（行政管理专业论文）部门包村：国家治理乡村的路径选择.pdf

山东人学硕l j 学位论文 中文摘要 中国乡村治理渊源久远，变迁复杂多端，尤其是在建国以来的乡村治理过程中， 始终交织着国家权力强化与社会力量成长的矛盾，但占据主流的始终是前者。作为国 家对乡村发展行政调控手段之一的包村机制贯穿于国家权力深入乡村社会的始终，一 直伴随并影响着乡村社会的发展。“部门包村一机制作为这一方法的典型代表，更是 成为了各个时期党和政府开展农村工作的常规方法，在新农村建设的大背景下更是发 展到了新的高度，在全国各地普遍推广开来。那么在国家介入乡村治理的路径选择上， “部门包村一何以成为一种可能并都得到始终如一的开展? 这一工作机制对于中国乡 村社会的治理究竟起到了怎样的作用? 它在现实中的运转和绩效又是如何呢? 在国家重视三农问题的今天，研究这一系列问题显然具有实际意义。论文以“国 家一社会 关系为框架，结合文献资料及田野调查的资料，运用比较分析的方法，个 案分析和整体分析相结合，对“部门包村”的概念与起源，历史与变迁，现实困境与 制度求解，创新思路及供给模式等进行了一定程度的探讨，并以此引发了对于乡村社 会治理的一系列思考。针对“部门包村”机制运作过程中出现的问题，提出了一些政 策建议，以期有助于实现包村制度的高效运行与良性变迁，进而实现高绩效包村制度 的推广，为新形势下的乡村治理和建设提供一条切实可行、绩效优良的途径。 关键词：部门包村乡村治理参与式发展 山东j 、学坝i 学化论文 a b s t r a c t i tw 勰al o n ga n dc o m p l e xh i s t o r yf o rr u r a lg o v e r n a n c e e s p e c i a l l ys i n c et h ef o u n d i n g o fc h i n a ，i nt h ep r o c e s so fr u r a lg o v e r n a n c et h eg r o w i n gp o w e ro fg o v e r n m e n ta n ds o c i e t y a r et h ec o n t r a d i c t o r y b u tt h ef o r m e ro n ei sa l w a y si nt h ed o m i n a n tp o s i t i o n a so n eo ft h e n a t i o n a lr u r a ld e v e l o p m e n ta d m i n i s t r a t i o nm e t h o d s ， t a k i n gc h a r g em e c h a n i s m w h i c h m e a n st o w ng o v e r n m e n td e p a r t m e n t so rc a d r e sa l ei nc h a r g eo f e a c hv i l l a g ei st h r o u g h o u t r u r a ls o c i e t y i th a sa l w a y sb e e na s s o c i a t e dw i t ha n di n f l u e n c e dt h ed e v e l o p m e n to fr u r a l s o c i e t y d e p a r t m e n tt a k i n g c h a r g em e c h a n i s m a sat y p i c a lr e p r e s e n t a t i v e o ft h i s a p p r o a c h i sb e c o m i n gac o n v e n t i o n a lm e t h o df o rt h ep a r t ya n dg o v e r n m e n tw o r k i n gi n r u r a la r e a si nd i f f e r e n tp e r i o d s i ti sd e v e l o p e dt oan e wh e i g h ta n dp r o m o t e dt h r o u g h o u t t h ew h o l ec o u n t r yi nt h ec o n t e x to fb u i l d i n gn e wc o u n t r y w e l l ，o nt h em e t h o ds e l e c t i o no f r u r a lg o v e r n a n c eh o wd o e s d e p a r t m e n tt a k i n gc h a r g em e c h a n i s m b e c o m eap o s s i b l ea n d h a v eb e e nc o n s i s t e n t l yc a r r i e do u t ? w h a tr o l ed o e st h i sm e c h a n i s ma c t u a l l yp l a yi n c h i n e s er u r a ls o c i e t yg o v e r n a n c e ? h o wi st h eo p e r a t i o na n dp e r f o r m a n c eo fi ti nr e a l i t y ? i t so b v i o u s l yt oh a v ep r a c t i c a ls i g n i f i c a n c et os t u d yt h i ss e r i eo fq u e s t i o n st o d a y ， w h e nt h en a t i o np u tm o r ei m p o r t a n c eo na g r i c u l t u r a lq u e s t i o n s t h ep a p e rt a k e s t h e n a t i o n a l s o c i e t y ”r e l a t i o na sf r a m e ，u s i n gc o m p a r i s o na n a l y s i sm e t h o d tc a s ea n a l y s i sa n d i n t e g r a t i o no ft h eo v e r a l la n a l y s i so fi n c l u s i v es y s t e mw i t ho r i g i n ，h i s t o r ya n dc u r r e n t s i t u a t i o n ，d e v e l o p m e n ta n dc h a n g e si nt h es y s t e ma n ds o l v i n gp r a t i c a ld i f f i c u l t i e s ， a n d n 1 0 d e so fs u p p l yo fi n n o v a t i v ei d e a s ，s u c ha sam o r ec o m p r e h e n s i v es t u d y s p e c i f i c a l l yf o r d e p a r t m e n tt a k i n gc h a r g em e c h a n i s m o p e r a t e st h ep r o b l e ma p p e a r i n gi np r o c e s s h a v e h a dt h ep e r t i n e n c ys u g g e s t i n gt h a tt oe x p e c tt h a tt h eh i g h l ye f f i c i e n to p e r a t i o na n db e g i n e h e l p i n gr e a l i z e d e p a r t m e n tt a k i n gc h a r g em e c h a n i s m c h a n g e - p o l i c ys u g g e s t i o n ，r e a l i z e s t a l la c h i e v e m e n te f f e c t “d e p a r t m e n tt a k i n gc h a r g em e c h a n i s m ”e x t e n s i o n t h e n ，p r o v i d e s ag o o da p p r o a c ho fp r a t i c a lf e a s i b l ea c h i e v e m e n te f f e c tt on e wr u r a lc o n s t r u c t i o no f s o c i a l i s ma n dc a d r eb u i l d i n gi nw o r ks t y l e k e yw o r d ：d e p a r t m e n tt a k i n gc h a r g em e c h a n i s m r u r a lg o v e r n a n c e p a r t i c i p a t o r y d e v e l o p m e n t 2 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：弛 日 u 期：! 了：二 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 瓣：妞翮躲嚣日期：蛆 山东大学硕士学位论文 一、“部门包村 释义 第一章绪论 目前全国各地的包村制度名称各异，并没有一个统一的提法。常见的有蹲点包村、 挂职包村、定点包村、部门包村、干部驻村、下派工作组( 队、团) 、挂点、联系点、 包扶、帮扶、包村帮扶、二部一村、挂钩包村、联村包户、驻村包点、挂村包点、包 镇包村包户、包村、驻村、走村、村联户、挂村等，它们虽然名称各不相同，干部下 乡的时间长短不一，需要完成的任务目标也不尽相同，但无一例外的都采取了抽调干 部下乡开展工作的方式。在此我们把党和政府抽调干部组成工作组( 队) 进驻农村开展 工作的制度统称为包村制度。 包村制度缺乏完整的体系和规范化的形式。某种意义上说，包村制度属于干部挂 职锻炼制度的一个重要方面。从中央到地方出台了不少关于包村挂职的文件，但缺乏 统一的规定。各种各样新的制度形式不断出现，但我国至今尚未有正式的制度体系文 本。包村挂职制度中内含的各种关系等也只是国家文件中或领导讲话中提出原则性的 政策，而无完善的实施细则和制度规定，在干部使用交流和锻炼培训中，更缺乏一个 系统的目标。 包村制度的主要特征有三，首先，它是国家介入乡村治理的一种表现，是由党和 政府组织发动的一种高度动员式的工作机制。其次，它是一种运动式的工作方法，这 一特征突出表现在包村任务目标的确定，工作队组人员的抽调，包村工作的组织、领 导、管理、协调、考核及其机构设置等方面。最后，它具有十分明显的时效性，不论 任务预定的时间是长是短，任务的复杂程度和重要性如何，都有较为明确的时间限制。 包村制度按不同的标准可以大体分为以下三类：一是按照是否脱离本职工作可以 分为专职包村和兼职包村；二是按照包村干部背后是否有部门支持分为部门支持型包 村和非部门支持型包村；三是按包村的任务目标可分为应急型包村和非应急型包村。 以上提到的各种包村形式，既有区别又有联系。限于篇幅，在此不准备对包村制 度的不同形式进行概念区分，只着重介绍一下“部门包村这种包村形式。“部门包 村般是指各省、市、县、乡( 镇) 的政府机关部门或企事业单位，根据各级党委、 政府的文件要求，通过抽调干部组成工作队组的方式，有针对性的对经济文化落后或 山东大学硕士学位论文 政治状况混乱的后进村进行帮扶的工作制度，通常是在一定时期内，完成上级组织规 定的政治任务和经济、社会目标。它的突出特点是“包村干部打头阵，包村部门当后 盾，部门一把手负总责 ，“前方出题目，后方做文章。在本文中，我们统一称抽 调干部的部门为包村部门，称组成工作组( 队) 的下派干部为包村干部。按照前述分类， 可以看出，“部门包村这种包村形式应该属于专职包村，部门支持型包村和非应急 型包村。这种包村形式也正是本文所要选取样本研究的形式。 二、问题的提出 本文的选题意义，不仅表现为既有研究的相对贫乏，更表现为论题自含的理论与 实践意义。在当前的农村建设和发展中，如何处理国家与社会、政府与民众、外力与 内力之间的关系问题，学术界已经形成了较为统一的认识。无论是偏重政府控制的外 源型发展模式，还是强调村民自治的内生型发展模式，过分偏向其中任何一端都无法 解决农村建设与发展过程中存在的问题。目前，理想的农村建设与发展模式应是计划 性变迁与内生性发展相结合，即由政府推动和支持，农村成员主动参与。毫无疑问，农 村民主化的进程不可逆转，村民自治最终将成为国家与社会的共同选择。但是，起码 在现阶段的中国，村民自治的内在力量与内在基础是缺失的，或者说是不健全的，这 就需要国家力量的嵌入，通过其掌握的体制内资源来弥补村民自治的不足，当村民自 治的内在基础发展到足以撑起村民自治的民主化进程时，再实现国家力量的渐进退 出。有学者将现阶段农村建设与发展之于国家，形象地比作孩童与大人，断奶是必须 的，但是仍需大人喂养。 在这样一种认识背景下，国家对农村建设与发展不可谓不重视，投入了大量的人 力、物力和财力，虽然不能说没有取得成效，但效益并不高，相反还出现了危机的变局。 正如有学者提出：自上世纪9 0 年代以来，为解决“三农发展难题的“会议没少开，文 件没少发，工作也没少做，但总是事倍功半，收效甚微：农村基层组织建设年年抓，年年 整，却有不少村级班子瘫了整、整了瘫：转变作风、服务基层的口号年年提，年年喊， 而农民群众仍然不满意。 要解释这一困局的产生，我们必须考察政府开展农村工作的普遍机制和做法，因 为在国家主导乡村发展的权力格局下，政府的农村工作机制直接作用于乡村社会，对 严国方肖唐镖：运动式的乡村建设：理解与反思以“部门包村”工作为案例啊，中国农村观察，2 0 0 4 0 5 2 山东人学硕士学位论文 乡村社会的治理产生最根本的影响和最迅速的反应。当前，党和政府开展农村工作的 常规方法是以“部门包村 为代表的包村机制，对于这一普遍推广的机制，各界褒贬 不一。有褒扬者提出，“部门包村一为农村工作提供了一个极好的参考和借鉴，即用 制度把资源和工作重点重新移向农村，并探索了一条政府推动与基层自治良性结合的 新途径，实现了党的领导、人民当家作主和依法治村这三个方面的有机统一，其经验 具有“普遍意义 。或者认为，“部门包村一符合落后农村发展实际，具有鲜明的创 新性、实践性，是一场孕育生机的农村变革，对中国破解。三农 问题有很重要的借 鉴意义。也有批评者将其称为“运动式的乡村建设”，认为“部门包村 既不新奇， 也不会是解决“三农一问题的良药，而且会导致新一轮虚假政绩和形式主义，激化基 层矛盾，混乱农村内外部关系，更会导致包村机关工作效率降低，后果不堪设想。 在这种情况下，对“部门包村 进行研究就显得尤为迫切和必要。通过研究“部 门包村”的运转状况及其实效分析，有利于找出其现实合理性，同时通过对包村过程 中存在的问题进行制度剖析，有助于总结经验教训，实现包村制度的高绩效运行，发 挥其在新农村建设中的价值与功能，从而引导乡村治理走上良性轨道。 三、研究现状 作为党和政府开展农村工作的一种传统，下派干部( 或工作队) 、部门包村、干部 驻村仍是当前农村工作中常见的方法，对于这一问题的研究，笔者搜集到的文献数量 较少，大部分观点都是针对干部驻村的作用、意义、成效、负面影响、出现的问题及 对策建议。 有的学者从公共管理学的视角对干部驻村这一我国政府治理的具体手段进行解 读，试图分析其在构建社会主义和谐社会与建设社会主义新农村战略进程中的价值与 功能。认为干部驻村作为一种政策工具和强政府的表现形式，不但以较高的政府强度 有效地确保了各种制度安排的顺利实施，而且以较高的治理绩效激活农村经济与缓和 随之产生的各种社会、政治、经济压力，促进了农村公共物品的制度供给和公共事务 管理的制度创新，有效地推动了“三农 工作，具有积极的公共管理价值“在构建社 会主义和谐社会与建设社会主义新农村的战略背景下，科学有效地应用干部驻村制 度，充分发挥其政策工具和公共管理价值具有积极意义”。 国谢耀南： 十部驻村的公共管理学分析 j ，厦门特区党校学报，2 0 0 6 0 1 山东大学硕：l 学位论文 有的学者认为作为农村工作中常见的方法“这种政府主导的运动式乡村建设模式 存在严重的内在制度性缺失 工作队陷入与包村单位、受包乡村之间的复杂关系，处 于两张皮的尴尬境地“下派工作队虽在形式上已高度制度化，但实际上却是高度的非 制度化，难以成为乡村建设的长效机制”。认为以人为本，走参与式发展道路，或许 是乡村建设与治理中值得学习和借鉴的经验。 有的学者，从乡镇包村入手，透视乡镇包村制度变迁背后乡村关系的转型。通过 农业税改革前后乡镇包村干部的选拔标准、工作职责及考核与奖惩的对比，得出了乡 村关系正在由管制走向服务的结论。 四、研究对象和资料来源 ( 一) 研究对象 此次调研分为三个层次，县级、乡级、村级，所涉及的研究对象包括县、乡两级 包村干部，被包村干部、群众，包村管理机构及其工作人员，有包村任务的包村部门 等包村参与者。调研的主要内容分为以下几个方面：1 、县乡两级包村干部的调研，内 容包括包村干部对下乡包村的心态，包村工作开展情况及以后的打算，对包村过程中 存在困难的认识及应对等。2 、包驻村村干部的访谈，内容包括本村的基本情况，对 包村工作及包村干部的认识与评价等。3 ，、包驻村群众的调研，内容包括对包村工作 与包村干部满意度的认识，对包村干部包村部门的期望等。4 、县乡两级包村管理部 门的访谈，主要针对包村管理部门的机构设置职能，及他们对包村制度运行的看法。 5 、包村部门对包村工作的认识。调查主要采取知情人座谈访谈及入户调查的方式进 行，访谈的过程根据设计的问卷加以半结构化的引导。在样本的选择上，在可以获得 的人群中，尽量挑选具有代表性的主要知情人。 ( 二) 资料来源 本文研究的资料来源主要有两个方面：一是在微山县部门包村干部驻村办公室， 微山县党史研究室，微山县档案局所搜集的资料，如：中国共产党山东省微山县组 严周方肖唐镖：运动式的乡村建设：理解与反思以“部门包村”t 作为案例【j 】，中国农村观察，2 0 0 4 0 5 圆张传玉：从管制到服务：乡村关系的转型一以免除农业税前后s 镇乡镇i 部“包村为例 d ，华中师范大 学，2 0 0 7 4 山东大学硕i 二学位论文 织史资料、中共微山县历史大事记、微山县党和政府关于包村制度所下发的文 件、领导讲话、包村的简报、以及包村干部的汇报材料和县新农村建设帮扶工作团的 统计资料。二是笔者先后三次到微山县深入实地调查访谈的资料，走村入户近距离的 观察和记录的包村制度的运行状态。但是，鉴于在我国真正走进现场的困难，以上资 料不免有缺失和失实之处，这也是本文的缺憾之一。 五、研究方法和论文思路 ( 一) 研究方法 本文以“国家一社会 关系为依托，理论与案例相结合，运用历史分析的方法对 包村制度的缘起和变迁进行了考察，同时运用比较分析的方法对包村制度的微观运行 进行了展现。本文着重注意了个案分析与整体分析的结合。对包村制度运行的典型个 案分析往往能深刻揭示事件的背景和过程，但个案分析也存在往往不能代表包村制度 运行的普遍意义和共性价值的缺点。因此，在实地调查和行文分析的过程中，选取了 不同层次，不同乡镇的包村实例进行调查分析，力图既能深入分析包村制度运行的实 际过程，又能兼顾到整个包村制度的运行状态。 ( = ) 论文思路 全文除结语外，共分为五章，各章的主要内容和观点简述如下： 第一章，绪论，介绍了“部门包村的概念，问题的提出，研究现状，研究对象 和资料来源，研究方法和论文思路。 第二章，通过对于历史的梳理和现实的考察，阐述了“部门包村 机制的缘起与 变迁。 第三章，依托典型案例详细考察了现行包村制度的运行过程。通过对微山县及b 、 h 两村包村工作运转状况的描述，全景式粗线条的展示了包村制度在县乡村的图景。 第四章，对“部门包村”运转过程中的多方主体及其互动关系和“部门包村的 实效进行了分析与评价，找出其现实合理性，从制度角度指出其内在缺失。 第五章，通过以上对“部门包村的研究，阐发对于乡村治理建设的一些思考， 针对乡村治理所面临的现实困境作出制度求解，以期有助于实现乡村社会的良性治理。 山东大学硕1 ：学位论文 第二章“部门包村刀的缘起 “部门包村 作为党和政府开展农村工作的一项重要机制，近年来在全国各地普 遍展开。每年各地各部门都会派出大量的机关干部和企事业单位工作人员深入农村各 地，开展形式各样的帮扶工作。翻开中共中央组织部历年出版的组工通讯与组 工信息以及各省有关农村基层组织建设的文献，这类经验随处可见。尤其是在十六 届五中全会之后，各地纷纷将“部门包村 与“新农村建设 联系起来，使得这项工 作机制更加趋于常态化、制度化。 学界对于“部门包村 这类现象的关注始于对“南平经验 的争论。从1 9 9 9 年开 始，福建南平市陆续推出互相协调、配套一体的下派科技特派员、下派村支书、下派 金融和流通副县( 市、区) 长、下派乡( 镇) 长和村委会主任流通助理、下派乡( 镇) 长和村委会主任金融助理等政策，先后派出6 0 0 多名科局级干部和机关事业单位工作 人员下乡支持农村工作。下派干部本属党和政府的正常工作机制，但是南平市的下派 工作因其“高位嫁接、重心下移，一体运作 的特点引起了社会的广泛关注，被科技 部和有关专家推崇为“南平机制。中国改革杂志将之作为以下派干部和科技特 派员来促进农村基层工作的“南平经验 来介绍，后又与人民日报、求是杂 志等中央级媒体联合召开专题会议，讨论“南平经验”，从而引起了学界一定程度的 关注和讨论。 国家权力介入乡村治理由来已久，在路径与机制的选择上变迁复杂多端，“部门 包村 为什么会成为一种选择并得到始终如一的推行? 在强调农村民主和村民自治的 今天，“部门包村这种由政府主导的外力发展机制又何以可能推广开来? 这其中既 有历史的原因，也有现实的原因。 一、历史的延续一从“下派工作队刀到“部门包村刀 从严格意义上讲，“部门包村”并不是一个新鲜事物，它同历史上一些常规的农 村工作方法，如“下派工作队 、“下派干部”等具有相同的性质，即都是一种由国 家力量主导的、偏重外力的乡村建设与发展机制。翻开历史我们可以发现，但凡党和 国家要在农村推行一项政策时，往往会进行自上而下的“行政渗透”，这种渗透大多 6 山东大学硕七学位论文 是通过“下派工作队修、“下派干部一的方式来完成的。虽然当前的“部门包村无论 是从性质、任务还是过程、关系来看都与以往的“下派工作队、“下派干部一有着很 大不同，被赋予了鲜明的时代特征，但从本质上来看，二者都反映了乡村建设与发展 过程中国家与社会、政府与民众、外力与内力之间的关系。因此，要考察“部门包村 的缘起，就不得不提到建国以来党和政府在农村工作中的一些经常性工作机制。 新中国成立之初，面临的形势非常严峻。国际上，以美国为首的帝国主义阵营对 新生的共产党政权采取军事上包围、经济上封锁、政治上敌视的政策，企图将新中国 扼杀在摇篮之中。在国内，国民经济千疮百孔，物价飞涨，通货膨胀，国家财政经济 状况亟待好转。这样，新生的共产党政权面临着实现现代化和维护国家政权的双重任 务。为完成这一任务，国家有组织、有计划、分步骤的开展了镇压反革命、土地改革 等声势浩大的群众运动。每次运动，国家都采用了向农村派驻工作队深入农村组织和 依靠农民来开展工作的方法，如镇压反革命运动，一方面，党和政府加强对运动的具 体指导，另一方面，又十分注意动员和组织群众，向农村派出了大批的工作队，发动 农民，指导运动。在土地改革之初，国家同样派出了大批土改工作队进驻乡村，“一 方面是组织农民进行土地改革，另一方面将农民组织起来，将一部分积极分子吸收进 共产党内，取代传统乡绅和旧的乡村“精英 成为乡村社会的新的领导者。这些以贫 下中农积极分子为骨干的新的乡村领导者在政治上和组织上与党和政府保持着紧密 的联系，成为国家深入乡村社会的一支主要力量。尽管新中国成立之初国家政权只设 到区、乡一级，但是这些新崛起的乡村权力精英却把国家的政治权力延伸到村庄之 中。回 在由新民主主义向社会主义的过渡时期，在对个体农业进行社会主义改造的过程 中，为了贯彻落实“积极领导，稳步前进的方针和“自愿互利，典型示范，国家帮 助 的原则，党和政府再一次向农村下派了大量工作队，并进一步丰富和发展了这一 工作机制：一是抽调各级机关中思想觉悟高、工作能力强的领导干部组成工作队。二 是加强对工作队成员的思想、政策等方面的培训，以适应工作的要求。三是强调工作 队员保持和发扬党的优良传统，密切联系群众，与农民同吃同住同劳动，与农民打成 一片。四是组织农民，依靠农民，尊重农民的首创精神，把党的改造政策和精神通 过工作队员落实到农村实际工作中去。五是加强农村基层组织和基层政权的建设。六 是宣传党的路线、方针、政策，组织农民学习科学文化知识，提高广大农民的政治觉 。纪程：“国家政权建设”b 中国乡村政治变迁 j ，河南社会科学，2 0 0 6 0 3 7 山东大学硕士学位论文 悟。经过四年的努力，国家在广大农村中消灭了私有制和剥削制度，完成了一场深 刻的社会变革，这一胜利的取得与国家成功、适时地派驻农村工作队是分不开的。 2 0 世纪6 0 年代，党在全国城乡开展的社会主义教育运动，也采取派驻工作队的 办法。这次派驻工作队的规模超过了以往任何一次，强调各级领导干部都要到基层蹲 点；提出了对基层干部依靠又不依靠，整个运动都由工作队领导；实行在省委、地委 领导下集中数千人、上万人搞一个县，县以下都由工作队领导运动。圆1 9 8 0 年代以后， 尽管中共宣布不再搞政治运动，但是，地方在推动工作时仍然下派各种工作队。如 1 9 9 0 年代初的社会主义教育工作队，1 9 9 0 年代中期的小康工作队等。即使是实行村 民自治制度之后，政府还是以“包村干部、“指导员 等方式，以强化对政府意志 的贯彻和实施。 综上所述，从建国初期的土地改革运动到2 0 世纪9 0 年代初的农村改革和经济建 设工作，几十年来党和政府在“三农问题 上每一次重大政策的出台，都无一例外的 要向农村派驻工作队帮助落实，同时也取得了可观的成效。工作队作为国家治理乡村 的主要工具，能够高效地完成政策输入，实现乡村社会与国家的有效政治沟通。郭j 下 林通过对不同时期“农村工作队”的组织、作用与功能分析，得出了基本肯定的结论， 认为：“农村工作队是落实党管农村工作原则的重要组织手段，是党密切联系群众的桥 梁。 “农村工作队以其独特的方式把党与农民、国家与农村紧密地联系起来，把农 民组织起来，促进了农村社会政治经济面貌的深刻改变。 经过数十年的实践，这 一工作方法已内化为党和国家介入乡村治理的经常性机制，因此，从历史的角度考察 “部门包村”的缘起，我们可以得到这样一个解释：“部门包村 作为目前党和政府 在农村工作的常规性方法，虽有其自身规定的内容和鲜明的时代特征，但实质上仍是 “下派工作队”这一传统工作机制的延续，是党和政府在农村开展工作的习惯性选择， 是国家基于现代化发展要求对乡村持续介入的结果。 二、现实的选择一村治困境为“部门包村刀提供了进入空间 2 0 世纪8 0 年代以来，随着人民公社体制的衰败，村民自治制度在广大农村建立起 来，形成了以“乡政村治 为主要特征的乡村治理模式。如果村民自治能够有效解决 卡连生： 建国以来中国共产党派驻农村t 作队的理论j 实践 j ，南阳师范学院学报，2 0 0 4 0 5 o 张素华：( 6 0 年代的社会主义教育运动 j ，当代中国史研究，2 0 0 1 0 1 郭正林：中周村政制度c m ，北京：中国文联出版社，1 9 9 9 ，p 2 印 8 山东大学硕 = 学位论文 当前农村发展中存在的各种问题，那么“部门包村 的推行就显得多余，既没必要， 也无可能。然而现实却是在村民自治制度已成为农村基本政治制度的背景下，“部门 包村也在大规模的推行并展开。因此，要弄清楚“部门包村 何以成为可能，我们 还需厘清村民自治究竟陷入了怎样的困境。 毫无疑问，历经二十余年实践探索的村民自治己取得多方面的积极成果，成为推 行农村民主不可逆转的过程。但是就现阶段的发展状况而言，其又是不容乐观的。概 括而论，村民自治在两个方面陷入了困境：一是与我国总体政治制度相冲突的制度困 境；二是与我国农村具体环境相脱节的现实困境。这两个难题在相当长时期内将很难 得到解决，因此大大束缚了村民自治的功能，从而为类似“部门包村这种外力的介 入提供了空间。 首先，村民自治存在与我国总体政治制度相冲突的制度困境。村民自治制度的建 设和发展，应当与我国总体政治制度相适应，不能独立于国家制度之外而独立运行。 而目前的实际情况恰恰相反，国家层面的母体制度以及与村民自治相关联的外部体制 环境并没有与村民自治制度形成真正的互动关系，作为政治民主化基础性探索的村民 自治更近似于“孤军奋进，同时又不可避免的蕴含着强烈的国家控制色彩。在这样 的制度环境下，村民自治难免困难重重。这种根本性的冲突使得村民自治循环往复于 发现问题却不能解决问题的深层困扰，诸如乡村关系、两委关系、村党支部与村民会 议的关系等等，这些困扰实质上是“制度性困境 ，是村民自治的预设功能目标与它 所赖以开展的制度环境之自j 的矛盾冲突。有学者已经敏锐的看到，国家制度供给短缺 及其结构失衡对村民自治造成了严重的制约。 其次，村民自治存在与我国农村具体环境相脱节的现实困境。由于农村发展的不 平衡性和文化差异性，造成了村民自治赖以进行的具体环境村治基础和村治资源 各不相同。总体上来看，我国的村民自治是在先天不足、内在困难和外部压力的状况 下开展起来的。相当部分的农村尤其是欠发达地区的农村村治基础薄弱，村治资源匮 乏，主要表现为：乡村财政难以为继，农民收入增长缓慢，农村公共物品供给陷入真 空，农村人才大量流失，土地、宗族等各种矛盾不断累积和加剧。同时，庞大的农民 阶层作为村民自治的实践主体总体上文化素质偏低，思想观念落后，传统束缚沉重， 民主意识、民主能力严重缺乏。在面临如此众多的“三农 难题时，民主政治似乎难 以成为农民的迫切选择。党国英认为：民主政治是传统乡村社会开始解体后产生的需 唐必霖马骏：中国农村政治民主发展的前景及困难：制度角度的分析 j ，政治学研究，1 9 9 9 0 1 9 山东大学硕上学位论文 要，中国的乡村虽然纳入了整个社会的转型期，但其转变最慢，在乡村居民的经济 活动没有根本突破乡村范围、其利益关系没有遇到新的“不确定性”时，乡村居民不 需要民主政治来提供秩序和安全，以克服这种不确定性。因此，当农民困苦于经济 生活的改善时，他们很难对民主选举和村民自治持有热情，毕竟民主的政治形式同直 接的经济利益相比并没有说服力和吸引力。 正如上文所述，村民自治在乡村治理过程中陷入了困境，由于同国家政治制度的 冲突以及同农村具体环境的脱节，使得村民自治所发挥的效应极其有限。而村治基础 的薄弱和村治资源的匮乏，又使得村民自治囿于自身的理路无法解决问题。在这种情 况下，将村治难题的解决诉诸于外部“嵌入”或许可以提供有益的尝试。因为同乡村 社会相比，以政府为主的国家力量拥有体制和资源优势，掌握着乡村发展的话语权， 不论从国家现代化的角度，还是从村民自治的角度，现阶段国家力量的介入都是极其 必要的。 国党国英：。村民自治”足民主政治的起点吗? j ，战略与管理，1 9 9 9 0 1 i o 山东人学硕：上学位论文 第三章“部门包村炒的运转状况一对b 村与h 村的观察 通过考察我们不难发现，“部门包村 所反映的问题的实质是：在乡村治理与建 设中，作为外来力量的国家与政府应以何种角色或方式发挥作用? 它们与乡村社会所 自具的内力之间应以怎样的方式发生互动? 对于这种国家高度动员的农村工作机制， 各界褒贬不一。 因此，在实践中“部门包村 究竟会对乡村建设与发展产生怎样的影响，值得我 们进一步研究。笔者选取了山东省微山县的b 村与h 村作为个案进行实证研究，从微观 角度对“部门包村 在两个乡村中的运作与实效进行了分析。 微山县地处山东省西南部，属济宁市管辖，是山东省农、渔、湖业重点开发区之 一，境内水域辽阔，岛屿点缀，芦滩广袤，名胜古迹众多。微山县南北长1 2 0 公里， 东西宽3 0 公里，总面积1 7 7 9 8 平方公里。全境东依邹滕丘陵，西l i 缶苏北平原，四面为 陆，中间为微山、昭阳、独山、南阳四湖，统称南四湖，是我国北方最大的淡水湖泊， 面积1 2 6 6 平方公里。境内交通较为发达，毗邻京福高速、京沪铁路，1 0 4 国道及京杭 大运河穿境而过。地下矿藏丰富，其中以煤炭和稀土最具代表性，种植资源和水产资 源也十分丰富，多数耕地土地肥沃，粮食和经济作物发展很快。微山县现辖2 个街道， 6 4 镇，7 个乡，有5 4 2 个行政村，5 个居委会，人1 ：36 9 8 9 万，2 0 0 7 年城镇居民人均可 支配收入1 0 5 0 0 元，农民人均纯收入4 4 5 0 元。 2 0 0 3 年以来，为深入贯彻落实中央关于做好新时期”三农”工作的一系列指示精 神，进一步转变机关作风，加强农村基层基础工作，推动全县农村经济和各项社会事 业持续快速健康发展，微山县委、县政府作出了连续三年开展县、乡两级部门包村干 部驻村帮扶活动的战略部署。全县三年分三批共m s 个乡镇派出7 9 个工作组、2 3 7 名干 部，进驻7 9 个后进村及中问状念偏下村，集中进行包驻帮扶，下大气力治乱、治瘫、 治穷，有力推动了全县农村经济和各项社会事业快速发展。2 0 0 7 年，在总结三年包村 工作的基础上，微山县开展了新一轮为期三年的部门包村活动。微山县委根据市委文 件精神和微山县的具体情况，对县直包村单位的目标任务进一步细化，确定了“抓班 子、强队伍、帮民富、促发展的工作目标，制定了“党政司法部门包乱村，经济社 会部门包穷村 的包村原则。具体目标有以下四点：是村党支部战斗力、凝聚力要 有明显增强；二是村组干部和党员素质要有明显提高，思想作风和工作作风要有明显 山东人学硕：t ：学位论文 改进；三是发展农村经济，增加农民收入、减轻农民负担要有明显成效；四是村容村 貌和村风民风得到明显改观。 在新一轮的部门包村工作中，微山县检察院对口包扶欢城镇b 村，微山县旅游局 对口包扶南阳镇h 村。这就是本文所要研究的两个样本。 一、b 村包村工作运转状况 ( 一) 欢城镇及b 村概况 b 村位于微山县欢城镇。欢城镇位于微山县中部，微山湖东岸，镇辖区面积1 3 3 、 4 平方公里，耕地面积5 、6 万亩，沿湖水域7 、3 万亩，7 7 个行政村，总人n 9 、3 万人。 镇内煤炭储量丰富，自1 9 7 0 年以来，国家在欢城地区新建扩建大中型煤矿1 5 家，目前 年生产能力已达1 0 0 0 多万吨，通过京杭运河上的拖队和京沪铁路及1 0 4 国道，可源源 不断地运往江、浙、皖、沪等地。煤炭促进了运输业的发展，使得运输行业成为当地 人谋生致富的重要手段，同时也带动了相关二三产业和周边村办、私营企业的发展， 目前已有水泥厂、煤焦化工厂、建筑安装公司、洗煤厂、煤机厂、酒店、饮食服务公 司等1 0 0 多家。正是依靠极为丰富的煤炭矿藏，欢城镇的经济实力在全县位居前列， 人均收入日益增加，农业经济收入连年位居济宁市前三十名。 b 村是欢城镇较大的一个村，共有耕地2 2 0 公顷，人口约1 8 0 0 人，主要经济作物为 花生和大豆。b 村位于欢城镇南部，毗邻镇中心，地理位置优越，严格来讲并不是一 个真正意义上的农业村。由于靠近矿区，村集体依托煤炭资源优势，大力拓展与矿山 配套的产业链，集体、个体选煤业、洗煤业、机械制造业迅猛发展，现有村办企业四 家：鲁丝特金属纤维厂、东达物资贸易公司、胜广洗煤厂和卜寨竹器厂，村固定资产 近6 0 0 0 万，2 0 0 7 年全村各项收入总和超亿元，创利税3 0 0 0 余万元，成为当地有名的富 裕村。同时，村民人均收入近几年也得到较大提高，在村党支部书记卜祥广的带领下， 成立了运输队，目前已发展的颇具规模，成为村民致富的一条主要途径，村内从事个 体运输的家庭达n 6 0 户，运输车辆8 0 部，从业人员1 6 0 余人，年均户收入达到1 6 万元。 雄厚的集体经济实力也带动了村庄内基础设施的建设，2 0 0 3 年村里投资1 2 0 万元， 硬化路面5 6 0 0 米，路两旁安装了路灯，房前屋后进行了绿化，村内建起了公厕和垃圾 池。同时，在村委会、洗煤厂等重点区域安装了多个摄像头，并与镇公安消防系统联 网。在村委会二楼的监控室就可以对全村主要街道场所的治安状况一览无余。 1 2 山东大学硕上学位论文 在福利和教育方面，村里土地耕种实现了机械化，秋播夏种一切费用由村里统一 支付；村内孤寡老人的衣食住行、疾病医疗由集体承担一部分；村里翻新了旧的中心 小学，并拿出8 万元专项资金安排村小学教职员工每年两次外出培i j l i 、观摩、学习。 村两委还明文规定，无论谁家的学生，只要是本村户口，考上本科奖励5 0 0 0 元，考上 专科奖励4 0 0 0 元，专升本后续奉f 1 0 0 0 元。 可以说，b 村无论是集体经济发展、人均收入还是基础设施和社区福利建设都已 经走上了自主发展的良性循环道路，本不再需要政府的帮扶，但是就是这样一个富裕 村，村内政治状况却极不稳定，村庄内部矛盾纠纷频发，村级组织中派系斗争不断， 对当地政治社会秩序构成了隐患，这也是微山县委安排县检察院包扶该村的原因之 一。 朱姓和卜姓是b 村的两个大姓，全村共有党员2 1 人，其中除了两位韦姓和一位崔 姓党员外皆为这两大姓瓜分，村两委班子也被两大家族占据多年。现任村支书为卜祥 广，是镇里乃至县里有名的致富能手，拥有自己的运输队，同时是村办鲁丝特金属纤 维厂的股东之一，据称资产在千万以上，其有兄弟四人，在村里也都属于大户。村主 任为朱思民，朱家兄弟三人合办了洗煤厂，年收入颇丰，也是远近闻名的富户，朱思 民的一个姨弟媳据说还是县委某领导的女儿。两大家族不和由来已久，矛盾源于祖辈 上的宅基地纠纷，争吵打斗几乎每年都有发生，但一般都是族内其他人出面，i - 祥广 和朱思民从未发生过正面冲突，但是两人在政治上的竞争从来没停过，据说在上一届 村党委换届时，两人都花费了数十万元，声势都很壮观。在两人担任村两委领导以后， 各自拉拢了一批人，派系斗争严重，虽然没有表面上的激烈冲突，但是明争暗斗不断。 双方都在私下里搜集对方的所谓“材料，不断的向上打小报告，县乡领导们不胜其 扰。村党支部与村委会对立，党支部无法领导村委会，村委会的工作也得不到党支部 的支持，每次涉及到全村利益的大事要开展的时候，总是需要镇里甚至县里的协调。 在这一轮的包村工作会议上，b 村被定性为“村级班子不稳定，政治状况混乱”，县 委根据“政法部门包乱村的原则指定由微山县检察院包扶b 村。 ( 二) 工作组进入b 村 微山县检察院在接到县委组织部文件后，根据“选派政治素质好，作风实，身体 健康，热爱农村工作，有一定农村工作经验的中青年干部驻村，把开展部门包村工作 与培养锻炼干部结合起来 的文件要求，结合本单位情况，成立了由位副检察长担 1 3 山东人学硕士学位论文 任组长，一名科长为副组长和两名年轻科员为成员的第一批包村工作组，并根据b 村 的实际情况制定了相应的包村工作方法和制度。检察院领导要求包村人员要“坚持分 类指导，以协调为主，不搞一刀切，不搞小派系或小集体 ，“注意工作方法，要严 格政策界限，注意把握方向，防止矛盾激化，诱发新的不稳定因素 。同时制定了包 村工作人员考勤制度、例会制度、党团活动制度等工作制度，明确规定包村人员每周 在村内不得少于四天，每月开一次工作会议并上交工作报告，重大社会动态、社情民 意等重要情况和本地工作经验及好的意见要及时上报，驻村干部中的共产党员要积极 参加所驻村党组织开展的党员活动日、“三会一课 和民主生活会等组织生活，团员 要积极参加所驻村团的活动，发挥好先锋模范作用。 由于b 村距县城较近，交通便利，所以包村工作组并不“住村 ，每天上下班， 只不过工作地点由检察院改到了b 村村委，伙食也由村里包办。工作组组长由于工作 关系也并不常去，负责日常工作的实际上是那位科长。2 0 0 7 年3 月1 1 日，检察院对口 包扶欢城镇b 村活动启动仪式在b 村村委会举行，副县长时钧林，检察院检察长孙东海， 欢城镇党委副书记马汉柱，b 村村两委班子和检察院包村工作组参加了仪式，仪式结束 工作组的工作也正式开始了。 ( - - ) 包村工作运转状况 b 村村两委都对工作组的到来表示了欢迎，在村委会二楼为工作组安排了办公室， 置办了办公用品，同时保证会为工作组的工作提供一切便利。在最初的几周内，村委 按照工作组的要求召开了村小组长和村党员会议，安排工作组的成员参观了村庄内部 及几个村办企业，走访了村内的一些老人。工作组的同志也充满热情，走家串户，积 极主动的了解