（公共管理专业论文）社会转型中的公共住房体系研究——以上海公共住房体系为研究对象.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究：亡作及取得的研究成果。论文中除 了特别加以标注和致谢的地方夕 ，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的 研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明 并表示了谢意。 作者签名：迅蝴日期：型立：! ：! ? 论文使用授权声明 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅：学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名：。必一导师签名：袒日期：之掣 中文摘要 自2 0 世纪7 0 年代末以来，我国政府对经济和政治体制进行了大刀阔斧的改 革，整个中国社会因此发生了翻天覆地的变化，而且这种变化还正在不断的进行 中。改革的成果非常显著，我国居民的生活水平得到了很大的提高，而作为与老 百姓日常生活密切相关的住房制度改革，一直是社会关注的热点。一方面，政府 通过出售旧公房等手段推行公房私有化和住房商品化政策，以提高住房私有化的 比例；另一方面，政府也越来越关注中、低收入阶层等困难群体的社会保障问题， 在公共住房领域实行了安居工程、经济适用房以及廉租房的建设与分配等政策。 但是，制度的改革与完善、政策的制定与修正，都需要理论研究和理论探索为先 导，所以，本文试图对社会转型背景下的我国公共住房体系进行研究，以便有针 对性的提出相关的对策和建议。 在本文中，笔者根据在政府相关部门工作的经验，从多方搜集材料，首先对 我国在不同经济体制下的住房制度进行纵向分析，阐明了社会主义市场经济体制 下建立公共住房体系的必要性和重要性，其次对一些发达国家，如美国、德国和 日本的公共住房制度进行了横向介绍和对比，并对我国住房体系的建立和完善提 出借鉴方法和措施。最后，本文有代表性的介绍了上海的公共住房体系和宝山顾 村配套商品房基地的情况，对如何完善该制度的想法和措施做了一些探讨，并希 望上海的做法能对我国其他城市公共住房体系的建立和完善具有一些指导意义。 关键词：社会转型住房公共住房公共住房体系 中图分类号：f 2 9 3 3 1 a b s t r a c t s i n c e1 9 7 0 s ，ag r e a tr e f o r mw h i c hh a sb r o u g h ta n di sn o ws t i l lb r i n g i n gg r e a tc h a n g e s t ot h ew h o l en a t i o n , h a st a k e np l a c ei no u rc o u n t r y se c o n o m i ca n dp o l i t i cs y s t e m ， t h eo u t c o m eo ft h i sr e f o r mi sq u i t eo u t s t a n d i n gt h a ty o uc a no b v i o u s l ys e ep e o p l e s t i v m gl e v e lh a sc l i m b e du p b yal a r g em a f g i n a tt h es a m et i m e ，t h eh o u s i n gs y s t e m r e f o r m ，w h i c hi sv e r yc l o s et op e o p l e sd a i l yl i f e ，i sa l w a y sas o c i a lh e a tp o i n t o no n e h a n d ，b ys e l l i n gp u b l i ch o u s e sa n dt a k i n go t h e rr e l e v a n tm e a s u r e st h eg o v e r n m e n t c a r r i e so u tt h ep o l i c i e so f p r i v a t i z a t i o no f c o m m e r c i a l i z a t i o no f p u b l i ch o u s i n g ，s oa s t or a i s et h ep r o p o r t i o no fp r i v a t eh o u s i n g o nt h eo t h e rh a n d ，t h eg o v e r n m e n ti s c o n c e r n e dm o r ea n dm o r eo nt h es o c i a ls e c u r i t yp r o b l e m so f m i d d l ea n dl o w e rc l a s s e s ， a sc a r r y i n go u tt h ep o l i c i e so f c o n s t r u c t i o na n dd i s t r i b u t i o no f a f f o r d a b l ea n dl o w - r e n t h o u s i n g h o w e v e r , t or e f o r ma n dp e r f e c tas y s t e mo rp o l i c y , w en e e ds o m er e l a t e d t h e o r i e st og 【l i d cu s f o rt h a tr e a s o n , t h i st h e s i sd e a l s 诵t l lo u rn a t i o n sp u b l i ch o u s i n g s y s t e mo nt h eb a c k g r o u n do fs o c i a lt r a n s f o r m a t i o n , s oa st op r o p o s es o m es u g g e s t i o n s o nt h er e l a t e di s s u e s d u et ot h ew o r k i n ge x p e r i e n c ei nt h er e l a t e dg o v e r n m e n tb u r e a u , t h ew r i t e rc o l l e c t e d av a r i e t yo f m a t e r i a l sf o rp r e p a r a t i o n a n di nt h i st h e s i s ，t h ew r i t e rf i r s t l ya n a l y z e st h e h o u s i n gs y s t e m so fo u rn a t i o ni n d i f f e r e n tp e r i o d so ft i m e ，t os h e dl i g h ti nt h e n e c e s s i t ya n di m p o r t a n c eo fb u i l d i n gp u b l i ch o u s i n gs y s t e m s t h e nt h ew r i t e r i n t r o d u c e sa n dc o n t r a s t st h ep u b l i ch o u s i n gs y s t e m so fs o m eo t h e rd e v e l o p e d c o u n t r i e sl i k eu s a , g e r m a n ya n dj a p a n , w i t ha na i mt ob r i n g i n gi ns o m eg o o d m e a s l l r e st os o l v et h eh o u s i n gp r o b l e mo fo u rc o u n t r y f i n a l l yt h ew r i t e ra n a l y z e st h e c u r r e n th o u s i n gc o n d i t i o no fs h a n g h a ia n di n t r o d u c e st h ec o n d i t i o n so ft h e c o m m e r c i a lh o u s i n gb a s ef o ri m p o r t a n tm u n i c i p a lp r o g r a mi ng u c u nb a o s h a na sa n e x a m p l e ，t oe x p l o r eo nh o wt oi m p r o v et h eh o u s i n gs y s t e m a tt h es a m et i m et h e a u t h o rh o p e so t h e rc i t i e so fo u rc o u n t r yc a nl e a r ns o m e t h i n gf r o mt h ee x p e r i e n c eo f s h a n g h a i k e yw o r d s ：s o c i a lt r a n s f o r m a t i o n ，h o u s i n g ，p u b l i ch o u s i n g ，p u b l i ch o u s i n g s y s t e m c l a s s i f i c a t i o nc o d e ：f 2 9 3 3 l 2 第一章导论 住房问题产生的根本原因是城市化和工业化的加速发展。由于工业和人口在 城市高度集中，产生了对城市土地和住房供应的巨大需求，从而推动土地价格和 住房价格的上涨，超越了中、低收入和最低收入居民家庭的住房支付能力。从历 史上看，在不少国家的工业化加速时期，大批低收入家庭由于无力支付城市住房 费用，拥挤在城市边缘地带，形成了大量的贫民窟。在这些地区，住房问题、贫 困问题、犯罪问题、社会规范和社会道德约束下降等社会问题交织在一起，形成 了一系列严重的城市问题，既危害着城镇居民的健康和生活质量，也影响着整个 城市社会的稳定。而第二次世界大战造成住宅的严重破坏，更使城镇住房问题十 分突出。于是，为了提高居民福利，缓解住房矛盾和社会矛盾，保持社会安定， 加上出于对2 0 世纪3 0 年代经济危机的深刻反思，各国住房都针对“贫民窟”问 题和住房矛盾进行了积极的干预，实施住房保障政策。许多国家认为，通过政府 的积极干预，解决低收入家庭的住房问题，实现“为每一个居民家庭提供良好的 住房”或“居者有其屋”的社会目标，既是维护社会安定的重要手段，也是社会 收入再分配的重要方式。当前，多样化的、比较完善的住房保障制度已经逐步成 为各国社会政策和社会保障制度的重要组成部分。 当前，我国的改革发展处于经济转轨、社会转型的关键时期，政府职能的转 变对于实现改革发展目标，顺利完成转轨、转型过渡具有至关重要的作用。低收 入家庭的住房保障具有社会保障的性质，所以，在这个特定的大背景下，认真研 究建立健全社会公共住房体系来妥善解决低收人家庭的住房保障问题具有十分 重要的意义。 第一节选题的由来及意义 一、研究公共住房体系的背景 ( 一) 社会背景 住房是人类生存的基本条件，自有人类以来，人们就有1 3 的时间在住房中 度过；而且，只要人类存在一天，就离不开对住房的需要。但是，在任何一个国 家和地区，除了高收入和部分中等收入家庭有能力依靠自身的力量来解决住房问 题外，大部分中等收入和低收入家庭必须借助政府的帮助，去解决住房问题或改 善其居住条件从另一个方面看，保障居民的生存权，也是任何一个国家政府的 义务和责任。也就是说，政府有义务和责任去解决中低收入家庭的住房闯题。因 此，无论在经济发达国家还是在发展中国家，住房问题既是一个经济问题，又是 一个社会问题。 而在温饱问题已基本解决的当今中国，拥有一套属于自己的住房，更是每一 户家庭的梦想和奋斗目标：而如何解决居民的住房问题，使居者有其屋，则是当 今中国政府面临的重要任务。回顾新中国成立后到1 9 7 8 年的近3 0 年间，由于人 口增长过侠以及众所周知的原因，我国居民的居住状况没有得到较大的改善，城 镇居民的入均居住面积从1 9 4 9 年底的4 5 平方米下降到1 9 7 8 年底的3 6 平方米， 使住房问题成为当时我国政府所面临的首要问题之一。、经济体制改革以来，特 别是政府在住房领域实施的一系列改革措施，如鼓励住房私有化、住房分配货币 化等，较大地改善了城镇居民的居住条件人均居住面积从1 9 9 3 年底的7 5 平 方米提高到2 0 0 0 年底的1 0 3 平方米。但总的来说，仍不甚理想。因此，改善 居民的居住条件、解决中低收入家庭的住房问题，仍是我国政府所面临的首要任 务之一。 ( - - ) 经济背景 经济背景主要表现为三个方面；一是宏观经济背景，二是居民收入背景，三 是住宅业的行业发展背景。 1 宏观经济背景 尽管经济的发展从理论上讲是周期性的，中国经济在2 0 世纪8 0 年代以来也 保持了较高的增长速度，但这种过快的增长速度所带来的弊病也较为明显，其中 最重要的是较高通货膨胀率的伴随。因此，在今后相当长的一段时间内，政府将 会继续采取适量从紧的财政和货币政策，以保持宏观经济有一个稳定、持续的发 展速度。但随着经济的发展，人均g d p 将会大幅度上升，产业结构也将朝着有利 于住宅市场完善的方向发展，这对国家财力的增加、居民购买力的提高都是有利 的。 2 居民收入背景 经济的快速、稳定增长是城乡居民收入提高的基础。以“十五”时期经济年 均增长率7 计算，城镇居民收入大体上年均增长4 5 个百分点、农民收入年均 增长4 个百分点。2 收入的增长会带动居民消费结构的变化。同时，2 l 世纪初也 是中国经济结构剧烈变化的时期，工业化、城市化、市场化和国际化等经济结构 的变动和消费体制改革的深化，也将对中国居民的消费结构产生深远的影响。在 报刊文摘2 0 0 2 年第8 期 2 国民经济社会发展。十五”计划缨要报告 ，2 0 0 1 年第3 期 h t t p j w w w , s i n a c o m c n 4 解决温饱之后，中国居民的消费结构将进一步向高级化方向发展，在消费需求方 面则更呈现出多样化的趋势，绿色消费、环保消费将开始流行，与交通、通讯、 教育一起，城镇住宅将成为城镇居民消费的热点因此，政府将住宅消费作为一 个新的消费热点来培育，希望借此既解决居民的住房问题，又推动中国经济的持 续、稳定发展。 但是，另一方面，我们也必须看到以下两个问题：一是房价与收入的关系问 题，二是居民收入的差距问题。对于房价与收入的关系，根据世界银行的研究， 发达国家的收入房价比一般在1 ：1 8 - 1 ：5 5 之间，发展中国家的收入房价比一般 在l ： 1 ：6 之问3 ，收入房价比一般在l ：3 - 1 ：6 之间比较合适。但在中国，这一 数据大大超过了这个范围。在个别地区以及对个别收入阶层来说已经超过了 2 0 ：1 。对于这些地区或这些阶层的居民家庭来说，没有政府的帮助，他们根本就 没有能力通过市场来解决自身的居住问题，这就需要政府通过公共住房政策提供 帮助。 在居民收入大幅度提高的同时，我们必须面对的另一个闯题是居民收入差距 的扩大，并形成了高、中、低不同阶层的收入与消费群体。其中，中等收入阶层 的人均年可支配收入或人均年纯收入在6 0 0 0 - - 7 0 0 0 元之间，总人口在4 5 亿左 右，这一阶层的恩格尔系数在3 5 左右，其消费正在从小康型向富裕型、从数 量追求型向质量追求型转变。低收入层次的总人口在7 亿上下，他们的人均可支 配收入或纯收入低于2 0 0 0 元，这一阶层的恩格尔系数在5 0 左右，其消费尚处 于温饱有余的阶段。在这个阶层中，还有8 0 0 0 万左右人均纯收入低于7 0 0 元的 农村人口，其恩格尔系数在6 0 以上。从某种程度上说，这部分低收入群体也 就是贫困人口，他们的消费以基本生活消费为主，对于这部分家庭居住问题的解 决和居住条件的改善，必须依靠政府的帮助。从收入增速看，不同收入阶层的收 入增速呈阶梯式格局，即收入越高的群体收入增长越快，中等偏上收入群体的收 入增长均快于全国平均水平。这意味着社会财富越来越向高收入阶层集中。而且 这种收入差距有进一步扩大的可能，因为在中国“入世”后，外资、外企与内资 以及国内企业之间的人才争夺战会愈加激烈，在给高素质人才带来高收入的同 时，随着农村大量劳动力流向城市以及城镇失业率的上升，将使普通劳动者供大 于求，收入水平难以提高。因此，对于低收入家庭的住房问题，政府必须采取一 定的措施进行干预。 3 行业发展背景 “十一五”时期，中国经济发展的内在动力一如既往仍是内需的刺激。住房， 申银7 b i 研究所：申银万国产业报告系列。十五期问中宙产业发展( 内部报告) ，第4 7 页 4 严先浦：我国居民收入群体与溥费机构研究，2 0 0 2 年5 月 h n p ：，y a h o o c o n l c l 5 由于其本身所具有的特点，如价值量大、具备保值和增值的双重功能、兼有投资 与消费的两重性等，决定了其在刺激内需、发展经济方面所具有的得天独厚的作 用；而开发、建设住房的产业一住宅业，由于其所具备的资金密集和劳动密集 的特点，决定了其在繁荣国民经济方面的特殊地位但是，住宅业的发展、住房 市场的繁荣受到很多因素的影响，其中之一就是公共住房的供给与需求。因此， 从刺激内需、发展国民经济的角度看，必须正确制定中国的公共住房政策。 二、研究公共住房体系的意义 。 ( 一) 政策意义 公共住房政策既属于经济政策，又属于社会政策，因为公共住房政策的实施 主要通过财政政策和金融政策进行，同时，公共住房问题的解决又属于社会保障 体系的内容。因此，通过本文的研究，特别是对中国公共住房政策模式的设计以 及在运行过程中出现问题的探讨与研究，希望对中国有关政府机构在制定公共住 房政策方面和完善住房保障制度方面有所启发。 ( 二) 社会意义 公共住房问题实质上是中低收入阶层及特殊群体的住房问题。通过本文的写 作，希望中低收入阶层及特殊群体的居住问题能够进一步得到政府和社会各界的 关注，在解决方式上博采众长、群策群力。 同时，公共住房问题的解决对于社会保障制度的完善、住房制度的改革、住 房市场的运行、住宅业的发展有着不可低估的作用，也希望推动中国经济体制改 革的深化和中国经济的进一步发展。 第二节概念晃定 一、社会转型 “社会转型”，从其字面意义上说，是指人类社会由一种存在类型向另一种存 在类型的转变，它意味着系统内在结构的变迁，意味着人们的生产方式、生活方 式、心理结构、价值观念等方面全面而深刻的革命性变革。在当代，对于包括中 国在内的所有发展中国家来说，社会转型是指在特定的国际环境中由某种非市场 经济社会向市场经济社会的转变，或者用当代发展理论的术语来说，是由传统社 会向现代社会的过渡5 。 所谓传统型社会，在这里主要是指以。人的依赖关系”为特征的社会；所谓现 5 际晏清等：当代中国社会转型论 太原；山西教育出版社1 9 9 8 年版，第1 8 页 6 代型社会，主要是指。以物的依赖性为基础的入的独立性”社会6 当然，现代型社 会中也包含着。自由个性“的萌芽和因素，但作为第三种形态，它主要是社会发展 的未来趋向具体地说，从传统型社会向现代型社会的转变是传统性的消解和现 代性的生成过程，它表现在社会的各个方面：从经济形态看，是从自然经济社会 向以市场为导向的商品经济社会转变；从政治形态看，是从各种以卡里斯玛式 ( c h a r i s m a t i c ) 的权威控制为特征的集权专制型社会向建立在个人自由平等基 础上的民主法治型社会转变；从社会关系看，是从各种以身份为特征的依赖性关 系向以个人独立自由为基础的契约性社会关系转变。以上三条，用帕森斯 ( a l c o t tp a r s o n s ，1 9 0 2 1 9 7 9 ) 的现代化理论来概括，就是现代性具有三个标志 性特征：市场经济、民主政治和个人自由。凡具备这三个特征的，就是现代型社 会；不具备这三个特征的，是非现代型社会，就我们现在所知，也就是传统社会 及其变种。比如建立在小农生产和自然经济基础上、家国同构、依靠自上面下的 绝对权威对社会进行超强度控制的中国封建社会，是典型的传统社会，而我们过 去所理解的那种以计划经济为基础、高度中央集权的社会主义，则是传统社会的 变种。由此不难明白，我国的现代化过程，就是一个实现从传统社会向现代社会 变迁和转型的过程，这是中华民族振兴的契机和希望所在。 近二十年改革开放所取得的巨大成就已充分证明了建立社会主义市场经济 的必要性和可能性，也使向社会主义市场经济过渡在我国成为不可逆转的发展过 程。在这种社会经济体制发生变革的丈背景下+ 我国= 系列经济制度，_ 包括住房 制度的改革也应运而生。 二、住房 住房又称住宅，主要由墙、窗和屋顶构成，是供人们在其中居住、用于满足 居住需要的建筑物，它作为居民生活的消费资料是人们的立足之地、栖身之所， 是人类生存、发展和享受所必需的基本要素之一。 住房是人类与大自然斗争的产物，也是社会经济、科技发展的结晶。原始人 类以天然洞穴为栖所或“构木为巢”，是脱离洪荒，从野蛮走向文明的第一步； 之后随着新石器时代的到来，砖瓦等建筑材料的出现，慢慢住进真正的“房屋” 或“住宅”；到了产业革命以后，在钢筋水泥、化工材料和现代化机械的帮助下， 人类才开始拥有今天的高楼大厦。随着人类社会的发展，住房的功能设施、智能 化程度和成本要求也越来越高。如果说原始人类简陋的住房可以凭借一己之力建 造的话，那么，今天的住房只能依靠人类专门的组织运用多方面的科学技术才能 完成，同时还要有土地、资金、建筑材料等的物质支持。于是专f 1 以建造房屋为 1 w m u m a y i n e t , 略论我国社会转型时期的价值观 7 目的的社会组织出现了，其社会产品商品房也出现了。 现在通常所说的住房问题，是指住房缺乏或不足，也就是指现代社会中没有 住房或住房困难的现象。从住房的空问分布和聚集形态角度讲，主要是指城市住 房问题，尤其是人口密集的大中城市的住房问题，因为人口密集的城市中的住房 问题远比乡村要复杂得多、严重得多，住房建设已从住房本身的建设扩展为城市 土地开发、交通、城市基础设施和住宅区配套设施等综合开发建设：从住房供应 的对象和需求主体的角度看，住房问题主要是指中低收入阶层的公共住房问题。 恩格斯在论住宅问题中指出：“当一个古老的文明国家这样从工场手工 业和小生产向大工业过渡，并且这个过渡还由于情况极其顺利而加速的时期，多 半也就是住宅缺乏7 的时期。一方面，大批农村工人突然被吸引到以发展为中 心的大城市里来；另一方面，这些旧城市的布局已经不适合新的大工业的条件和 与此相适应的交通：街道在加宽，新的街道在开辟，铁路铺到市里。正当工人成 群涌入城市的时候，工人住宅却在大批拆除。于是，就突然出现了工人以及以工 7 人为主顾的小商人和小手工业者的住宅缺乏现象。”7 恩格斯的这段精辟论述表 明，住房缺乏现象是大工业迅速发展所导致的必然结果，是城市化进程的副产品 也由此不难理解，随着上海的城市化进程的不断发展，大量外来人口的涌入，市 中心老城区的动拆迁，郊区农用地的被征用，上海的住房问题会越来越严重。 三、公共住房 公共住房也是一种住房，作为政策性的住房。它是住房的重要组成部分。它 具有住房的商品性和社会保障的社会性双重属性。 从狭义上来看，公共住房是由中央政府或地方政府大规模投资建造的出租住 房，如欧洲国家在两次世界大战后大规模建造的出租给居民居住的住房。 从广义上来看，公共住房所包括的范围比狭义的公共住房要广泛得多，例如， 1 9 世纪末经济发达国家出现的工厂主为其雇佣工作所建造的“雇佣住房”，工人 阶级自发联合互助建造的“合作住房”；2 0 世纪8 0 年代以前以政府为主、民间 住房合作社部分参与建造的“工人住房”和“低收入者住房”；目前以民问非营 利住房机构为主、由政府提供一定补贴、仅针对所谓“社会福利家庭”的“社会 住房”等。许多国家，都有公共住房的建设，如美国联邦政府建造的公共住房， 德国政府建造的福利型公共住宅，日本政府建造的公营住房和公团住房。本文所 说的公共住房，就是指广义上的公共住房。 根据这一认识，笔者这样界定公共住房：公共住房是为了解决中低收入阶层 居民的居住问题，由政府直接投资建造或由政府以一定方式对建房机构提供补 7 马克思恩格斯选集 ，北京：人们出版社，1 9 7 2 年版，第二卷；4 5 9 页 s 助、由建房机构建设，并以较低价格或租金向中低收入家庭进行出售或出租的住 房。总体而言，公共住房具有以下基本特征： ( 一) 政府的干预性：从公共住房供应者的角度来说，公共住房是政府为体 现公平原则，以政府投资为主，由政府或其委托的机构兴建的住房；也可以是非 营利的私有企业和居民团体接受政府补贴建设、向中低收入家庭出租或出售的住 房。这是政府以实物形式进行社会再分配的一种方式，因此，在公共住房的开发、 建设、分配、消费和管理的过程中，都有政府的介入。( 二) 需求对象的有限性： 从住房需求者的角度看，公共住房主要是指政府供应给中低收入阶层的住房。所 谓“中低收入阶层”，一般的理解是其收入水平在全社会收入水平四分法的最低 的1 4 层中。( 三) 经营目的的非营利性：从住房资金周转的角度来说，公共住 房建设和经营的基本原则是回收成本、不以营利为目的。在实际运行中，往往还 存在亏损，需要政府补贴。( 四) 分配标准的复杂性：从公共住房分配过程来看， 公共住房分配主要以家庭收入、家庭人口规模、家庭特征和已有资产及其居住状 况为主要依据，形成分配和轮候排队系统。这一过程远远要比居民通过自身的努 力进行购房或建房要复杂。( 五) 价格的低廉性：从住房流通过程来看，公共住房 既包括低于市场价出售并对转售有限制的政府投资或补贴建设的住房，也包括以 低于市场租金出租的政府投资和补贴的住房。因此，从价格机制看，公共住房是 指低于市场价格租售的住房，其差价主要源于政府在地供应、房租和税收等方 面的政策性补贴。 四、公共住房体系 公共住房制度是政府寻求解决中低收入居民住房问题，满足基本的居住需要 的一种努力，同时兼有调控住房市场、调节收入分配的作用。从世界各国的具体 做法来看，其共同特点是政府规划，间接参与。概括起来：公共住房体系主要包 括针对中低收入者的经济适用房供应体系和针对最低收入者的廉租房供应体系。 经济适用房指的是政府组织建造，面向城镇中低收入家庭出售、价格适中、 具有社会保障性质的微利普通住房。它具有一般商品房的共性，也有其自身的特 殊性。所谓具有一般商品房的共性，主要是指：经济适用住房的开发建设必须遵 循市场经济运行规律，建立在市场需求的基础上，以销定产；经济适用房不同于 以往的“安居工程房”，是具有微利的商品房，其销售也得通过市场交换的方式 来实现；经济适用房的投资资本循环与周转也要经历生产、流通和消费三个环节； 要取得金融业的信贷支持：开发模式同样采用招、投标方式。经济适用住房与一 般商品房的不同之处在于：( 一) 享受政府的扶持政策，具有政府扶持行为。( 二) 房价受政府政策的约束和限制，售价实行政府指导价，按保本微利原则确定。( 三) 9 经济适用住房一般多选择在城市边缘或近郊区的土地进行开发建设，综合区位条 件不如一般的商品房好。( 四) 实行微利开发建设原则。( 五) 经济适用住房为不 完全产权商品房，其再转让受到限制 廉租住房，从字面上理解就是廉价的出租住宅，它是由政府提供的、面向城 市最低收入家庭的社会保障性住房。廉租房的建造标准以满足家庭基本居住需要 为原则；其建造的数量要视城市最低收入家庭的数量来确定，通常供给数量适当 少于需求数量，使申请人住廉租房的家庭有一个合理的轮候期；其租金标准通常 远远低于市场租金，且该租金水平受政府的严格控制；廉租房不允许进入二手房 市场，也绝对禁止转租。 第三节论文的基本框架与研究方法 在对中国社会转型时期社会保障制度相应变化的基础上，本文分析的框架结 构可分为以下几个部分，分别为： 第一章，导论部分主要先对本论文研究的背景从社会、经济和行业方面作一 些铺垫，同时对社会转型、住房、公共住房和公共住房体系的概念做一下界定， 以区别于普通商品房，并对其基本特征加以阐述，最后介绍了国内外学术界对公 共住房问题的研究现状。 第二章，对公共住房体系的相关理论进行分析，包括公共产品理论和市场失 灵理论，为后面的实证研究提供理论支持。 第三章，分别论述和分析了在传统经济和市场经济条件下相对应的住房制度 的特点和运行机制，来论证社会转型中公共住房体系问题研究的必要性。 第四章，通过对一些发达国家和地区的公共住房制度的研究，如美国、德国 和日本等，从经济模式、住房制度、和土地制度等方面同我国国情进行比较研究， 对我国建立公共住房体系提出一些启示意见。 第五章，描述了上海公共住房体系的现状，并对其如何完善做了探索和构想， 并且有代表性地介绍了上海宝山顾村配套商品房基地的建设和运行情况，以便引 起人们对公共住房问题的启发和思考。 第六章，提出我国公共住房供应体系的构建目标和模式，概述其在我国的执 行现状。 第七章，对公共住房体系在实务运作中会涉及到的一些具体问题，如建设资 金的来源、保障对象的确定以及经济适用房、廉租房、限价商品房所面临的不同 实际情况进行分析，并提出一些应对措施。 1 0 目前国内外学者对于公共住房问题的研究主要体现在： 研究形式。大致有以下两种形式：一是对不同国家的公共住房的研究，如信 息介绍和整理概括各国的制度设计等。但由于不同国家所采取的经济运行模式各 有千秋。决定了其在经济政策和社会政策方面的侧重点也有所不同，在公共住房 政策方面的差异是很大的，这种形式的研究局限于单个国家的制度分析比较多； 二是从实践的角度，重点研究公共住房的开发供应、分配和管理模式。 研究内容。在内容研究上，主要由理论研究和实务研究两个板块。理论研究 涉及理论支柱、原则、管理体制、政策主张等，实务主要涉及公共住房建设与金 融服务、公共住房供应与居民住房消费之间的紧密联系，典型研究对象有美国、 德国、日本等公共住房制度运作成熟的国家和地区。 本文的独特之处在于从社会转型视角来对我国公共住房体系进行研究，并且 以上海的公共住房体系作为案例进行分析，对全国其他城市公共住房体系的构建 具有代表性和借鉴性的意义。 本文的研究方法主要有： ( 1 ) 历史分析法。对我国在传统经济体制下、市场经济体制下和加强宏观 调控的市场经济体制下的住房制度进行纵向比较和论证。( 2 ) 比较研究法。例如 对美国、德国和日本的公共住房制度进行横向介绍和分析，并从不同层面同我国 国情进行比较，以对我国建立公共住房体系提出借鉴参考。( 3 ) 实证分析与理论 研究相结合。鉴于上海在全国特殊的经济和政治地位，对其公共住房体系的建立 和完善做一探索，并以上海顾村配套商品房基地为案例进行分析思考，对建立我 国公共住房体系具有指导意义。 第二章公共住房体系发展的理论分析 第一节公共产品理论 公共产品又被称作“公共物品”，国内外学者对于公共产品的界定有不同的 论述。斯蒂格利兹在他的公共部门经济学中认为“纯公共产品有两个特点， 以示对他们的理性使用不可能，二是对他们的理性使用也不需要。换言之前者意 味着排除某个个体对它的消费是不可能或禁入的成本过高；后者意味着该产品在 消费上具有非竞争性，也就是一个入的消费并未减少他人对该物品的消费”5 。 布坎南认为公共产品的“显著特征在于它的不可分性和排他性。”9 在国内，高鸿 业、吴易风在现代西方经济学中认为，“公共物品是私人不愿意提供或无法 提供而由政府提供的物品和劳务”。认为非竞争性和非排他性是公共产品的显著 特征1 0 。由此可见，比较达成共识的公共产品的最为显著的特征就是非竞争性和 非排他性。 关于人们日常消费的物品根据非竞争性与非排他性最基本的可划分为两类： 私人产品和公共产品。在现实经济中，大部分产品( 与劳务) 是私人产品。私人 产品是由个人消费的物品。它的特征是排他性和竞争性排他性是指一个人支付 了某一物品的价格，就取得了这一物品的所有权，从而就排除了其他人消费这一 物品的可能性。竞争性是指一个人消费了某种物品就减少了这种物品供他人消费 的数量。私人产品的排他性和竞争性决定了每个人只有通过购买才能消费某种物 品，也就是消费者只有通过市场交易向生产者购买才能消费这种物品。与私人产 品相对应的是公共产品，公共产品是集体消费的物品，它的特征是非排他性和非 竞争性。 第一，非排他性。非排他性指不能轻而易举地排斥某人消费某种物品。非排 他性与排他性是相对应的。公共产品具有消费的非排他性的特点，其有两层含义： 1 、排斥他人对这一物品的消费是不可行的，即一个人在消费这类产品时，无法 排除其他人对这类产品的消费，而且，无论一个人是否支付了该物品的价格，他 都能够并且有权消费这个物品；2 、排斥他人消费是不经济的，即在技术上不可 能将不为公共产品付费的个人排除在外或排除成本高昂到不可接受。因此，非排 他性的特点使公共产品的消费是集体进行的，共同消费的，并且其效用在不同消 e d w a r d c k i e n 2 1 e , s t u d y g u i d ca n d r e a d i n g s f o r s t i 鲥t 3 e m i a n d p u b l i c s e ：c t o r , w w n o r t o n & c o m p a n y , 1 9 9 8 ：p 2 6 9 布坎南：公共财政) ，北京：中嗣财政经济出版社，1 9 9 1 年版，第1 7 页 高鸿业、吴易风：现代西方经济学 ，北豪：经济科学出版社。1 9 9 0 年敝，第2 5 1 页 1 2 费者之间不能分割。 第二，非竞争性。非竞争性是相当于私人产品所具有的竞争性来说的。非竞 争性指一个人消费某种物品不会减少其他人的消费，消费者之间并不存在竞争。 公共产品具有非竞争性，其包括两方面含义：1 、边际生产成本为零，即增加一 个消费者，公共产品供给者并不增加生产成本。2 、边际拥挤成本为零，即在公 共产品的消费中，每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量。 若一种产品有非排他性且同时具有非竞争性，则该物品必然为公共产品。但 是在现实生活中，纯粹的公共产品是非常稀少的n 。介于纯粹公共产品与私人产 品之间的有一种利益外溢性特征的产品，即准公共产品。该种产品所提供的利益 的一部分由其所有者享有，是可分的，所以其又具有公共产品的特征。这种现象 被称为是利益的外溢性，具有利益外溢性的产品即被称为准公共产品1 2 。 准公共产品既具有私人产品的特征又同时具有公共产品扮特征。与纯粹公共 产品相比，由于公共产品的非排他性和非竞争性决定了人们不用购买仍然可以消 费即搭便车。消费者要消费不必花钱购买，因此公共产品就没有交易与市场价格， 从而导致生产者不愿意生产，但是准公共产品所提供的一部分利益是由产品所有 制享有的，并且是可分的，因此对于这一部分利益是可以进行收费的。另一方面。 与私人产品相比，由于私人产品具有完全的排他性与竞争性，所有其利益是由产 品所有者独享的，但是准公共产品又具有公共产品的特征，其除去所有者所享有 的那一部分利益外的一部分利益可由所有制以外的人享有，是不可分的，对于这 一部分利益是不可能向受益者收费的，这部分费用需要由政府来承担。 公共住房是由住房直接出资建造或收购，或者由政府以一定方式对建房机构 提供补助、由建房机构建设，并以较低价格或租金向中低收入家庭进行出售或出 租的住房，公共住房具有准公共产品的特征。 一方面，公共住房具有私人产品的特征。私人产品的特征是排他性和竞争性。 只要一个人支付了某一物品的价格，就取得了这一物品的所有权，从而就排除了 其他人消费同一物品的可能往。同时一个人消费了某种物品就减少了这种物品供 其他人消费的数量。私人产品的排他性和竞争性决定了每个人只有通过购买才能 消费某种物品。公共住房首先是住房具有以上特征，公共住房的享有者必须通过 购买才能获得房屋的所有权或使用权，同时，当公共住房的享有者获锝房屋的所 有权或使用权后就会减少他人的消费数量。从这个意义上来看，公共住房的利益 是由房屋的所有者或使用者享有的，其具有私人产品的性质。 另一方面，公共住房同时具有公共产品的特征。公共产品是集体消费的物品， “樊勇明、桂莉：公荚经济学 ，上海：复旦大学出殷社，2 0 0 1 年版，第5 7 页 任樊勇明、杜莉：公共经济学 上海；复旦大学出版杜，2 0 0 1 年版，第6 0 页 1 3 具有非排他性和非竞争性，其不能轻而易举地排斥某人消费某种物品并且一个人 消费某种物品不会减少其他人的消费，消费者之间并不存在竞争。公共住房的提 供其目的是为推进整个社会的福利，为全体社会成员提供最基本的住房保障，这 种保障为所有社会成员所共同享有，该种保障的提供是不可分的。通过这一保障 可以保持社会的稳定，使社会能够可持续发展，为整个社会提供优良的发展环境 维持社会各部分不会因为基本住房闷题而产生深刻的矛盾进而引发巨大动荡，妨 碍社会整体福利的推进。从这个意义上来说，公共住房为社会全体成员提供的保 障与社会的稳定就成为一种公共产品，所有社会成员都享有这种保障和社会稳定 所带来的收益，并且该收益是不可分的，是为整个社会所共同享有。 公共住房所提供的利益的一部分由其所有者享有，是可分的，但其利益的另 一部分可由所有者以外的人享有，是不可分的，即其具有利益的外溢性，因此公 共住房被晃定为准公共产品作为一种准公共产品，公共住房的成本就要由政府 与住房利益者共同承担。 第二节市场失灵理论 一、市场失灵 美国经济学家约翰肯尼迪曲口尔布雷在不确定的年代中把宏观经济不稳 定、微观经济无效率、社会不公平看作市场缺陷的三个表现。萨缪尔森在经济 学中把不合理的收入分配、垄断的外在性及失业的不稳定看作是偏离社会最优 状态的三个主要方面，将这三方面归为市场失灵，并认为市场在这三个方面始终 存在失灵之处”。 因此，一方面市场经济在资源配置中起基础性作用。市场经济是由市场来决 定资源配置的一种制度安排，在这种制度下，市场上的消费者，生产者和要素所 有者根据价格信号自主地调整商品和要素的供应量，以实现资源在不同部门，不 同地区和行业间的配置。市场经济中的资源配置来源于无数个经济主体分散的、 自主的经济决策。市场经济在资源配置中发挥基础性作用。在市场经济中，价格 汇集了成千上万个家庭和企业的活动，它不仅反映了资源的稀缺程度，而且还反 映了商品的社会价值与社会成本。经济主体正是在价格信号的刺激下，根据各自 面临的约束条件做出最优的经济决策，这些决策虽然分散，但在一定条件下却是 协调和有效的。价格规律的形成来源于人类的趋利性。价格规律肯定追求个人利 益行为的合理性并通过入与人之间的利益关系来调动每个入的积极性。促使人们 h 儇罗萨缮尔森，高鸿业主译：经济学( 第1 2 版) ，北京；中冒发展出版社，1 9 9 2 年版。 1 4 合理地利用有限的资源来创造更多的财富，r 因而它有利于实现资源的高效配置 1 4 另一方面市场又不是万能的，虽然市场在资源配置过程中发挥着基础性作 用，但是帕累托最优状态事实上很难实现。理论上是资源配置实现帕累托最优状 态的市场必须是完全竞争的市场，而完全竞争是一种非常理想的市场状态，当某 些条件不存在或者不具备时，帕累托最优就无法实现，同时，在市场机制下收入 或财富分配的不公和宏观经济失衡也不可避免，从而导致市场失灵”。其中重要 的因素就包括公共产品的存在。 由于公共产品是集体消费的物品。它的特征是非排他性和非竞争性，其不能 轻而易举地排斥某人消费某物品及一个人消费某种物品不会减少其他人的消费， 消费者之间并不存在竞争。所以对于公共产品人们都想享受其利益而不愿付费， 并且这种付费由于非排他性也是不可能收取的。因此对于公共产品依靠市场化的 机制由私人部门提供是无效率的，由于对于公共产品的投资是无法收回的，私人 企业自然不会提供这类产品。但是公共产品又是增进社会福利所不可或缺的，因 此需要公共经济部门介入市场，提供公共产品。 因此，政府对市场的适度干预就成为可能也是必要的了。由于公共产品不能 通过市场来达到充分的供应，所以政府必须肩负起这个责任，从社会上吸取一定 资源发展公共事业，提供私人不愿提供的公共物品。同时，以效率为基本标准的 市场行为在很多场合会与社会公平原则相违背，追求个人满足的理性经济人很容 易忽略他人的利益需求，从而导致社会的不公平。政府必须对竞争结果予以再调 整，对社会财富予以再分配，保护在市场中失利者和有障碍者的基本需求 公共住房本身属于公共物品，它的存在是造成市场缺陷的原因之一。但是， 反过来，市场“失灵”和市场外部缺陷的存在，也是包括公共住房在内的公共物 品存在的理由之一。为了实现社会公平和社会经济的稳定发展，政府必须采取一 定措施，帮助中、低收入家庭解决他们的住房问题，尽可能使中、低收入家庭也 能安居乐业。这是各国政府采取公共政府政策的深层次原因。 二、非市场决策视角下的公共住房政策选择 ( - - ) 非市场决策 在市场经济条件下，根据决策制定的环境来分类，存在两种基本决策类型： 一种是市场决策( 市场选择) ，另一种是非市场决策( 公共选择或政府选择) 。所 谓市场决策指市场主体( 主要包括企业和个人) 根据市场供求关系来决定私人物 h 粟勤：我田经济转轨时期“市场失灵”的特征与治理 ，中央财经大学学报，2 0 0 6 年第3 期，第6 8 6 9 页。 樊勇明、杜莉：公共经济学 。上海：复旦大学出版社，2 0 0 1 年敝，第6 3 责 1 s 品的生产和供应。市场决策至少要满足两个前提假设，即价格能够完全反映出消 费者的偏好和市场环境中的企业能够提供所有消费者所需的产品，在完全竞争市 场的假设下，追求利润最大化的生产者和追求效用最大化的