（行政管理专业论文）我国公共安全事故中的政府责任研究.pdf

摘要 在国际局势变幻莫测、国内改革日趋深化的时代背景下，公共安全事故频发 已经成为社会管理生活中不可避免的重大挑战。2 0 0 8 年9 月2 0 日深圳舞王俱乐部特 大火灾事故、2 0 0 8 年9 月8 日山西襄汾尾矿库溃坝事故、三鹿奶粉事件、中国输日 “毒水饺事件 等等，说明我国已经进入到一个公共安全事故频发的时期，各种 安全事故不仅直接威胁到人民的生命财产，也影响到社会的发展进步，同时使我 国的国际地位、国际形象受到影响。政府作为公共服务的提供者和公共事务的管 理者，在公共安全事故的处理工作中起着主导作用。然而我国政府在应对这些危 机时所表现的公共安全管理能力还比较薄弱，有待进一步提高。 本文在公共管理学、公共行政学和公共经济学的基础上，分析我国政府在公 共安全管理中的责任，有助于明确责任的内容和范围，有助于政府有针对性地采取 措施，提高公共安全管理能力，从而推进我国公共安全保障体系的完善，推进我国 政府体制改革。 本文以我国公共安全事故中的政府责任为研究对象，旨在探寻政府在公共安 全事故中所承担的责任，从而降低我国公共安全事故的概率。具体而言，本文通 过以下三个方面对政府责任问题进行了深入研究： 第一，借鉴政府失灵理论、海因里希因果连锁理论和政府寻租理论，笔者从 “经济人”的基本假设出发，提出我国政府在公共安全事故中承担的责任不足。 第二，以“9 8 ”襄汾尾矿库事故为个案，对我国政府在公共安全事故中承担 责任存在的问题的原因进行深层次的剖析。 第三，在上述研究的基础上，借鉴西方国家在应对公共安全事故有效措施， 探寻我国政府在公共安全事故中承担责任的具体路径，提出完善预警机制、应急 保障机制、完善问责制、加强政府监管和构建政府之间和与社会组织的合作的具 体对策。 关键词：政府；公共安全事件；责任机制 a b s t r a c t u n d e rt h eu n p r e d i c t a b l ec h a n g e so ft h ei n t e r n a t i o n a ls i t u a t i o na n dt h eb a c k g r o u n d o ft h ed e e p i n gr e f o r m s ，t h ef r e q u e n tp u b l i cs a f e t ya c c i d e n t sh a v eb e c a m et h ei n e v i t a b l e h u g ec h a l l e n g e sd u r i n gs o c i a lm a n a g e m e n t o ns e p t e m b e r2 0 山2 0 0 8 t h ef i r ea c c i d e n t o c c u r r e do nd a n c ek i n gc l u bi ns h e n z h e n ，o ns e p t e m b e r8 t h 2 0 0 8 ，t h ed a m - b r e a k a c c i d e n th a p p e do nx i a n g f e ns h a n x i ，s a n l um i l kp o w d e ri n c i d e n t ，c h i n a se x p o r t st o j a p a n ”d u m p l i n g sp o i s o n i n gi n c i d e n t ，”a n ds oo n , w h i c hi n d i c a t ec h i n ah a se n t e r e da s p e c i a lt i m ew h e nt h ep u b l i cs a f e t ya c c i d e n t so c c u r r e df r e q u e n t l y ，a l lk i n d so fs e c u r i t y i n c i d e n t si sn o to n l yad i r e c t t h r e a tt op e o p l e sl i v e sa n dp r o p e r t y , w h i c hh a sa l s o a f f e c t e dt h ep r o g r e s so fs o c i a ld e v e l o p m e n t ，w h i l ec h i n a si n t e r n a t i o n a ls t a t u s ，a f f e c tt h e i n t e r n a t i o n a li m a g e 1 1 1 eg o v e r n m e n ta sap u b l i cs e r v i c ep r o v i d e r sa n dm a n a g e r so f p u b l i ca f f a i r s ，w h i c hp l a yt h em a i nr o l eo np u b l i cs e c u r i t yi n c i d e n th a n d l i n g ，h o w e v e r , t h ec h i n e s eg o v e r n m e n ti n d e a l i n g w i t ht h e s ec r i s e sw h e nt h e p u b l i cs a f e t y p e r f o r m a n c em a n a g e m e n tc a p a c i t yi ss t i l lr e l a t i v e l yw e a k ，t ob ef u r t h e ri m p r o v e d r e s e a r c ho nt h er e s p o n s i b i l i t i e sf o rt h em a n a g e m e n to ft h eg o v e r n m e n t sp u b l i c s a f e t y ，i ti sh e l p f u lt os c l e a rt h ec o n t e n t sa n ds c o p eo fr e s p o n s i b i l i t i e s ，i ti sh e l p f u lt o t h eg o v e r n m e n tt ot a k es p e c i f i cm e a s u r e sa n di m p r o v et h em a n a g e m e n tc a p a c i t yo f p u b l i cs a f e t y ，h e n c e i t i m p r o v e s t h e p u b l i cs e c u r i t ys y s t e m a n d p r o m o t e t h e i m p r o v e m e n to ft h eg o v e r n m e n ts y s t e mr e f o r m i nt h i sp a p e r ，i td e f i n e st h ec o n c e p to fp u b l i c s a f e t yi n c i d e n t s a t f i r s t l ya n d e l a b o r a t et h e o r e t i c a lb a s i sf o rt h et h e o r ys u p p o r to nt h eb u i l d i n ga n di m p r o v e m e n to f r e s p o n s i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n ts e c o n d l y ，t h r o u g ht h ei n v e s t i g a t eo n ”9 8 ”x i a n g f e n t a i l i n g sa c c i d e n t ，i ta n a l y s i sd e e p l yt h ei s s u ea n dr e a s o nf o rg o v e r n m e n td e a l sw i t h p u b l i cs a f e t yi n c i d e n t s l a t e r ，i ta n a l y s i st h ee f f e c t i v em e a s u r e m e n tw h e nw e s t e r n c o u n t r i e sc o p e sw i t hp u b l i cs a f e t ya c c i d e n t s ，w h i c hh a sp r o v i d e dv a l u a b l ee x p e r i e n c e f o rt h ec h i n e s eg o v e r n m e n t f i n a l l y , a c c o r d i n gt oe a r l i e rr e s e a r c h ，f o rp u b l i cs a f e t yi n o u rc o u n t r yt od e a lw i t he m e r g i n gi s s u e si nt h ea c c i d e n t ，t h ep a p e ri s s u et h ep o l i c y p r o p o s a l o nt h ee s t a b l i s h m e n to fp r e d i c t i o n m e c h a n i s m ，t h ee s t a b l i s h m e n t o f c o o p e r a t i o nm e c h a n i s m s ，a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e m k e y w o r d s ：g o v e r n m e n t ：p u b l i cs a f e t ye v e n t s ；r e s p o n s i b i l i t i e sm e c h a n i s m s i i i 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学位申请。本人郑重声明：所呈交酌学住论文是 本人在导师妁指导下独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除 文中特别加以说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经友袁或撰 写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构酌学位或证书而 使月过的材料。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 学位中请冬，( 学位论文诈考疑墨名：兰刍透： 一一 李。明牟名：同目 击毛学位论交著作权使用授权书 本人经河南大学审核批准攫手颧士擘；：i 互：作为学住论文的作者，苯人完全 了解并同意河南大学有关保留：欲用：学位论文的要求，即河南大学有权向国家 图书馆、科研信息彳几锕、数据收集机构和本校图。书馆等提供学位论文( 至氏质文 本和电子文本) 以供公二众检案、奎嚼。i 本人授权河赢犬学出于宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等昏的谚二可蹦采取影印：缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学住论支( 纸质文本币电子文本) 。 ( 涉及保密内蓉的学位论文在解密后适用本授权书) 学位获得者( 学1 ：立! _ 论文作者) 荽名：日渣 2 0 汐1 卑石月阿曰 学位论文指导撕荽名：翼丝熟 2 渺7 年6 月份日 ( ) 研究背景与意义 引言 我国正处在“十一五”规划的关键时期，工农业迅速发展，人民生活水平显 著提高，但经济的快速发展引发的公共安全问题也随之多起来，不但传统的社会 安全问题没有减少，而一些非传统的公共安全问题也凸显出来。公共安全已成为 我国越来越突出的一个社会问题，解决公共安全问题己刻不容缓。根据世界发展 进程的客观规律，在社会发展序列谱上，我国现阶段恰好对应着“非稳定状态 的频发阶段，即在国家和地区的人均g d p 处于5 0 0 美元至3 0 0 0 美元的发展阶段，往 往对应着人口、资源、环境、效率、公平等社会矛盾的瓶颈约束最严重的时期， 也往往是“社会经济容易失调、社会容易失序、国民心理容易失衡、社会伦理容 易失范”的关键时期，因此往往容易导致危机，影响社会稳定。现阶段影响安全 生产的诸多深层次问题尚未解决。如我国经济持续增长，企业生产力旺盛，违法 违规生产现象严重；我国基础重工业仍然占据主导地位；安全管理、生产者素质 不高等。再加上有些地方政府在工作上和作风上存在一些问题，因此，这些矛盾 的问题和潜在的不确定因素决定了我国目前处于安全事件的多发期。 对政府在公共安全事故中的责任进行研究，有助于明确政府应当承担的公共 安全管理责任的内容和范围，也有助于政府有针对性地完善自身建设，提高公共 安全管理能力，健全公共安全保障体系，推进政府体制改革和创新，为建设服务 型政府提供了理论依据。这正是本课题选题的初衷。 ( 二) 研究现状 根据笔者对现有公共安全管理方面资料的搜集情况来看，目前我国很少有关 于研究公共安全管理的著作。但是这方面的论文资料还是比较多的，主要是由于 张成福危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择 j 中国行政管理，2 0 0 3 7 4 5 - 4 8 1 近年来我国发生了多起重大公共安全事故。这些论文对公共安全的重要性、我国 在公共安全管理中的缺陷与弊端进行了分析，但这些论文大多直接从理论入手， 对现象分析较少。并且将公共安全事故管理与危机管理相提并论，然而这两者是 有区别的。公共安全事件所涵盖的时间外延相对较窄，危机的形成过程往往是一 个或长或短的过程；公共安全事故是可以预见和可以预防的，一般与存在事故隐 患有着直接的因果关系。而危机的成因比较复杂，是难以预见的；公共安全事故 负面影响是人们都马上可以感受到，是很现实的，而危机的负面影响可以是现实 的，也可以是隐性的，人们的感知需要一定的时间。如s a r s 危机。 美国总统卡特在1 9 7 9 年发布行政命令，正式组建联邦紧急事态管理( f e d e r a l e m e r g e n c ym a n a g e m e n ta g e n c y ，f e m f ) ，f e m f 的建立，标志着美国具有专职机 构、专职人员、从事专门的公共安全管理的新行业的诞生。同时，伴随着该局职 责的履行以及日益完善和系统化，公共安全管理学科也出现了。因此，公共安全 管理在国际上是一个年轻的学科。我国在经历了众多煤矿安全事故、2 0 0 5 年松花 江水体污染事件等等，于2 0 0 7 年8 月3 0 日第十届全国人民代表大会常务委员会第二 十九次会议通过了中华人民共和国突发事件应对法。标志着我国对公共安全 管理研究的起步。 ( - - ) 创新之处与研究方法 本文可能存在的创新之处为笔者借助行政管理学的一般理论工具，运用比较 研究、文献研究与案例研究的方法，对我国政府在公共安全事件中的责任进行研 究。笔者以强化我国政府公共安全事故处理能力为目的，借鉴国外政府处理公共 安全事故成功经验，对我国政府处理公共安全事故能力的现状进行分析，并立足 现状找出问题，借鉴发达国家在处理公共安全事故中的先进经验，从制度制定， 机制建设、人才的培训与应用等方面提出对策。 曾娅丹我国公共安全管理中的政府责任研究 d 上海：上海交通大学，2 0 0 7 3 2 ( 一) 概念界定 1 公共安全 概念界定及理论依据 近年来，随着s a r s 、西藏骚乱、襄汾尾矿库事件、胶济撞车、手足口病等公 共安全事件的发生，公共安全的研究引起了学者的关注，并展开了研究。关于公 共安全问题的研究，主要是从法学、社会学、心理学和公共管理学等学科角度研 究的。由于研究的角度不同，公共安全的界定也是多种多样的。“国际上通常有广 义和狭义之分，广义上的公共安全是指不特定多数人的生命、健康，重大公私财 产以及社会生产、工作生活的安全。它包括整个国家、整个社会和每个公民一切 生活面的安全，自然也包括免受犯罪侵害的安全。狭义的公共安全主要包括自然 灾害、治安事故和犯罪的侵害三个部分。 我国学者也对公共安全问题进行了研究，对公共安全问题进行了界定。学者 邓国良在其专著公共安全危机事件处置研究中指出：公共安全危机事件是指 自然灾害事故、人为事故和由社会对抗引起的社会冲突行为，危害公共安全，造 成或可能造成严重危害后果和重大社会影响事件”。圆天津商学院教授吴爱明认 为：“公共安全是指社会公众享有安全和谐的生活和工作环境以及良好的社会秩 序，公众的生命财产、身心健康、民主权利和自我发展有安全的保障，最大限度 的避免各种灾难的伤害”。固学者白钢研究员认为：“公共安全问题属于公共产品范 畴，是运用公共权力的政府必须向公民提供的服务，并将其分为生产领域的公共 安全问题和非生产领域的问题。张维平则认为：“公共安全是指公众享有安全和 谐的生活和工作环境以及良好的社会秩序，最大限度地避免各种灾难的伤害，其 郭济政府应急管理实务 m 北京：中共中央党校 b 版社，2 0 0 4 邓国良公共安全危机事件处置研究 m 北京：中国人民公安大学出版社，2 0 0 5 吴爱明公共安全：公共管理不可忽视的社会问题 j 行政论坛，2 0 0 4 6 白钢解决公共安全问题刻不容缓 n 人民同报，2 0 0 4 2 3 生命财产、身心健康、民主权利和自我发展有着安全保障”。 对于公共安全，在我国还没有统一的定义，但通过对相关文献的整理，大多 数学者认为公共安全就是指社会公共安全。本文试图从公共管理角度入手，来理 解公共安全问题即公共安全管理问题，为以下研究我国地方政府应对公共安全事 故的责任机制建立打下基础。在上述学者的基础上，笔者认为公共安全是有广义 和狭义之分的，广义的公共安全问题是指自然灾害事故、人为的事故和社会对抗 所引发的社会冲突行为，造成或可能造成严重危害后果和重大社会影响的事件； 而狭义的公共安全问题则主要是从公安角度对公共安全问题进行界定，认为公共 安全问题指的是需要警察力量来参与和实施的与社会公共安全秩序相关的包括治 安事故、群体性事件、违法犯罪等具有社会危害性的事件。本文的研究是从广义 的公共安全问题出发的。其主要特征有： 第一，公共安全是公共管理的基本职能，是社会发展和公共利益实现的根本 前提。公共管理是面向社会公众的，要时刻将社会公众的生命和财产安全放在第 一位。公共安全的问题直接关系到社会公众的自身利益，公共安全得不到保证， 社会公众的根本利益就得不到保证，这样社会发展和社会公共利益就会受到严重 影响。目前世界各国都受到公共安全的严重威胁，社会公众渴望有一个安全的生 活工作环境，公共组织应该积极承担保障公共安全的职责。 第二，公共安全管理要将“以人为本 为基本原则。公共安全管理是面向社 会广大公众的，一切工作都要以广大人民群众的利益为出发点，权为民所用，情 为民所系，利为民所谋。现在我国还处在在社会转型期内，影响公共安全的各种 因素非常多，因素的不确定性也越来越高，保障人民群众的生命和财产安全显得 尤其重要。我国想实现和谐社会的基本前提就是要有一个安全的社会，人的生命 和财产安全不能受到威胁。公共安全是构建和谐社会的基础，也是一个重要保障， 所以，以人为本的原则应该成为公共安全管理工作的首要原则。 第三，公共安全事故具有较强的隐蔽性和破坏性。公共安全潜在的危机常常 张维平社会学视野中的公共安全与应急机制 j 中国公共安全( 学术版) ，2 0 0 7 2 4 不易被察觉，往往在人们毫无思想准备的情况下爆发。在现代社会中，公共安全 事件的破坏性也越来越大，每年全球都有成千上万的人死于各类灾难事件中，从 而使一个城市、一个地区、甚至一个国家都有可能在一次灾难中陷于全面瘫痪。 最为可悲的是，在人类取得了现代科学技术和物质文明的辉煌成就的时候，这些 成就也正在威胁着人类的安全，但是人类疯狂的欲望追求、盲目的掠夺和竞争、 不仅继续在形成新的灾难，而且阻碍着人类在灾难中接受教训，反而重蹈覆辙， 继续犯着新的错误。 第四，公共安全的广泛性和复杂性。目前，公共安全问题是全世界所关注的 共同问题，公共安全危机几乎威胁到每一个角落。公共安全涉及的领域不仅非常 广泛，而且事故形成的原因非常复杂，有政治的、民族的、宗教的原因，也有经 济的、生产的、经营的原因。另外，还有历史遗留下来的问题，也有当前出现的 新问题。各种各样的原因错综复杂地交织在一起，使这些问题很难一次性地彻底 解决。 第五，公共安全问题的长期性和可变性。由于形成公共安全事故的根源相当 复杂和顽固，是经过了相当长的时间使矛盾激化而形成的，不可能在较短的时期 内得到完全的消除，所以公共安全问题将是一个长期存在的问题。而且，现在社 会是瞬息万变的社会，一次问题解决了，新的问题又可能发生；某一领域的问题 消失了，其他领域的问题又会出现。可见，公共安全工作不是临时性的应急工作， 而是具有战略意义的一项长期性的工作，各级公共部门要始终保持高度的警惕性 和责任感，用发展变化的眼光来观察和分析公共安全形势，加强对新问题的研究， 最大限度地保证公众的安全。 2 公共安全事故 公共安全事故是指生产经营单位在生产经营活动( 包括与生产经营有关的活 动) 中突然发生的，伤害人身安全和健康，或者损坏设备设旌，或者造成经济损失的， 导致原生产经营活动( 包括与生产经营活动有关的活动) 暂时中止或永远终止的意 5 外事件。现阶段我国公共安全事故主要表现为： 第一，损失与影响巨大的交通事故。这类公共安全事件还表现为突然发生的 重大交通事故和影响巨大、造成重大经济损失和人员伤亡的生产、安全事故。随 着我国国民经济的快速发展，社会公众的生活水平逐渐提高，作为交通工具的汽车 也已经进入了平民百姓家中。汽车在给人们带来交通便利的同时，也使交通事故发 生率居高不下，伤亡人数不断增加，道路安全已经逐渐异变为公共安全。我国如果 不尽早采取行之有效的措施，道路交通事故可能呈爆炸式增长。第二，还包括生产、 安全事故。多年来，在各个领域安全生产、预防事故发生始终是警钟长鸣，但是由 于种种原因，各类生产、安全事故仍然屡屡发生，造成了人财物的大量损失。近些 年来全国每年发生的各类事故都在1 0 0 万起左右，死亡人数也在1 3 万人以上。长 期以来，在各个领域频频发生的各种生产、安全事故成为严重威胁我国公共安全事 故的主要形式之一。 3 政府责任 在公共行政科学发展的历史上，许多学者对政府责任的相关概念进行了探讨， 主要有以下观点： 第一，国外学者对政府责任的看法 美国学者哈曼认为，在传统公共行政理论中，行政责任的概念包括课责( 决 定某人是否遵守法律或命令的标准) 、道德义务( 包括专业标准、伦理守则和对舆 情的体认) 与因果关系( 以因果关系来认为谁该为政策负责) 三者。后来，在他 的行动理论对此作了进一步修正，认为行政责任包含了政治责任、专业责任与个 人责任三种。 政治责任系指行政人员在层级节制的体系内，受命于政治或层级的 权威，且其行为须符合目的的要求或一定的标准。专业责任是指行政人员的行政 行动是由专业知识、伦理行为守则和根植于机关历史的经验所形成。个人责任则 o h a r m o n ，m i c h a e lm ，a c t i o nt h e o r yf o rp u b i ca d m i n i s t r a t i o n n e wy o r k ：l o n g m a n 1 9 8 1 p 5 - 6 h a r m o n ，m i c h a e lm 。a n dr i c h a r dt m a y e r ，o r g a n i z a t i o nt h e o r yf o rp u l i ca d m i n i s t r a t i o n b o s t o n ： l i t t l e ，b r o v n 1 9 8 6 ，p 3 9 9 4 0 0 6 意指行动的形成来自个人的反省和真诚体会相互的关系，且个人承诺可视为道德 行动的有效基础。换言之就是，在公共行政中，伦理是保护公共组织廉洁的方法， 而这是透过协助个人发挥其道德自觉意识( 个人责任) ，遵守专业规范( 专业责 任) ，并确保公务人员在宪政共和中对人民负责( 政治责任) 来达成的。 行政伦理学家库伯则以主观责任与客观责任来阐释责任的概念。主观责任即 个人内心主观认为其所应担负的责任，或是基于相关价值或原则等决定于信念中 的一种实践，其往往是在个人的社会化过程中形成的。客观责任则是伴随“职位 而成立，凡在同一职位的个人均有相同的客观责任，其又可分为课责及义务 ( o b l i g a t i o n ) 两个面向，前者是指对某人或某群体负有责任，系针对人；后者 则指对确定的任务、下级人事和目标的达成负有责任，系针对事。 行政学者费斯勒和凯特认为：行政责任具有两个方面：其一是负责，表现为 忠实地遵守法律，遵守上级的命令和经济与效率的标准。其二是道德的行为，即 坚守道德的标准，避免出现不符合伦理道德的行为。 综上所述，国外学者一般把行政责任分为主观责任和客观责任来分析，所谓 主观责任，意指行政者发自内心的忠诚、良心以及认同，简而言之，所谓主观责 任乃是行政人员伦理的自主性。所谓客观责任，是指法令规章以及上级交付的客 观应尽的义务责任，是另一种责任和义务。对行政人员而言，客观责任不是由个 人所做的，相反，乃是由别人来决定在其位应该如何谋其政。 第二，国内学者对政府责任概念的看法 在国内，学者们对政府责任概念的理解主要体现在两个领域中：行政法学领 域和公共行政学领域。 在行政法学界，多数学者认为是行政法把政府和责任连在一起。所谓政府责 任就是政府对行政负“法”上的责任，就是行政法律责任。它更强调的是政府的 消极责任即政府承担的否定性法律后果。但对政府责任的承担主体又有不同的观 点。如张敬荣认为，行政责任即行政法律责任，是国家行政主体及其执行公务人 张成福、竞秀云公共管理学 m 北京：中国人民大学 i i 版社，2 0 0 1 7 员为了行使行政实体权力，必须遵循相关的法定程序，这是国家法律对行政主体 设定的一种义务、一种责任，是对行政主体潜在的选择或决定行为程序的自由的 限制。行政主体及其执行公务人员违反法定程序，不履行法定义务，就要承担否 定性法律后果即行政责任。罗豪才也表达了类似的观点，他认为：“行政法律责 任是指行政机关及其公务人员因违反行政法律规范而依法必须承担的法律责任。 王成栋则认为，在整个责任体系中，政府的行政责任至少在三种意义上使用：行 政法律责任、行政政治责任、行政违宪责任。他强调行政责任在绝大多数情况下 即为行政法律责任，是指行政法律关系主体因违反行政法义务或行政不当行为所 引起的法律责任这里的责任承担主体应该是而且事实上是双方的，即行政主体( 及 其公务员) 和行政相对人。 在公共行政领域，多数学者主张政府责任就是行政责任，既包括积极责任也 包括消极责任。如张国庆认为，行政责任是政府及其构成主体行政官员因其公权 地位和公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任。行政主体不仅要 对消极的后果承担责任，也要对积极的义务承担责任。也有学者把政府责任称为 公共责任。认为公共责任既是制度又是伦理。广义的公共责任，是指国家行政管 理部门的行政人员，在工作中必须对国家权力主体负责，必须提高自身职责的履 行，来为国民谋利益。狭义的公共责任，是指国家的公务人员违反行政组织及其管 理工作的规定，违反行政法规所规定的义务和职责时，所必须承担的责任。 学 者张成福把政府责任视为政府社会回应力、政府的义务和法律责任的整体概念， 包括政治责任、道德责任、行政责任、政府的诉讼责任、政府的侵权赔偿责任五 个方面的内容。 另有学者认为政府责任可以分为两个层次：第一个层次是政府 对于公民的责任。第二个层次是政府内部的责任。 张敬荣落实责任是保证行政程序公正的最低标准 j 甘肃行政学院学报，2 0 0 1 2 0 罗豪才行政法学 m 北京：人民法院版社，1 9 9 6 ， l 千成栋政府责任论 m 北京：中国政法人学f j 版社1 9 9 9 p 2 2 - 2 7 张国庆行政管理学概论，北京：北京人学出版社，2 0 0 0 江秀平公共责任与行政伦理 j 中困社会科学院研究生院学报，1 9 9 9 3 张成福责任政府论 j ，中国人民人学学报，2 0 0 0 2 金太军公共行政的民主和责任取向析论 j 天津社会科学，2 0 0 0 5 8 综观不同学者对政府责任概念的解析，我认为：政府责任是指政府组织及其公 职人员履行其在整个社会中的职能和义务以及他们违反法律规定的义务、违法行 使职权时所承担的法律后果，其内涵至少应包括以下两个方面：一是积极意义上 的政府责任，即政府及行政人员在社会治理中应履行的职责和义务，它要求政府 不仅要正确地做事，而且要做正确的事。二是消极意义上的政府责任，即政府及 行政人员在不履行其职权、违法行使职权或虽不违法却给公民权利、公共利益或 社会发展带来危害时所必须承担的否定性后果。 ( 二) 地方政府承担公共安全事故责任的理论依据 1 政府失灵理论 由于存在种种市场失灵，所以人们需要政府采取行动，通过政府干预来克服 ， 市场失灵。市场失灵是政府存在的前提。尽管各个学派对政府职能的界定有所不 同，但他们都认为政府是不可或缺的。但是，在现实社会中，政府并不象人们希 望的那样良好地运行。相反，政府往往会表现出失灵。实践也充分证明，政府确 实也存在缺陷，政府失灵和市场失灵一样是不可避免的。因此，要想政府有效发 挥其弥补市场缺陷的功能去克服市场失灵，仅仅知道需要政府做什么还远远不够 的，还必须弄清楚政府能做什么。只有清楚地界定政府职能，才能达到克服市场 失灵、实现政府干预经济的真正目的。因此，我们只有正视政府存在缺陷这一问 题，采取适当的政府干预，才能有效克服市场失灵，充分发挥政府的作用。具体 地说，所谓政府失灵，是指政府在发挥其经济社会职能过程中所出现的无法避免 的失败现象。在社会经济活动中，人们希望通过政府这只“看得见的手 来办市 场这只“看不见的手 所办不好的事，结果却发现，政府这只“看得见的手 并 不像人们所预期的那样有效。政府无法充分满足个人对公共物品的需求的同时， 存在着浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大和效率低下的现象。政府在克服 市场缺陷的过程中，却无法避免自身存在的缺陷，而这些缺陷的存在不仅使政府 不能有效克服和弥补市场之不足，有时甚至带来更大的问题。这样，政府的政策 9 就大大削弱了经济效率和社会福利水平，达不到政府干预的目的。2 0 世纪6 0 、7 0 年代产生的公共选择理论从经济学角度对政府缺陷进行了深刻分析。公共选择理 论通过引入“理性经济人”假设，对包括政府在内的政治现象进行了深入分析的 研究，深刻揭示了政府失灵。所谓理性经济人假设，是指用经济学的角度看，政 府工作人员像其他组织人员一样都以追求个人利益、并使个人利益最大化为最基 本的动机和目的。他的任何行为也是受理性支配的，即在经济活动中以个人利益 最大化为行为准则。 2 海因里希因果连锁理论 1 9 3 6 年，美国人海因里希( w h h e i n r i c h ) 提出了事故因果连锁理论，并用该理 论阐明导致伤亡事故的各种因素之间，以及这些因素与伤害之间的关系。其理论 的核心思想是：伤亡事故的发生不是一个孤立的事件，而是一系列原因事件相继发 生的结果，即伤害与各原因相互之间具有连锁关系。海因里希提出的事故因果连 锁过程包括如下五种因素( 见表一) ： 表一：伤亡事故五因素 第一，遗传及社会环境( 设为a 1 ) 。遗传因素可能使人具有鲁莽、固执、粗 心等对于安全来说属于不良的性格，社会环境可能妨碍人的安全素质培养，助长不 h a n c hhw i n d u s t r i a la c c i d e n tp r e v e n t i o n n e w y o r k ：m c g r a w - - h i l l ，1 9 3 1 1 0 良性格的发展。这种因素是因果链上最基本的因素。 第二，人为失误( 设为a 2 ) 。即由于遗传和社会环境因素所造成的人为失误。 由于人具有鲁莽、固执、易过激、神经质、轻率等性格上的先天缺陷，而使人产 生不安全行为或造成物的不安全状态。 第三，人的不安全行为或物的不安全状态( 设为a 3 ) 。这二者是造成事故的 直接原因。海因里希认为，人的不安全行为是由于人的缺点而产生的，是造成事 故的主要原因。 第四，意外事件( 设为a 4 ) 。这是由于物体、物质或放射线等对人体发生作 用，使人员受到或可能受到伤害的、出乎意料的、失去控制的事件。 第五，伤亡( 设为a 5 ) 。即直接由意外事件产生的人身伤害。 海因里希用这5 块多米诺骨牌来形象地说明这种因果关系，因此，该理论也被 称为“多米诺骨牌 理论。如表一，将a 1 ，a 2 ，a 3 ，a 4 ，a 5 看成等距竖立的骨牌，伤 害之所以发生是由于前面因素的作用，a 1 推倒a 2 ，a 2 推倒a 3 ，a 3 推倒a 4 ，a 4 推倒a 5 。 海因里希认为，企业安全工作的中心就是要移去中间的骨牌一防止人的不安 全行为或消除物的不安全状态，从而中断事故连锁的进程，避免伤害。这一理论 的提出，为我们安全生产监督管理人员在安全管理工作中起到了很好的启示作用。 在我们的日常安全管理工作中，遗传及社会环境、人为失误我们无法从根本上完全 控制，所以我们的工作重点就应该放在消除人的不安全行为和物的不安全状态上。 3 政府寻租理论 寻租理论的最早思想萌芽于2 0 世纪6 0 年代，1 9 6 7 年经济学家图洛克撰写的论 文关于税、垄断和偷窃的福利成本，这是寻租理论思想的最早渊源。政府寻租 理论将“经济人 假设引入对政治腐败的分析中，认为政府也是追求自身利益的 “理性经济人，并在人为地制造某种稀缺，一旦制造出稀缺，寻租活动便有了可 能，腐败也由此而产生。在现代社会中对非生产性的追求经济利益的活动，被经济 学家们统称为寻租( r e n t - s e e k i n g ) 。所谓寻租，就是指理性经济人用较低的贿赂 成本获取较高的收益或超额利润的行为。理性经济人通过获得政府特许而垄断性 地使用某种市场紧缺资源，或其他方面的政府庇护等活动，促使政府改变现有干 预政策或实行新的干预政策，以保证寻求租金者能够按自己的意愿进行生产，或 防止他人对这类活动的侵犯，寻租者从中取得较高的、甚至远远高于改变之前所 能得到的利润的收益，而这些收益就是寻租者所寻求的租金。缪勒在公共选择 一书中将寻租分为三类：通过政府管制的寻租；通过关税和进出口配额的寻租；在 政府订货中的寻租。寻租行为的大量存在是腐败的突出表现。寻租导致不同政府 部门官员争权夺利，影响政府的声誉和增加政府成本，导致经济资源配置扭曲， 是政府失灵的突出表现。我国经济学者贺卫在其寻租经济学中将政府创租活 动分为三大类：政府的“无意创租 、政府的“被动创租”、政府的“主动创租 。圆 第一，政府的“无意创租”。政府为了某一公共目标而介入经济过程，但结果 却创设了租金，给寻租活动提供了机会，我们称之为政府的“无意创租 。也就是 政府为弥补市场的不足而干预经济生活时产生的租金，但是由于干预的目标与手 段相背离，造成了“政府失灵”，使该租金无法消散，是一种主观与客观相背离的表 现。 第二，政府的“被动创租”。作为官员的政治家也具有“理性经济人刀本性， 很容易受到政府特殊利益集团的影响，便成为了某些特殊利益集团谋取私利的工 具。这些官员通过并实施一些能给特殊利益集团带来巨额租金的法案或条例，客观 上为这些利益集团服务，主观上也为自身带来丰厚的政治和经济上的利益。这样的 情况，我们称之为：政府的“被动创租 。 第三，政府的“主动创租 。官员具有经济人的本性，且本身掌握许多稀缺资 源，这样官员往往为获取自身效用的最大化，而利用这些稀缺资源去设置租金，并 以此来吸引寻租者。也就是说政府官员利用某种或几种行政干预的办法来增加某 个行业的利润，人为地制造租金，诱使企业与个人向他们进贡作为获取这种垄断租 金的条件，这实质上是一种权钱交易。 缪勒公共选择i i m j ：海：三联书店，1 9 9 1 乔林碧政府经济学 m 北京：中国国际广播出版社，2 0 0 2 1 2 二、我国公共安全事故中的政府责任机制存在的问题及原因分析 目前我国正处在“经济转轨、社会转型”的关键时期。而转型期的社会存在 着诸多例如人口、资源、环境、效率、公平矛盾等问题，也就是处在非稳定状态 频发的阶段。这个时期也成为公共安全事故的频发期，2 0 0 8 9 2 0 深圳舞王俱乐 部特大火灾事故；2 0 0 8 9 8 山西襄汾尾矿库事故；2 0 0 5 1 1 1 3 松花江水体污 染事件等等，直接考验着我国地方政府处理公共安全事故的能力。 ( 一) 我国政府处理公共安全事故的现状 2 0 0 8 年9 月8 日8 时左右，位于山西临汾市襄汾县的陶寺乡塔山矿区因雨发 生泥石流，致使该矿废弃尾矿库被冲垮。约2 0 万立方米混杂着矿渣的泥水从1 0 0 多米的半山腰狂泻而下，顷刻间吞没了1 5 公里长，数百米宽的地带，其中包括 新塔矿业公司办公楼、部分居民和一个乡村集市。造成2 7 1 入死亡的特大安全事 故。导致这场事故的根本原因是，企业安全生产的主体责任不落实。同时，这起 事故也是因某些地方政府尤其是基层政府及有关部门对安全生产不重视，执法不 严、监管不力、作风不实所致。此次事故凸显了我国政府在应对公共安全事故中 的缺陷与不足。 1 政府在意识上不重视公共安全事故 目前，我国政府在意识上还是不重视公共安全事故。在这里，以“襄汾尾矿 库事件 为例来说。发生事故的新塔矿区尾矿库建于上世纪8 0 年代，1 9 9 2 年停止 使用。2 0 0 5 年新塔矿业公司通过拍卖购买了铁矿产权，实际控制人是张培亮。2 0 0 6 年4 月该公司的安全生产许可证被山西省安监局吊销，采矿许可证于2 0 0 7 年8 月 过期，但直到9 月8 日早上发生事故，公司没有停止生产。矿方应修建新尾矿库， 却擅自在旧库上挖库排尾，选矿挑出来的泥沙和水都汇集于此，终至溃坝。这个 尾矿库己用了几十年，位于铁矿办公区和生活区东部的半山腰，高于铁矿办公楼、 集贸市场和居民区5 0 多米，距离最近的居民生活区仅1 0 0 多米。2 0 0 6 年，铁矿被 1 3 拍卖给了私人老板，生产很不正规，库边上没有混凝土和钢筋，安全隐患很大。 前年新塔矿恢复生产时，就有人举报说尾矿库不合格，有安全隐患，但没有引起 政府重视。 对于这个悬在人们头上长达两年的“定时炸弹”，连村民都能看出存在重大安 全隐患，政府却没有采取排除或者其他防范措施。9 月1 1 日，国务院事故调查组 初步认为，这是一起违法违规生产导致的重大责任事故。然而，政府却视而不见， 任其发展，从某种程度上说政府危机意识还是太淡薄。 2 事故信息透明度不高 突发事件信息发布是指在突发事件应急管理工作中，行政机关或授权组织依 照法定程序，及时、准确、有效的向社会大众发布信息的行为或过程。突发事件 信息发布机制是指围绕应急信息发布工作所形成的政府内部各级、各部门之间、 行政机关与新闻媒体之间、政府和社会大众之间所形成的程序化、专业化的工作 流程。我国突发事件应对法第5 3 条规定，履行统一领导职责或者组织处置突 发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态 发展和应急处置工作的信息。该法第5 4 条规定，任何单位和个人不得编造、传播 有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。然而，在现实中，我国政 府并没有依照法律规定执行，在“襄汾尾矿库事件 中充分表现出来： ( 1 ) 死亡人数，扑朔迷离。从最初公布的遇难1 人倒遇难2 7 1 人，事故的伤 亡人数在7 天内9 次更新，伤亡人数的每一次攀升都令人揪心。这次特别重大责 任事故到底导致了多少人伤亡? 事故发生背后的原因到底是什么? 社会公众不禁 对政府信息发布的真实性产生疑问。事故遇难人数从1 2 日1 7 时的1 7 8 人死，到 1 4 日零时4 0 分对外公布的2 5 4 死，3 l 小时内新增死亡人数7 6 人，其中有5 1 人 曾未列入遇难者名单中。调查发现，有5 7 具遗体未在法医组履行清洗、拍照、d n a 取样等程序，就在现场由家属直接认领回家。后来，其中6 名遇难者家属担心领 王敬波案例资料来源于公共危机管理案例 m ，北京：研究 f 版社，2 0 0 9 3 1 4 走遗体影响赔偿金的发放，又陆续把遗体送回了殡仪馆。临汾市的领导说出现如 此大的统计数字出入，原因可能有多种，其中不能排除转运人员与交接人员的工 作衔接存在漏洞，也不排除是某些部门或个人故意瞒报、漏报死难者人数。 ( 2 ) 事故原因是天灾还是人祸。9 月8 日上午溃坝事故发生后，记者立即向 山西省安监局调度中心进行核实，得到答复为，根据临汾市报上来的情况，8 日8 时左右，襄汾县陶寺塔山矿区因暴雨发生泥石流，矿区一座废弃尾矿库被冲垮， 有群众被困。消息发布后，当地一些群众认为这个说法根本不符合实际情况。据 襄汾县气象局提供的资料，9 月份以来，襄汾县只有7 日至8 日的一次降水，降水 量为1 5 毫米。“这点雨水可能连地面也湿不了，根本说不成暴雨。 中国气象局 专业人士1 5 日说。一位专业人士说“凡是到过现场的人，谁也不相信这会是一场 自然灾害或地质灾害。一充分说明了地方政府在信息透明度上做手脚，瞒报谎报事 故情况，对国家和人民极其不负责任。 3 政府追究法律责任不到位 以广东大兴煤矿透水事故责任追究为例，