到排他，如学校、 国句华公共服务中的市场机制：理论、方式与技术 m 北京：北京大学出版社，2 0 0 6 年，第1 6 页 霉 美 e s 萨瓦斯民营化与公私部门的伙伴关系 m 北京：中国人民大学出版社2 0 0 2 年，第6 3 页 8 第一章公共服务市场化的相关概念及理论基础 交通系统、公共桥梁、公共游泳池以及公共电影院等，我们将这类物品称为可收 费物品；第类物品的特点是在消费上具有竞争性，但是却无法有效地排他，如 公共渔场、牧场等，我们将这类物品称为共用资源。人们把可收费物品和共用资 源物品通称为“准公共物品 ，即不同时具备难于排他和非竞争的特性。由此可知 除了第类个人物品外，其他几类都可称为公共物品。对公共物品性质的分析及 类别的划分为我们探讨公共服务供给方式提供了条件。 通过对各类公共物品性质的讨论，我们可以看出绝大部分已知的“公共物品 实际上属于从个人物品到纯公共物品的过渡类型。它们“只具有两个特性( 是指 竞争性和排他性) 中的一个或在不同程度上具有这些特性， 同时准公共物品一 般还具有“拥挤性 的特点，即当消费者的数目增加到某一个值后就会出现边际 成本增加的情况( 即每增加一个人，将减少原有消费者的效用) 。o 因此这种竞争、 排它、拥挤的性质和特点为市场化的进入提供了条件，也决定了他们可以通过市 场机制来调节生产和供给。所以本文所讨论的对象也是上述的i i 类类“准公共 物品”的提供问题。 二、公共服务市场化内涵及特征 公共服务市场化是西方新公共管理运动的主要内容之一，市场化工具讲求经 济、效率、效益。那么这场对西方传统公共行政主体、价值、方式、责任、目标 进行重构的变革有着怎样的内涵和特征呢? ( 一) 公共服务市场化的内涵 理论界关于公共服务市场化涵义的说法不尽相同，但是本质上看政府公共服 务市场化的核心思想就是：将市场竞争机制引入到公共服务的供给中来，打破政 府提供公共服务的垄断局面；在政府部门不放弃公共政策制定责任的前提下重新 界定政府与市场的功能；采用新的实践方式和管理方法使市场机制与政府原有的 管理机制融合，提升公共服务的供给能力。从本质上看，公共服务市场化的实质 国 美 j 斯蒂格利茨，政府经济学 m 曾强译北京：春秋出版社1 9 9 8 年，第1 1 8 页 。陈振明等竞争型政府市场技术与工商管理技术在公共部门管理中的应用 m 北京：中国人民大学出版 社，2 0 0 6 年，第1 2 5 页 黑龙江大学硕士学位论文 是对原有的政府提供公共服务的制度安排的重构，也就是政府职能的市场化。它 反映了公共服务供给领域政府职能的退缩和市场价值的回归。 理解公共服务市场化的内涵应把握以下几个方面： 1 、市场化理念的认同 对市场价值的肯定。竞争、成本、顾客、收益等价值取向在政府部门的运行 中能够得到认可并将之应用到政府提供公共服务的具体实践中。 2 、消费者、生产者、安排者的分离 要理清公共服务市场化的涵义要区别好公共服务中三个基本主体：消费者、 生产者、安排者，这是公共服务市场化概念的核心，也是政府公共部门角色界定 的基础。消费者是直接获得或接受服务的个人或一些组织机构；服务的生产者是 直接组织生产或直接向消费者提供服务的政府部门或其他组织及人个；服务安排 者则指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择服务的生产者。政府本 质上应作为一个安排者或提供者，决定什么事要通过公共部门去做，什么事由市 场主体去做。因为“直接提供服务并非政府的义务，政府的义务是保证服务提供 得以实现。” 3 、政策制定与执行分开 公共服务市场化体现了政府权威制度与市场交换机制相结合的一面，这是在 市场化背景下对政府功能的重新定位。这时政府更多的行使决策职能。主要是制 定政策、建立程序和制度；对公共服务的数量、质量标准进行规范；对服务的效 果进行监督，而具体的执行职能则由一些非政府组织共同承担。公共服务市场化 并不意味着政府对公共服务撒手不管，放弃对公共服务的管理权，但也不意味着 政府借助“市场化”的名义变向扩大政府的管理权。而是要用市场机制连接决策 与执行，建立起以市场化运作为依托、政府宏观管理为维系的公共服务运行机制， 进而实现公共机制与市场机制的有机结合。 4 、政府管理方式的改变 在公共服务市场化过程中借鉴了私人企业的管理理念、方法、技术来改造传 。樊勇明，杜莉公共经济学 田上海：复旦大学出版社，2 0 0 1 年 一l o 第一章公共服务市场化的相关概念及理论基础 ；i 暑暑暑昌置i i i i i i i 高；i ；i i ；i ；i ；i i i i t fi 暑；i ；暑；i i i 暑i i ；i ；i ；i 统的公共行政方式。在政府提供公共服务的过程中引入竞争机制，采用合同、合 作等新的实践方式使政府行为以顾客为导向，提高公共服务效率和质量。 ( 二) 公共服务市场化的特征 从上述对公共服务市场化内涵的分析可以看出，作为一种公共服务供给的新 取向，公共服务市场化模式改变了以往单一的政府供给模式。在提供主体、参与 方式、内容、效果上都呈现出与以往政府管理模式所不同的特点。纵观西方各国 公共服务市场化的改革实践，可以得出公共服务市场化具有以下特征。 1 、主体多元性 公共服务的市场化意味着市场竞争机制的引入，这也必将打破政府垄断公共 服务的局面。这时政府就不再是公共服务的唯一供给者。政府公共部门可以根据 所提供服务的性质、范围将部分准公共物品交由各种非政府组织、私营企业、社 会机构通过竞争机制来承担。因为“问题不在于公营对私营，而在于垄断对竞争。 哪里有竞争，哪里就会取得较好的结果。 这种做法既可以减轻政府的财政负担， 又可以通过多主体的竞争提高公共服务的质量。文森特奥斯特罗姆指出：“每一 个公民都不由一个政府服务，而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务。大 多数公共服务产业都有私人成分。 圆这意味着政府不再是公共服务领域的全部， 公共服务的提供和生产主体已向多元化发展。 2 、参与的平等性 公共服务市场化就是要把原来由政府独自垄断提供的各项公共服务，按照其 共用性程度及内在特性的不同交由部分非政府部门来生产。用市场化的手段来解 决因政府垄断公共服务供给所出现的效率低下，服务质量差等问题。在此过程中 采取的如合同外包、公开招标、政府委托等市场化工具，要求对参与竞争的各主 体实行平等原则，并给予充分的信任与足够的空间。“也只有当公共部门给予私营 企业公平、平等的竞争条件时，才能充分发挥市场竞争机制的积极作用。否则， 不但不能改变公共部门垄断的效率低下，反而会导致公私联手的腐败行为的发 。 美 戴维奥斯本，特德盖布勒改革政府企业精神如何改革着公营部门 m 周敦仁等译上海：上海译 文出版社1 9 9 6 年版，第5 7 页 。 美 迈克尔麦金尼斯多中心体制与地方公共经济 m 北京：三联书店，2 0 0 0 年，第1 1 4 页 黑龙江大学硕士学位论文 生。 因此说公共服务市场化必须是在各参与主体平等竞争的前提下才会发挥市 场机制的真正作用。 3 、形式的多样性 公共服务的供给不再由政府独自承担，多主体的提供方式使得以往单一的政 府供应形式被公私合作、合同出租、用者付费制度等多种形式所取代。根据公共 物品的不同性质、不同特点，e s 萨瓦斯把公共服务市场化实践归纳为1 0 种形 式：“( 1 ) 政府服务；( 2 ) 政府出售；( 3 ) 政府间协议；( 4 ) 合同承包；( 5 ) 特许经营； ( 6 ) 政府补助；( 7 ) 凭单制；( 8 ) 自由市场；( 9 ) 志愿服务；( 1 0 ) 自我服务。 圆公共 服务的提供不再拘泥于单一的形式，各服务提供主体采取各自适合和擅长的形式 提供多种服务，同时服务主体之间也可采取联合或合作的形式对服务加以提供。 4 、行为的非营利性 通常我们提到市场就会和经济效益、个人利益相联系，但是公共服务市场化 的目的并不是以出售公共服务职能来换取相关利益。公共服务市场化不意味着某 个政府部门变成企业去直接经营或与企业联合经营某项公共服务，使政府本身或 其工作人员直接获得经济利益。虽然市场化的指向是经济、效率、效益，但这只 是以原有的政府垄断提供作为参照，从整个社会的角度去强调收益的，绝不是政 府本身或其工作人员直接获得经济利益的手段。它的最终目的是要通过引入市场 竞争机制提高公共服务的供给效率。因此政府公共服务市场化一定是以非营利性 作为其行为前提的。 通过对公共服务市场化内涵及特征的分析可以看出市场化并不是完全意义上 的自由市场，而是某种程度上的政府提供公共服务的行为方式的改进。它的主旨 是要通过市场竞争机制的引入来提高公共服务供给的效能。事实上，西方国家以 往社会发展的经验表明，在公共服务的生产和供给上打破政府的单一观念，建立 政府、市场共融的公共服务治理模式是一种更为有效的方式。 。李含章公共服务市场化及其主要机制 a 北京行政学院公共管理教研部等服务型政府：公共管理论评 c 北京：中央编译出版社，2 0 0 5 年，第7 0 页 。 美 e s 萨瓦斯民营化与公私部门的伙伴关系 m 周志忍等译北京：中国人民人学出版社，2 0 0 2 年，第 6 9 页 第一章公共服务市场化的相关概念及理论基础 第二节公共服务市场化改革的理论分析 西方国家公共服务的市场化改革，有着深刻的经济学、政治学和管理学理论 渊源。这些不同领域理论的介入和融合，为公共服务市场化问题的研究打下了坚 实的理论基础。因此分析其理论起源及理论基础是十分重要的。 一、公共服务：由政府到市场的过渡 政府机制和市场机制是实现社会资源配置、满足人们对公共服务需求的两种 有效的制度安排。传统的观点认为公共服务通常由政府来提供，提供公共服务是 国家或政府的天职，公共服务和公共物品的思想也起源于对政府职能的讨论。自 由主义政府论者亚当斯密在论述政府应尽的义务时指出政府的三项基本职能： “其一，保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯；其二，尽可能保护社会上的 每个人，使其不受社会上其他人的侵害和压迫；其三，建立并维护某些公共事业 及某些公共设施。 国家干预主义者也是从公共物品提供的角度对政府进行界定， 认为政府本身就是源于社会成员共同需要而产生的一种提供公共服务的制度安 排，因此提供公共服务被视为政府存在的最基本的理由。几乎所有的国家都接受 了上述观点，把政府作为公共服务的必然提供者。特别是1 9 2 9 - 1 9 3 3 年席卷整个 资本主义国家的经济危机以及“凯恩斯主义 的出现，这时政府对于社会经济的 干预达到了顶峰，政府在公共服务领域的触角无处不在，政府规模也越来越庞大。 但是，随着社会的进步和发展，政府过度干预社会经济、垄断公共服务的弊 端越来越明显。表现在：政府的财政能力有限，不能满足公众日益增长的对公共 物品的需要，公共物品在总体上供给不足，公共物品的种类和数量无法满足公众 对公共物品的多元化需求；政府提供的公共物品与公众的需要不匹配；决策机制 的不完善，政府提供公共物品的效率太低，不能迅速回应公众需求；政府垄断公 共物品供给，出现寻租设租等腐败现象，加大了公共服务的成本，造成资源的浪 费和公共服务质量下降。 上述公共服务供给中的“政府失败 现象，使人们对政府作为公共服务唯一 。彭澎政府角色论 m 北京：中国社会科学出版社，2 0 0 2 年，第2 页 - 1 3 黑龙江大学硕士学位论文 i 宣i ；i i 置i i ；青；i i ；i i i ；i ；i 置i t ；i ；宣；i i ；i ；i ；暑；暑；i i ；i 暑 供给者的合理性进行重新审视，因此探索政府以外更为有效的供给途径是十分必 要的。2 0 世纪六七十年代以来，随着经济理论的发展，公共选择理论、委托代理 理论、交易成本理论的日益完善，使公共物品的提供在很多领域避免政府的强制 垄断成为可能。在“不同的发展阶段，必须重新检验政府的作用，当经济不断增 长，市场不断增长的时候，有些过去需要政府做的事情就变得不再需要，因为市 场会做得更好。 现代经济学研究表明，为社会发展和公众的共同需要提供公共 服务是政府的核心职责之一。但是政府提供不等于政府应当提供所有，政府提供 也不等于政府直接生产。在一定条件的保证下，市场参与会比政府直接提供有更 多的优势。 关于公共服务供给方式的讨论在西方国家实际上经历了一个由政府到市场的 过渡过程。“现代经济学研究表明，面对公众对公共服务日益增长的多元化需求， 公共服务和物品的供给也应该体现出一种多元化的模式，而作为社会资源的一种 最有效的配置手段，市场机制应该而且也可以在公共服务和公共物品的供给中发 挥其应有的作用。”圆 二、公共服务市场化改革的理论依据 现代西方公共行政改革是有其坚强理论基石的，从传统的官僚政治理论，政 治行政二分理论向现代的经济学和工商管理学的转化和融合。2 0 世纪7 0 年代以来 经济学的研究假设和方法对传统政治学研究的主题进行渗透，揭示了官僚制的诸 多弊端，这种理论范式的转换也带来了实践模式的变化。以理性“经济人 为假 设前提分析传统行政行为，提出用市场竞争机制来提高政府行政效率，改善公共 服务质量，这无疑是对传统官僚体制行政理念的一次冲击。 以此为依托，西方国家掀起了大规模市场化改革的浪潮。政府部门在经济学 和私营部门的管理理论中汲取大量营养，把公共选择理论、委托代理理论、交易 费用理论，治理理论融合到公共行政改革中，把西方社会带入了一个新的行政时 代。 。 美 j 斯蒂格利茨经济学的新进展与中国的改革和发展 j 经济导刊，1 9 9 8 ，( 5 ) 。卜晓军公共物品市场化供给研究 d ，中国知网优秀硕士论文数据库，2 0 0 4 年 一1 4 第一章公共服务市场化的相关概念及理论基础 ( 一) 公共选择理论 公共选择理论是2 0 世纪7 0 年代发展起来的一种“新政治经济学”，8 0 年代以 后被广泛的应用于公共管理和公共政策领域。公共选择理论又称理性选择理论。 它的基本行为假定是：“人是关心个人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追 逐者。 “公共选择方法意味着将经济模型和经济方法应用于非市场环境，特别 是将经济模型和经济方法应用于政府和政治科学，以便为指导人类的行为提供结 构和激励。 公共选择理论第一次将“经济人假设引入到对政府制度的分析中去，开辟 了一条全新的思路。在这里，“有关政府及统治者行为的浪漫的、虚幻的观点已经 被有关政府能做什么，应该做什么的充满怀疑的观点所替代。而且，这一新的观 点与我们所观察到的事实更为符合。 公共选择理论指出人们必须破除凡是国家 政府都会全心全意为公共利益服务的观念，不应视政府为应公众要求提供公共物 品的机器。而要看到政府既是由个人选出的，也是由个人组成的群体，这一群体 同样具有自己的特殊利益，他们同在经济领域的理性经济人是一样的，都是追求 自身利益最大化者。但由于官僚组织的结构阻止他们追求利润，因而官僚只能转 而追求其职务上的非货币报酬，即显示他们管理能力大小的预算规模。而以预算 最大化作为官僚政治的目标，就使得政府机构膨胀，公共权力扩张和公共开支增 长，这对公共服务来讲意味着过度供应；相应的由于公共服务的质量属性和特征 很难被非使用者发现或衡量，他们只看到成本的提高、组织规模的扩大，因此公 共服务的质量也很难提高。 这种从“经济人”假定出发，用经济学理论和逻辑分析方法来构建和演绎的 官僚政治模型，为我们提供了清晰的政府部门运行过程和结果。为了改变这种现 状，就必须构建一种替换性制度，来引导个人利益去推进普遍利益，从而建立一 种新的秩序。公共选择理论指出“市场是社会中的主要制度，对于保证自由和公 o 美 丹尼斯缪勒公共选择 m 王诚译北京：商务印书馆，1 9 9 2 年 。 美 珍妮特v 登哈特，罗伯特b 登哈特。新公共服务一服务，而不是掌舵 m 北京：中国人民大学出版 社，2 0 0 4 年6 月第一版，第9 页 国 美 詹姆斯布坎南公共选择理论 m 美国：密歇根大学出版社，1 9 7 2 年，第1 9 页 黑龙江大学硕士学位论文 正的选择来说，他要比其他的制度更可以信赖。”“因此要求政府要经过更加理 性的选择，增加服务主体，由私人企业、非营利公共组织等与政府机构一道来参 与公共服务的生产与提供；同时创造市场机制和形成竞争格局，用公私组织之间 和公共组织之间的服务竞争来为公众提供用脚投票的机会；进行分权化，破 除垄断，允许不同组织之间在职能和管辖范围上重叠交叉。 圆 “人性预设的转变是新公共管理与传统公共行政根本不同之处，是新公共管 理的市场导向交易的逻辑起点。 公共选择的理性经济人假设，取代了传统官僚 制行政中人性恶的假设，进而使政府管理由严格的行政规制转变为以结果为导向 的激励机制。这种转变要求我们通过重新界定政府与市场、政府与社会的关系来 解决政府面临的问题，为公共服务的供给提供了新的视野。公共服务既可以由政 府提供，也可以由社会提供，政府不必包揽所有公共服务，而应打破公私之间界 限，破除政府垄断，在不同主体之间形成竞争，给予公众对公共服务进行自由选 择的机会。 ( - - ) 委托代理理论 委托代理理论首先起源于对企业的观察。由于社会化大生产、资本主义生产 技术的提高，越来越多的企业呈现出现代企业制度的特点，即从古典企业形态下 的所有者和经营者两者合二为一过渡到所有者和经营者的分离。人们把这种私人 企业中的所有者( 股东) 看作是委托人，把企业的管理经营者看作是代理人，由 这二者所产生的责任关系的一种理论。“委托代理理论的核心是委托人与代理人双 方签订合同，根据合同条款，代理人代表委托人完成各种任务，而委托人同意为 此以一种双方均能接受的方式付给代理人报酬。 由于现实生活中委托代理关系无处不在，代理经济学可适用于广泛的经济问 题和其他社会问题，因此这种分析视角同样适用于政府公共部门。从政府部门看， 实际上政府就是代理人角色，政府存在的必要性是为公众提供公共服务，这源自 。 美 珍妮特v 登哈特，罗伯特b 登哈特新公共服务服务，而不是掌舵 m 北京：中国人民大学出版 社，2 0 0 4 年6 月第一版 。陈振明政府再造一西方“新公共管理运动”述评 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 3 年 国陈国权论新公共管理的经济学基础 d b 浙江大学m p a 教育网，2 0 0 8 年 回 冰 思拉恩埃格特森新制度经济学 m 吴经邦等译北京：商务印书馆，1 9 9 6 年，第5 页 第一章公共服务市场化的相关概念及理论基础 i i 公众的委托。公