（行政管理专业论文）试论公共行政人员的伦理教育.pdf

内容摘要 随着市场经济的发展，公共行政人员的道德失范日益成为通往公共利益道路 上的“绊脚石一。作为对行政道德失范的救治，法治的途径一直被重视并且已建 立起相对完整的理论体系。道德作为一种软性约束，往往被认为是无力的，所以 行政伦理教育曾一度被忽视。我国处于刚刚起步的阶段的行政伦理教育目标不够 明确，内容不够全面，方法缺乏创新。本文从行政伦理的双重向度和行政人员的 道德自主性入手，立足我国行政伦理教育现状，在充分吸收国外经验的基础上， 就我国行政伦理教育的核心和课程设置给出了一条思路。全文分为四个部分： 第一部分是对公共行政人员伦理教育有关概念的界定。说明了文中所指的公 共行政人员的内涵和外延，分析了不同理论视角中公共行政人员角色的差异，并 在此基础上对行政伦理的涵义和双重向度进行了阐释。 第二部分主要分析了对公共行政人员进行伦理教育的理论依据和现实需要。 第三部分论述了行政伦理教育的核心和原则。在行政组织伦理向行政个人伦 理转化的基础上，提出了行政伦理教育的核心就是培养民主自主型行政人格，分 析了这种人格的道德心理结构和形成阶段，最后探寻了行政伦理教育的原则。 第四部分对公共行政伦理教育的层次和课程设置进行了探索性的前瞻。认为 公共行政伦理教育分为社会公德教育和行政职业道德教育两个层次，并以此为基 础对课程设置的目标、内容与方法进行了规划。 关键词：行政人员；行政伦理；伦理教育 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fm a r k e te c o n o m y , i m m o r a l i t yi nt h ef i e l do fp u b l i c a d m i n i s t r a t i o nb e c o m e si n c r e a s i n g l ya l lo b s t a c l et oa c h i e v i n gp u b l i ci n t e r e s t a sa w a y o fs o l v i n gt h ep r o b l e m ，e n f o r c i n gr u l eo ft h el a wh a sb e e nt a k e ns e r i o u s l yw i ma r a t h e rs y s t e m a t i ce s t a b l i s h m e n to fi t st h e o r e t i c a ls y s t e m m o r a l i t y , o nt h ec o n t r a r y , h a s o f t e nb e e nr e g a r d e da sas o f tw a yl a c k i n go fe f f e c t i v e n e s s t h e r e f o r e ，e t h i c a l e d u c a t i o ni np u b l i ca d m i n i s t r a t i o nh a sb e e ns i g n i f i c a n t l yi g n o r e d i nt h ec o n t e m p o r a r y c h i n a , e t h i c a le d u c a t i o ni np u b l i ca d m i n i s t r a t i o ni ss t i l li nap r i m a r ys t a g e i t sg o a li s n o tc l e a re n o u g h , i t sc o n t e n ti sn o ts y s t e m a t i cw h i l ei t sm e a n si sn o ti n n o v a t i v e a g a i n s tt h i sb a c k g r o t m d ，t h et h e s i sg a v ea r e f l e c t i o no nt h ec o r eo fe t h i c a le d u c a t i o n a n dc u r r i c u l u ma r r a n g e m e n t , s t a r t i n gf r o mt h ed u a ld i m e n s i o n so fa d m i n i s t r a t i v e e t h i c sa n dt h ep u b l i ca d m i n i s t r a t o r ss e l f - d e t e r m i n a t i o n , 丽ma l le y eo nt h es o u r c e so f f o r e i g ne x p e r i e n c e s r n l et h e s i sc o u l db ed i v i d e di n t ot h ef o l l o w i n gf o u rp a r t s ： 勋ef i r s tp a r tw a sa ni n t e r p r e t a t i o no ft h ec o n c e p t sc o n c e r n i n ge t h i c a le d u c a t i o n o fp u b l i ca d m i n i s t r a t o r s ie x p l a i n e di nt h i sp a r tt h ec o n n o t a t i o na n de x t e n s i o no ft h e c o n c e p to fp u b l i ca d m i n i s t r a t o rs p e c i a l l yd e f i n e di nt h i st h e s i s ，a n a l y z i n gt h ed i f f e r e n t r o l e si tp l a y si nd i f f e r e n tt h e o r i e s ，a n dt h e no f f e r e da l le l a b o r a t i o no ft h ec o n n o t a t i o n a n dt h ed u a ld i m e n s i o n so fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c s i nt h es e c o n dp a r tim a i n l ya n a l y z e dt h et h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a lc i r c u m s t a n c e s w h i c hm a k ee t h i c a le d u c a t i o no fp u b l i ca d m i n i s t r a t o rn e c e s s a r y 1 1 1 et h i r dp a r td i s c u s s e dt h ec o l ea n dt h ep r i n c i p l eo fe t h i c a le d u c a t i o no fp u b l i c a d m i n i s t r a t o r 1a r g u e d 、i t l lt h i sp a r tt h a tt h ec o r eo fe t h i c a le d u c a t i o ni st od e v e l o pa d e m o c r a t i ca d m i n i s t r a t i v ep e r s o n a l i t yw i t i lt h ec h a r a c t e r i s t i c so fs e l f - d e t e r m i n a t i o n i t h e na n a l y z e dt h es t r u c t u r eo ft h em o r a lp s y c h o l o g yf o rt h i sp e r s o n a l i t ya n di t s f o r m u l a t i o n , c o n c l u d i n g 、加t l lad i s c u s s i o no ft h ep r i n c i p l e so fe t h i c a le d u c a t i o ni n p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n i nt h ef i n a lp a r tip r e s e n t e dap r e d i c t i v ep r o p o s a lf o rt h el e v e l sa n dc u r r i c u l u m a r r a n g e m e n t o fe t h i c a le d u c a t i o n i a r g u e d t h a te t h i c a le d u c a t i o ni n p u b l i c a d m i n i s t r a t i o nc o u l db ed i v i d e di n t op u b l i cm o r a l i t ye d u c a t i o na n dp r o f e s s i o n a l m o r a l i t ye d u c a t i o nl e v e l s ，b a s e do nw h i c h , it r i e dt od e s i g nt h eg o a l s ，t h ec o n t e n t sa n d t h em e t h o d sf o rc u r r i c u l u ma r r a n g e m e n t k e yw o r d s ：p u b l i ca d m i n i s t r a t o r ；p u b l i ca d m i n i s l r a t i v ee t h i c ；e t h i c a le d u c a t i o n 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人( 签名) ：幻谨 砌_ 7 年箩月i b 日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ) ( 请在以上相应括号内打“4 ”) 作者签名：趵、告 导师签名： 日期：矽耳朗肜日 日期：年月 日 引言 引言 法制和道德作为行政行为失范的两条救济途径，哪个更加有效，更具有实质 性的意义，一直是理论界争论的焦点。随着市场经济的不断发展和法制社会的日 益完善，宪政理念日益深入人心，越来越多的人把行政行为的失范归咎于制度的 漏洞为权力的异化留下了空间。本着“以恶治恶一的理念，诸多人把解决问题的 关键诉诸制度的刚性约束，甚至最终把道德救济也以制度来同化，倡导道德立法。 但是刚性制度的客观存在，自身蕴涵着无法自我完善的缺陷：机械、呆板。而且， 它的约束对象( 行政人员) 又具有道德自主性，这意味着制度约束有永远有自身 触及不到的道德领域。就我国现实而言，尽管行政法制日益完善，但行政人员的 道德失范现象不曾少见。这预示着用软性的道德约束来防止权力异化，仍是一条 不可偏废的必要途径。我国真正意义上的行政伦理教育处于刚刚起步阶段：教育 目标不够明确，缺乏一致性；教育内容不够全面，缺乏针对性；教育的途径和方 法缺乏创新性。它离一个完善的教育体系的形成仍有很长的路要走。开展系统的 行政伦理教育，通过造就完美的行政人格来实现公共行政的最终价值目标，是一 项空间广阔、意义深远的课题。 试论公共行政人员的伦理教育 一、公共行政人员伦理教育有关概念的界定 理论随着实践的发展不断创新，进而更加深入地指导着实践。同一术语在不 同的理论框架下被诠释为不同的涵义，这些不同的涵义昭示着不同理论不同的研 究视角，因研究视角各异，对实践指导的方向自然会有很大的差别。为了充分发 挥理论对实践的指导作用，正确界定一个概念的研究视角，使其强调的侧重点恰 巧与实践之所需相吻合，理应成为当前学术研究遵循的重要原则。 ( 一) 公共行政人员的涵义 公共行政是指国家行政组织或公共行政组织在宪法和有关法律的规定范围 内对国家和社会公共事务的管理活动。公共行政人员就是指在国家行政组织和 公共行政组织中，专门行使公共权力、提供公共产品和公共服务的工作人员。本 文所研究的公共行政人员主要是指国家行政组织中的工作人员，即公务员。为了 突出其职责的性质，说明其负载伦理道德的领域，保持伦理主体和活动领域话语 的一致，故使用“公共行政人员一这一表述。 由于所持的依据和标准不一，国内学者对公务员定义的表述也各异。但是对 各种定义进行归纳概括，主要有以下几种： 其一：公务员是“在中央和地方各级国家行政机关中任职的除工勤人员以外 的工作人员一。圆但是这一类概念只给出了公务员的范围，没有从内涵上对公务员 的实质内容作一些界定。 其二：公务员“般是通过非选举程序而被任命担任其政府工作的国家工作 人员 。 这类定义从公务员的选举程序和所从事的部门来区分公务员与非公务员 的不同，比第一类定义有所进步，但是还没有指出其本质。 其三：公务员是“行使行政职权，履行国家公务，从事公共事务管理的人员 。 这类定义指出了公务员的本质，从现实权力的运作和活动的领域来区分公务员 。彭和平编著：公共行政管理( 修订版) ，中国人民大学出版社2 0 0 4 年版，第9 页 。徐颂陶：国家公务员制度全书 ，吉林文史出版社1 9 9 4 年版，第5 页。 国黄达强：备国公务员制度比较研究，中国人民出版社1 9 9 0 年舨，第1 8 页。 回徐颂陶：国家公务员制度全书) ，吉林文史出版社1 9 9 4 年版，第1 0 8 9 页。 2 一、公共行政人员伦理教育有关概念的界定 与其他国家公职人员，比前两类定义都有了质的飞跃。 在西方各国的宪法和法律中对公务员也没有确切的定义。只是在公务员法中 规定了公务员的范围，而且，许多国家对公务员的界定也有所不同。但是所有国 家的公务员都有共同的特征：进入公务员队伍要经过法律身份确认，代表国家的 意志，在法律范围内行使国家的行政权。就当前我国的现实来看，可以把公务员 定义为：是国家依法定方式和程序任用，在中央和地方各级国家行政机关中工作， 依法行使国家行政权，执行国家公务的在编人员。 ( 二) 不同视野中的公共行政人员角色 不同的行政理论，对公共行政人有不同的审视视角。不同的审视视角决定了 公共行政人不同的伦理道德观。行政人员应该具备怎样的行政伦理和道德，具备 什么样的伦理和道德才能满足公众的期望，解决好这个问题的关键在于找好正确 的理论研究视角，即对公共行政人员进行正确的角色定位。 1 传统公共行政学理论中的行政人角色 ( 1 ) 执行行政论中的行政人 这一理论的研究视角是行政与政治的关系，经典性的理论表述为搿政治一行 政二分法”，“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行一回。按照这种逻 辑，行政人即“执行人一。他只是政治家意志的纯粹执行者，无异于智能机器人， 无权就任何是非问题发表自己的看法，只是按照政治家的意愿行事，依照法定程 序去操作。在这种理论中，行政人的价值理念很少有发挥作用的余地，因为在这 种理论视野中，政治与行政的关系被理解为类似于价值与事实的关系。行政人对 政治家的决策、下级行政人对上级的权力，必须从行动到内心，严格地服从。 ( 2 ) 官僚制理论中的行政人 韦伯的官僚制理论是秉承“价值中立 的学术研究态度的结果。在韦伯看 来，政治家与官僚是两种不同的社会角色：政治家是“为 权力而生存；官 僚是“靠权力谋生。对于官僚来说，命令高于一切，奉命行事不仅是官僚 的义务，也是他的荣誉；而政治家的人格魅力则在于能够果断而富有创造性地在 西姜立：我国公务员行政道德的缺失及治理 ，河海大学2 0 0 5 年硕士学位论文，第5 页 。古德诺：政治与行政 ( 中译本) ，华夏出版社1 9 8 7 年版，第1 2 页 3 试论公共行政人员的伦理教育 多种价值之间进行决断。官僚的职责是“无恶无好 、“公正无私 ，严守“政 治中立一；政治家则正好相反，必须充满热情地从事政治“争取分享权力或 为影响权力分配而努力一。很显然，在官僚制理论中，行政官员是没有什么任 何个人的人格、信念和价值判断可言的。但是现实中行政裁量权大量存在，行政 不可能无关价值。官僚制的这种价值合理性的欠缺，成为后来官僚主义盛行的一 个重要根源。 ( 3 ) 公共选择理论中的行政人 发源于2 0 世纪6 0 年代初，盛行于2 0 世纪7 0 年代末的公共选择理论认为： 人是理性的自利者，即“经济人 。政治选择领域中的人与经济选择领域中的人 是一样的，其行动的一切动机都是自身利益的最大化。这是公共选择理论的核心 主张及其他主张的基本预设，也是公共选择理论所犯下的最大的错误。因为这种 观点只解释了人的一种行动逻辑理性的自利行动，但是忽视了人的另一种可 能性的行动逻辑道德伦理行动。斯密认为，支配人类行动的动机除了自爱以 外，还有同情心、追求自由的欲望、正义感、劳动习惯和交换倾向等等。然而， 这种行动逻辑却被公共选择理论完全抛弃了。因而在这种理论视野下，公共行政 人的伦理道德关注被忽视了。 2 公共行政伦理学中的行政人角色 传统理论对公共行政人的研究有一个共同的缺陷：忽视行政人的道德主体 性。这种对伦理道德研究的忽视与行政现实的不相吻合使行政运行过程矛盾不 断。为了解决行政运行中工具合理性与价值合理性的矛盾，正确给公共行政人定 位，充分发挥公共行政人的职责，就要重新界定行政人的研究视角，把公共行政 人放在行政伦理学中加以研究。因为行政伦理学的基本立场是肯定行政人的道德 自主性，承认行政自由裁量权的存在和行政人的道德自主性是行政伦理学建立的 前提。 行政伦理学是分析行政人作为道德主体的可能性、必要性，探究行政人的道 德品质及其价值选择与伦理责任等问题的理论学说。其扩展研究对象还包括行政 组织伦理、行政制度伦理、公共政策伦理三个方面。 行政伦理学对于行政人研 回引自李春成：行政人的德性与实践 ，复旦大学出版社2 0 0 3 年版，第1 8 页 。李春成：行政人的德性与实践 ，复旦大学出版社2 0 0 3 年版。第3 3 页。 4 一、公共行政人员伦理教育有关概念的界定 究的基本思路是：行政人是以人民民主和公共利益为最高准绳的价值承担者。研 究行政人就要从行政自由裁量权的现实入手，批判传统行政学的理论观念，进而 探讨行政人的伦理主体性、道德责任与义务、道德教育和行政伦理建设等问题。 本文所要探讨的公共行政人理应是行政伦理学视野中的行政人，只有找准了 这个定位，才能从行政人的人性本质和责任本质出发，探究伦理教育的理论根源， 寻找伦理教育的合理内容和有效方法，为公共行政人员的伦理教育找到个有效 的突破点，为行政伦理教育难题找到一条新思路。 ( 三) 行政伦理的内涵及向度 1 行政伦理的内涵 国外对行政伦理的研究起步较早。最早意识到行政伦理的是英国著名的学者 伊顿( d o r m a nb e a t o n ) 。1 8 8 0 年他在 ( 人文科学与社会科学版) ，2 0 0 4 ( 3 ) ，第1 6 页 5 试论公共行政人员的伦理教育 了区分，认为行政伦理是公共管理伦理的前身。刘士文、傅礼军对行政伦理作了 如下界定：公共管理伦理学，就是应用伦理学的一般原理和方法，系统研究行政 道德现象的社会科学。由于公共行政的主体是行政组织和公务员，所以公共管理 伦理学也叫公务员伦理学；由于公共管理伦理学的研究对象是行政道德，因此它 又称为行政伦理学。 归纳以上论述，对行政伦理的界定可以从以下几个方面总结： 第一，从职业道德角度来界定行政伦理。行政伦理是从事政府行政管理这一 特定职业要遵守的职业行为规范。它的特殊性是由政府管理的性质，即维护和促 进公共利益最大化决定的。 第二，从行政管理或政府公共管理的主体来界定行政伦理，由于不同的研究 者对公共管理的主体划分不同，自然也就分为了不同行政主体的行政伦理。 第三，从行政伦理的过程来解析行政伦理。这主要包括行政管理的过程、政 策的制定和执行等。 第四，从行政管理权利的运作来界定行政伦理，行政伦理就成了规范行政管 理权利良性运行的行为准则。 为了伦理教育研究的需要，本文从公共行政主体的角度来定义行政伦理。所 谓行政伦理，指的是行政主体( 包括政府组织及其公务员) 在行使公共权力、从 事公务活动中，所应确立和遵守的伦理理念、伦理行为、伦理规范的总和，是行 政权力的使用者( 行政权力主体) 在行使权力过程中所表现出来的一种特殊的职 业伦理。它既体现了社会对行政权力行使者在运用权力时所要求遵循的伦理规 范，又反映着行政权力使用者在权力使用过程中的价值追求和伦理人格。 2 行政伦理的双重向度 行政伦理的核心是公共权力的合理、合法、公正、公平、负责任地运用，其 最终价值目标是实现公共利益的最大化。从公共行政主体角度看，公共行政伦理 包括行政组织伦理和行政人员的伦理两个方面。圆公共行政组织作为社会公共权 力的组织承载者，对公共权力的使用不但要有效率而且还要符合道德规范的要 求，这儿所谓的“道德规范 就是行政组织伦理。行政组织是怎样合道德化的 。高力主编：公共伦理学 ，高等教育出版社2 0 0 2 年版，第11 3 页。 掌张康之。寻找公共行政的伦理视角，中国人民大学出版社2 0 0 2 年版。第2 1 0 页。 6 一、公共行政人员伦理教育有关概念的界定 呢? 首先是其法律制度、权力体制、组织结构、公共政策及典章制度等具有道德 的合理性。这种道德的合理性能够协调组织、机构之间良好的合作关系和改善公 共行政的服务供给，使整个公共行政体系进入良好的运行状态。公共行政组织的 合道德性首先是公共行政的制度和体制的道德化。因为制度和体制的道德是根深 蒂固的、具有稳定的引导功能的行为规范。行政制度和体制道德对不同的行为主 体具有同等的客观有效性，对行政人员的行为具有普遍的约束力，把个体的行为 纳入到统一的社会道德秩序中来。除此之外，它还能够实现对行政行为的调控， 鼓励行政人员的道德自觉性，对缺乏道德觉悟的行政人员，强化道德的他律性， 使一切行政行为都能够在行政组织道德范围内，有规可寻，有法可依。 总之，行政组织伦理包含两个方面：其一，在制度安排中有着道德化的合理 规范，包含着道德实现的保障机制：其二，已经确立的制度应当有利于道德因素 的生成和成长，能够对行政人员的道德修养的提高起鼓励作用。行政组织伦理 也可以表述为以下两个方面：一是存在于行政组织当中的道德原则和道德规范， 二是行政组织制度本身所蕴含的伦理追求和道德价值理想。 一个国家离不开良好的制度设计和制度安排，但是制度设计和制度安排并不 能完全解决制度运行中的问题，它只有通过政府的日常工作，通过政府行政人员 对公共权力的行使，才能使制度设计和制度安排获得实现的可能。所以公共行政 人员是公共行政运行当中极其重要的中介因素，其中，行政人员的素质和道德状 况又是最为关键的因素。因为行政人员的素质和道德因素能够弥补制度设计上的 不足。行政人员的伦理道德是行政组织“规范道德”的具体化、对象化：一方面， 行政人员道德表现为行政组织道德规范对行政人员行政行为的约束，这时，行政 人员的道德行为产生是以一定的外在强制为前提的；另一方面，行政人员道德表 现为行政组织的“规范道德内化为行政人员自觉的道德行为。两种伦理道德形 式共同蕴涵于公共行政行为活动过程中，发挥着外在约束与内在自觉的双重综合 作用。 从公共行政活动和公共行政道德的实现过程来看，往往表现为由组织的伦理 道德向行政人员个体的品性伦理道德的转化。相对于行政组织的集体规范伦理道 德而言，公共行政人员的个人品性伦理道德则更具有实质意义。因为集体规范伦 。张康之：寻找公共行政的伦理视角) ，中国人民大学出版社2 0 0 2 年版，第2 1 2 页 7 试论公共行政人员的伦理教育 理道德只是为公共权力的行使提供了一个原则性的框架，行政人员行使公共权力 的灵活性是不可能通过法律的规范体现出来的，这个框架中的具体内容的规范意 义只有让渡给行政人员的品性道德。所以，加强公共行政人员的伦理道德教育在 依法治国的语境中同样具有实质性的意义。 8 二、公共行政人员伦理教育的理论依据与现实需要 二、公共行政人员伦理教育的理论依据与现实需要 公共行政人员的伦理教育是一个理论和实践相结合的话题。公共行政人员在 行政伦理困境中的道德失范是导致行政伦理教育提出的直接原因，在道德失范背 后，行政人员的道德自主性和自由裁量权的存在以及行政体制自身的弊端却是导 致行政道德失范的理论根源。因此，要想增强行政伦理教育内容的针对性和教育 效果的有效性，必须从理论依据和现实需要两方面来探究行政伦理教育的原因。 ( 一) 公共行政人员伦理教育的理论依据 1 道德自主性和行政自由裁量权的存在是进行行政伦理教育的前提 公共行政把实现和维护社会公共利益作为自身存在正当性的理由和活动的 目的，而且将实现和维护社会公平与提高行政效率作为实现和维护公共利益这一 根本目的的两个手段性目标。但是从公共行政的历史演进和社会实践来看，公共 行政人员并不总是能实现维护公共利益这一目标，甚至有时候会出现手段与目的 相背离的现象。从个体的理论角度分析，主要是因为公共行政人员道德自主性和 自由裁量权的大量存在。 ( 1 ) 公共行政人员的道德自主性 公共行政人员的自主性具有二重性：“经济人 特性和“公共人一特性。在 公共行政领域，当他这种自主性用来谋取个人的私利，那么他就是恶的，就表现 出了“经济人的特性；如果行政人员把他拥有的自主权用来维护公共利益和促 进公共利益实现的话，那么这种自主性就是善的，就表现出了“公共人丹的特 性。在公共行政领域，这两个特性都会发生作用。如何正确引导这两种作用的发 挥，怎样才能抑恶扬善，这是行政伦理学要解决的关键问题。 在公共行政领域，一旦行政人员不能正确把握住“经济人一的尺度，把这个 特性滥用到公共事务上，他就会利用手中掌握的权力，无休止地追求个人利益， 这时，权力就会变成腐败的工具，就会制造不平等，破坏社会公正。回顾历史， 几乎所有的行政伦理学理论都是把限制行政人员的“经济人一特性作为研究的 9 试论公共行政人员的伦理教育 主题。2 0 世纪的行政改革也几乎都是围绕着限制行政人员的“经济人”特性来 设计改革方案的。韦伯的建立在“形式合理性基础上的官僚制是通过集权体制 的建设来限制公共行政人员“经济人特性的行政体系。随后的公共选择理论， 以公共行政人员的“经济人一假设为基础，在政府中引进竞争机制，给予行政人 员以更大的自主性，这种新的限制模式是通过行政人员、政府部门之间的竞争压 力来限制行政人员的自主性。7 0 年代后期以来的各国行政改革在实践上的表现， 也集中在如何限制行政人员“经济人 特性方案的探索上。这种以恶制恶的思 路只能从表面上暂时解决一部分问题，却无从从根本上激发人的善性，从人性本 身去解决问题。要想找到解决问题的根源，就要从行政人员的“公共人 特性出 发，根据公共领域的本质要求，在对“经济人 特性进行限制的同时，通过制度 建设和体制设置，去唤醒和激发他善的一面，因为以善抑恶就是行政人员的“公 共人一特性和公共领域的公共性的直接统一。这种制度建设和体制设置会在吸 收以往公共行政发展的一切技术性特长的基础上着力突出行政人员的道德责任， 会充分考虑行政人员的道德价值的意义。任何一种制度建设和体制设置都不是完 美无缺的，当这种制度设置出现漏洞的时候，关键问题不是通过限制行政人员的 自主性而实现对行政行为中恶的一面的约束，而在于唤醒行政人员善的信念，用 他自觉的善来克制其恶的一面。“公共人一特性的有效发挥，对于公共利益的实 现起着更为实质性的作用。 ( 2 ) 公共行政中自由裁置权的存在 裁量权的通常涵义就是“制度约束之外。它或是处于制度无意识之域，或 是见之于制度“漏洞刀和罅隙之中，或是存在于制度区限之内但制度又无法明确 规定的具体细节问题上。行政自由裁量权是一种非制度化的具体事务处置权， 即行政主体在制度规定不到位，不明确的模糊地带乃至制度之外的空间地带作出 事务性行政决定或裁定的权力。 因为行政组织作为提供社会公共物品的非盈利 组织，其组织目标也有别于其他经济组织。行政组织的目标都具有一定的模糊性， 难以用精确的计算作为确定目标的依据和制定目标能否实现的标准，这就给行政 组织和行政人员为实现目标的行为以较大的“自由裁量权 。除了行政组织目标 。李春成：行政人的德性与实践 ，复旦大学出版社2 0 0 3 年版，第2 1 2 页。 。刘湘宁：论公务员行政的伦理道德依据及行政人格的培养) ，湖南社会科学 ，2 0 0 5 ( 3 ) ，第2 2 页 1 0 二、公共行政人员伦理教育的理论依据与现实需要 的模糊性，这种“自由裁量权一的存在，还源于社会生活和公共事务的复杂性、 动态性以及法律制度和政策规定所共有抽象模糊性与滞后性。 行政自由裁量权的存在，对公共行政活动产生双重作用：一方面，自由裁量 权的存在，为公务员在行政执行活动中进行价值选择、承担伦理责任提供了自由 空间，也为公务员在行政过程中展示其道德风貌、检验道德水平提供了个公共 平台；另一方面，由于行政自由裁量权的行使，既可以行善，也可以作恶，当这 种行为与行政人员的“公共人 特性相结合的时候就会产生善行。当自由裁量权 与行政人员的“经济人一特性相结合的时候就可以导致恶果。当今社会上的官 僚主义的盛行，究其伦理根源，很大部分是由于自由裁量权与行政人员的“经济 人一特性相结合的恶果。所以，在公共行政建设和发展中，摒弃纯技术主义、管 理主义的治理理念，重视公共行政的价值取向，加强公共行政人员的伦理教育， 使。公共人一特性与自由裁量权有效结合，对处于社会转型期的国家公共行政 建设来说，具有十分重要的意义。 2 官僚制弊病的人文救治 我们现在的公共行政组织是按照韦伯的官僚制理论建立起来的，而韦伯在进 行这个模式设计的时候，主要的视域也是政府。在公共行政的实践中，官僚制模 式表现出权力高度集中、严格的规章制度、过程取向的控制机制和官吏非人格化 等。按照科学和技术的原则建立起来的官僚制模式作为社会化大生产的产物，有 它存在的价值和意义。实践证明，官僚制的建立促进了现代化的进程，实现了政 府对社会的充分管理，并提供了可靠的公共秩序。但是随着现代官僚制理论的不 断发展和公共行政实践的不断深入，理论和实践的矛盾越来越多，官僚制的弊端 暴露得越来越明显。最主要的缺陷就是官僚制所导致的官僚主义。官僚制越是得 到充分发展，官僚主义的问题也就越严重，即使法律制度再完善，也无法扭转官 僚主义恶化的局面，公共权力的滥用和以权谋私的倾向越来越严重。 到底是什么导致了官僚主义的盛行呢? 追根溯源，都是因为韦伯的官僚制理 论是基于工具理性的原则建立起来的。工具理性就是所谓的“形式合理性 ， 就是合乎工具理性原则的科学性，也可以运用哲学的概念把它解释成为逻辑形式 主义，所指的是一种纯形式的、客观的、不包含价值判断的思维方式和立场，它 主要表现为要求手段和程序的可计算性、形式的合逻辑性。“形式合理性 与“价 试论公共行政人员的伦理教育 值合理性 的主要区别就是形式合理性不包含价值因素，而价值合理性却不可避 免地包含着价值因素。 基于工具理性原则的官僚制排斥了道德的价值，在官僚制这部“大机器”中， 公共行政人员都变成了没有道德意识的“齿轮 。腐败与官僚制之间的逻辑关系 就是这样产生的。首先，官僚制是一个形式化的集权体系，这种集权在剔除了价 值因素的作用之后，使政府行为渗入到社会生活的每个方面。政府通过公共政策 和直接的行政行为来垄断社会资源( 主要是政治、文化资源，也包括一部分经济 资源) 的配置权，处于行政系统中的行政人员就有了以权谋私的可能性。其次， 由于官僚制设计中的形式合理性取代了价值合理性，由于价值因素的缺位，使官 僚制无论是在整个体系中还是在官僚个人方面，都有着自我膨胀和随心所欲地行 使公共权力的可能，在“公一和“私”之间失去了价值标准，就容易把一切不利 于本部门和本人的东西变成“公共的 ，把一切有利于本部门和个人的东西变成 “私人的。总之，在官僚制整个体系形式合理性的背后，存在着具体的部门和 个人追求个人利益的非理性行为的泛滥。 对于官僚制的这个弊病，韦伯曾经试图从官僚制的外部寻求人文回护：首先 通过进一步的权力集中来克服现代官僚制中存在的非理性；其次，通过政治领袖 个人独立人格的形成来弥补官僚制的缺陷。为了解决这一问题，哈贝马斯也试图 进一步在现实生活中寻求建立形式合理性与实质合理性相融合的可能性。但是他 们二人都没有找到科学与价值统一的基点。 工具理性是以支配自然为前提的，当它演化为官僚制之后，依然是运用支配 自然的方式来支配社会。 官僚制确立了工具理性的原则之后，就把人和社会的 价值都置之度外。但是，公共行政系统是人类社会的一个重要组成部分，而人类 社会的生活之所以是属于人的，就是因为它无处不受价值评价和价值判断的影 响。所以，要想从源头上医治滥用权力的官僚主义弊病，就要从行政道德的价值 引入入手。而行政人员又是行政系统中的主导因素，是行政组织伦理和道德的实 践主体，因此，行政人员的个人道德品质在整个行政伦理系统中起着关键作用。 所以，在对官僚主义的人文救治中，对公共行政人员的伦理教育显得尤为重要。 回张康之：寻找公共行政的伦理视角) ，中国人民大学出版社2 0 0 2 年版，第8 8 页。 。张康之：寻找公共行政的伦理视角，中国人民大学出版社2 0 0 2 年版，第1 0 4 页。 1 2 二、公共行政人员伦理教育的理论依据与现实需要 ( 二) 公共行政人员伦理教育的现实需要 在社会主义市场经济条件下，由于社会主义制度先进性的保障和市场经济公 平性、效率性的作用，经过2 0 多年的改革开放的实践，我国的行政道德领域出 现了一系列推进社会进步和文明的新观念，民主观念普遍增强、平等思想渐占主 流，创新意识、竞争观念、效率观念和法制观念显著增强。但是还普遍存在着行 政道德行为失范、行政道德主体地位失落和行政道德作用失效问题。为了规范行 政人员的道德行为，学者们试图从“外控和“内律两条途径寻找解决问题的 办法。曾在制度和法律建设方面作出了很大的努力，但是鉴于制度和法律先天不 能弥补的缺陷，从培养行政人员的伦理道德自觉角度探讨解决问题的方法却是治 本之策。公共行政人员道德自觉的养成一靠教育，二靠自省。但是公共行政伦理 体系和价值观念要内化为行政人员的行政伦理价值和品格，首先要靠教育，靠外 界的灌输。但是当前对行政伦理教育的现实意义认识不够，行政伦理教育还很不 完善，还存在着很大的弊端，所以根本没有形成一套行之有效的伦理教育体系。 1 加强行政人员伦理教育的现实意义 ( 1 ) 是消除行政道德失范的现实需要 道德失范是指在社会生活中，作为生活规范的道德价值及规范要求或者欠 缺，或者缺少有效性，不能对社会生活发挥正常的调节作用，从而表现为社会行 为的混乱。在当前的政府行政行为中，道德失范现象屡见不鲜。主要表现为行 政不“公一、行政不“廉一、行政不“俭 、行政不“实 。这些行政道德失范现象 给政府行政造成了极大的负面影响。对外而言，影响政府行政外在环境的建设， 妨碍政府形象的树立。因为良好的政府形象是政府合法性和政府权威性的重要来 源，是政治共识和政治稳定的基础。是政府行政行为发生效力的重要因素。但是 政府大量的道德失范现象造成了公众对政府产生强烈的不满和不信任感，因此极 大地影响了政府行政行为外在环境的建设。对内而言，妨碍政府行政行为的有效 性，影响政府行政内在机制的运行。从本质上讲，行政道德缺失应该属于行政权 力的一种异化现象。行政道德缺失的表现多种多样，但是无论何种行政道德缺失， 其实质都是行政权力主体违背权力的公共性，实现非公共利益。由于人的道德的 。周志忍：公务员培训的中外比较些宏观层面的思考，北京行政学院学报 ，2 0 0 5 ( 3 ) ，第3 页 1 3 试论公共行政人员的伦理教育 不完善性，不能保证公共行政人员永远正确地行使权力，当公共价值与个体价值 发生冲突的时候，如果行政人员的道德意志力不强，那么权力就很容易异化。在 我国行政监督外控机制尚不健全的情况下，要消除行政道德的缺失，就必须通过 对公共行政人员的伦理教育来增强道德自律，为政府良好形象的树立增强道德防 线，让政府的行政机制顺利运行。 ( 2 ) 是对公共行政人员法制约束的天然补充 我国公共行政的法制化逐步建立和完善。但道德建设依然是法制建设的基础 和前提。其原因有二。其一，随着市场经济的不断发展和社会运作的日益复杂化， 法律规则日益完善和精细。但是法律不是规则的全部，它不可能覆盖社会生活的 所有方面。法律的约束仅在一定的范围内对人的特定行为产生作用，受到时间空 间及其有关技术和执行成本的限制，道德约束更具有经常性、及时性和广泛性。 其二，约束行政人员行为法律制度的自身并不是完美无缺的，其施行的效果也不 可能是完全有效的。因为制度是由人来设计的，并且是通过有人性弱点和理性缺 陷的人来掌控并发挥作用的，因此，它的运作不可能完全按照理性来进行。而且， 制度还具有机械、呆板和僵硬的特征，而它的约束对象行政人员有着很大灵 活性和能动性，这就难以使制度的作用完全发挥。行政人员自主性的存在和制度 本身的缺陷决定了进行行政伦理教育的必要性。 制度和道德这两种控制方式是相互依赖的。制度控制以道德控制为基础，道 德控制以制度控制为后盾。法律是最基本的道德。对于行政人员的行政行为的法 律控制是以制度形式实施的最基本的道德控制，这种控制要全面而有效的发挥作 用，必须以行政人员的基本道德感、正义感、责任感和荣誉感为主体性支点，必 须要以行政人员对行政组织的价值认同和自觉履行为基础。道德控制是建立在人 性。善一的基础上，无论是在制度之内还是制度之外，它重在通过教育与舆论唤 起和培育行政人员的正义感和责任心以及实现道德责任的智慧和能力。但是这种 方式并不是对所有的人都奏效。如果行政人员的行政行为超出了道德控制的范 围，那么就要诉诸法律制度的控制。所以，在对行政行为的控制过程中，两者都 必不可少。 ( 3 ) 是实现以德行政的根本举措 以德治国的关键在以德行政。以德行政过程中，起关键作用的是行政人员。 二、公共行政人员伦理教育的理论依据与现实需要 行政人员的道德品质直接决定着行政水平、行政质量的高低和行政效能的发挥。 再完备的法律制度，再健全的权力制约机制，如果没有负责任的实施主体，那么 这些制度对社会非但能够起到良好的效果，而很可能走向反面，给社会和人民带 来负面影响。由此可见，行政人员良好的道德品质是实现以德行政的重要前提。 以德行政的过程实际上就是有德性地贯彻法律和制度的过程，是包含着公平、正 义、公正的行政组织道德实现的过程。在这个过程中，包含着两个关键的因素。 首先是公共行政人员能否正确地理解诸如公平、正义、公正等等这些行政价值理 念，并把它们作为自己的职业目标来追求。其次是行政人员在拥有了这些理念之 后，能否把它们转化为行政实践，这其中的关键因素就是行政人员的行政品格和 道德自觉。法律制度所蕴涵的行政价值理念不会在行政人员的头脑中自动生成， 要想使之作为一种职业价值追求植根于行政人员的头脑，必须通过对他们的伦理 道德教育进行灌输。通过系统的理论培训，构建起行政人员的职业价值观理念。 在行政行为的过程之中，行政人员的良好的道德品性对实践效果起着关键性的作 用。尤其是处在伦理困境中的时候，行政人员的道德判断能力至关重要，除此之 外，良好的道德认知、道德情感、道德意志、道德习惯等都不可能自动生成，行 政人员的自我修养不可能成为培养这些道德品格的主要途径，所以，这个任务应 该通过行政伦理道德的系统教育来完成。 2 - 当前公共行政人员伦理教育的弊病 ( 1 ) 对公共行政人员的伦理教育的必要性认识不够 行政伦理教育是不同社会制度的政府为使公共行政人员践行其道德义务而 依据道德原则和规范，有目的、有计划、有组织地对其施加系统的道德影响的活 动。行政伦理道德只有通过后天的教育才能内化为公共行政人员的伦理道德自 觉，行政伦理道德教育的目的就是提高行政人员的伦理道德品质。但是随着市场 经济的发展，受技术主义和管理主义的影响，公共行政人员的道德教育被摆在了 一个非常尴尬的境地。各级政府部门认识不到行政人员的道德品格对公共行政实 践的影响，低估了行政伦理的作用，所以普遍存在着轻视伦理教育的现象。各级 行政部门对行政道德存在着口头上强调和重视，而在实际行动中却不重视甚至轻 视的现象；在应付检查验收时，搞突击建设，形式重于内容，但日常建设中却无 回韩莹莹，张强：行政道德刍议 ，云南社会科学 ，2 0 0 5 ( 6 ) ，第4 7 页。 1 5 试论公共行政人员的伦理教育 人抓无人管；在考评国家公职人员时，对行政道德标准的考核过于强调形式，无 视事实和实际作用；行政道德的教育管理部门，诸如党校、行政学院、组织人事、 宣传和纪检部门没有很好地配合，许多机构形同虚设，不能