（世界史专业论文）美国总统否决权的确立及其运作探析.pdf

独创声明 y5 9 8 9 7 9 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得 ( 注：如没有其他需要特别声明的，本栏可空) 或其他教育机构的学位或 证书使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在 论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：陋鑫等 导师签字 锨溺 ， 签字日期：2 0 0 4 年审月z 日签字日期：2 0 0 4 年年月2 z 日 中文摘要 美国总统的否决权是美国政治制度的重要组成部分，它是美国严密制衡网 络的重要一环，充分体现了美国政治制度的一项基本原则一制衡原则。总统的 否决权是行政部门制衡立法部门的重要工具，它的运作对美国政治制度产生重 大影响。本文着重论述美国总统否决权的确立及其运作。 一、总统否决权的确立 美国总统否决权的确立既有理论基础一制衡理论，又有历史的借鉴。古罗 马共和国授予保民官否决权，力图通过权力的制约防止专制，这为制宪者提供 了设置否决权进行权力制约的实践经验。而殖民地时期英王和总督的绝对否决 权导致的滥权为制宪者提供了深刻的反面教材。恰好又有州的否决权模式为总 统否决权的确立提供了可资借鉴的蓝本。 授予总统否决权意味着扩大总统的权力，授予总统的否决权应有多大才算 合适? 这是困扰制宪者的一大难题。解决这一问题的关键是应授予总统何种形 式的否决权。在1 7 8 7 年的制宪会议上，制宪者围绕这一问题进行讨论。以上问 题解决后，美国总统的否决权得以确立。总统的常规否决是相对否决权；搁置 否决是绝对否决权；否决权由总统独立行使。 二、总统否决权的运作 总统一旦决定要否决某项议案，他必须书写否决文书以阐明运用否决的理 由，而且总统的否决理由还要具有说服力。早期总统否决议案时主要强调宪法 理由。内战以后，总统以政策为理由否决的议案数量增多。尤其是2 0 世纪3 0 年 代以后，总统主要以政策为理由否决议案。 总统是在多种因素的影响下运用否决的。影响总统运用否决的因素主要是 总统所面对的政治环境、总统所拥有的政治资源以及总统对否决权的认识。 为达到运用否决的目的，总统运用否决要讲求一定的策略。总统惯用的否 决策略是否决威胁和利益权衡。为尽量避免对议案判断的失误，总统向行政机 构咨询它们对议案的看法，然后根据行政机构的建议做出是否否决议案的决 定。 总统力图最大限度的运用否决权，而国会则力图对其加以限制。因此，总 统否决权的运作充满了总统与国会的斗争，但其中也不乏二者的妥协。 三、总统否决权的运作引起的争端 总统运作否决权引起诸多争端。总统运用常规否决引起了关于它的运用程 序、否决权的专制性质和适用范围的争端。总统运用搁置否决引起的争端集中 在以下两点：一，总统运用搁置否决的合法时间；二，国会委托代理人接受总 统退回议案的合法性。关于项目否决权的争端比较复杂。项目否决权的支持者 和反对者激烈争吵后，1 9 9 6 年的项目否决法授予了总统项目否决权，然而 1 9 9 8 年最高法院判决其违宪。最高法院是三个权力部门中起平衡作用的部门， 它在解决争端中充当了裁判员的角色，它的判决有助于保持立法与行政部门之 间权力的平衡。 四、总统否决权的运作产生的影响 总统否决权的运作对立法产生重大影响。一方面的影响是阻止国会立法， 另一方面的影响是可以达到修订国会立法的效果。 总统否决权的运作扩大了总统的权力，加剧总统占主导地位的局面，从而 加速了美国三权分立原则的演变。 总统否决权的运作与宪政平衡既有和谐的一面，又有矛盾的一面。 关键词：总统否决权确立运作 分类号：d 7 1 2 9 t h ee s t a b l i s h m e n ta i l do p e r a t i o n o f a m e r i c a np r e s i d e n t i a lv e t op o w e r a b s t r a c 七 n 地v e t op o w e ri sa ni f n p o 咖tp a no f a m e r i c a np o l i t i c a ls y s t e m ，i tf o m sav i t a l t a c h eo fn a r r u wc h c c k s 锄db a l 孤c e ss y s t c m ，a n de m b o d i e sab 鹞i c 两n c i p l eo f a m e r i c a i lp o l 砸c a ls y s t c m c h e c k sa n db a l 舭c e sp 血c i p l e i t i sc e n 仃a l i n m a i m a i l l m gm es y s t e mo fc h e c k sa n db a l a n c e s ，a n dt l l ec o e 删时b e 帅帕e nt h e e x e c u t i v ea n dk g i s l a t i v eb m c h c s n s0 p c r a t i o ne x e r t s s i g i l i n c a n ti n n u c n c eo n a m e r i c a l lp o l i t i c a ls y s t e m t h et h e s i sf b c u s e so nt h ep r c s i d e 嘶a lv e t op o w e r ，s e s t a b l i s h m e n ta do p e r a t i o n 1 1 1 ee s 讪l i s l l r i l e n to f 也ev e t op o w e rh a dn o to i l l ym ef b 吼d a t i o no f t l l e o r y c h e c k sa n db a l a n c e s 也e o r y ，b u ta l s ot h em o d e l so f m eh i s t o l y t h ev e t op o w e ro f t l l e t r i b u n eo ft 1 1 er o m a nr 印u b l i c ，m ea b s o l u t ev e t op o w e ro f 也ee n g l i s hk i n ga n d 也e c o l o n i a lg o v e m o r s ，l eq u a l i f i e dv e t op o w e ro f t l l es t a t eg o v e m o r s i ft h ep r e s i d e n tw a sg r a n t e dt i l ev e t op o w e r ，w i l i c hm e a n tt oe 1 1 l a r g em e p r e s i d e n t sp o w e r s od 耐n g 也cf c d e r a lc o n v e n t i o no f1 7 8 7 ，m ee s 协b l i s l l l n e n to f 也c v e t op o w e ru n d e r w e n ts o m ei n t e n s ed e b a t e ，w h i c hf o c u s e do nw h i c hf o 】m l ev c t o p o w e rs h o u l d b et a k 吼a f k rs o l v i n gm i si s s u e ，t l l ev e t 0p o 、e rw 鹤e s t a _ b l i s h e d t h e r e g l l l 氍v e t oi saq u a l i 丘e dv e t op o w e r ，廿l ep o c k e tv e t oi sa l la b s o l u t ev e t op o w e r ，a n d m ep r e s d e n tl i s e st h ev e t op o 、v e ra l o n e o n c em el h s i d e n td c c i d e dt ov e t oab i n ，h en m s te x p l a i l l 也er e 船o nw h yh e v e t o e dj t m o 糟o v t l l er e 懿o no fv e t os h o u l db ep e r s u 嬲i v e i nm ee a r l yd a y s ，t l l e p r e s i d e n tm a i n l y 即1 p h 晒i z c dm ec o n s t i t u t i o n a lr e 嬲o n a f b e rt l l ec i 、，i lw a r ，u s eo f m e r e a s o no fp o l i c y i n c r e 淞e d e s p e c i a i l ya 跳r1 9 3 0 s ，也er e 懿o no fp o l i c yb e c 锄e d 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s h m e n t ，o p e r a t i o n c l a s s i f i c a t i o nn u m b c r ：d 7 1 2 9 4 导论 1 7 8 7 联邦宪法建立起一套比较完善的制衡机制，这是美国民主制度的一大 特色。既有不同权力部门之间的横向制衡，又有上下权力部门的纵向制衡，从 而形成了严密的制衡网络。 美国总统的否决权乃是美国严密制衡网络中的重要一环，在当今世界，它 是一种媳型的制衡模式。否决权是联邦宪法赋予总统的一项重要权力，它是行 政部门制衡立法部门的重要工具。在早期，否决权主要被用来保护总统权力免 受立法部门的侵犯。然而随着总统运用否决权的发展，总统主要是运用否决权 来参与立法。由于国会往往为讨好本选区选民而通过只对自己选区有利而对国 家不利的议案，或者国会议员通过讨价还价通过的妥协议案并不能真正反映大 多数人民的利益。那么总统就可以通过运用否决权防止国会滥用立法权而制定 不良立法，从而提高国会立法的质量。 研究作为美国制衡网络重要环节的否决权的运作，不仅可以透射美国整个 制衡机制是如何运作的，而且可以透射出美国的政治原则是如何具体贯彻的， 其政治原则与政治实践是否完全吻合。 制衡机制是遏制权力滥用和腐败的一道屏障。美国总统的否决权作为一种 制衡模式，它的运作是否真正成为防止权力滥用和腐败的安全阎，这将为其他 国家建立和进一步完善制衡机制提供经验和教训。这是研究否决权运作的重要 现实意义所在。 美国总统的否决权制度作为制衡机制的有机组成部分，引起国外学者的关 注并对此进行了较为深入地研究，几部研究否决权的专著相继问世。爱德 华梅森著有否决权：它的起源、发展和对美国政府的影响( 1 7 8 9 1 8 8 9 ) ( m ev e t op o w e r ：i t s0 r i g i n ，d e v e l o p m e n ta 1 1 df 吼c t i o ni nm eg o v e m m e n t o ft h eu n i t e ds t a t e s ) 。卡尔通杰克逊著有总统否决权：1 7 9 2 一1 9 4 5 。罗 伯特施皮策著有总统否决权：总统制的试金石( t l l ep r e s i d e m i a lv e t 0 ： t o u c h s b n co f 吐l ea m e r i c a np r e s i d m c y ) 。理查德a 沃特森著有总统否决与 公共政策 ( p r e s i d c n t i a lv e t o e sa 1 1 dp u b l i cp o l i c y ) 。查尔斯卡麦隆著有否 决交易：总统与否定性权力政治( 炯b a r g a i n i n g ：p 化s i d e n t sa n dt 1 1 ep o l i t i c so f n e g a t i v ep o w e r ) 。除了研究否决权的专著之外，一些研究美国政治制度的著作 如威尔逊国会政体、罗伯特j 施皮策的国会与总统等也对总统否决权 有所涉猎。 美国学者对否决权的研究多侧重于否决权的历史渊源、总统运用否决的因 素、总统否决权所发挥的某个方面的作用。 爱德华梅森的否决权：它的起源、发展和对美国政府的影响、罗伯 特施皮策的总统否决权：总统制的试金石和理查德沃特森的总统否 决与公共政策都谈到否决权的渊源：古代罗马共和国的否决权、英王的否决 权、殖民地总督的否决权以及美国独立后州的否决权。 有些学者对影响总统运用否决的因素进行分析。理查德沃特森分析了行 政机构、国会成员、州和地方官员、政党领袖和公众对总统运用否决的影响。 查尔斯卡麦隆将总统与国会的政党归属和议案自身的重要程度二者结合起来 分析它们对总统运用否决频率的影响。当总统与国会分属不同政党时，总统更 多地运用否决，并随议案的重要性显著增长。【l 】罗伯特旌皮策在其国会与 总统一书中认为“当总统与国会为不同政党所控制时；当总统在国会中很少 有或没有重要的人员时；当总统任期第二或第四年时，总统更有可能运用否 决。【2 1 学者们还从不同角度对总统否决权的作用进行探讨。梅森对1 7 8 9 一1 8 8 9 年 总统运用的否决按内容分为影响政府形式的否决、影响政府权力分配的否决、 影响政府权力运用的否决，并分析三种不同类型的否决对政府形式、政府权力 分配、政府权力运用的影响。但梅森只是从微观角度分析1 7 8 9 1 8 8 9 总统运用 的每个具体的否决对政府产生的影响，而未从宏观的角度研究总统否决权的作 用。罗伯特施皮策在总统否决权：总统制的试金石一书中强调总统否决 权对总统职位至关重要，总统否决权是确立强总统制的一项重要工具。查尔 斯卡麦隆则认为总统的否决权是总统与国会在政策上进行讨价还价的重要政 治工具。伍德罗威尔逊在谈到总统否决权的重要性时说：“总统只是因为有 否决的特权才显得重要。就是说，总统作为立法的一个组成部分，比他们作为 行政部门的一个名义上的领袖权力更大。”【3 】“假如不是因为总统有否决权， 而使他成为立法机关的一个组成部分的话，总统很容易成为一名常任官员，即 等级分明，不偏不倚的文官制度的首席官员。”踟学者们虽然探讨了否决权的 6 作用，但只是选取某个角度，揭示否决权发挥作用的某个方面。而未能从整个 美国政治制度的角度，论述总统运用否决权的实践对美国政治制度的重大影 响。 长久以来，国内学术界对制衡存在着误解。很多学者认为只有实行三权分 立才能实行制衡，而我们认定三权分立是资产阶级的政治原则，因此，我们在 否定三权分立原则的同时将制衡原则一起否定。作为制衡机制的总统否决权制 度为此而备受国内学者的冷落。 但也偶有几个学者在其著作中对美国总统的否决权有所涉猎，并提出了一 些有见地的观点。曹绍濂先生在美国政治制度史一书中则根据总统早期少 用慎用否决权到后来的频繁使用而看到总统否决权所起作用的演变：“原来只 被认为是行政机关自卫和防止不正当立法武器，后来逐渐演变成指导和控制立 法的手段。”【s l 总统确实通过运用否决权对立法施加影响，但尚不能由此而认 为否决权已完全演变为总统控制立法的手段。总统运用否决阻止国会的不明智 立法，否决权可以起到提高立法质量的作用。所以，曹先生认为总统的否决权 演变为总统指导和控制立法的手段的观点未免有点失之偏颇。张定河先生在其 美国政治制度的起源与演变一书中将总统否决权的运用与美国的三权分立 原则的实施有机的联系起来。在1 7 8 7 年到内战以前，杰克逊总统除外，其他总 统少用慎用乃至不用否决权，“总统否决权的行使情况，可以说是权力基本平 衡的一个重要标志。”【6 l 国内也有零星介绍否决权的文章。8 0 年代，邹平学发表了美国总统否决 权述评一文，但只是对否决权做了简单介绍。也有专门研究特殊形式的否决 权的文章，房勇和蔡永顺的美国总统的搁置否决权，王树盛的美国总统 与国会的项目否决权之争。 从以上叙述可见，研究否决权的学者探讨否决权的渊源、影响总统运用否 决的因素、总统否决权发挥的某个方面的作用。而学者们尚未论及总统为确保 否决的成功如何运作否决权，也未能从整个美国政治制度的角度论述总统否决 权所起的作用，这不能不说是一大缺憾。笔者试图尽自己的绵薄之力弥补否决 权研究方面的这一缺憾。 本文借鉴历史学、政治学的研究方法，运用分析、比较、归纳的研究方 法，来探究美国总统否决权的确立及其运作。不妥之处，敬请方家斧正。 一、总统否决权的确立 美国总统否决权的确立不是无源之水， 为基础，又有对历史上否决权模式的借鉴。 形势的分析和对未来社会政治形势的预测， 决权。 无本之木。它的确立既有制衡理论 再加上宪法制定者对当时社会政治 从而确立了适应美国国情的总统否 ( 一) 否决权确立的理论基础 美国1 7 8 7 年宪法授予总统否决权的理论基础是权力制衡思想。权力制衡是 指国家权力部门之间相互监督、彼此牵制以确保权力的平衡，目的是防止权力 的滥用。 权力制衡思想的源头要追溯到古希腊历史学家波利比，他通过对罗马政体 的考察，首次提出权力制衡的宪政思想。波利比看到罗马帝国的执政官、元老 院和公民大会三者的权力互相配合又互相制约，他认为这是罗马帝国兴盛的主 要原因。因此，波利比主张建立一种三个部门既不能完全独立的行使政权，又 互相牵制的政体。波利比的这一主张闪烁着权力制衡思想的光芒。在这里，波 利比首次提出了制约与平衡的宪政思想。1 7 】 权力制衡思想的集大成者是盂德斯鸠，他第一次系统地提出权力制衡的理 论。孟德斯鸠认为，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不易的一条 经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”他由此得出结 论： “从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”【8 】孟 德斯鸠不但提出权力制衡的理论，而且提出行政部门制衡立法部门的具体措施 即“行政应通过它的反对权来参与立法；否则，它便将失去它的特权。，j 【9 】因 为“如果行政机关没有制止立法机关越权行为的权力，立法机关将要变成专 制：因为它会把它所能想象到的一切权力都授予自己，而把其余两权消灭。” i lo 】 美国革命前的报纸杂志大量介绍孟德斯鸠的论法的精神，因此，美国 的制宪者非常熟悉孟德斯鸠的制衡理论，而且十分推崇孟德斯鸠的制衡理论， 他们将孟德斯鸠看作可以进行求教的先知。麦迪逊在谈到孟德斯鸠的三权分立 时说：“他( 孟德斯鸠) 的意思并不是说这些部门不应部分参与或支配彼此的 行动。，【】这表明麦迪逊认识到孟德斯鸠主张各个部门之间可以部分参与或支 配彼此的行动的思想，也就是“以权力约束权力”。制宪者不但吸取了孟德斯 鸠的制衡理论，而且进一步将其发扬光大。他们主张让一个部门分享另一个部 门的一部分权力，以此来达到部门之间的权力制衡。麦迪逊和汉密尔顿对此做 了精辟的论述。麦迪逊指出“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办 法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主 动。”【l2 】汉密尔顿则说“只要各个权力部门在主要方面保持分离，就并不排除 为了特定目的予以局部的混合。此种局部混合，在某些情况下，不但并非不 当，而且对于各权力部门之间的相互制约甚至是必要的。 【1 3 1 因此，制宪者授 予总统否决权，使行政部门分享立法部门的一部分权力，从而保持立法与行政 部门权力的平衡。当然，制宪者也认识到不能授予总统领驾驭于立法机关之上 的绝对否决权，他们认为绝对否决权容易导致总统专制。正是基于以上考虑， 制宪者将总统的常规否决设计为有条件的相对否决权。在制宪者看来，有条件 的相对否决权有诸多益处。“一人可能畏惧以其单独一票推翻一项法案，但可 不必畏惧驳回一项法案再做考虑。”【1 4 】并且，有条件的相对否决权防止总统否 决权的滥用。 ( 二) 否决权确立的历史渊源 以制约为目的设立否决权最早要追溯到古罗马共和国时期，这也为制宪者 所熟知。在古罗马共和国，随着平民反对贵族斗争逐步取得胜利，罗马共和国 保民官获得“帮助权”，他有权对高级官员( 独裁官除外) 侵犯平民利益的行 为进行干预。帮助权后来演化成否决权。保民官可以否决一切高级官吏的行 为， ( 除检察官之外) 以此来保护一般公民的利益。此外，保民官可运用否决 权来阻挡任何被贵族控制的元老院所通过，而又被执政官所接受的法案。如果 元老院的法案被保民官所否决，法案仍然可以通过，但它不具有法律效率，只 能作为贵族们意见的表达。古罗马共和国授予保民官否决权意在通过权力的制 约来防止专制，这为制宪者提供了设置否决权进行权力制约的实践经验。虽然 保民官的否决权是为防止共和国官吏的个人专权，而美国总统的否决权是为确 保部门之间的权力平衡。但二者都是力图通过否决权的运用以达到权力制约的 目的。 英王对殖民地的立法拥有绝对否决权。英王将对殖民地的绝对否决权视作 9 控制殖民地的工具，只要英王认为某项法案有损英国的利益，或者对英国的政 策不利，英王就会立即否决法案。英王运用绝对否决权来保护本国利益，美国 人民对这种绝对否决权深恶痛绝。独立宣言表达了美国人民对英王绝对否决权 的强烈不满：“他一向拒绝批准那些对于公共福利最有用和最必要的法律。” 【1 5 1 除马里兰、罗德岛和康涅狄格州之外，其他殖民地总督拥有绝对否决权。 总督的绝对否决权不受任何限制，因此总督经常滥用否决权。总督的绝对否决 权往往成为他谋取个人私利的工具。例如，1 7 2 2 年马萨诸塞州总督否决了一项 议案，然后以恢复三个被撤职的公司职员为条件才通过议案。否决权还成为总 督搜刮钱财的工具，为此，富兰克林在制宪会议痛斥总督的绝对否决权。“总 督的否决权被用来搜刮钱财。不私下与总督讨价还价，不论什么好的立法都通 不过。给它增加年薪，或者提供捐款，总是成为条件之一。直到成为常规惯 俪；议会下令充实它的国库，总是与总督签署立法并行，于是总督就先把好处 老到手，再签署立法。”1 1 6 】 制宪者正是看清了殖民地时期英王和总督的绝对否决权所带来的危害，所 以他们在授予总统否决权的同时考虑到应对否决权有所约束，以此来防止总统 滥用否决权。 殖民地时期英王和总督的绝对否决权为制宪者提供了深刻的反面教材，面 州的否决权模式为总统否决权模式的建立提供了可资借鉴的蓝本。美国总统的 否决权主要是以纽约州和马萨诸塞州的否决权模式作为参照物。 与其他新州相比，纽约州宪法制定的较晚，因此它看到弱行政的不良后 果。所以纽约州建立了强州长制，授予州长否决权。纽约州宪法授予州长否决 权的目的是防止因立法部门匆忙立法而通过违背宪法精神、违背公众利益的立 法。i i 1 7 7 8 年纽约州宪法规定：州长同最高法院法官和上议院议长组成修订委 员会一起行使否决权。如果委员会的大多数不同意议案，议案连同反对的理由 要退回提出议案的那一院重新考虑。如果两院议员的2 3 多数通过议案，方可 推翻否决使议案成为法律。如果委员会在l o 日内未将议案退回，议案自动成为 法律，除非议会休会1 0 天以上，这种情况下将在下一次会期的第一天退回议 案。【】硭马萨诸塞卅i1 7 7 8 年宪法因未采用否决权而在卅 公民投票中未获通过。马 萨诸塞卅i 看到纽约州运用否决权的成功经验，为防止法律的不系统和不正确， 确保政府三个部门权力的平衡，【1 9 】1 7 8 0 年宪法授予州长相对否决权。按照马萨 诸塞州宪法规定，州长可以在5 日内否决立法机构通过的法案，并将它连同反 对意见送还提出该法案的那一院，他的否决可由立法机构的两院各以2 ，3 以上 票数推翻。【硎 纽约州和马萨诸塞州州长的否决权都是相对否决权，国会两院可以一定多 数票推翻行政首脑的否决：行政首脑否决议案需要阐明否决的理由，行政首脑 处理议案有一定的时间限制。这两个州否决权模式的这些设计为制宪者设计总 统的否决权提供了基本的框架。 制宪者对总统否决权的设计综合借鉴了马萨诸塞州和纽约州的否决权模 式，在很多方面与州长的否决权模式极为相似。纽约州州长和马萨诸塞州州长 的否决权是一种相对否决权，美国总统的常规否决也是相对否决权；在对不同 意议案的处理方式上，联邦宪法同纽约州宪法的规定是相似的。否决权的行使 者如不批准议案，则应将该议案连同反对意见退回最初提出议案的议院。两院 重新投票达到2 3 多数方可推翻否决而使议案成为法律；此外，美国宪法对总 统考虑议案的时间的规定同纽约州州长考虑议案的时间的规定相同，都是1 0 天 的期限。制宪者在以纽约州和马萨诸塞州否决权模式为蓝本基础上，并结合美 国现实政治的需要对其进行裁减和修补。因此，制宪者对美国总统的否决权的 设计既借鉴了州的否决权模式，又有所突破和创新。 ( 三) 制宪者对否决权的设计 美国革命中建立起来的邦联政府未设立独立的行政部门，政府行政工作效 率不高，致使邦联政府在内政和外交上陷入困境。在内政方面，邦联政府不能 有效的保护国内工商业的发展；在外交方面则不能保障本国利益不受侵犯。因 此，大多数制宪会议代表达成这样一种共识，即在国家政府中设立独立的强有 力的行政部门以提高政府的工作效率。设立独立的强有力的行政部门意味着要 授予行政首脑足够大的权力，然而，殖民地时期总督专制暴政的教训令制宪者 记1 乙犹新，所以授予总统的权力要足够大，而又不能太大以至于导致专制暴 政。到底应该授予总统多大的权力才算适度? 这成为困扰制宪会议代表的一大 难题。授予总统否决权实质上是扩大总统的权力，那么，作为总统权力之一的 否决权应该有多大? 解决这一问题的关键在于应授予总统何种形式的否决权。 于是，在1 7 8 7 年制宪会议上，制宪会议代表就此问题展开激烈的争论并最终确 立了美国总统的否决权。 其一，关于赋予总统何种否决权 威尔逊和汉密尔顿主张强化中央政府的权力，所以他们竭力要求授予总统 绝对否决权。他们认为绝对否决权不存在过度运用的可能，而且可以确保总统 的地位。威尔逊认为绝对否决权可以确保总统的地位，“倘若立法、行政、司 法各挡一面，相互独立，那么行政官就应该拥有绝对否决权。没有这样的自卫 能力，议会随时可能把行政官的位置降为虚设。”【2 1 l 而且授予总统绝对否决权 不会存在过度运用否决权的弊端。因为“议会既然知道有这么一种权力，就会 避免制定明知会被否决的立法。”【2 2 1 汉密尔顿也以英国为例说明不存在过分使 用否决权的危险。“因为自英国革命以来，英国国王从来没有动用过否决 权。”【2 3 1 谢尔曼、富兰克林、巴特勒、梅森则认为授予总统绝对否决权将产生种种 弊端，从而反对授予总统绝对否决权。谢尔曼反对“让任何一个人的能量达到 足以控制全体的意志”。【2 4 1 而绝对否决权使总统一人能轻而易举的控制国会全 体的意志，这样容易招致君主专制。富兰克林认为绝对否决权导致滥权，因此 绝对否决权对立法部门的制约“是一种谬误的制约”。巴特勒说：“长期以来 的观察表明，行政权一直处在不断扩张的过程之中。”【2 5 】他担心如果赋予总统绝 对否决权会加剧行政权的扩张，削弱立法与司法部门的地位，这与制衡精神不 相符合。而且随着行政权的扩张不可避免的导致君主专制。梅森指出如果授予 总统绝对否决权“是在构建一个更加危险的君主制，一个选举出来的君主 制。，【2 6 】这些制宪会议代表对绝对否决权持否定态度，归根结底是由于他们唯 恐绝对否决权成为滋生专制制度的温床。 制宪会议对是否授予总统绝对否决权问题的表决结果：除罗德岛、新罕布 什尔未参加投票，新泽西没有投票记录外，其余1 0 个州均反对授予总统绝对否 决权。总统的常规否决最终确定为相对否决，国会两院可以以一定比例的票数 推翻总统的否决。 制宪者最终确定常规否决为相对否决。关于国会应以多大比例的票数推翻 总统否决，制宪者有两种不同意见。一种意见是国会两院各以2 3 以上票数推 翻总统的否决，另一种意见是国会两院各以3 4 以上票数推翻总统的否决。2 3 票数的提议者认为，3 4 的票数会使总统的否决权过大，会对国会行使立法权造 成一定的影响。格里指出：“要求3 ，4 ，把太多权力放到少数人手里。如果要求 3 4 ，几名参议员和总统联合起来，就可以阻挡适当的立法。”【2 7 1 3 4 的票数的 提议者认为，3 ，4 票数比例的规定会使总统更为有效的阻止国会不适当的立法。 制宪会议对是否将推翻否决的票数定为2 3 进行投票表决，6 州赞成，4 州反 对，一州代表赞成反对各半，会议最终将国会推翻否决的票数定为2 3 。制宪者 最后决定常规否决为相对否决的目的就是要使否决权有一定的限制，3 “的票数 规定会使国会难以有效地推翻总统否决，总统的否决权难以真正得到约束。因 此，制宪会议最后确定国会两院推翻否决的票数的比例为2 ，3 。 其二，关于总统的搁置否决权 制宪者在常规否决权上进行了激烈的讨论，但对于搁置否决权，制宪者们 没有进行激烈的争论。制宪者“唯恐国会通过议案后立即休会来避免总统否 决，因为休会总统无法将议案退回国会。，【2 8 1 这种情况下致使总统无法正常行 使其否决权，为确保总统否决立法权力不被剥夺，制宪者授予了总统搁置否决 权。国会送交总统的法案，1 0 日内如恰逢国会休会，而总统又未签署，则该项 法案已被否决。这种否决被称之为“搁置否决”。国会不能推翻总统的搁置否 决，被搁置否决的议案也不能移交下一届国会。因此，搁置否决实际上是一种 绝对否决权。 其三，关于否决权是否由总统独立行使 关于否决权应该由谁来行使，制宪会议代表有两种不同的见解。一部分制 宪者主张由总统一人单独行使否决权，另一部分制宪者主张总统与司法部门代 表组成的审查委员会共同行使否决权。 威尔逊、麦迪逊、艾尔斯沃斯认为总统和司法机关的代表共同行使否决权 会带来种种益处。司法机关的代表参与行使否决权会加强总统的力量，使他能 更加坚定地行使否决权；更有效的防止议会的侵权行为；有助于阻止国会的不 良立法；提高立法的质量；更有助于部门间的权力平衡。威尔逊对此做了充分 的阐述。“法官应该有机会力行诤谏，阻止议会势必出现的侵蚀人民权利、侵 蚀行政官和法官权力的行为。”“议会所立之法，可能不公正，可能不明智， 可能造成危险，可能带来破坏作用；让法官分享一份对立法的复审权，他们就 会有机会指出立法中的这类问题，运用他们观点的力量，指出立法部门的不当 观点，加以制止。”【2 川麦迪逊也表达了类似的观点。他认为共和制在使总统具 各自我捍卫能力方面有很大困难，所以“要使行政官坚定，就需要拱卫”。唧】 而且法官享有复审权具有三大好处：对法官的好处是防止议会侵蚀他们的权 力；对行政官来说，能激发行政官行使否决权的信心，更加坚定地运用否决 权。对议会而言，增加一重对议会立法的制约，阻止议会追求哪些不公正、不 明智的措施，从而提高议会立法的质量。【3 1 】麦迪逊认为法官与行政官共同行使 对议会立法的复审权，不但不违背三权分立的基本原则，而且更增加一层制 约，有利于分权原则。艾尔斯沃斯则认为法官的援助会给与行政官更多的智慧 和坚定。“法官拥有系统精确的法律知识，不能指望每个行政官也都具备这样 的知识。国际法也会成为常常遇到的问题。对此，只有具备系统精确的法律知 识的法官才能解决问题。”1 3 2 】 格利、金、迪金森、戈汉姆、拉特里奇等则以种种理由反对司法机关的代 表参与行使否决权，他们竭力主张由总统一人单独行使否决权。他们认为法官 不应参与立法，立法涉及利益，势必带有偏见，参与立法，会使法官陷入偏 见：司法部门应与行政部门完全分开，以便保持自己的特点。格利指出：“与 其要行政宫复审立法时受到法官的掣肘，受到法官诡辩的诱惑，不如让行政官 单独行使这项权力。”【3 3 】他认为让司法机关代表参与行使否决权，会“把立法 部门与其他部门搅到一起，弄得混淆不清。叫3 4 1 这样会将司法部门由法律的解 释者变成法律的制定者，制定法律的权力和解释法律的权力混在一起违背分权 原则。金认为一个人行使否决权更容易负责人。他说“既然我们倾向于设立一 人为行政官，因为一个人更负责任。那么，行政权集中于一人，复决权也应该 集于一人。”【3 5 】迪金森认为让法官加入复决，是权力的不当混淆。戈汉姆引用 英国的例子反对法官参与立法复审，因为英国法官不享有司法复审权，但他们 的司法范围并未受到入侵。拉特里奇认为法官不应参与立法过程。因为“在考 虑复审会议人选时，最不易于考虑的人，就是法官。在立法过程中，根本不允 许法官发表意见，直到法律摆到他们面前以后，他们才有发言权。，j 【蚓这些制 宪者反对司法机关参与行使否决权关键在于他们认为法官参与否决权是权力的 不当混淆，违背分权原则。 会议对此最终表决，3 州赞成，4 州反对，2 州代表不在场。会议最终不同 意法官参与对立法的复审，由总统一人单独行使对立法的复审权。 分权与制衡原则是制宪会议代表讨论制定宪法的两项基本政治原则，那 1 4 么，制宪会议代表理所当然要遵循这两项基本政治原则对美国总统否决权进行 设计。制宪者所设计的总统的否决权确实是分权原则与制衡原则的真实写照。 否决权由总统一人单独行使而不是与司法机关的代表共同行使，这就避免了权 力的不当混淆。总统的常规否决是一种相对否决权，国会两院各以2 ，3 票数可 以推翻总统的否决。这种设计是对总统运用否决权的一种制约机制，必要情况 下总统既可以运用否决权，又不至于因这种权力没有制约而使总统权力过于强 大。正是制宪者所所设计的这种否决权形式决定着总统否决权的运作的复杂 性。 二、总统否决权的运作 美国总统对否决权的运作相当复杂。总统运用否决权并不是仅凭个人的 主观判断或随意的行为，它是一个系统化的过程。总统一旦决定运用否决， 他必须书写否决文书阐明否决议案的理由，而且阐明的理由还要具有说服 力。总统的常规否决是相对否决，如果总统的否决理由不够充分，国会可以 两院各2 3 的票数推翻总统的否决。所以，总统运用否决是有选择有策略的。 ( 一) 总统运用否决的理由 1 7 8 7 年联邦宪法第一条第七款规定：众议院和参议院通过的每一个议案，在 成为法律前须送交合众国总统。总统如批准该议案，则应签署；如不批准，则应 将该议案连同其反对意见退回最初提出该议案的议院。o ”宪法只是规定总统应阐 明运用否决的理由，但对于总统应以什么理由否决议案，宪法未做具体规定。 制宪者曾对授予总统否决权的理由进行了阐述。麦迪逊在制宪会议上阐述了 授予总统否决权的理由：“总统运用否决权来保护总统的权力，防止对公众或部 分人的不公正；对于偏狭，对于不公正的法律和违宪的法律的监督。”。”汉密尔 顿在联邦党人文集一书中表达了他对授予总统否决权的理由。“授予总统此 项权力的首要考虑在于使其具备保卫本身权力的能力；其次，则为防止立法部门 的仓促行事，有意或无意造成有害公益的不良法律。”制宪者们所阐述的授予 总统否决权的理由为总统们以何种理由运用否决提供了一定的依据。但是，制宪 者们并未具体说明什么是立法部门的“仓促行事”，何种立法是不明智的立法， 这只能由总统自己判定，这显然拓宽了总统