（中国近现代史专业论文）民初政争夹缝中的肃政厅——以八厘公债案为个案分析.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h i ：s l s 内容摘要 中华民国建立以后，在中国延续两干多年的君主专制制度被废除，民主和法制 被引入中国，近代行政诉讼和监察制度就是在这一时期被引入国内。作为中西监察 制度相融合的肃政厅也创立于斯，它将中国传统都察院御史制度和近代西方行政公 诉职能统一起来。本文以八厘公债案为个案，通过肃政厅对案件的调查、纠弹过程 来考察民国初年法制建设所遭遇的困境。全文由三部分组成。 第一部分探讨了近代行政诉讼制度引入中国的历史背景，对采取何种行政诉讼 制度的讨论，以及最终独立行政诉讼机构一一平政院的成立。该部分主要论述了肃 政厅的成立、运作特征和职能以及它和平政院的复杂关系。肃政厅虽然是平政院的 一部，但有独立的纠弹权，财政方面也是独立。它还监督平政院纠弹的执行，类似 于检察院和法院的关系。 第二部分讨论了各方围绕八厘公债案所产生的各种关系。财政问题是近代中国 的主要问题，历届政府为此殚精竭虑，发行公债是主要手段之一。八厘公债是南京 临时政府发行的公债。发行以后民众购买力不高，由各省认领作为军费。江苏省认 领以后，由于财政困难将债票抵押西门子公司。1 9 1 4 年公债用途上报以后，财政部 认为江苏省公债用途不明，有侵占嫌疑，引发了八厘公债案。此案是震惊民初的财 政大案，案情之复杂，牵涉面之广，实属罕见。肃政厅作为对官员纠弹的机构，对 案件的进程起了决定性的作用。本部分论述了八厘公债案的由来，围绕平政院和大 理院对案件不同的审理结果所引起法制方面的危机。 第三部分分析了八厘公债案背后复杂的政治关系。肃政厅、大总统袁世凯、江 苏省财政厅之间的关系。通过对案件背后复杂关系的梳理，我们可以发现案件涉案 各方都怀着不同的意图。蒋懋熙假公济私，袁世凯在掌握了全国政权以后，试图通 过此案件打击程德全、应德闳，同时起到震慑南方江浙势力的意图。各种复杂的原 因演绎着案件的进程。 肃政厅属于司法机关还是行政机关本身就是一个复杂的问题。从平政院的编制 令来看，肃政厅肃政史身份受到了保证，具有司法官员的特点。但肃政厅直隶予大 总统，又是行政机构。矛盾的身份也使得肃政厅很难定位。 从八厘公债案的纠弹与审理过程，我们可以看出民国初年复杂的政治社会矛 盾。原本一个单纯的财政案件，由于各种政治力量的存在，使案情变得扑朔迷离， 最终不了了之。而作为案件主导机关的肃政厅在案件中也未能起到其应有的监察职 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 能。虽然肃政厅在两年多的时间内，先后纠弹了一大批的违法案件，对当时的政界 起到了震慑和整治作用。但立法目的和实际效力往往存在偏差，民国初年法制建设 不完善，行政权力无限制膨胀，也使得它难逃其他法制机关类似的命运，成为大总 统政治控制的工具，不能不说是历史遗憾。本文通过肃政厅在对八厘公债案审理过 程中，与大理院、大总统，甚至和平政院的复杂关系来探究在其运作过程中的局限， 进而指出民国法制改革尝试失败的深层次原因。 关键词：肃政厅八厘公债案民初政争法制困境 h 硕士学位论文 m 人s t f r s1 h e s l s a b s t r a c t a f t c rt l l ee s t a _ b l i s l l n l 锄to ft l 心r e p u b l i co fc h i n a ，a b s o l u t em o n a r c h yl a s t i n gf o r 2 ，0 0 0y e a r si nc h i n a ss y s t e l nw 嬲a _ b o l i s h e d ，d e m o c r ya n dl e g a li n s t i t u t i o n sa r e i r l t r o d u c e dt oc h i 胍t h em o d 锄a d i i l 埘s t m t i v e1 a w s u i t 锄ds u p e i s o r ys y s t 锄i sb e i i l g i n 仃0 d u c e di nt l l ee d yy e 螂o ft h er 印u b l i co fc h i n ai nt h i sp e r i o do f 缸m e a 向s i o no f c h i n e 锄dw e s t e ms u p e n ，i s o r ys y s t e m o m c eo ft l l es ug w 弱f o u n d e d ，i t 蛆i t s c h i n e 妇d i t i o ni n s p e c t o r - g e n e m ly 砌y u s l l is y s t e m 觚dw e s t e ma d l n i i l i s 仃a t i o np u b l i c p r o s e c u t i 如1 c t i o n b a s e d0 nm eb o n d sf o rt h eb a l ic 觞e ，s u9 0 v e m 锄c es t u d i e st l l e h a r d s h i pa n d 跚仃c 渤g si nt l l ec o u r s eo f m eb u i l d i n go f l e g a ls y s t e i t li n 廿1 ee 砌yy c 掷o f 廿l er 印u b l i co fc l l i mb yt h ew a yo fi n v e s t i g a t i o n 锄dc o 玎c c t i c o u r s e 1 k 觚l t e x t c o n s i s t so ft i l r e ep a r t s t h ef i 璐tp a nd i s c u s st l l em o d 锄幽i l l i s 仃a t i v el i t i g a t i a ns y s t e mt 0i n 仃o d u c e a l i n a sl l i s t o r i c a lb k 酉n 也t 0t a ：k et 0t l l ed i s c u s s i o no fa d l i l i l l i s 位i t i v el i 石g a t i o n s y s t e m ，a d m i 磁s 撇i v ep r o c e e d i n g sa n d ，u l t i m a t e l y ，廿l ef o u n 缸i o no f 缸i n d 印e n d e n t 吣廿圮 e x e c u t i v ey 啪1 1 l i sp a r t撇i i l l yd i s c 瑚s e dt l l ee s t a b l i s h m e n to f s u 9 0 v e 珊m 曲t ，0 p e 础o n ，凡n c t i 伽s 柚dc o i n p l e xr e l a t i o n s l l i pt 0t l l ee x e c u t i v eo 衔c e s u g o v e m m e n ti sp a r to ft h ee x e c u t i v eo 伍c e ，b u ti tl l a s 觚i i l d e p e n d e n tc o r c t i o n 孤d i i i l p e 鹋l l i i l 明tr i g h t ，i n d 印e n d e n t 矗m d a m 锄t a l1 1 i g h t i ta l s 0s u p e r v i s e s 廿l ei m p l 锄e n 伽o n t h er c l a t i o n 出pb c ；钾旧e ns t lg o v e m m e n t 硒de x e c u t i v eo 衔c ei ss i m i i a rt 0t h a tb 吱w e e n p r 0 c u t o l l s 鲫i dc 0 吼s 。 t h es e c 伽l dp a r td i s c 璐st l l ev 撕0 u s 心l a t i o n s h j p sg e n e r a t e db yt 1 1 eb a l ib o n d sc 豁e f i n 粕c i a lp r o b l e m si nm o d e mc l l i n aw e 陀t l l em a i np r o b l 锄f o rs u c c e s s i v eg o v e m m e n 坞 i s s u i i l gb o n d sw 懿eo fi t sm a i l lm e a 璐b a l iw 硒n a 坷i n gi n t 池g o w 卸m e n tb o n d i s s u a n c eo fb o n d s 。a f t 盯b a l ib m d s 、阳r ei s s u e d ，t l l ep u r c h 鹪i n gp o w 盯o f p e o p l ew 缌n o t l l i 曲n 、嬲c l a i m c d 嬲t l l ep r o v i n c i a lm i l i t a 拶s p 锄d i n g j i 觚g s up r o v i n c e ，c l a i m e dla t i d u et 0f i n 锄c i a ld i 衔c l l l t i e sm o r t 星r a 星_ 洒t h eb o n d st 0t l l es i e m e i 塔 h l19l4a r e rt l l e p u r p o so fb o n d sw e r c 阳p o r t e 也j i a r l g s up r o v i n c e ，廿l em i i l i s 仃yo ff i 咖c ec o n s i d e 陀d 廿l ep u r p o sn o tc l e 甜觚ds u 印e c 蜘i n v 嬲i v e ，w l l i c ht r i 鹊e r e d 廿l eb a l ib ( m d s e a r l y r 印u b l i co fc l l i n ai ss h o e db yn 地c 觞e ，t 量圮c o m p l e x i t yo ft h ec a i n v o l v 主l l ga 谢d e s u r 伍c e ，i ti s 随他s u9 0 v e 珊m to 衔c i a i s 弱t l l eo 伍c eo ft l l e 如n 缸n e n t a li n s t i t i l t i o n s6 f t l l eb o m b ，t 1 1 ep m c e s so f 也ec a p l a y e dad c c i s i v er o l e t h i ss e c t i o nd i s c u s st 1 1 eo r i 百n l i i 硕士学位论文 m a s t l ! r st h e s l s o f t h eb a hb o n d s ，o nt h ee x e c u t i v ey u 孤粕dd a l iy u a n p i n g0 f t h ec a s eh e a r db y 妞 r c s u l t so f t h ed i 侬r e n tl e g a ls y s t e mf m mt l l ec d s i s t h cm i r dp 矾a i l a l y s e sc o m p l e xp o l i t i c a l 心l a t i o n sb e h i n d 廿l ec 觞e 锄dt l l e r c l a t i o n s h i p sb e t 、) l ，e e nj i 觚g s up r 0 v i n c i a lf i n 觚c e ，t l l eo 缅c eo f9 0 v e m 觚c es u 锄d p r e s i d e n ty u 粕s h i l 【a i n u g l lc a 珂i n gt h ec o i n p l e xr c l a t i o n s h i p s ，w ec 锄f i n da l lt h e p a n i e si n v o l v e di nt h ec 舔eh a dd i f f e r e n ti n t e n t i o n s j i a n gm a 0 h e e ，y u 孤s h i k a ii n c o n 仃o lo fn a t i o 触lg o v e m m e n tt r i e dt 0c r a c kd o w nc h e n gd e q u a n ，y i n gd e h o n ga n d w 勰ad e t e r r e n tt 0t h ej i a n g z l l e ：f 0 r c e sa tt h es a m et i m e a l lk i n d so fc o m p l i c 酏e d r e 弱0 n sd e d u c e dt l l ep r o c e s so f 廿l ec a s e w h e t h e rs u9 0 v e n l 】m e n tb e l o n g e dt om ej u d i c i a 叫0 r 廿l ee x e c u t i v ei t s e l fi sac o m p l e x i s s 婀f r o n lt l l ee s 讪l i s l l i i l e n to f 也ee x e c u t i v ey 啪，m ei d c n t 时o fm co 衔c i a lo ft h e s ug o v e 加m tw 鹬e 邯u r c d锄dh a d 也ec h a r a c t e s t i c so fj u d i c i a lo 衔c i a l s c 仃a d i c t i o 璐i nl l i sc 印a c i 时a sn l e9 0 v e m m 髓tm a k e st l l eo 瓶c es ud i 佑c u l t p o s i t i o 柑n g f 眦lm ec o r c t i o n 锄di m p e 1 1 i i l e n tc o u r ，w ec a ns e ec 锄p l e xp 0 1 i t i c a l 锄d s o c i a lc o n t m d i c t i o n s o r i 西n a l l yas i n l p l ef i r 姗c i a lc a ，b e c a u s eo fm ee x i s t e n c eo f v a r i o u sp o l i t i c a lf 0 r c e s ，h a db e c o m ec o m p l i c a t e d 觚dc o n f h s i n g ，觚d e v e r l 伯融l y t o n o t l l i i l g a sal e a d i n g9 0 v e m m e n to r 昏mi nm ec a ，i ta l s 0f a i l e dt 0p l a yi t sp r c p e r m o l i i t o 血g 纯n c l i o n s a l t l l o u g hs ug o v e m m e n tl 笛t e df - 0 rm o r et 1 1 a n 铆oy e a r s ，s ug c o n e c t c d 柚di m p e a c h e dal 鹕en m n b e ro fv i o l a t i o nc a s ，t i 圮p 0 1 i t i c i a n sa t 也a tt i m e p l a y c dar o l ei l ld c 洲n g 锄dr e c t i f i c a t i o n h o 、阳v e r ，l e 垂s l a t i v ci n t e n t 觚dp r a “c a l e 仃c c to f t f l a w e d ，i m p e 晌c tr e p u b l i co f b u i l d i n g 龇l e g a ls y s t e m ，u 舭嘶c t e d e x p 雒s i o fe x e c 嘶v ep o 懈，b u ta l s 0i i l a l ( e si tn o te s c a p e 舶mt l l ef a t eo fo m e r0 r g 姐s o f 也el e g a ls y s 搬na n db e c 踟et l l et 0 0 l so fp o l i t i c a lc o n t r o l ，w h i c hw 懿t l l er e 伊皎t ob e l l i s t o 哕t h ep a p c rd c i n o n s 缸a t e sm ed e e p - a t e dr e 嬲o n sf 0 rt 1 1 e 托f 0 肌f a i l u r co fm e l e g a ls 舛啪，a n d 如n h e re x p l o r e st l l ec o m p l e xr e l a 廿o n s h i pi nm ec o u 墙eo fi t so p e m t i o n t 0p o i n t so u tt 量l eo p e 阳t i o nl i m i t a t i o 潞 k e yw o r d s ：s ug o v 钮姗c eo m c ee 盯l yr e p u b l i co fc h i 凇p o l i t i c a l 咖l g g l e b a l ib o n d sc a k g a ld i m c u l t i e s 硕士学位论文 m 人s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名： 抄乏 日期汐扩年咖 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权 中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通 过网络向社会公众提供信息服务。 作者签名：宏祚专 作者签名：诱干钆多 日期：眵耵月缈日言薹，键瓶日期静0 【阳 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程 ，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库 中全文发布，并可按“章程 中的 规定享受相关权益。回塞途塞握銮卮进蜃! 旦坐生；旦= 生；旦三生筮查! 作者签名： 日期：形蒜习鼠 导师签名：洌l 叩 日期：9 年阳蚰 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 绪论：本课题的研究状况及其分析 ( 一) 学术史回顾 1 关于行政诉讼制度的研究现状 行政诉讼制度是从国外引进的新制度，这一制度在中国落地之始就引起了学者 的关注，民国时期就有一系列的文章发表。其主要代表著作和文章有章士钊的论 行政裁判、论特设平政院与自由原理不相容等，这些论文批驳了各种主张设 立平政院这一特殊裁判机构的观点，主张法律面前人人平等，反对设立单独的行政 裁决机构。张葆彝的平政院制度之研究，分别就平政院的起源、组织、权限、 行政诉讼和平政院在宪法上的规定等五个方面进行了论述，他主张采取德国和同本 等大陆法系国家的行政诉讼体制，在行政机关和普通司法机关之外另设行政诉讼机 关一一平政院。张东荪在论普通裁判与行政裁判制度 和行政裁判论中主 张制定行政诉讼法，由普通司法机关依行政法与行政诉讼法兼理行政诉讼事务。汪 叔贤也提出了由普通司法机关依照行政诉讼法规定的专门审理程序审理行政诉讼 案件。民国时期也出版了关于行政法的一系列的著作，其中自鹏飞的行政法总论 从行政法的基本概念及基本规律、行政组织、行政上的诉讼等方面，论述了行政 诉讼这一特殊的法律制度。该书认为袁世凯政府设立的平政院同德国和日本等国制 度相似。范杨的行政法总论 则更加仔细的从行政法的基本概念、行政法的基 本法则、行政组织和行政救济诸多方面论述了从孙中山五权主义宪法理念开始的民 国行政法规。 近几十年来又陆续出现了系列关于平政院和行政诉讼的论文。台湾方面黄源 盛在平政院的研究中贡献最大，其中他的民国第一个行政诉讼审判机关一民初平 政院裁决书整编与初探固，较为详细的论述了平政院从1 9 1 4 年成立到1 9 2 8 年平 政院的诉讼案例，平政院的组织，是目前研究这一机构的代表作。在著作方面，台 田章士钊甲寅日刊存稿选自民国丛书上海书店出版杜第二编9 5 册第3 5 4 l 页 印选自中华民国建国文献第一辑史料二第1 4 1 3 页一1 4 2 l 页。 - 载庸言第一卷第十五号。 田载庸言第一卷第二十三号。 o 白鹏飞：行政法总论上海商务出版社1 9 2 7 年版。 范杨：行政法总论中国方正出版社2 0 0 5 年4 月第一版。 。黄源盛：民国第一个行政诉讼审判机关一民初平政院裁决书整编与初探，选自张晋藩2 0 世纪中国法制 的回顾与前瞻) 中国政法大学出版杜2 0 0 2 年9 月第一版。 l 硕士学位论文 m a s 。r e r st h e s i s 湾还没有发现专门论述平政院的著作。大陆方面这一领域的研究成果较为薄弱，目 前仅在核心期刊上面发表两篇文章，一篇为武乾的论北洋政府的行政诉讼制度 ，另一篇是张生的中国近代行政法院的沿革圆，这两篇论文均是对这一机构简 单的论述。值得一提的是，在最近几年，出现了几篇法制史方面的学位论文。中国 社会科学院研究生院孙之智2 0 0 5 年的硕士论文中国近代行政诉讼制度研究，论 述了从清末新政开始筹划的行政裁判院到民国初年成立的专门审理行政诉讼案件 的机构平政院。南京国民政府继承并发展了这一制度，体现了中国法制的进步， 但由于采取一级法院制度不利于司法救济的全面发挥，有一定的局限性。江西师范 大学文旅学院黄泽南2 0 0 2 年的硕士论文民国初年的监察制度论述也对平政院 和肃政厅进行了简单的论述。作者把平政院、肃政厅、文官高等惩戒委员会和审计 院等机构并称为监察机关，对它们的特点和影响进行了论述。安徽大学陈有身2 0 0 1 年硕士毕业论文民国时期行政诉讼制度研究，论述了行政诉讼制度的起源，并 且把南京国民政府和北洋政府的行政诉讼制度加以比较，对整个民国时期的行政制 度给予了客观的评价。此外，2 0 0 0 年4 月在北京召开了主题为“2 0 世纪中国法制 的回顾与前瞻的研讨会，提交的论文汇集成集，其中欧阳正、张生、韩秀桃、黄 源盛等先生也分别论述了这一时期的法律制度。 2 法制史和监察制度研究现状简论 关于法制史研究的著作和论文也从民国时期开始出现了一些研究成果。代表性 的著作有杨鸿烈的中国法律发达史 ，此书是一本通论性的著作，讲述了中国 法制从上古到民国时期法制发展的历史。在该书最后一章中讲述了民国时期的各种 法律机构和当时的各种法律规章制度，对研究中国法制的历史和民国时期法律有一 定指导意义。：中国法律思想史 是他的另外一本代表作，此书阐明了中国法律思 想史是研究几千年以来各时代所有支配法律内容的根本原理，并从中国几千年法律 思想史中发现了中国法律发展的继承和创新。徐朝阳的中国刑法溯源固具体论 述了什么是刑法，什么是刑罚，什么是监狱，使我们对刑法的基本知识和法律知识 有了初步的了解。吴经熊和黄公觉的中国制宪史 讲述了从清末立宪运动到南 京国民政府二十一年制宪运动的历史，对国家根本大法的制定有详细论述，但此书 。武乾：论北洋政府的行政诉讼制度，中国法学，1 9 9 9 年第5 期。 o 张生：中国近代行政法院的沿革，行政法学研究2 0 0 2 年第4 期 固杨鸿烈：中国法律发达史，上海书店出版社。 杨鸿烈：中国法律思想史，商务出版社1 9 9 8 年版。 。徐朝阳：中国刑法溯源，台湾商务印书馆，1 9 6 8 年6 月。 雪吴经熊、黄公觉：中国立宪史，商务出版社1 9 3 7 年版 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e sj s 侧重于南京国民政府的制宪问题。谢扶民的中华民国立法史讲述了民国建立 以后法制发展史，详细论述了从南京临时政府到南京国民政府不同时期的各种法律 机构和条文，是研究法制史的重要参考史料。 关于研究法制史的著作还有管欧的中华民国宪法史论，该书以宪法的章节 条文为经，以理论及实际问题为纬，介绍了在孙中山的五权宪法理论下行政、立法、 司法、考试、监察及中央与地方的基本关系，对我们了解