（工商管理专业论文）我国电信网间互联互通监管问题的研究.pdf

中文摘要 我国电信网间互联互通监管问题的研究 ii 我国电信网间互联互通监管问题的研究 中文摘要 改革开放以来，中国电信行业发展迅猛，特别是 1994 年中国联通的成立，电信 行业引入竞争，打破垄断，从此就有了电信网间的互联互通。只有构建良好的电信网 间互联互通监管环境，才能促使电信企业展开良性竞争并惠及广大消费者，促进我国 信息事业的发展。随着竞争格局的多元化、技术的更新换代及业务的融合，使电信企 业面临越来越多的挑战。特别是 09 年三家电信企业展开全业务竞争，各种违反公平 竞争的问题也日益尖锐和突出。互联互通监管问题早期表现为网间互联不积极、人为 设置的接通率低、网间互联容量不足等；发展为不时出现的电话、上网不通、不畅等 问题；后来出现互相擅自占用通信设施、剪通信光缆电缆、人为阻断网间通信等恶性 事件接连发生。既加大了政府的监管成本，造成国家财政不必要的浪费，也给企业产 生了巨大的收入流失。究其原因，是我国电信网间互联互通的监管尚没有建立法律体 系，以及各电信企业之间经济利益之争的两个基本问题。 本文通过对我国电信行业互联互通的意义，互联互通监管的现状进行阐述，以近 年来互联互通监管中出现的部分案件为例， 指出了我国产生互联互通监管问题的现状 和产生的原因，并结合实际提出针对我国互联互通监管问题的对策建议。 关键词 关键词：电信、互联互通、监管、研究 作 者： 作 者：张国华 指导教师：指导教师：黄 鹏 英文摘要 我国电信网间互联互通监管问题的研究 iii research on the regulation problem of chinas telecommunication networks itnerconnection abstract since reform and opening up, especially after the establishment of china unicom in 1994,chinas telecom industry is developing rapidly. since then, there is a telecommunication networks interconnection with the introduction of competition to break the monopoly in the telecom industry. only to build a good the regulatory environment of telecommunications network interconnection, there will promote healthy competition in telecommunication companies and benefit consumers, promote the development of chinas information industry. the diversification of competition pattern, technology upgrading and business integration makes more and more challenges for the telecom enterprises. in particular, in 2009 three full-service telecommunication enterprises started to compete, all kinds of anti-competitive interconnection issues are also increasingly acute and prominent. at the early stage interconnections issues are the manifestation of the lack of positive attitude, low telephones put-through rate, inadequate network interconnection capacity and so on. at the secondary stage issues are the manifestation of the telephone and internet unreasonable from time to time. the subsequent emergence of unauthorized occupation of communication facilities with each other, cutting communication cables, artificial blocking inter-networks communication incidents occurred one after another. these issues not only increased the governments regulatory costs, resulting in an unnecessary waste of national finance, but also made an enormous loss of revenue. to probe into root, all the issues are because chinas telecommunication networks interconnection regulation is still not established law system, and telecom companies struggle between the economic interests . this article introduced the meaning of the interconnection in chinas telecom industry and chinas current situation of the interconnection regulation. with the examples of nearly years interconnection regulation cases, this arcticle has pointed out that the resulting 英文摘要 我国电信网间互联互通监管问题的研究 iv interconnection regulation problems and the cause. furthermore, with combing the fact this article proposed recommendations on the interconnection regulation. key words: telecommunication, interconnection, regulation, research written by:zhang guohua supervised by:huang peng 我国电信网间互联互通监管问题的研究 第一章 绪 论 1 第一章 绪 论 1.1 研究背景和目的 1.1.1 研究背景 自 1994 年电信行业引入竞争和 1998 年电信改革重组以来，中国电信行业迅猛发 展，企业市场化和竞争机制的引入为电信行业带来了蓬勃生机，电信业取得了举世瞩 目的成就。从 1980 年每百人拥有的电话不到半部，到 2009 年底g1,中国的电话用户 总数已达 10.6 亿，其中固定电话 3.1 亿户、移动电话 7.5 亿户，互联网方面，全国网民 数达到 3.84 亿人，互联网普及率达到 28.9%。电信网络容量方面，2009 年全国光缆线 路长度达到 826.7 万公里。固定长途电话交换机容量达到 1705.9 万路端;局用交换机容 量达到 49219.4 万门。移动电话交换机容量达到 142111.2 万户。基础电信企业互联网 宽带接入端口达到 13592.4 万个。全国互联网国际出口带宽达到 866367mbps，同比增 长 35.3%。我国固定通信和移动通信的网络规模及用户数双双跃居世界首位1。 目前中国电信企业正在崛起，其国际影响力日益提升。从目前中国三家电信运营 商中国移动、中国电信、中国联通的 2009 年中期财报就可看出端倪。其中，中国移 动上半年营业收入为人民币 2,129 亿元，比上年同期增长 8.9%，ebitda 为人民币 1,099 亿元，同比增长 5.8%；紧跟其后的是中国电信，中国电信上半年营业额为人民 币 1025.54 亿元（不含一次性初装费收入） ，同比增长 14.8%；ebitda（未计利息、 税项、折旧及摊销前的利润）为人民币 439.31 亿元，ebitda 率为 42.6%；中国联通 的整体业绩取得了较好的增长， 总营收为人民币 763.2 亿元， 盈利为人民币 66.2 亿元。 特别值得一提的是，中国移动在 2006 年 8 月 10 日，超越沃达丰，成为全球电信上市 公司的市值榜首。 同时，中国通信网的技术层次进入世界先进行列，各类新业务迅猛发展，信息通 信技术的应用越来越广泛，最近几年电信综合资费水平每年平均下降 10%左右，而电 信服务质量和普遍服务水平稳步提高，消费者得到了越来越多的实惠。中国信息产业 已成为国家的先导产业、支柱产业和基础产业，在促进经济社会发展、改善人民生活 方面发挥了重要作用。 第一章 绪 论 我国电信网间互联互通监管问题的研究 2 互联互通理念来源于电信业破除垄断、引入竞争，建立市场化运营机制的改革背 景之下， 互联互通工监管工作内容也正是在互联互通的理念产生之后所衍生的一系列 具体事务。1994 年中国联通的成立标志着我国在基础电信领域引入竞争，真正意义 上的互联互通理念便产生了。 中国联通自行建设并已经具备提供电信服务的各种网络 必须与当时的中国电信网络实现互联互通，否则联通独立的网络成了无源之水，无米 之炊，联通用户根本无法与中国电信的用户之间进行通信，这样消费者就不可能选择 联通的网络服务，因此联通无法与中国电信进行竞争，争夺市场，建成的网络资源会 被浪费。其后，国家电信行业改革重组的步伐逐步加大，1999 年 7 月，中国移动集 团成立， 分离出中国电信的移动业务； 2001 年开始， 基础电信领域形成了中国电信、 中国网通、 中国移动、 中国联通、 中国铁通、 中国卫通四大两小的市场竞争格局。 2002 年，电信南北分拆，中国电信集团被拆分成南电信、北网通两大运营商。2008 年 6 月，六大通信运营商整合为电信集团、联通集团、移动集团。随着电信业重组、整合， 我国电信网间互联互通逐渐成为电信行业的一个突出问题。 从电信行业引入竞争初期 至今，电信网间互联互通事件不断，从开始的“拖而不联”、“联而不通”发展为“通而 不畅”、“畅而不久”，人为造成的互联互通事件经常发生，恶性事件上升到违法层面， 如剪光缆电缆、锯铁塔，故意损坏通信设备、企业人员发生人身冲突等，从而来干扰 竞争对手的正常业务，达到阻挠竞争的目的。这些行为严重影响我国电信行业的健康 发展，损害了消费者的利益，甚至危害到国家安全，给运营企业、电信行业乃至国家 带来重大的消极影响，造成极坏的社会影响。 2008 年 6 家运营商整合为 3 家运营商，中国移动为最大运营商，其优势在于移 动通信市场占 71.9%左右 （2009 年 12 月底数据） ， 弱势为无固定电话和互联网宽带市 场；中国电信居中，其优势在于固定电话市场，互联网宽带市场，弱势为移动通信市 场占比只有 7.7%，中国联通为最弱运营商；按理来说，因运营商数量由 6 家减少到 3 家，互联互通监管问题应该比 2008 年以前大为减少，但实际上 09 年在 3g 牌照发放 以后，三家运营商都具有全业务发展的资格，中国电信向移动通信市场发力，而中国 移动向互联网宽带市场进军，因此各方都互相进入对方的优势领域，同时三家运营商 在网络、应用、服务等方面日益趋同，因此竞争愈加激烈，互联互通监管中的问题并 没有根本解决，互联互通的实际情况并没有向好的方向变化。 针对日益突出的互联互通监管中的问题，2009 年 12 月 25 日工信部下发了关 我国电信网间互联互通监管问题的研究 第一章 绪 论 3 于进一步落实规范电信市场秩序有关文件精神的通知的文件，明确三大运营商之间 要营造和谐竞争环境，加快推动 td 发展；严肃查处破坏通信设施、阻碍互联互通行 为；依法查处收机收卡、诋毁竞争对手等不正当竞争行为；严格执行网间结算政策， 保障网间通信质量；严格履行电信资费审批备案程序；明确捆绑业务资费要求等相关 要求。2010 年 2 月 10 日，工信部下发了关于进一步做好电信网络运行安全管理工 作的通知的文件，再次要求各基础电信企业要加强对下属企业和外协队伍的管理和 教育，不得人为破坏通信设施，不得利用技术手段破坏互联互通；基础电信企业使用 在用的管道、杆路、台塔等通信资源的，无论通信资源的产权和管理权归谁所有，后 进入者必须和先进入者沟通协商， 达成一致意见后再进入； 基础电信企业在网络维护、 网络优化、工程建设过程中，需要迁移管线或清理废弃线缆，应事先与相关基础电信 企业沟通协商。 1.1.2 研究目的 互联互通是电信行业公平竞争的基础。只有通过互联互通，利用主导运营商的网 络和用户资源，新兴运营商才能参与电信市场竞争。互联互通是电信行业持续发展的 重要保证，是运营商之间合作与竞争的基础。近二十年来中国的电信行业经历了多次 拆分重组，目的就是为了破除垄断、引入竞争，加快电信行业的发展，提供广大人民 群众优质的服务与低廉的价格。 目前互联互通监管成为政府、企业和用户的共同要求，建立健全互联互通机制意 义重大。不管从抓住发展机遇、应对国际通信巨头更大挑战的大局还是实施企业自身 发展战略的局部来看，坚定不移地执行互联互通政策对各电信企业都有好处。 互联互通监管是建立电信业务市场有效竞争机制的基础性工作， 也是电信管理中 矛盾复杂、牵涉诸多经济和技术难题、最易发生争执的工作，因此针对目前互联互通 监管中发生的问题，需要深入研究电信行业其根本原因，来提出相关的解决思路。 1.2 理论研究综述 1.2.1 国内研究综述 自 90 年代电信业引入竞争后，电信网间的互联互通理念便产生了。我国学者对 互联互通监管问题的关注研究始于互联互通现实问题的出现。 初期一般是基于新古典经济学、网络经济学，肯定互联互通的价值，运用双寡 第一章 绪 论 我国电信网间互联互通监管问题的研究 4 头竞争模型来解释为什么互联互通难以实现的道理， 阐明不能实现互联互通带来的阻 碍产业发展、侵害消费者权益、网络重复建设、浪费资源等弊端。还有学者从网络规 模报酬递增的角度分析，网络产业本身具有内在的张力，倾向于自然垄断，互联互通 有助于缓解消除这种张力， 更好的促进竞争。 因此主导运营商一般上倾向于拒绝互联， 而进入者积极互联。其中包括晓雨（2002 年）在我国互联互通发展及政府管制政 策g2中从互联互通的发展进程和现状，互联互通的管制政策，网间互联费用，得 出了互联互通的问题原因是互联成本的计算体系未建立和普遍服务的补偿问题2。李 雯翠，靳燕（2003 年）在我国互联互通的现状及问题分析中从主导运营商、新 兴运营商和政府三个方面，分析我国目前的互联互通症结，得到新兴运营商可能通过 “搭便车”取得市场支配权，扭曲的利用国家的政策倾斜，发起恶性价格战g3；政府 方面主要是互联费用结算方法以收入分成法，而非成本导向法，无法体现成本结构， 导致生产和企业行为效率低下，缺乏刺激运营企业改善管理、提高效率和降低成本的 动力， 而监管部门对网间通信质量缺少有效的检测和查证手段， 造成监管力度不够3。 欧阳恩山，闫波，邹删刚（2005 年）在互联互通浅析中以网络经济的观点分析 网络互联互通情况，探讨互联互通的难点g44。陈凯（2005 年）在中国互联互通 存在问题及解决办法中总结了国家对互联互通的管制，在管制层面存在的监管力度 不够、没有预先考虑、能力与责任不对称等问题；互联互通对不同运营商的影响；不 互联互通产生的利益最小化、 网络重复建设和资源浪费等问题的基础上提出真正加大 管制力度、重新界定运营商、按成本计算结算价、甚至是挑高互联结算价、解决操作 层面的问题、保持互联互通的独立性、建立中层管制体制等办法来解决互联互通监管 中的问题g55。 在激励运营商实现互联互通的研究方面，主要为如何建立公正合理的互联资费 体系（即网间结算办法） 。近些年来，随着竞争机制的引入和我国 wto 加入，网间 结算问题越来越受到电信领域的专家学者和其他经济学家的关注， 形成了许多科研成 果。在互联定价的计算方法有两大派系：一是以资费为准，基于资费的定价法是将竞 争的通信运营商视为一个大客户， 按照最终用户的资费标准， 或在此基础上加以变通， 形成互联使用费。目前我国的网间结算就是采用的这种方法。二是以成本为基础的， 基于成本的定价法以互联成本作为互联使用费的依据。 这种方法使资费更接近于电信 运营商提供互联的实际成本，分为完全成本分摊（fdc） 、长期增量成本（lric）和 我国电信网间互联互通监管问题的研究 第一章 绪 论 5 有效成分定价（ecpr）三种方法，主要是对国外经验的借鉴总结。这其中包括滕颖， 唐小我（2002 年）在接入定价与电信市场有效竞争的定量分析中作了接入定价 与电信市场有效竞争的定量分析 g66，鲁向东，钱琼，吕廷杰（2003 年）在网 间接入费定价模型分析比较中对几种不同的网间接入定价模型进行了比较分析7 g7；柳学信（2004 年）在网络产业接入定价与互联互通管制对我国电信业 互联互通问题的分析 对我国电信业互联互通的问题从网络产业接入定价与互联互通 管制的角度作了分析g88 。马源（2005 年）的基于资费的网间结算理论统一定 价提出网间结算应以资费为导向g99；陈力，崔凯，苟婷婷（2005 年）在基于 成本的网间互联结算研究 中提出网间结算应以成本为导向g1010； 徐强 （2005 年） 的电信网间互联互通的现状及应对g1111，刘青（2005 年） 电信互联定价理论 及对我国电信竞争的启示g12 12、 陈力 （2006 年） 的 对互联互通的再认g13识 13，熊鸿燕（2006 年） 3g 时代的电信运营商之间网间结算方式探讨等也都对我 国网间结算问题做出了分析并提出了建议g1414。 在通过立法、完善健全法规，加大监管力度来推进互联互通方面，也有许多专 家进行了研究，其中丁道勤在行政管制下的司法缺位对我国公用电信网间互联互 通争议解决机制之探讨g15中提出司法缺位是互联互通争议解决机制的结构性缺 陷,应通过立法明确规定互联互通争议的司法管辖权,建立和健全互联互通争议的民 事诉讼解决机制15。曾剑秋、钟伏初（2006 年）在从到英国 电信立法给中国的启示中通过对英国 2003 年通信法在监管方面的改革以及适 应未来通信技术发展和三网融合需要等方面，给我国的将要出台的电信法提出了 相关建议g1616。 张逸 （2007 年） 在 论我国电信业互联互通问题的法律规制g17 作了反垄断法和电信法同时规制电信经营者的研究17。李莉莎（2007 年） 我 国电信业的垄断问题及其法律规制g18中要尽快构建起电信业的反垄断法律规范 体系,加快电信法的出台,制定反垄断法,加速电信业的法治化,培育开放、有 序的电信业竞争市场18。陶银球、谭小蓓（2007 年）在论电信网络竞争中运营商 互联互通的经营法律业务g19 提出了解决当前我国电信网间互联互通的主要问 题，要完善有关互联互通的电信立法，完备互联互通管制制度19。 第一章 绪 论 我国电信网间互联互通监管问题的研究 6 1.2.2 国外研究综述 国外学者对互联互通的研究主要聚焦于成本为导向的接入定价方法的讨论和激 励性监管的设计。以成本为导向的接入定价的计算方法主要包括分为完全成本分摊 （fdc） 、长期增量成本（lric）和有效成分定价（ecpr）三种方法。 完全成本分摊（fdc）定价是允许提供接入服务的在位者在可归属成本之上征收 统一加成，即规制者承诺运营商回收投资成本并保持收支平衡，是一种基于后向成本 的定价政策。 长期增量成本（lric）是 1996 年美国的通信监管机构 fcc 为满足通信行业的 要求而专门开发制定的。长期增量成本（lric）考虑在一个很长的时期内，确实是 为增加产出量而导致的成本增加额。长期增量成本不仅包括短期内变动的可变成本， 也包括短期内不发生变化，但长期而言却是必需的固定投资。lric 是英国电信管理 局在 1995 年采用的，1996 年又出现在美国的电信法和 fcc 的法令中，在欧洲 联盟 1994wik/eac 的报告中也得到了提倡。 有效要素定价原则（ecpr）首先由 willing 于 1979 年提出，baumol 在 1983 年 将 ecpr 用公式表示出来并应用于铁路。 因此， ecpr 也被称为 baumol-willing 规则。 这是一种很有影响力的接入定价方法，也是一个很好的参照标准。本质上讲，ecpr 是一种将零售资费与批发资费网间结算费联系起来的不完全管制方法。按照 ecpr， 网间结算费应该满足网间结算费=提供接入服务的成本+因此而使主导运营商在零售 市场上的利润损失。1996 年 3 月，美国公用事业规制研究机构赞同采用 ecpr 来确 定对电力产业的传输设施一体化下的接入定价， 1996 年 5 月， fcc 在 电信法 的“开 放电视系统”中，认为 ecpr 对于实现新进入者公正、合理与非歧视的进入而言，是 恰当的定价规则20。g20 carlo cambini, tommaso m. valletti（2004）第一个提供了接入定价动态分析，讨 论了互惠接入定价对投资于更高质量网络的激励，得到当投资内生后，个人和社会的 偏好不同，私人谈判绝不会导致定价低于成本水平，而成本定价是否对总福利具有很 好的动态性，取决于投资影不影响通信量，如果投资不影响通信量，则边际成本定价 就具有静态、动态性，如果投资会引起通信量的增加，低于成本定价是次优选择只要 所有者投资对在、离网质量都有主要影响g2121。 在通过立法、完善健全法规，推进网间互联互通，国外有很多的实践经验。 我国电信网间互联互通监管问题的研究 第一章 绪 论 7 美国是世界上电信市场最发达的国家， 其电信监管政策也一直为各国和地区所参 考。美国在1996 年电信法中对电信的互联互通做出了明确细致的规范，提出了 拨号对等、电信交换接入、本地电信交换运营商、网络元素、号码可携带性等与互联 互通有关的几个重要概念，为互联互通的实施提供明确的法律含义g2222。 在欧盟法中，对于处理互联互通监管问题最为重要的是 1997 年的网络互联指令 和 1998 年网络接入协议的竞争法规范通告。1997 年网络互联指令中指出g23，网 络互联指令适用对象是提供电信网络设施的经营者和提供电信服务的经营者， 原则上 电信业经营者之间的网络互联属于经营者自行协议的事项， 欧盟的网络互联指令仅仅 要求各电信经营者有“协商”的义务。 但具有显著市场力量的经营者提供其它电信经营 者网络互联时，必须遵循非歧视性、透明化、透明及成本定价原则。1998 年网络接 入协议的竞争法规范通告g24指出，电信管制机关在执法过程中，有义务不核准违 反欧盟竞争法规的经营者协议或行为，另一方面，欧盟一系列开放网络服务指令中有 许多有助于促进竞争的措施， 开放网络服务指令通过各国政府立法程序转化为国内电 信法令， 并由电信管制机关确实依照指令中所要求的基于“确保有效竞争”的原则加以 执行。欧盟竞争法上关于市场支配地位的定义，为掌握关键设施的经营者，即为欧盟 条约第 86 条所称的支配市场的企业。在认定电信市场内的支配地位时，考虑的事项 包括销售金额、客户数量、是否享有无法在短期内能新建的网络设施、营业区域、替 代设施等。 2003 年 7 月 17 日，英国议会批准了新的通信法 ，从而取代了 1984 年电信 法而成为英国通信规制的根本性法律文件。2003 年通信法确立了 ofcom(通 信规制局)的法律地位，并依据欧盟的规制框架规范对英国的电信监管体制进行了重 大变革， 即 ofcom 替代原有的五家相关行业的监管机构包括独立电视委员会， 广播 标准委员会，电信管理局，无线监管局和无线通信局。 随着通信市场朝着融合和竞争不断提升的方向演进， 为顺应技术创新和物业市场 竞争的需要，2009 年 11 月 4 日，欧洲议会、欧盟委员会通过了欧洲电信改革协议 （agreement on the eu telecoms reform） ,根据该协议在 2010 年初成立新的欧洲电信 管制机构-欧洲电信监管机构联合委员会，之后各成员国将在本国法律中转化实施新 的监管框架指令。g25 可以看出， 国内外的研究主要是针对互联费用和互联互通监管的法规两个方面展 第一章 绪 论 我国电信网间互联互通监管问题的研究 8 开的；本文基于近阶段互联互通监管中存在的问题进行分析，也得出其中两大原因就 是互联费用不合理和相关监管法规不健全，并对主要原因做出相应的对策建议。 1.3 研究的主要方法和主要内容 本文利用文献分析法，研究了国内外电信行业互联互通监管相关文献与法规等 资料，同时运用网络经济理论、交易成本理论、不对称规制理论、管制俘获等经济 学与管理学理论为依据，对我国电信行业互联互通监管的现状和存在问题进行了深 入分析。 本文的研究方法主要采用了比较分析法， 通过研究国外发达国家电信行业的监管 经验与实践，对比发现我国监管实践中存在的问题，之后借鉴发达国家电信行业管理 的思路，结合我国的实际情况，提出我国电信网间互联互通监管问题的对策建议。 全文共分为五个部分，第一部分绪论，分析了我国电信行业引入竞争以后的电信 行业的发展情况，以及多次电信重组后，引发的一些互联互通监管问题，引出了网间 互联互通监管研究的必要性。第二部分电信网间互联互通监管概述，介绍电信网间互 联互通的定义、 互联互通对于电信行业竞争发展的重要意义、 互联互通监管的必要性、 监管原则，以及监管工作的内容和特点。第三部分我国电信网间互联互通监管存在问 题，这一部分通过实例研究电信网间互联互通监管问题的特点。第四部分我国电信网 间互联互通监管问题分析，得出了监管问题产生三大原因。第五部分我国电信网间互 联互通监管问题的对策建议，针对第四部分互联互通监管中的问题分析，给出了我国 电信网间互联互通监管问题的相关对策建议。 我国电信网间互联互通监管问题的研究 第二章 电信网间互联互通监管概述 9 第二章 电信网间互联互通监管概述 2.1 互联互通的定义 互联互通，是指建立电信网间的有效通信连接，以使一个电信企业的用户能够与另 一个电信企业的用户相互通信或者使用另一个电信企业的电信业务。第一个方面的意义 是指互联的双方实际存在着物理上的通信网络并且实现彼此间网络的互联互通；第二个 方面的意义是指通信网络实现互联互通后，互联的双发各自经营的业务可以通过互联的 网络实现互通。迄今为止，不同组织对互联互通有着不同但意思相近的定义23g26。 联合国经济合作及发展组织(oecd)：这是不同网络之间的连接方式，允许在各 个网络之间进行信息传输， 包括与某种代表其他载体或服务提供商的载体网络之间的 信息传输。 国际电信联盟（itu） ：电信业务经营者把他们的设备，网络和业务连接起来， 使用户能够呼叫其它电信经营者的用户，使用其他电信经营者的业务； 世界贸易组织（wto）对网间互联互通的定义是:电信业务经营者提供公用电信 传输网络或业务的连接， 目的是允许一个电信业务经营者的用户能与另一个电信业务 经营者的用户通信和享用另一个电信业务经营者提供的业务； 欧盟(eu):这是与各种提供电信网络和域电信服务的组织的通信设施之间的物理 和逻辑连接，目的是使各种组织的用户之间能够进行通信联系，或访问其他组织所提 供的服务。 亚太经济合作组织（aepc）:这是网络之间的有效通信连接，以使某一运营商的 用户与另一运营商的用户进行通信或使用另一运营商提供的服务； 中华人民共和国信息产业部令第 9 号公用电信网间互联管理规定中定义的互 联是指建立电信网间的有效通信连接， 以使一个电信业务经营者的用户能够于另一个 电信业务经营者的用户相互通信或能够使用另一个电信业务经营者的各种电信业务。 互联包括两个电信网网间直接相联实现业务互通的方式， 以及两个电信网通过第三方 的网络转接实现业务互通的方式。 随着电信网、广播电视网和互联网三网融合的加快推进，将实现三网互联互通、 第二章 电信网间互联互通监管概述 我国电信网间互联互通监管问题的研究 10 资源共享，为用户提供话音、数据和广播电视等多种服务，从而促进信息和文化产业 发展，因此互联互通的概念涉及的不仅是电信网与电信网之间的，广义上的互联还包 括与计算机网络、 广播网、 电视网， 甚至是电力网。 电信网的互联互通概念深化延伸， 定义为：电信网与电信网以及其他网络之间建立连接，进行信息传输，为用户提供服 务的过程。 2.2 互联互通意义 2.2.1 电信业改革和开展电信市场竞争的前提条件 1994 年前，全国所有的基础电信业务几乎全部垄断在中国电信公司这一家运营 者手中，形成全国规模的电信骨干网络也只有一张并为中国电信公司所拥有，因此不 存在电信运营商之间的互联互通。直到 1994 年中国联通公司成立，即基础电信领域 引入竞争后互联互通理念产生了。 互联互通是电信业改革的基础， 电信网间的互联互通使新兴电信企业免除了基电 信设施建设的沉重负担，并以低廉的介入成本参与市场竞争，无疑会加速新兴电信企 业的发展壮大，有利于电信市场有效竞争的形成。 新兴电信企业在加入电信市场竞争之初， 面临拥有的用户少和网络容量不足的问 题。这些企业必须与传统垄断电信企业在网络和业务上互相联通，否则其建设的电信 网络就不能投入正式的商业运营，这些企业就无法生存，消费者也就不可能使用新兴 电信运营企业的网络服务。如果不实行互联互通，新电信企业必须投入巨资，经过长 期建设积累，才能逐渐建成一个能够与原垄断电信企业抗衡的电信网络。如果没有互 联互通，新电信企业由于网络覆盖面太小和可联通的用户太少，难以吸引新用户，将 进入恶性循环，最终只能是破产和退出电信市场。新电信企业只有通过互联互通，借 用其他电信企业的网络资源和用户资源，才能吸引和发展新的用户，才能参与电信市 场竞争。政府要鼓励电信市场竞争，就必须实施非对称管制、强制推行互联互通，以 扶持新兴的电信企业。 2.2.2 减少重复建设和提升网络价值 如果不实行互联互通，一方面仅凭竞争中的电信企业的财力、物力和人力是无法 满足各个社会阶层日益增长的不同的信息需求， 也无能力独立驾驭整个市场的变化和 发展趋势；另一方面竟争中的电信企业只能依靠各自的网络发展用户和拓展业务，必 我国电信网间互联互通监管问题的研究 第二章 电信网间互联互通监管概述 11 然投入巨资建设各自分立的电信网络，引起严重的重复建设，造成社会资源的极大浪 费，不利于整个社会经济的持续协调发展。只有实行互联互通，才能遏制重复建设的 现象，也使各自的网络资源得到充分利用。 电信网络本身具有全程全网、互联互通、规模经济的特点。网络价值要素主要包 括有：网络的规模；网络承载的业务种类；网络构筑的技术成分；使用网络业务的用 户数量；网络提供服务后所产生的经济及社会效益五个方面。对于几个没有互联的孤 立的电信网来说， 一个网络的主叫用户总数和被叫用户总数就是其自身拥有的用户总 数。如果这几个电信网络相互之间实现了互联互通，尽管各个电信网的主叫用户总数 没变，但被叫用户总数则扩大为这几个电信网的用户总和。这种用户数量上的增加使 电信网络价值获得增加，而且这种增值不是依据算术规律递增，而是依据几何规律递 增。迈特卡夫定律认为，一个网络的价值是随用户数的平方而增加的，每一个新的用 户带来附加价值，它反映了影响市场的社会需求因素，体现为信息网络的扩张效应。 网络扩张的成本与网络的规模成正比，而网络的价值却与网络规模的平方成正比。依 此定律， 互联互通以平方的速度增大了网络的价值。 自互联互通开始后的十几年时间， 中国电信业的快速发展也印证了互联互通给各家电信运营企业的网络价值都带来的 指数级的提升。 2.2.3 电信企业收入的新的重要来源 网间话务是电信企业话务量的重要组成部分， 对电信企业来讲， 话务量就是收入， 互联互通对电信企业的重要性可见一斑。09 年，苏州移动与电信、联通之间互联互 通的语音业务量占苏州移动总语音业务量的 31%， ，网间点对点短消息占全网点对点 业务量的 9.1%；可以看出，有近 1/3 的语音话费收入产生于互联互通话务。同时网间 互联互通也带来给网间结算的收入，09 年苏州移动网间结算收入达到 2 亿多元。因 此互联互通给各电信企业带来了新的收入。在对称的竞争结构下实行互联互通，各电 信企业是双赢的，即使接入费是平衡抵消，双方网络也可以通过对方用户量的加入以 及规模变大后用户潜在消费实现比例的上升，从而获得一定量收入增值。 网间互联互通最大的收益者为主导运营商， 一方面有互联互通话务和网间结算收 入，同时网间结算费用的存在有利于合理竞争，而不是低价、无序的竞争。前几年发 生联通几千家网吧血本无归，被迫关门，铁通也因互联网网间结算费用导致其停止数 第二章 电信网间互联互通监管概述 我国电信网间互联互通监管问题的研究 12 省网吧业务运营。因此，主导电信企业应该抓住机遇，充分利用自己的网络资源和网 络话务承载能力的优势，积极与其他电信企业开展互联互通工作，缩短互联时限，提 升网间通信质量，满足其他电信企业对互联互通的要求，促进电信市场有序竞争，也 为主导电信企业本身带来经济效益。 2.2.4 带来良好的社会效益 通过各电信企业之间网络的互联互通，各企业可以集中精力，利用所拥有的资源 能力和技术特征，针对性地锁定目标客户群体的消费习惯，差异性地为社会和客户提 供个性化的服务，从而丰富了电信业务和服务，为电信消费市场带来了繁荣。 在引入竞争，开放互联互通后，电信行业得到了快速发展，从当初制约经济建设 的瓶颈一跃成为国民经济的基础产业和先导产业， 为中国国家经济建设和社会发展提 供了有力支撑，同时电信资费的不断下降，几乎所有的普通百姓多能享受电信业发展 带来的好处，工作效率提高，生活质量的提升，也改变着传统的生活方式，如足不出 户便知天下事，短信彩信拜年。 电信运营企业的快速发展，同时带动了以相关价值链上的各种相关产业的发展， 促进了电信设备制造业和电信业务服务业的快速发展。 2.3 互联互通监管的必要性 电信网间的互联互通是电信行业公平竞争的基础。在什么地方实现互联，互联费 用如何收取，它不仅关系到进行互联网络的电信企业和最终用户的经济利益，还关系 到政府电信竞争政策的具体体现。 公平的竞争将带来效益产出较低的价格和较高的用户与生产者效益。 主导运营商 和竞争者的网络规模相差悬殊会使主导运营商在制定互联费时处于优势地位， 主导运 营商往往会利用互联费作为对付竞争者的工具， 通过制定高的互联费来提高竞争者的 终端服务的价格，使其在竞争中处于不利地位。这最终将导致较高的端到端的最终用 户资费，进而损害消费者利益。因此，在制定互联政策时减少有利于主导运营商在竞 争中处于支配地位的不公平因素是至关重要的。 根据目前市场的发展，如果完全放松管制而单纯依靠市场力量来完成以上目标， 并不能达到很好效果。大多数人认为，只要有良好的市场准入政策，互联互通不是问 题，只要按照市场规律，需要互联的各运营商就可以把一切安排得井井有条。将市场 我国电信网间互联互通监管问题的研究 第二章 电信网间互联互通监管概述 13 准入政策做得非常完备，就既可以实现社会福利的最大化，又可以对所有的运营商自 然实现互联互通提供激励机制。但从目前市场的发展以及规制机构的能力来看，不论 世界范围还是我国，市场和规制机构都还不具备这样的条件。因此，不对称电信网络 之间的竞争就成为必然的结果，由此带来的市场缺陷就成为互联互通管制的基础。 随着竞争逐步被引入到了我国电信市场中， 但由于各电信企业在市场上的角色各 不相同，有的规模较大，市场控制力量强而有的才刚处于起步的阶段，还需要比较长 的时间来发展力量。 而我国的市场准入政策也不足以促进互联双方实现公平有效的互 联互通。因此，若要维持公平的市场发展环境，就必须由监管机构对互联互通进行必 要的管制。 2.4 互联互通监管原则24g27 2.4.1 强化主导运营商互联互通义务 互联互通是所有电信运营商的义务，但在各国的立法中都列为主导运营商的义 务。中国台湾地区根据其电信法第十六条第九项规定订立的电信事业网路互连管理 办法以下简称管理办法第四条规定第一类电信企业相互连接，有一方要求与他 方之网路互连时，他方不得拒绝。美国1996 年电信法关于电信网间互联互通的 规定比较具体，确立了三个层面的互联互通责任首先，规定了所有电信运营商的互联 互通义务；然后规定了适用于所有本地交换运营商的更加详细的互联互通义务；最后 规定了仅仅适用于本地固定主导运营商的互联互通义务；同时还规定，主导本地交换 运营商必须与竞争者在任何技术可行的网络联接点进行互联互通， 这样对竞争者的市 场进入具有较大帮助。 对主导运营商来说互联是其义务，对应于竞争者来说则是其权利。美国1996 年电信法 第 261 条赋予了竞争者在任何技术可行联接点接入主导本地交换运营商网 络的权利，竞争者无须在不便利的低效率的联接点接入主导本地交换运营商的网络。 此外，由于竞争者需要对主导本地交换运营商给予互联互通费用补偿，竞争者会因此 而尽力作出具有积极效益的决定在何处互联互通最为有利。 2.4.2 公开、透明度原则 尽管在竞争性的市场环境中有必要保护商业协议的保密性， 但同主导运营商进行 网间互联除外。 因为对网间互联协议实施保密会向主导运营商提供一个从战略上阻挠 第二章 电信网间互联互通监管概述 我国电信网间互联互通监管问题的研究 14 竞争者的机会。例如，一些运营商可以在签订保密网间互联协议的基础上，向竞争者 提供不利的网间互联条款，而向其关联企业提供优惠的待遇。占主导地位的运营商也 可以限制其提供的网间互联业务的功能、收取高额费用以及通过其他方法限制竞争。 网间互联协议的透明度是一种防止占主导地位的运营商采取妨碍竞争的策略行 为的有效方法。 协议公开使监管机构和所有行业参与者能够比较容易地对网间互联费 用和条款进行比较。透明度同时也有助于发展行业标准。许多国家要求公开网间互联 参考报价和标准网间互联协议。为了进一步促进透明度，一些监管机构对网间互联协 议实施公开登记制度，或者要求运营商公开协议。在一些情况下，网间互联协议可以 通过互联网得到。 主导运营商应当公开互联互通谈判的程序， 公布互联互通的协议指导书运营商应 该互相交流有关网络和服务的规划、 建设与维护的基本信息， 交流互联所需的信息等。 2.4.3 非歧视性原则 非歧视性原则也即平等原则，是指包括技术标准、互联费用和通信质量等方面， 主导电信企业有义务为归属自己和不归属自己的相同性质网络提供同等的服务。 避免歧视性行为是大多数网间互联政策的中心目标之一。 在网间互联协议中实施 歧视性行为有几种形式。 一种形式是占主导地位的运营商在几个不同的新的竞争者实 施网间互联的过程中进行歧视。在网间互联协议公开的情况下，这种歧视通常是比较 容易发现的。 需要注意的是， 与不同的竞争者之间达成的不同的网间互联协议可能并不构成不 正当或者不公正的歧视。 不同的竞争者可能自愿同意达成不同的协议以适应其不同的 运营环境。因而在网间互联过程当中对不同的竞争者区别对待并不一定意味着是歧 视。 只有在出现了一个竞争者由于不利的网间互联协定而处于严重不利的竞争条件的 情况下，才能确定为不公正不恰当的歧视行为。 其他形式的歧视行为通常比较难以辨认。 这包括占主导地位的运营商向其本身的 业务或关联机构提供较之竞争者更优惠的网间互联条款。 占主导地位的运营商通常不 可能向竞争者提供完全等同于内部运营部门的网间互联条件。 还有一种形式的歧视行为会对竞争造成致命的负面影响。 这种歧视行为包括向网 间互联的运营商提供不充分的网络容量。网络拥塞是一种致命的妨碍竞争壁垒。有时 我国电信网间互联互通监管问题的研究 第二章 电信网间互联互通监管概述 15 监管机构必须通过干预来保证在网络接入和传输设施的配置上不存在歧视性的行为。 他们通常也应该确保现有公共交换电信网络的运营商建设充足的容量， 以满足在竞争 的电信市场上可以预期的不断增长的需求量。 通过实施结构分立或会计制度分立的监管方法可以减少或者至少有助于辨认在 占主导地位的公司和其竞争对手之间实施歧视行为。 结构分立的方法要求占主导地位 的公司将其竞争性的部门独立开来设立一个附属公司， 这个附属公司应当具有独立的 管理和会计记录等。分拆是指将独立的附属公司的一部分或者全部出售给其他方。会 计分立仅要求建立独立的财务记录而不要求为竞争性的业务设立独立的法律实体。 2.4.4 成本导向原则 wto 基础电信协议的参考文件以及欧盟网间互联指导性文件所制定的网间互联 原则，都要求网间互联费用的收取应当以成本为导向。 规定网间互联费用应当接近成本有几个原因。 如果没有以成本为导向制定网间互 联费用的标准， 现存的垄断或主导运营商就会对来源于新竞争者网络的呼叫提供的终 接业务收取高额费用。类似地，主导运营商对于需要由竞争者提供终接业务的，始自 其本身网络的呼叫就不愿意或仅愿意支付非常低的费用。 在缺乏监管机构干预的情况 下，新的竞争者别无选择，只能接受这样的现实，否则就无法实现网间互联。 占主导地位的公司向竞争者收取远远高于