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贵州水电资源开发战略环境影响评价的应用趋势研究 摘要 “西电东送”为贵州经济发展创造了前所未有的历史机遇。现成为贵 州的重大经济支柱产业，也成为贵州省最大的脱贫致富幸福工程。如何协 调水电资源开发与保护生态环境之间的矛盾，是值得深思的，我们不能以 破坏环境为代价来发展经济。作为环境评价的管理部门，更应该具有科学 发展观和可持续发展观，在进行环境评价或审核环境评价报告的时候应该 从全局出发，考虑整个贵州，乃至全国的生态环境，将战略环境影响评价 运用于贵州水电资源的开发中。 本文从水电开发的环境影响评价实例进行分析，提出单个项目环境影 响评价的结论对生态环境的影响，推算出贵州全省已经有的和为“西电东 送”即将要建的水电站群将会对我们的环境有多大的累积影响，结合当今 贵州经济的发展状况和趋势，提出水电资源战略环境影响评价应用的对策 与思路。 总之，将战略环境影响评价的思路运用于水电资源开发决策，应该开 创了全国流域性水电资源开发的先河。 关键词：贵州水电资源开发，战略环境影响评价，思路对策 墨塑查皇篓塑量茎些堕! 堡墅堕塑竺堕查星整茎! 窒 a b s t r a c t “t r a n s f e r r i n g w e s t e r n e l e c t r i c i t y t ot h e s o u t h e r n p r o je c t ( t w e t s ) c r e a t e dt h eg r e a t e s to p p o r t u n i t yf o r t h e d e v e l o p i n go f g u i z h o ue c o n o m i c i ta l s oh a sb e c o m et h em o m e n t o u se c o n o m i c p i l l a ra sw e l la st h eg r e a t e s tp r o j e c tl i f t i n gg u i z h o uf r o mr a g st o r i c h e s h o w e v e r ，i ti sh a st ob ep o n d e r e do v e rh o wt oh a r m o n i z et h e c o n t r a d i c t i o nb e t w e e nt h e h y d r o e l e c t r i c i t yd e v e l o p i n g a n d e n v i r o n m e n t sp r o t e c t i o na sw ec a nn o td e v e l o pt h ee c o n o m i cb y d a m a g i n gt h ee n v i r o n m e n t s a sa na d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n td o i n g t h ee n v i r o n m e n t a l e v a l u a t i o n ，i t i sm o r e i m p o r t a n t t ot a k et h e e n v i r o n m e n t so fg u i z h o u ，e v e nc h i n a ，i n t oc o n s i d e r a t i o nw i t ha n a t t i t u d eo fs c i e n t i f i cd e v e l o p i n ga n dc o n s i s t e n c yd e v e l o p i n gw h e n d o i n g t h ee n v i r o n m e n t a l e v a l u a t i n g o r v e r i f y i n gt h er e p o r t s o f e n v i r o n m e n t a le v a l u a t i o nt oa p p l yt h es t r a t e g ye n v i r o n m e n t a le f f e c t e v a l u a t i o nt ot h ed e v e l o p i n go fg u i z h o uh y d r oe l e c t r i c i t y a n a l y z i n g f r o mt r u e i n s t a n c e s o fe n v i r o n m e n t a l e f f e c t e v a l u a t i o nf o rt h ed e v e l o p i n go fh y d r oe l e c t r i c i t y ，t h i sp a p e rs t u d i e d h o wc o n c l u s i o n sf r o ma ne n v i r o n m e n t a le f f e c te v a l u a t i o nf o ra s i n g l ep r o j e c ta f f e c tt h ee n v i r o n m e n t ，r e c k o n e di nw h i c hr a n g ew i l l t h ee n v i r o n m e n tb ea f f e c t e db yt h ee x i s t e da n du n d e r b u i l d i n gh y d r o p o w e r s t a t i o n sf o rt h e t w e t s ，b r o u g h t f o r w a r d t h o u g h t s a n d c o u n t e r m e a s u r e so ft h es t r a t e g ye n v i r o n m e n t a le f f e c te v a l u a t i o nf o r 4 贵州水电资源开发战略环境影响评价的应用趋势研究 h y d r oe l e c t r i c i t yd e v e l o p i n gb a s e d o nt h e r e a l i t y a n dt r e n do f g u i z h o ue c o n o m i cd e v e l o p i n g i naw o r d ，t h et h o u g h to fa p p l y i n gs t r a t e g ye n v i r o n m e n t a le f f e c t e v a l u a t i o nt ot h ed e v e l o p i n go fh y d r oe l e c t r i c i t y ，s h o u l db et h ef i r s t a d v o c a t i n gi nt h ed e v e l o p i n go fb a s i nh y d r oe l e c t r i c i t yr e s o u r c eo f c h i n a k e yw o r d s ： t h ed e v e l o p i n gt oh y d r oe l e c t r i c i t yr e s o u r c eo fg u i z h o u ， s t r a t e g ye n v i r o n m e n t a le f f e c te v a l u a t i o n ，t h o u g h t sa n dc o u n t e r m e a s u r e s 5 贵州水电资源开发战略环境影响评价的应用趋势研究 刖肓 由于水力发电相对于火力发电来说，具有“无污染、低运行成本”的优势，因此在 环境污染日趋严重的现代社会，曾一度备受人类的青睐。然而，随着水电资源开发的快 速发展，在经济、社会、特别是在环境方面的负面影响也日益显现。 传统的环境影响评价主要着眼于开发活动的项目层次，不能充分考虑环境累积影 响，缺乏战略眼光。随着可持续发展战略的提出，具有战略视角的战略环境评价便应运 而生，并开始被各国广泛接受。 本论文通过对传统的项目环境影响评价案例进行分析，探讨了贵州水电资源战略环 境评价的应用趋势、指导思想和方法思路。 贵州省的水电资源开发战略的指导思想是： 适度开发。在抓住机遇，发挥能源优势开发水利工程的同时，树立适度开发和合 理开发的理念，树立可持续发展的战略理念，在发展经济的同时尽量做好保护生态环境 的工作。虽然水能资源是可再生的资源，但是也不能无节制地开发。 战略环境影响评价应当进入决策和规划。在决策和进行水电资源开发的时候， 无论是政府部门、水利部门、环保部门还是施工单位和公众群众，都要理性地重新认识 水电资源开发对环境可能带来的破坏。应当在战略环境评价基础上，制定战略性流域环 境保护相关政策。 将战略环境评价引入单个水电项目评估。不仅要做项目环境影响评价，更要引 入全流域的战略环境影响评价的思路和方法。要求开发企业在资金、技术等方面加大环 境保护力度。 经过分析探讨，得出本论文课题的结论： 第一、战略环境影响评价是环境评价的最高形式，是实施经济与自然环境协调发展、 可持续发展、建立生态友好型社会和我省实施“生态立省”战略的有力工具和制度保证。 中国水电资源开发、尤其是贵州水电资源开发的政策、规划、水电项目环境影响评价应 当引入战略环境影响评价的理论和方法。 第二、水电资源开发对于我省经济社会发展有着重要意义，也有一些生态方面的正 面效应。但是，通过战略环境影响评价运用于贵州水电资源开发，可以看到大规模水电 资源开发对环境也造成了战略性、累积性的负面影响。因此，必须摈弃水电资源开发“对 环境无害”的观念而导致的无节制开发行为，贵州水电资源开发应当实行“适度开发” 方针。从流域整体和更大的时空角度上统筹考虑生态环境保护，协调水电与其他资源开 发关系，开展经济、社会发展同环境保护的综合决策，促进水电开发与经济、社会、环 境的协调发展，以保证水电资源开发与环境保护的和谐。 第三、迄今为止，贵州所有水电资源开发项目都仅仅是进行了单一项目环境评价， 而单一项目环境评价不能表明流域性开发，集群式开发造成的累积性、战略性环境影响， 因此，对水电资源开发中环境保护的重视及应对措施远远不够。应当将引入战略环境影 响评价的理论和方法，运用于项目环境评价和可行性分析，加大水电项目的环境保护。 总之，进行环境评价体系的战略转换是可持续发展的需要，是社会、生态环境与经 济协调发展的需要。这对环境评价体系指标的丰富与完善研究也具有重要意义。 将战略环境影响评价的思路和方法引入贵卅i 水电资源的决策研究过程，就是为了尽 量能解决水电开发这一个群体产业对我省生态环境产生长期、累积影响的问题，尽量协 调解决我省发展经济与环境保护之间的矛盾。这个战略思路在全省还是第一次；具有很 强的创新性和重大的应用价值，同时也体现了全局性、战略性和前瞻性的理论及现实意 义。 贵州水电资源开发战略环境影响评价的应用趋势研究 1 1 基本概念 圜 战略及战略环境影响评价概述 l _ 1 1 战略 战略是将一个组织的主要目标、政策和行动顺序整合到整体中的模式或计划。 规划良好的战略可将一个组织的资源调度和分配到最恰当并能发挥作用的位置，这 是基于该组织的相对内在能力和缺陷、对环境的预期变化。 战略并不是详细的计划或项目指导；它是一种统一的主题，使个人或组织的行动和 决策协调一致并明确方向。 在管理学上，成功的战略一般都具有四个共同要素：( 如图1 1 所示) 图1 1 成功战略的共同要素 1 简单的、一致的、长期的目标； 2 深刻了解竞争环境： 3 对资源的客观评估： 4 有效实施。 战略管理在各种组织内都具有多种作用，我们可以将战略看作是实现三个关键管理 目标的工具。 战略作为决策的支持 有限的理性决策制定本质上是有意识的理性行动，但是受到人类有限的研究和 信息处理能力的约束产生出对战略的需要，这样就可以为如何做出各个决策制定一 系列的指导方针和原则。 战略作为协调和交流的过程 战略可以帮助实现决策的一致性。 战略作为目标 战略具有前瞻性。可以产生出长期的承诺和驱动力，它有一个巨大的优点就是不满 足现状，激励人们跳出原来的框架而思考。 。r o b e r tm g r a n t 现代战略分析概念、技术、应用( 第4 版) ，中国人民大学出版社，2 0 0 5 年9 月 贵州水电资源开发战略环境影响评价的应用趋势研究 1 1 2 环境影响评价 有关环境影响评价的定义有很多，主要有： 环境影响评价是指对环境有影响的人类活动进行预先评估，或者对拟议中的人类活 动可能产生的环境后果进行分析，即对于拟议中可能对环境产生不良影响的活动进行环 境影响评价。 环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和 评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措旌，进行跟踪监测的方法和制度。 这里说的环境影响评价通常是指具体的建设项目环境影响评价。 1 1 3 战略环境影响评价 目前，有关战略环境评价的定义也很多，既有从宏观角度定义的，也有从微观角度 进行阐述的。已被广泛接受和采用的是英国曼切斯特大学环境影响评价中心的学者r i m t h e r i v e l 给出的定义：战略环境影响评价是指“对政策( p o l i c y ) 、计划( p l a n ) 、规划 ( p r o g r a m ) ( 缩写为p p p s ) 及其替代方案的环境影响进行规范的、系统的、综合的评 价过程，包括根据评价结果提交的书面报告和把评价结果应用于决策中。”o 从定义中可以看出，战略环境影响评价将环境影响评价从项目环境影响评价上升到 了对规划、计划、政策的评价。具有了更深层次的意义。 1 1 4 可持续发展 可持续发展战略就是使经济增长、资源开发、人口控制、环境保护朝着生态和谐的 发展方面前进，在不破坏生态环境的基础上追求经济的长期增长和社会进步。 可持续发展是经济增长的战略选择，二者具有一致性和双重性。它们之间不光有相 互促进的一面，也有相互制约的一面。作为社会经济发展战略之一的可持续发展战略如 果不能实现，将意味着资源的过度开发和破坏性利用，生态环境的污染和恶化，人类发 展和地球承载能力的矛盾将越来越尖锐。经济的持续增长将只能成为一句空话。同样的， 如果经济不能得到增长，经济增长方式不能转变，经济的“可持续发展”也只能是“空 洞无屋”。 1 2 战略环境影响评价与可持续发展 1 2 1 可持续发展是未来发展的重要战略 可持续发展是指有效地利用资源自然、人力和技术资源，去满足今天社会的需 要，而同时还要保证这些资源仍能满足未来的需要。 可持续发展关系着全人类整体的、长远的根本利益。我国可持续发展的理论与实践 是9 0 年代前后形成和发展的。1 9 9 2 年7 月，里约内卢世界环发大会之后，国务院环境 保护委员会决定由原国家计委和原国家科委牵头编制中国2 1 世纪议程。该议程经国 务院常委会审议批准实施，指出当前中国正在努力寻求一种人口、经济、社会、环境和 资源相互协调的可持续发展道路。 1 2 2 战略环境影响评价是可持续发展的要求 。r i k i t h e r i v e l ( 里基泰里夫) ，战略环境评价实践鞠美庭李海生李洪远译，化学工业出版社，2 0 0 5 年 9 月 贵州水电资源开发战略环境影响评价的应用趋势研究 环境是影响人类可持续发展的重要因素之一。要实现可持续发展，必须从决策源头 控制环境污染。尤其是大规模的自然资源开发利用，只有在政策、计划、规划层次上进 行环境影响评价，才能避免由于决策失误造成的重大环境污染和生态破坏。战略环境影 响评价正是通过“政策规划计划项目”这个程序把可持续性原则的实施从 抽象的、宏观的战略落实到实际的、可操作的具体项目，为其提供一个系统的、综合的、 考虑可持续发展原则的框架，因而“战略环评”是实现可持续发展战略的重要工具o 。 当前，实现可持续发展是世界各国的主要发展目标，而实现可持续发展的关键就是 要制定可持续发展的战略和政策，要使制定和实施的每一项战略决策都体现可持续性， 就要求在战略决策过程中对战略选择进行系统、全面的评估，其中一个很重要的内容就 是要分析各种战略选择的环境影响，这就使环境问题在政策、计划、规划( 简称p p p s ) 和项目的各个决策层次上得到充分的考虑。因此可持续发展战略对战略环境影响评价 ( s e a ) 的应用提出了直接的要求，积极开展战略环境评价研究和实践有着深远的意义。 1 3 战略环境影响评价的由来及发展状况 1 3 i 项目环境影响评价的缺陷 我国建设项目环境影响评价制度存在的问题： 一是在评价对象上只限于具体的建设项目，对环境有重大影响的一些宏观决策没有 纳入环境影响的评价对象。具体建设项目固然对环境有直接影响，需要进行环境影响评 价，大多数国家亦十分重视对建设项目的环境影响评价，但与具体项目相比，国家的重 大经济、技术和产业政策，区域和资源开发规划，城市和行业发展规划，重大基础设施 建设等对环境的影响更大，如果说具体建设项目对环境的影响是局部性的话，那么立法 与政策对环境的影响则是全局性，一旦决策失误会给相当范围甚至全国的环境质量带来 一些重大损害和危害。 二是在评价程序上，缺少公众参与的民主决策机制。世界上绝大多数有环境影响评 价立法的国家，几乎均将公众的参与作为环境影响评价程序的重要组成部分。而我国环 境影响评价制度从产生直到1 9 9 6 年前在一些重大的环境立法都没有体现。1 9 9 6 年全国 人大常委会通过“关于修改水污染防治法的决定”才对公众参与环境影响评价有所 涉及。其后，虽然环境噪声污染防治法以及条例都作了类似水污染防治法 的规定，但这些规定都过于原则，对于公众参与的方式、阶段、人员、效果等没有进行 规定。因此，这些规定只不过是公众参与的宣言，并没有形成公众参与的完整机制。环 境影响评价制度的这一缺陷明显地反映了我国立法与国外立法的差距。 三是立法层次偏低。纵观国外环境影响评价立法状况，大多数国家都制定了专门的 环境影响评价法，对环境影响评价制度作全面、系统、完整的规定。我国条例虽对 环境影响评价制度也作了较为完善的规定，但这只是国务院的行政法规，而且该条例并 不只是针对环境影响评价制度。环境影响评价制度作为全面预防环境污染和生态破坏的 重要法律制度，对可持续发展具有举足轻重的地位，在环境法律体系中应占有极为重要 的地位。我国缺乏环境影响评价的国家立法，不利于全面发挥环境影响评价制度的作用， 与其它国家相比，明显滞后。直到2 0 0 3 年9 月1 日颁布中华人民共和国环境影响评 价法，环境影响评价制度才有了一定的法律地位。 o 潘岳。战略环评与可持续发展中国环境报，2 0 0 5 9 2 2 贵州水电资源开发战略环境影响评价的应用趋势研究 1 3 2 战略环境影响评价的产生及发展 上世纪6 0 年代，西方社会主流认识也是将单纯的经济增长等同于社会发展，导致 环境危机在8 0 年代全面爆发。既制约了经济增长，也影响了人体健康、社会公平、政 治稳定与文明延续。为此，西方的环保思想便从“末端治理”、“生产过程控制”过渡到第 三阶段，即“源头防治”。这一痛苦的认识过程，是发展观升华的过程，是可持续发展理 念产生的过程，是解决环境问题整体战略提出的过程。进行战略环境评价，即是“从源 头和过程控制”战略思想的集中体现，即是对政策、法规、规划、计划中的资源环境承 载能力，进行深入的分析预测和科学评价，即是采取预防措施或者其他补救措施，从源 头上控制环境污染。 战略环境评价制度产生于美国1 9 6 9 年的国家环境政策法。该法案提出“在对人 类环境质量具有重大影响的每一项建议或立法建议报告和其他重大联邦行动中，均应由 负责官员提供关于该行动可能产生的环境影响说明”。7 0 年代中期，欧美其他国家开始 将环境影响评价的应用扩展到战略层次。8 0 年代末，战略环境评价开始被全世界广泛 接受，作用于战略实施全过程( 政策规划计划项目) ，新的环境影响评价 体系逐渐形成。如今，美国政府已经编制了好几百部“战略环境影响报告”。加拿大关 于政策和计划建议的环境评价程序规定所有联邦政策和计划，都必须经过战略环境评 价。英国、荷兰、丹麦、瑞典等许多国家也都建立了战略环境评价系统。1 9 9 3 年，欧 盟发布文件规定，今后凡有可能造成显著环境影响的开发活动或新的立法议案必须经过 战略环境评价。在亚洲，韩国环评法要求国家及地方政府在制定实施各种政策与计划时 必须进行战略环境评价。日本出台了整套“计划环境评价体系”，专门用于区域开发计 划中的战略环境评价。以上国家的实践表明，战略环境评价是将可持续发展战略从宏观、 抽象概念落实到实际、具体方案的桥梁，是环境与发展综合决策的制度化保障。 1 3 3 我国战略环境影响评价产生的根本原因 正当国外发达国家的环境影响评价开始有战略理念的时候，我国的上世纪6 0 年代 正处于十年文革时期，认为当时西方发生的环境公害，正是“资本主义制度的不治之症， 即生产资料的私人占有和生产的社会化在自然资源方面存在着不可调和矛盾的必然产 物”，社会主义由于消灭了私有制，是有计划按比例地发展国民经济，所以不可能导致 环境公害的发生。但实际上，我们也一直在模仿着苏联与欧美传统工业发展的模式，如 今，模仿这一高耗能高污染模式所带来的恶果，正在中国重现。中国面临着经济高速增 长和环境资源严重不足的矛盾，面临着传统经济增长模式对人类生存环境已构成重大威 胁。以往的教训证明，如果决策部门在提出政策和规划时能更多考虑环境影响，并积极 采取应对措施，不仅可以防止环境污染和生态破坏，也可大大减少经济损失和社会矛盾， 如果不从各种开发建设活动的源头去预防环境问题的产生，我们将永远陷于“防不胜防、 治不胜治”的恶性循环，并将在未来付出更大的政治成本与经济代价。 缺少环境考虑的规划与决策必然带来深刻的教训。由于我国在过去制定重大经济政 策时很少考虑可能将产生的环境后果，以至于在执行的过程中引发了大面积的环境污染 和生态破坏，至今遗患无穷。例如现有的大都市由于在规划中没有充分考虑环线路网带 给城市交通、市民居住、环境安全的负面影响，如今已造成了大都市交通长期拥堵不堪， 城市布局像“摊大饼”一样地无限扩张，加剧了城区内空气污染和“热岛效应”。再如 中西部省区在做能源、电力、重化工基地建设规划时，由于没有考虑到发展这些重污染 行业必然会与脆弱的生态环境产生尖锐矛盾，尤其是区域内有限的淡水资源根本无法支 撑如此规模的开发活动，现已造成了几代人都难以恢复的生态问题。 从制度体系上看，我们原来只注重对建设项目开展环境影响评价，但建设项目只处 贵州水电资源开发战略环境影响评价的应用趋势研究 于整个决策链( 战略政策规划计划项目) 的末端，所以建设项目环境 评价也只能补救小范围的环境损害，无法从源头上保护环境，也不能指导政策或规划的 发展方向，更不能解决开发建设活动中产生的宏观影响、间接影响、二次影响和累积影 响。中华人民共和国环境影响评价法中确定了战略环境评价的地位。该法明确要求 对土地利用规划，区域、流域、海域开发规划和1 0 类专项规划进行环境影响评价，这 是对我国环境影响评价制度的重大完善。 如何才能解决这些矛盾呢? 显然要从决策入手，从宏观角度出发，根据我国现有的 资源与环境承载能力，制定出适合我国长时期发展的各项政策。我国的可持续发展，在 于树立可持续发展理念，在于制订可持续发展战略，而凡是可持续发展战略必然包括战 略环境影响评价。 因此，对项目环境影响评价局限性的认识不断加深和实现可持续发展战略的要求， 是战略环境影响评价产生并日益受到重视的两个根本原因。 1 4 战略环境影响评价与建设项目环境评价的关系 ( 一) 层次关系 一项行动计划的形成一般是遵循“政策计划项目”这样的顺序。战略环境 影响评价和项目环境影响评价是与行动计划的各个阶段相对应的环境影响分析手段，是 对整个开发活动进行环境影响评价的两个有机组成部分。战略环境评价为项目环境影响 评价提供依据，而项目环境影响评价则促进战略和评价的深化和完善，从而构成完善的 环境影响评价体系。 由于评价对象层次的不同，环境影响评价是一种层次或嵌套的过程( 见图1 2 ) ， 单个项目环境影响评价在规划的战略环境评价框架下完成，服从多个项目或区域的总体 规划要求：规划的战略环境影响评价在计划的战略环境评价框架下完成，服从总体发展 计划；计划的战略环境影响评价则要以宏观政策为依据；而政策( 行动指导) 的战略环 境评价则是最高层次上进行的环境影响评价，要最大限度地体现经济、社会、环境的可 持续发展战略。在决策过程的不同层次进行环境影响评价时，评价的详细程度及所需资 源应以能作出恰当的决策为依据，不同层次的环境影响评价互为补充、相互一致，并应 避免不必要的重复。 政策 规划 计划i 项目 ii i 蠡善黪 。_ 一g 嚣 7 ；黎唆缓繁篓蘧黪。j + 7 1 、了：“ i 环5 上岳1 1 l 盔壬丌彰苛；平l 舟儡日环倍 晌评价 评价 图1 - 2 环境影响评价的层次关系 贵州水电资源开发战略环境影响评价的应用趋势研究 ( 二) 相似之处 战略环境影响评价与项耳环境影响评价同属于环境影响评价范畴，因此二者在整个 评价程序和步骤上有很多相似之处。具体见图l 一3 战略环境评价( s e a )项目环境影响评价( e i a ) 1 、筛选确定p p p s 是否需要进 行正式的s e a l 2 、确定s e a 的范围与深度 l 3 、进行s e a ，并根据s e a 的 结果对行动计划进行修改 l 4 、编制s e a 报告，并递交给 i 主管部门进行审批 l 5 、听取公众意见 i i 6 、主管部门根据s e a 报告结 论、公众意见和专家咨询意见 进行决策 i 7 、监督实施并考虑对下一层次 进行进一步的s e a 或e i a l 、筛选确定该项目是否需要 进行正式的e i a i 2 、确定e i a 的范围与深度 3 、进行e i a ，并根据e i a 的 | 结果对行动计划进行修改 i 4 、编制e i a 报告，并递交给 i 主管部门进行审批 l 5 、听取公众意见 l 6 、主管部门根据e i a 报告结 论、公众意见和专家咨询意见 进行决策 l 7 、监督实施 图1 - 3s e a 与e i a 程序和步骤比较 ( 三) 项目环境影响评价与战略环境影响评价的不同之处 尽管战略环境评价与项目环境影响评价有很多相同之处，但战略环境评价毕竟不是 项目环境影响评价，特别是在评价内容、评价程序、评价方法上都有很大的不同。主要 有以下几个方面： ( 1 ) 在评价内容上，由于战略环境评价与项目环境影响评价的对象不同，二者的 评价重点也不一样。战略环境影响评价解决政策、规划和计划层次的战略问题，而项目 环境影响评价集中考虑与拟建项目有关的具体问题；战略环境评价中很重要的一点就是 。朱坦，战略环境评价，天津，南开大学出版社， 2 0 0 5 年7 月 贵州水电资源开发战略环境影响评价的应用趋势研究 强调污染物预测值的社会经济含义，把环境污染问题与社会有机结合起来，客观地评定 和衡量发展战略的社会经济价值及对环境造成的损失，以实现社会经济和环境效益最大 化，而项目环境影响评价的工作重点主要放在对环境要素的污染浓度变化值的精确计算 和预测研究上，以求得浓度预测值：战略环境评价能充分考虑到尺度影响和积累影响， 而项目环境影响评价集中分析可能是被战略环境评价忽略的、与具体地点有关的局地影 响；战略环境评价能全面分析在规划过程中被忽略或者不可能被考虑的影响，而项目环 境影响评价则集中考虑与具体项目有关的减缓措施的设计。 ( 2 ) 在管理体系上，战略环境评价与项目环境评价相比还不健全，而且战略的机 密性也给战略环境评价的实施与管理带来一定困难。 ( 3 ) 在评价方法上，战略环境影响评价与项目环境影响评价也有不同之处。由于 战略环境评价要求的资料多、信息广、评价涉及范围大，所以预测、评价时宜采用定性 方法和综合方法。即使是使用项目环境影响评价的方法和模型，其相应的预测和评价尺 度、精确、准确度也会发生变化。 1 5 战略环境影响评价的框架及内容探讨 ( 一) 框架 由于各国战略环境评价的内涵和制定程序的不同，使得各国的战略环境评价内容和 程序也存在差异，但是即便如此还是有一个国际性的普遍评价框架。主要包括：划分层 次、筛选、划定范围、报告、评审、决策、事实和跟进工作。 l 、划分层次 划分层次( t i e r i n g ) 是比传统项目环境影响评价过程多出的一个阶段。战略环境评 价在政策、计划和规划的不同决策层次上开展。决策层次不同，评价目标和内容也不同。 涉及的其他相关政策、法规、标准也不同。对拟进行战略环境评价的p p p s 进行层次分 析，正确定位是搞好战略环境评价的前提。 2 、筛选 筛选( s c r r e e n i n g ) 是指决定某一p p p s 是否要开展战略环境评价。在战略环境评价 中可以通过某些标准( 如通过管理职责、影响的大小等标准) 对拟议的p p p s 进行筛选， 也可以通过一些评价方法或技术( 如核查表法) 进行筛选。 3 、划定范围 划定范围( s c o p i n g ) 是指在确定了一项拟议活动应进行战略环境评价之后，进一 步确定战略环境评价的内容和评价工作的深度。有效地划定范围，可以减少报告书的费 用和时间，并可将评价集中于与决策相关的问题上，不同层次p p p s 的战略环境评价关 注的决策问题及其环境影响是不同的。 4 、环境影响预测与评估 环境影响预测与评估( e n v i r o n m e n t a li m p a c tp r e d i c t i o na n da s s e s s m e n t ) 是整个评价 过程的核心环节，其工作内容包括预测各方案的环境影响，识别显著的环境影响，并与 环境目标做比较分析，提出相应的建议。 5 、编写报告书 编写战略环境评价的报告书( e n v i r o n m e n t a li m p a c ts t a t e m e n t ) 应主要说明下述几个 方面： p p p s 的目标和替代方案，包括识别p p p s 可能引起的活动以及这些活动对环境的 影响： 贵州水电资源开发略环境影响评价的应用趋势研究 确定评价的研究区域； 描述环境现状及实施p p p s 的潜在影响： 比较替代方案： 评价环境影响并提出减缓措施； 建议跟进工作。 同时，在战略环境评价报告书中，还应包括公众参与的相关信息。 6 、评审及决策 评审及决策( r e v i e wa n dd e c i s i o n m a k i n g ) 是指组织专家对战略环境评价结论提出 评审报告，然后基于这个报告，由有关主管部门批准原有的p p p s 或批准修改后的p p p s ， 或否决p p p s 。 7 、跟进工作 跟进工作( f o l l o w - u p ) 的主要内容是评估p p p s 实施后的实际环境影响，考察战略 环境评价中提出的建议和措施的实施情况。通常，应该提出一个跟进工作的报告。对 p p p s 在执行过程中发现的不良环境影响提出改进措施。 ( 二) 内容探讨 1 、确定p p p s 的目标 一个p p p s 的目标可以通过以下方式加以描述： 将目标一一列出：与管理机构和公众讨论确定目标；将长远目标与中期目标分开； 将p p p s 目标与更高和更低层次的p p p s 目标结合起来考虑等等。 2 、识别替代方案 目标确定后，需要识别可供选择的p p p s ，通过确认和对比可选的p p p s ，决策制定 者能够决定最佳的p p p s 方案：即成本最低、可持续性利益最大的方案。 3 、p p p s 分析 在识别替代方案的同时，还要对所评价的p p p s 进行分析，包括解释p p p s 的内涵， 期望实施后取得的结果等。通常采用文字和图表来描述p p p s ，包括： 不同年内p p p s 的开发活动构想； 列出战略实施步骤清单； 开发计划时间表： 用地图展示未来开发前景； 用地图展示环境潜力和环境限制因素。 4 、划定范围 目的是确认可能会影响决策制定的主要环境问题。因此划定范围是战略环境评价非 常重要的步骤。不同层次的p p p s 可能造成不同类型的影响。 常采用的方法有核查表法、矩阵法、类比法、文献调查、叠图法、公众咨询和专家 判断等。其实这些评价方法在项目环境影响评价中已被广泛采用，在应用到战略环境评 价是只需做适当的修正即可。 5 、建立评价指标体系 指标体系是用来度量环境发展趋势的工具。一般而言，环境指标体系有三种类型： 环境现状指标( 如n o x 水平) ，是用来度量现有的环境本底的指标：环境或压力( 如氮 氧化物的排放) ，是用来度量人类对环境影响的指标；行动指标( 如利用催化转化器的 汽车的百分率) ，是用来衡量各级管理机构是否履行职责极其所达到效果的指标。 在选择战略环境评价的指标体系时，应根据p p p s 的具体情况，综合考虑p p p s 对 社会、经济和环境造成的影响。既要有针对性，又要全面( 涵盖社会、经济和环境三个 贵州水电资源开发战略环境影响评价的应用趋势研究 方面) 。 6 、环境现状描述 为了弄清当前的环境状态，要进行环境现状描述。通过在开发和未开发状态下的差 异来衡量p p p s 的影响，并将其与p p p s 的预期影响进行对比。 现状描述可运用很多方法。最简单、常用的是文字描述，此外还可利用地图等工具 对环境现状加以描述，显示具有重要环境意义的区域或环境敏感点。例如，利用遥感或 g i s 技术进行环境现状的调查和分析。 7 、环境影响预测与评估 在环境评价中，主要任务是对p p p s 进行影响预测。环境预测既包括预测p p p s 影 响的类型，又包括环境的大小。 战略环境评价的影响预测中，最难处理的就是环境的不确定性。通常采用以下方法 来处理影响的不确定性： 给出一个粗略的预测范围而不是精确的数字，来反映不确定性： 在不同的条件下预测未来可能的事件和状况； 基于预测方法提出更坏案例假定； 制定针对意外事件的应急措施： 进行灵敏度分析，以确保预测所基于的假定不会过度影响预测的结果。 8 、减缓措施 战略环境评价要求针对所选方案造成的负面环境影响提出减缓措施。减缓措施通常 包括避免、减少、弥补或补偿等措施。可能用于p p p s 的减缓措旌包括： 避开敏感区： 为较低层次p p p s 和项目的环境影响评价制定评价框架； 建立或投资于新的自然保护区或娱乐区： 制定执行p p p s 的管理计划： 重新划定敏感的稀有的野生动物栖息地。 减缓措施可通过向环境管理机构、公众、专家咨询取得。 9 、对p p p s 的监控 最后，战略环境评价还须对所评价的p p p s 进行监控。p p p s 监控有几个目的，检验 p p p s 是否完成了它的目标，所造成的负面影响是否得到弥补等。它能保证在战略环境 评价中提出的减缓措施得以实行，并为未来战略环境评价提供有用的反馈信息。 1 6 战略环境影响评价的目标及特点 战略环境影响评价的最终目标是保护环境、促进可持续性。如何将环境因素纳入战 略决策中去，是应用战略环境评价的主题。战略环境评价的特点有： 1 、战略环境评价提倡早期介入。战略行为为项目环境影响评价提供指导和策划， 因此评估战略行为会影响将要实施的工程项目的类型，而不仅仅是在项目已经确定之后 给出一些说明。 2 、战略环境评价评价的是项目层面上很难以解决的影响。战略环境评价涉及多个 项目的累积影响和协同影响。例如交通可能带动着整个地区的再发展，这种影响就很难 从项目的层面上处理。同样的，战略环境评价在处理大范围的环境影响如生物多样性和 。r i k i t h e r l v e l ( 里基泰里夫) ，战略环境评价实践，鞠美庭李海生李洪远等译，化学工业出版社，2 0 0 5 年9 月 贵州水电资源开发战略环境影响评价的应用趋势研究 全球变暖等问题时，比项目环境影响评价更有效。 3 、战略环境评价有助于更好地考虑替代方案。在提出一些项目的时候，许多替代 方案在较高层次的决策中被淘汰。 4 、战略环境评价将环境和可持续因素纳入到战略决策过程中，将经济、技术、政 治及其他因素同等考虑，从而拓宽了决策过程应考虑的范围。 5 、战略环境评价理论上有助于公众参与战略决策。虽然从传统上讲，战略行为是 在有限的公众参与中发展的，但是战略环境评价至少给公众一个机会，使其在战略行为 正式确定之前发表意见，可以在最大限度上允许公众积极地参与到整个战略决策过程 中。 6 、战略环境评价具有层次性，能够简化决策制定的过程，已执行战略环境评价的 某一规划阶段的结论就没有必要在接下来决策制定战略环境评价或项目环境评价的各 个阶段再去验证。 总之，战略环境评价能够使战略行为变得更加有条理、环境友好，并且更易于被公 众接受，从而使战略行为可以更快地通过批准。 贵州水电资源开发战略环境影响评价的应用趋势研究 战略环境评价对贵州水电资源开发的现实意义 前面讨论到具体建设项目对环境有直接的影响，需要进行环境影响评价，显然这只 是针对单个项目进行的评价。然而，国家或者全省的重大经济、技术和产业政策，区域 和资源开发规划，城市和行业发展规划，重大基础设施建设等对环境的影响更大，更会 产生长期影响、间接影响、二次影响和累积影响，而以环境评价为参考的决策对环境的 影响将是全局性，一旦决策失误会给相当范围甚至全国的环境质量带来了一些重大损害 和危害。在本章中重点探讨战略环境评价对贵州水电资源开发的现实意义。 2 1 在西部大开发的发展战略中，水电资源开发是贵州重大的经济支柱 2 1 1 “西电东送”是西部大开发的标志性工程 “西电东送”指开发贵州、云南、广西、四川、内蒙古、山西、陕西等西部省区的 电力资源，将其输送到电力紧缺的广东、上海、江苏、浙江和京、津、唐地区。首批“西 电东送”工程洪家渡水电站、引子渡水电站、乌江渡水电站扩机工程于2 0 0 0 年1 1 月8 日在贵州乌江流域正式开工。“十五”期间，贵州电力完成投资近6 0 0 亿元，不仅 有力地拉动了贵州经济的发展，在扶贫工作中，变“输血”为“造血”，更直接地促进 了当地的经济发展。 “西电东送”打开了贵州资源能源的宝库，并开始成为贵州全面建设小康社会的 强大动力。近两年，全省每年投入电力开发的资金达上百亿元，与火电相匹配的煤炭 开发投资逐年增多，预计“十五”期间将达到1 0 0 亿元左右。由于投资的拉动和电力 强有力的支撑，贵州能源工业得到迅速发展。电力在经济总量中的比重迅速上升。 实施“西电东送”工程，首先大规模的电源电网建设将直接拉动煤炭、冶金、化 工等行业的较快发展。其次，电力产业在促进工业生产、财政税收、保持国民经济持 续健康快速发展等方面发挥极其重要的支撑作用。再次，优质优价的电力，支撑全省 工农业尤其是原材料、制造业的快速发展。基于此，“西电东送”的加快实施，说明 电力工业朝着建立全国统一、开放竞争、规范有序的电力市场的步伐也在加快。 党中央实施西部大开发战略，并以“西电东送”为标志性工程，为贵州经济发展创 造了前所未有的历史机遇。“西电东送”不仅是贵州“十五”至“十一五”期间最大的 经济增长点，也成为贵州省最大的脱贫致富幸福工程。 2 1 2 贵州水能资源概况 1 、贵州省的水能蕴藏量、发电量 贵州水能资源极其丰富，蕴藏量达1 8 4 7 万千瓦，居全国第六位，主要集中在乌江 干流及其支流南盘江、北盘江、清水江、赤水河。乌江的年水流量相当于黄河的流量， 可开发的水电资源相当于半个三峡电站的电力装机容量。 据中国水利百科全书水力发电分册统计，贵州省的水能蕴藏量、发电量， 占全国比重等可见：表2 - 1 、表2 - 2 表2 - 1 部分水能统计表o 。董毓新马震岳李彦硕等编著，中国水利百科全书水力发电分册，中国水利水电出版社，2 0 0 4 年u 月 贵州水电资源开发战略环境影响评价的应用趋势研究 水能蕴藏量 地区 装机容量( 万k w )发电量( 亿k w h a )占全中国百分比( ) 全中国6 7 6 0 4 7 15 9 2 2 l _ 81 0 0 西南地区 4 7 3 3 1 1 8 4 1 4 6 2 12 2 2 贵, j t i 省1 8 7 4 4 71 6 4 2 02 8 表2 - 2 部分可开发水能资源统计表( 注：本表按单站5 0 0 k w 以上电站统计) o 地区装机容量( y k w )发电量( 亿k w h a ) 占全中国百分比( ) 全中国 3 7 8 5 3 2 4 1 9 2 3 3 0 41 0 0 西南地区2 3 2 3 4 3 31 3 0 5 0 3 66 7 8 贵州省 1 2 9 1 7 66 5 2 4 43 4 2 、猫跳河梯级水电站，总装机容量为2 4 9 万k w ，由红枫、百花、修文、窄巷口、 红林、红岩等6 座组成。为乌江支流，全长1 8 0 k m ，天然落差5 5 0 m ，流域面积3 1 9 5 k m 2 。 3 、乌江支流的清水河流域梯级水电开发方案：下坝脚度河大花水 新渡口格里桥等五级，总装机容量为2 6 7 万k w 。 4 、乌江水系的洪渡河流域梯级水电开发方案共有9 级，总装机容量为3 0 5 2 万 k w 。目前该梯级规划中只有沙坝电站正在建设中。 5 、乌江流域水电基地的开发概况 乌江是长江南岸最大的支流，年径流量与黄河相当，自古以险著称。但正是险峻的 峡谷和巨大的落差，使得乌江成为我国为数不多的水电“富矿”之一。按照国家的规 划，乌江干流已经和即将进行梯级开发的1 1 个大中型水电站，全部建成后总装机容量 将达到8 5 0 多万千瓦，年发电量4 2 0 多亿千瓦时。 乌江发