（公共管理专业论文）乡镇财政负债问题与对策研究——以四川省泸州市龙马潭区为例.pdf

摘要 乡镇财政负债是目前全国农村面临的一个突出政治经济问题，已经严重影响农村经济发展、 政治稳定。本文在对四川省泸州市龙马潭区乡镇财政负债现状及成因进行实证分析的基础上， 分析了乡镇财政负债的成因：一是二元经济结构下国民收人分配的严重扭曲，加重了乡镇财政 的负担；二是分税制财政体制不完善，加大了乡镇财政的困难：三是公共财政制度没有最终建 立，造成了乡镇政府职能非正常移位：四是行政管理体制滞后，机构臃肿，冗员过多；五是现 行的干部任免和考核机制，导致各种政绩工程和达标活动层出不穷；六是县乡财政困难，为乡 镇债务推波助澜。 由此，作者提出农业税改革后化解乡镇财政负债的对策：一是在杏清底帐、明确债权的基 础上建立完善合理的财政体制，合理界定乡镇事权财权；二是充分发挥公共财政职能，加大中 央和省级财政转移支付力度；三是精简乡镇机构和人员；四是建立科学的官员绩效评价体系； 无是完善公共支出监管制度，提高财政资源的利用效率；六是积极发展税源经济，增加乡镇或 县乡财力。 关键词：乡镇财政负债减免农业税精简乡镇机构 a b s t r a c t n o w a d a y s ，t h ef i n a n c ed e b ti s s u eo ft o w n s h i p s i sav e r yo u t s t a n d i n gp o l i t i c a la n de c o n o m i c i s s u e ，w h i c hh a sa l r e a d yb a d l yi n f l u e n c e dt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dp o e t i c a ls t a b i l i t yo fo u r c o u n t r y b a s e do nt h ef i n a n c ea n a l y s i so f d e b ta c t u a l i t ya n d “猢o n so f l o n g m a t u na 嘲o f l u z h o uc i t y , s i c h u a np r o v i n c e ，t h ei n d e b t e do a u s e so f f o r m a t i o no f t o w n s h i p s a r ca sf o l l o w s ： 1 t h ed i s t r i b u t i o n s y s t e m o fn a t i o n a li n c o m ei s b a d l y d i s t o r t e du n d e rd u a l i t ye c o n o m y f r a m e w o r k a sar e s u l t ，t h ef i n a n c i a lb u r d e no f t o w n s h i p si sa g g r a v a t e d 2 t h ef i n a n c i a li s s u eo ft o w n s h i p si si n c r e a s e db e c a u s eo ff a u l t yf i n a n c i a ls y s t e mo fd i v i s i o n t a x 3 p u b l i cf i n a n c i a ls y s t e mh a sn o tb e e nb u i l tu ph e r e t o f o r e t h e r e f o r e , t h eg o v e r n m e n tf u n c t i o no f t o w n s h i p s i sn o ti ng e a r 4 a d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o nl a g sb e h i n da n df r a m e w o r ki so v e x s t a f f e da n dp e r s o n n e la r e r e d u n d a n c y 5 a uk i n d so fa c h i e v e m e n t si np o s ta n dr e a c hs t a n d a r da c t i v i t i e se m e r g ei se n d l e s sb e c a u s eo f t h e a c t u a la p p o i n t m e n ta n dr e m o v a la n dc h e c ks y s t e mf o rf u n c t i o n a r i e s 6 t h ef i n a n c eo f t o w n s h i p si si nt r o u b l e a c c o r d i n gt oa b o v e - m e n t i o n e da n a l y s i s ，d e b ta l l e v i a t i o np o l i c y , w h i c hc a ns o l v et h ef i n a n c i a l d e b ti s s u eo ft o w n s h i p sa i d e ra g r i c u l t u r a lt a xi n n o v a t i o n ，i ss u b m i t t e db ya u t h o r , i n c l u d i n gt h e f o l l o w i n gc o n c r e t em e a s u r e s ： 1 t h ec o n s u m m a t ea n dr e a s o n a b l ef i n a n c i a ls y s t e ms h o u l db eb u i l tu pt od e f i n et h ea f f a i r sa n d e c o n o m i cn g h t so f t o w n s h i p s ，b a s e do nt h o r o u g h l yi n v e s t i g a t i n go nl e d g e ra n dp i n p o i n t i n gc r e d i t o r s r i g h t s 2 p u b l i cf i n a n c i a lf u n c t i o ns h o u l db eb r o u g h ti n t op l a y a d e q u a t e l y , a n df i n a n c i a lt r a n s f e r p a y m e n tp o w e ro f c e n t r a la n dp r o v i n c i a la u t h o r i t i e ss h o u l db ei n c r e a s e d 3 t h eo r g a n i z a t i o na n dp e r s o n n e lo ft o w n s h i p ss h o u l db es i m p l i f i e d 4 t h es c i e n t i f i ce v a l u a t i n gs y s t e mo f p e r f o r m a n c ef o ro f f i c i a ls h o u l db eb u i l tu p 。 5 t h es u p e r v i s a ls y s t e mo fp u b l i cp a y o u ts h o u l db ec o n s u m m a t e d ，a n dt h eu s i n ge f f i c i e n c yo f f i n a n c i a lr e s o u r c es h o u l db ei m p r o v e dt oh i g h e rl e v e l 6 t a xs o u r c ee c o n o m ys h o u l db ed e v e l o p e da c t i v e l yi no r d e rt oi n c r e a s et h ef i n a n c i a lr e s o u n 琳 o f t o w n s h i p so rc o u n t i e s ， k e yw o r d s ：f i n a n c ed e b ti s s u ef o rt o w n s h i p s ，a g r i c u l t u r a lt a xi n n o v a t i o n 。s i m p l i f i e st h e t o w n s h i p so r g a n i z a t i o n i i 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名。 ；呷亳f l 时间：7 ，年 f 月z 自 f 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同 媒体上发表、传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 时间：) 。，g 年j 月t - d h 导师签名：任娃平 时间： z 叼移年，月l 多日 打 、 n 6 _，f l， 名签生 究 研 1 1 研究意义 第一章绪论 自1 9 9 4 年财税体制改革以来，乡镇财政负债问题e t 益严重。特别是随着农业税费减免政策 的实施，乡镇财政负债进一步加大，在中西部省份这个问题尤为突出。来自国务院发展研究中 心的调查表明：目前全国乡镇政府一级的负债大约为3 0 0 0 亿元。截至2 0 0 3 年底，四川省乡镇 债务2 7 9 7 3 亿元，平均每个乡镇负债5 5 2 万元。沉重的乡村两级债务成为税费改革绕不开的难 题，乡镇债务成为无法排除的“定时炸弹”。 乡镇财政负债斟境目前已经成为严重影响我国农村，特别是广人中西部农村地区经济发展、 政治稳定和乡镇政府发挥公共职能作用的一个突出问题。农村税费改革在减轻农民负担的同时， 势必会减少乡村财政的收入特别是乡镇财政的收入，乡镇财政原来遗留下来的巨大债务问题也 将无法化解，导致乡镇财政面临严重的收支缺口和债务压力。与此同时，许多地方的乡镇政府 因为财政负债沉重，在提供农村基础教育、医疗卫生等具有公共品性质的服务上，没有承担应 有的责任，造成地区性公共服务和产品的缺火，农民的福利受到损失，发展机会被剥夺，造成 了基层政府公信力和执政力的降低，从而影响到基层政权的合法性生存，使“三农”问题的解 决更加团难。 农业税的取消，将进一步扩人乡镇财政的不平衡，使乡镇( 村) 政权的正常运转难以维系， 使乡镇财政收支不平衡，运转难保证。一方面，乡镇财政收入增加难；另一方面，乡镇支出经费 口径依旧。在目前政府职能还没转变，乡镇机构改革没有到位之前，农村税费改革的实施，无 疑给了靠预算外收费来维持运转的乡镇机构致命的一击。农村税费改革“革”了乡镇机构收费的 “命”，日后如何保证足够的资金维持机构运转便成了一人难题。减免相关农村税费，只是改变 了农民和基层乡村政府的内部分配关系，农村的投入没有增加。农民税费负担是减轻了，但“大 的基层乡村政府没钱了。所以乡村债务负担难以消化，且有增大趋势。 为广人农村提供必要的公共产品和服务，既是政府的责任，也是公共财政改革的方向。因 此在全面建设小康社会的进程中，解决乡镇财政负债问题刻不容缓。那么这些债务到底是何时 形成的? 债务比例有什么构成? 有哪些债权人? 农村基层乡镇债务到底麻该怎么消化? 是像国 有银行商业化改革一样由中央财政“注资”解决? 还是由地方政府自我消化? 还是让那些无法 还债的政府破产? 同答这些问题，需要直面现实的勇气。基层政府的财政困难问题已经引起中 央政府的高度重视。从2 0 0 5 年起专门首次安排预算资金15o 亿元预算对西部地区财政困难的 县、乡较人幅度直接增加转移支付以缓解县乡财政困难。这说明基层政府的财政困难问题已经 引起中央政府的高度重视。在这种情况之下，准确了解农村乡镇财政负债的真实情况，为切实 解决乡镇财政负债问题提供有价值的参考意见和对策分析，具有十分重要的理论意义和现实意 义。 作者选取所在的四川省泸州市龙马潭区进行乡镇财政负债的调查。根据调查所取得的数据， 分析了乡镇财政负债的成因、危害。并从制度经济学的角度和分税制改革的角度对乡镇财政负 债问题进行了深度剖析提出了在农村税费改革后的新形势下如何化解乡镇财政负债的对策和 建议。 1 2 研究综述 乡镇财政负债是一个在全国范阐内普遍存在的现象。理论界在对乡镇财政负债的研究中， 对乡镇财政负债产生的过程、来源、构成及一般原因的论述较多，目前国内系统研究乡镇财政 的专著有乡财政的理论和实践( 李海、苏明) 、现代中国农村财政问题研究( 孙潭镇) 、聚 焦中国农村财政( 朱刚、9 元红、张军) 、中国小城镇财政( 李金旺) 等数部。近年来散见 r 国内外诸多报f 0 中的关于我国乡镇财政研究的文章也有一些，目前国内外学者对乡镇财政负 债问题及对策研究主要集中于以卜四个方面： 一是关于乡镇财政负债的现状与结构的研究。国务院发展研究中心副主任陈锡文、国务院发 展研究中心农村部部欧韩俊，以及孙捷、和丕禅等学者 2 0 0 2 在研究中指出，乡镇财政负债是乡 镇政府担负的债务或乡镇政府债务的简称。一般来说，政府负债包括直接负债和或有负债，从理 论说来，在我国，乡镇政府形成债务的空闻极为有限，出现乡镇财政负债的可能性非常小。但是， 2 0 0 0 年全国乡镇财政负债额为2 0 0 0 - - 2 2 0 0 亿元。据对全国8 1 个农民负担检测县的调查，乡镇平均 债务额远到1 0 9 8 6 万元。乡镇平均净负债额为7 0 8 4 万元，不少乡镇政府面临破产。乡镇财政负 债现象普遍存在于我国中西部地区，其中有的省份负债乡镇数占乡镇总数近9 0 。乡镇财政负 债既包括直接负债又包括或有负债，前者为乡镇政府所欠上级财政周转金、其他组织或个人借款、 基础设旌上稳款、行政机关和事业单位t 作人员的工资、集团消费支山等。后者为以财政收入作 为向农村合作基金会、农村信用社和国有商业银行等获取贷款的担保。 乡镇财政负债的表现形式多种多样，以使用方向为标准对乡镇财政负债进行划分，其结构可 概括为：( 1 ) 生产型负债。是指乡镇政府在无资本金或较少资本金的情况下，通过以财政收入作 为担保，获取贷款以满足新建企业，或进行企业技术改造，或进行农业产业结构调箍对资金的需 要所产生的负债。( 2 ) 基础设旖型负债。是指乡镇政府通过以财政收入作为担保，获取贷款以满 足改善辖区内基础设施( 主要指公路、灌溉捧水设施) 落后状况对资金的需要，或者在自身无资金 情况f ，通过订立合同，允许企业或个人先垫款进行辖区内基础设施建设并承诺在一定时期内 予以同报所产生的负债。( 3 ) 行政事业型负债。主要包括两方面：一是指乡镇政府拖欠的行政机 关和事业单位的工作人员( 主要是指教师) 的工资、上级财政部门借入财政周转金、其他单位借入 款项：二是主要指乡镇政府拖欠的政府办公建筑上程款项、医院新建或改造工程款项和学校新建 或改造工程款项。( 4 ) 集团消费型负债。是指乡镇行政机关和事业单位拖欠的招待费和交通费。 ( 5 ) 垫税型负债。所谓垫税是指乡镇政府在不能完成县级政府下达的税收任务情况下，迫于压力， 不得不通过其他方式来垫补县级政府f 达的税收任务的所剩税收差额( 垫税额) 。目前乡镇政府 垫税方式有两种：一是获取贷款。通过以财政收入作为担保获取贷款来垫补部分或全部垫税额； 二是买税。所谓“买税”是指垫税的乡镇政府向税务部门或者人员行贿，使得其他乡镇税源转化 为本乡镇税源过程。乡镇政府向税务部门或者人员行贿加大了乡镇支出，是产生乡镇财政负债的 原因之一。垫税型负债是指乡镇政府以财政收入作为担保获取贷款或行贿以垫补垫税额所产生的 负债。 2 中周农业大学硕士学位论文 第一章绪论 二是关于乡镇财政负债与农村税费改革的研究。广东外语外贸大学经济贸易学院的张金艳 2 0 0 5 认为，在我国，乡镇政府所辖区域内居民主要为农民因而乡镇财政负债就是农民现在或 未来负担。她认为，农村“三乱”与乡镇财政负债对加重农民负担是殊途同归。只不过相对农村 “三乱”对加重农民负担具有同步性两言，乡镇财政负债具有滞后性，更多地表现为农民未来负 担或再次性农村“三乱”，解决农村“三乱”问题和处理乡镇财政负债是决然不能割裂开的。从 乡镇财政负债与农村“三乱”相互关系可以看出，那些置乡镇财政负债而不顾的减轻农民负担的 政策或措施是不完全的，有的只能有一时之效，最终是不可能达到目的，因而着眼于乡镇财政负 债问题应是健全的农村税费改革题中应有之义。 从现实来看，一方面，无论是各级政府还是学术界对于乡镇财政负债都没有给予应有的重视， 主要表现为：( 一) 截j r 目前，还没有一个全国性乡镇财政负债的官方统计数据，部分地方政府对 辖区内的乡镇财政负债仍是漠然置之；( 二) 有芙研究乡镇财政负债的文献几乎是对现象的描述， 站在理论的高度来深刻和系统地探讨这一问题的文献显得很少。与此同时，相对于对农村“三乱” 的抗争，农民对乡镇财政负债的反应是出奇地冷漠。这些情况不能不说是对着眼于乡镇财政负债 问题的消极因素。另一方面，始于2 0 0 0 年引人注目的农村税费改革试点工作的主要内容是：取消 乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰 税：取消统一规定的劳动积累工和义务1 ：；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用 办法等。很明显，同以往减轻农民负担措旌一样，这一措旌又没有着眼丁乡镇财政负债问题，而 主要着眼于农村“三乱”和规范乡镇政府获取收入的行为。2 0 0 3 年以来，作为深化农村税费改革 的举措取消农业特产税和从2 0 0 4 年起，逐步降低农业税税率，平均每年降低1 个百分点以上， 5 年内取消农业税等。同样没有着眼于乡镇财政负债问题。可以说，截止目前，我国所实篪的农 村税费改革是一种不完全农村税费改革。 健全的农村税费改革的内在要求，应既着眼丁农村“三乱”，又着眼于乡镇财政负债问题， 而决不能把这两者割离开来。要使目前所实施的农村税费改革真正地达到减轻农民负担目的，就 要在着眼丁农村“三乱”基础上，着眼下乡镇财政负债问题。而着眼于乡镇财政负债问题就是采 取行之有效的措施来化解乡镇财政负债使负债乡镇转化为非负债乡镇。显然，这些措施与着眼 于农村“三乱”所采取的措施对减轻农民负担具有内在一致性。化解乡镇财政负债是着眼于乡 镇财政负债问题的最高目标。理所当然，化解乡镇财政负债的措施是着眼丁- 乡镇财政负债问题的 核心。总体来说，确定化解乡镇财政负债的措施要通盘考虑和综合分析多种冈素，这些因索主要 是：乡镇财政负债总量、各单一类型负债形成原因、并单一类型负债量和结构、各单一类型负债 人的债权人状况、乡镇政府可用偿还负债资金、乡镇财力等等。由丁_ 各乡镇政府的上述因素的状 况相互不同，所以确定化解乡镇财政负债措施没有固定模式。各乡镇政府要根据自身情况，按照 最大限度的减少负债的原则，因地制宜的制定化解乡镇财政负债措施。 三是关于乡镇财政负债原因的分析。财政部财政科学研究所孙氏杰、赵全厚以及秦元明、胡 健、邬海平等学者 2 0 0 3 认为乡镇财政负债已成为困扰广大基层干部、影响基层发挥政府行政职 能的一个突出问题。乡镇财政负债具有面广量大的特点，大部分乡镇都有负债，负债额从几万元 到几百万元不等。造成乡镇财政负债的原因主要有： 1 、短期行为。表现为只顾当前利益，而不考虑长远利益，只顾眼前的发展，而不考虑未来 的持续发展，只从当前的情况进行分析，而不对未来作预测。其直接后果是负债。首先，在引进 中国农业大学硕上学位论文 第一章鳍论 项目、办企业上，没有经过充分的论证、评估而仓促上马，结果不少项目不是中途搁浅， 白白 浪费资金，就是项目竣工之日成为项目停破( 产) 之时。由此造成人量负债；其次。在企业借贷 上，轻率地以政府名义，_ j 财政作担保，帮助企业或其它经济组织向银行或非银行机构贷款，当 企业破产或因经营不善而无力偿还贷款时，企业的负债就很自然地成为乡镇的负债：再次，显性 “政绩”的负面效应。有些领导热衷于做表面文章，搞显性“政绩”，为自己的升迁增添砝码， 如搞“样板”、树“典型”、搞“形象下程”、“轰动效应”，超财力大兴土木，建办公楼、 盖宿舍等。任期一满撒脚走人，前任领导的“政绩”，就成为后任的债务，如此一任一任 往上加，一任一任往厉传。 2 、非生产性支出。机构臃肿，人浮于事，每个乡镇政府都有十几至几十名非财政拨款的聘 用人员，这些聘用人员的工资福利等由乡镇白行解决，使本属“吃饭”财政更是力不从心，常常 是拖欠几个月的工资而不能兑现；招待费支出难以控制。上级任何部门来人都是领导，都要招待， 有的还要连吃带送，“盛情款待”。据了解乡镇政府一年的招待费在几万、十几万元；报刊 征订费用居高不下。据统计，每个乡镇政府每年要征订3 0 一4 0 种报刊，费用在卜4 万元以上。 3 、“达标”、“创优”、“评比”名目繁多。围绕基层党建、精神文明建设、小康目标 等而搞的各类“达标”、“创优”，如教育“双基”达标，农村“普及九年义务教育”验收、 村村通j l 播、创建卫生村镇等，每项都是刚性任务，每项目标的实现都要投入巨人数额的资金， 为了达标，在资金不充裕的情况f ，乡镇往往举债而为之。 此外，些乡镇领导干部、工作人员损公肥私、中饱私囊也是乡镇财政负债的原因之一。 四是关_ 丁- 化解乡镇财政负债的对策的研究。财政部科研所课题组以及甘肃省委党校张秀英、 宋圭武、刘金玲、马应超等学者 2 0 0 4 针对造成乡镇财政负债的原因，提出除了加快农村经济发 展。壮大集体经济外，要通过对负债进行分类清理，加强乡镇自身管理，改进工作方法等来消化 负债，防止负债进一步增加。 1 、分类清理，按照谁受益、谁承担，谁造成，谁负责的原则进行消化。因引进项目、办企 业而引起的负债，一律由企业承担，政府与企业彻底税均；因企业倒 j j 而形成的债务，这类债务 一般数额大、时问长，建议国家采取“停息挂帐”的办法，防止因本生息、息转本“滚雪球”而 加重乡镇财政负债；冈公益事业而造成的负债，应将财务公开，向广人群众讲清楚负债的原因， 以取得群众的理解与支持；因建办公楼、盖干部宿舍而形成的负债可参照房改政策，出售转让， 收回资金；而冈干部挥霍浪费形成的负债，则要限期追回。 2 、精简机构、分流人员、强化管理，减少菲生产性支出。人多机构庞大是各种乱收费、乱 罚款、乱摊派、农民负担居高不卜的根源。精简机构，分流人员，强化管理，是深化农村改革， 发展农村经济，减轻农民负担的重要方面。一要按照国家机构改革方案要求，精简机构分流人 员，减轻财政负担：二要严把吃喝招待关，上级来人严格按照接待标准和纪律招待一律从简， 超标追究有关领导责任，乡干部下村一律吃工作餐。除规定的三报一刊和有关业务刊物外，拒绝 征订各种摊派报刊，人情报刊。三要实行财务公开，重大项目支出要经过集体讨论，征求群众意 见，接受广大干部群众的j l 茳督，变事后监督为事前监督。 3 、完善考核办法。上级对乡镇工作和干部的考核主要是看经济、看政绩，经济搞上去了， 一好百好，其它工作也都上去了，领导个人的政绩也就显著。这样就使得乡镇的领导盲目追求高 指标，为实现经济考核目标往往是不择手段不计成本，促使了各种短期行为的发生。完善乡 4 中周农业大学硕士学位论文 第一章绪论 镇的考核办法，能够正确引导乡镇的政府行为，改善乡镇的工作。一是改善乡镇工作的考核办法， 对乡镇工作的考核，既要看经济的发展，又要看党建、计划生育、农村综合治理、农村基础设施 等的发展，防j i 乡镇因追求经济目标而忽视其它方面的发展，防止经济中的水分。二是对干部 的考核要从全方位多层面进行，既要看原有基础，又要看主观努力：既要看经济发展、群众生活 水平的提高等显性政绩，又要看社会治安、精神文明建设等隐性政绩：既要倾听党员干部的意见， 又要重视广大农民群众的意见；既要看主要领导的敬业精神，义要看党政领导班子成员的团结协 作状况，努力做到全面、公正、客观。 以上研究成果为建立合理的乡镇财政管理体制，解决好乡镇财政负债问题，推动和深化农 村改革奠定了一定的理论基础，指明了乡镇财政负债的成因及危害，并针对不同的问题，提出 了相应的建议。但从总体上来讲，基本拘泥于“就债务论债务的”分析思路。在现实生活中， 从对乡镇财政负债进行大量调研的过程中发现，很多乡镇干部对目前存在的大量负债基本上处 于一种“听天由命”的态度。特别是农村税费改革以后，乡镇财政更加捉襟见肘，巨额债务的 偿还几乎无从谈起。如何建立和完善适合我国国情的合理的乡镇财政管理体制，如何改进工作 措旌和方法，从治标和治本的角度提出化解乡镇债务的对策，成为目前最为困扰农村基层干部 的重要问题之一。 1 3 主要研究内容 本文以四川省泸州市龙马潭区乡镇财政负债为研究对象，从分析乡镇财政负债问题与对策 的研究意义开始，阐述了国内对此类问题的研究现状和研究此问题的内容，弗对相关概念进行 了界定。在论文的第二章和第三章，分析了乡镇财政负债的现状、特征和形成原因。第四章则 根据个人的认识和理解，提出在农村税费改革的背景下，对乡镇财政负债的初步治理对策，为 更好的解决乡镇财政负债问题，确保乡镇政权的正常运转秩序，维护农民群众的合法权益，化 解干群矛盾、融洽干群关系提供参考。论文的最后一部分就理想和现实之间的差距，提出一 些看法和尚需进一步研究的问题。主要研究内容如f ： 一、乡镇财政负债的现状及危害 ( 一) 乡镇财政负债的现状 1 、四川乡村负债总量和形成原因分析； 2 、四川省泸州市龙马潭区乡镇财政负债总量和形成原因分析。 ( 二) 乡镇财政负债的主要特征 l 、从总体上看，负债面广，负债额高，增长速度快； 2 、从债务的来源看，主要是以银行和信用社贷款为主； 3 、从债务构成看，乡镇教育等社会性债务比较严重； 4 、逾期债务多，利息负担沉重； 5 、从债务在地区的构成看，乡镇负债在西部地区表现得尤为突出。 ( 三) 乡镇财政负债的危害 1 、制约乡镇及农村经济的发展； 5 中国农业人学硕士学位论文 第一章绪论 2 、妨碍乡镇政府职能的行使； 3 、削弱基层政权的权威； 4 、引起政府行为错位，影响整个农村经济稳定； 5 、影响农村公益事业的发展； 6 、阻碍农村税务改革的顺利实旅； 7 、影响党和政府同人民群众的关系。 二、乡镇财政负债原因分析 ( 一) 乡镇财政负债发展历程 ( 二) 乡镇财政负债借款用途分析 ( 三) 乡镇财政负债产生的现实原因 一 1 、二元经济结构下国民收入分配的严重扭曲，加重了乡镇财政的负担： 2 、分税制财政体制不完善，加大了乡镇财政的困难： 3 、乡镇财政体制和乡镇政府的职能不适应； 4 、行政机构臃肿乡镇管理混乱。缺乏监督机制； 5 、现行的干部任免和考核机制，导致各种政绩t 程和达标活动层出不穷； 6 、经济不发达导致乡镇财源薄弱。 ( 四) 乡镇财政负债产生的理性分析 1 、中国二元的社会结构是产生乡镇财政负债的社会根源： 2 、政治权力体系运作的不规范是导致乡镇财政负债的政治根源； 3 、经济的不发达和财源不旺是造成乡镇财政负债的经济根源； 4 、小农文化中天生的机会主义等意识是产生乡镇财政负债的文化根源。 ( 五) 农业税费改革对乡镇财政负债的影响 1 、农业税费改革对乡镇财政收支的影响； 2 、农业税费改革对乡镇财政负债的影响。 三、农业税费改革后乡镇财政负债治理对策探讨 ( 一) 目前化解乡镇财政负债的主要作法与基本经验 ( 二) 化解乡镇财政负债的对簸建议 l 、在查清底帐、明确债权的基础上建立完善合理的财政体制。合理界定乡镇事权财权； 2 、充分发挥公共财政职能，加大中央和省级财政转移支付力度； 3 、精简乡镇机构和人员： 4 、建立科学的官员绩效评价体系： 5 、完善公共支出监管制度，提高财政资源的利用效率； 6 、积极发展税源经济，增加乡镇或县乡财力。 1 4 研究方法和技术路线 1 4 1 研究方法 6 中国农业人学硕士学位论文 第一章绪论 文献研究方法。即通过各种渠道官方统计资料、已出版的著作及文章、学者和官员 在公开场合发表的讲演、相关网站上发表的文章、内部参考等等，收集大鼍的研究资料，目的 一是扩充理论知识，了解国内外对于这方面问题的研究现状：二是全面了解各方面情况、各方 观点，以便有针对性地进行分析：三是为有针对性地选取案例做准备：四是可以直接得到有关 数据。 案例调查方法。考虑到论文内容本身的现实性，除阅读文献资料外，力求通过多种途径， 如老领导、老同事、各地同学、朋友收集相关案例，走访曾经工作过的乡镇，在此基础上进行 归纳，分析乡镇财政负债发生的原因等。 结构分析方法：定量分析负债的结构。龙马潭区及有关县市区乡镇财政负债的纵向历史 比较，仄内外、省内外乡镇财政负债的横向比较分析。 系统分析方法。考虑乡镇财政负债的产生不是孤立的、个剐的、偶然的因素起作用的结 果，而是经济的、政治的、文化的、 叶= 会的、体制的、管理的、历史和现实等各个闪素综合作 用的产物，因此，在实际研究过程中注意运用系统分析方法对所收集的材料进行归类，全面分 析专家、学者、官员和普通民众对问题的看法和不同观点，再结合案例。分析导致乡镇财政负 债产生的方方面面的因素，以便能够揭示出隐藏在现象背后的更深层次的原因，提出可行的治 理对策。 1 42 技术路线 厂磊 【- - - - - - - - - - - - - - - - _ j + 7 中国农业大学硕士学位论文 第一章绪论 1 5 相关概念的界定 一、关于乡镇财政负债的界定。分析乡镇财政负债必须先从一般的负债谈起。所谓负债是 债务人依法对债权人应履行的某种义务。从会计学的角度分析，负债一般具有如f 特征：负 债必须是现有的义务，是由过去的交易和事项形成的；负债必须是一项强制性的义务；负 债应有确切的偿还期。我们所说的乡镇财政负债是指乡镇政府在履行其职能的过程中，因各种 原因所发生的各种债务的总和。它不包括乡镇政府下属的乡镇企业和其他集体经济组织的借款。 但如果后者的借款是由乡镇政府作担保的，就应该视同乡镇政府的负债。乡镇债务资金的获取 不同于强制性的税收和规费征收。它凭借的是政府的行政权力，政府必须按时还本付息单就 这一点来讲，它具有政府债务的一般特性：自愿性和有偿性。但从另一方面来讲，乡镇政府属 于最基层的地方政府，按照预算法的规定它是不能发行债券的，因而乡镇政府债务缺乏规 范性，很多债务为暗地操作，再加上地方政府无法破产，债务风险对丁二政府威信、社会稳定的 影响非常直接，并且解决起来更加复杂和困难。同时，乡镇一级的财源本来就非常薄弱，和其 他层次的政府债务相比较，乡镇财政负债隐藏着很大的风险性。 二、乡镇财政负债与乡镇财政赤字的关系。研究乡镇财政负债还必须联系乡镇财政赤字。 乡镇财政赤字姓指在乡镇财政年度决算中支出大于收入的缺口，在具体会计处理时，体现为赤 字，即在账面上可以反映山来的显性赤字。隐性赤字，则是指已发生而未在决算中反映的赤字， 它是必须由财政承担的缺口。一般指财政预算挂账和财政欠预算单位的经费，最终也是乡镇总 体债务组成部分。乡镇财政赤字是乡镇财政负债的一部分，乡镇财政负债在总体上人于乡镇财 政赤字。 三、乡镇财政负债的分类。乡镇财政负债可以从不同的角度做不同的分类。主要有以下两 种分类方法：从负债的隐蔽程度可把乡镇财政负债分为显性债务和隐性债务。显性债务主要 指向上级财政部门借款、向银行贷款、向信用社等法人单位借款、统筹中借款和其他借款，隐 性负债一般有欠发t 资、拖欠t 程款和其他欠款；其他方面转嫁的债务如政府同意的行政企事 业单位高息集资、参股等造成的不良资产引发的挤兑事件的垫付资金；基金会破产乡镇政府承 接的债务；乡镇内部发行的流通券( 白条) ；税收征管虚假积存的收入空转；历年隐性挂账衍生 的财政赤字：为企业担保形成的债务；财政虚列收支以及挪用各种专项资金形成的财政缺口等。 从乡镇政府承担责任的直接程度可把乡镇财政负债划分为直接债务和或有债务。直接债务是 指在任何情况下都存在的债务，包括由政府签署的合同和发行的债券而取得的国内外款项及政 府拖欠的属于预算范畴的支出( 如行政机关和事业单位1 = 作人员的_ 资、养老金及其他支出等) ： 或有债务只是在特定的事件发生时才形成的债务，即或有债务是一种可能变为现实的债务，包 括政府对所属单位借款和下级政府发行的债务的担保、对私人投资的担保、国家保险体系( 如 银行存款保险，自然灾害保险等) 。在乡镇财政负债所包括的直接债务和或有债务中，前者主 要为拖欠行政机关和事业单位工作人员的工资、基础设旅和建筑工程款、集团消费支出等；后 者主要为以财政收入作为担保向农村合作基金会、农村信用社和国有商业银行等获取的贷款。 尽管我们可以从表述上把乡镇财政负债分为这样两类，但事实上这些责任和义务全部内含与于 政府的职能和行为之中。不过，前者有法律明确规定、政府公开承诺和政府的特定政策；后者 法律虽然没有做出明确的规定，但事实上政府负有不可推卸的责任，或者政府出丁“道义”、现 实的社会压力和客观事实而不得不去清偿的债务。 四、乡镇财政适度负债的合理性。长期以来，资金稀缺问题一直是制约我国农村地区特别 是西部地区农村经济与社会发展的关键性因素，乡镇财政负债可以在相当程度上缓解农村地区 资金不足的困难成为农业产业化、乡镇企业和城镇化发展的重要推动力量。从理论上讲，乡 镇财政负债是乡镇一级政府调控社会经济生活的一个重要辅助手段，乡镇适度负债对于促进农 村经济和各项社会事业的发展。促进财政收支平衡和社会稳定具有一定的意义。具体的讲，可 以促进经济主体有偿使用财政资金，促使用款单位增强风险、责任与约束意识，提高财政资金 的使用效率。由于农村资金的紧缺性，政府适度负债井作为信用资金反复周转使用。可以增加 财政再投资的能力，集中力量向制约本地区经济发展的“瓶颈”环节投入，在一定程度上改变 乡镇基础设施落后的状况，为经济持续发展积聚强有力的后劲。 五、乡镇财政适度负债的条件。乡镇作为一级政府，适度负债对于促进本地区经济的发展 有一定的积极作用，但其作用的发挥是有条件的。其一，不能用举债的资金弥补经常性赤字的 差额，如果经常性预算出现差额，肯定说明该地区的社会管理的成本太高，就要从降低社会管 理成本入手，而不是举债去弥补这个缺口。其二，乡镇政府债务资金的投资收益率一定要高丁 举债成本( 一般要等于市场利息率) 。或者通过政府举债对公共和非公共部门资源分配的影响， 促进了该地区整体经济效率的提高并促进了乡镇财政状况的良性循环，则举债就是合理的，否 则就会酿成风险。其三，乡镇本地区的财源比较充裕，二三产业比较发达，财政收支可以实现 乎衡，即便有举债，也有足够的偿还能力作为保证。其实这些都是从纯理论角度进行的分析， 乡镇特别是西部地区的乡镇并不具备这些条件。 六、乡镇财政过度举债的风险。既然乡镇财政负债台理规模的界限取决于乡镇债务需求和 乡镇债务供给两个方面，那么如果乡镇债务的需求膨胀而债务共给无法到位，实际债务规模突 破临界点而产生清偿困难，如拖欠、拖付和债务的重新安排等就会产生乘数扩大的连锁反应。 同时，乡镇政府作为承债主体承担的偿债风险比任何偿债主体都大。乡镇政府举债是一种信用 行为，若把政府用信用方式取得的资金用于公共领域，则债务资金的使用就没有经济效益，债 务的偿还就会失去来源：如果用于建设性的项目，在市场条件下又有投资风险，显然乡镇政府 无法承担这种风险：如果用于公益性项目，而公益性投资的自身效益是很低的，这就决定这部 分债务的偿还来源只能是税收。在乡镇财源薄弱的情况下，就不可能提供这部分偿债资金的来 源，所以在乡镇甚至不具备适度举债的情况下，过度举债后患无穷。 9 第二章乡镇财政负债的现状及危害 乡镇财政负债问题是我国社会经济转型期产生的一种现象，随着该问题的日渐突出，已经 成为制约我国农村经济乃至于整个国民经济持续、快速发展的重大问题。本章以四川省和泸州 市龙马潭区为例，对乡镇财政负债的现状做了概括地介绍和分析，归纳了乡镇财政负债的主要 特征，指出了乡镇财政负债带来的危害。 2 1 乡镇财政负债的现状 2 1 四川乡村负债总量和形成原因分析 经审计核实，截止2 0 0 1 年底，全省乡村两级债务总额3 0 6 0 2 亿元。其中，乡( 镇) 债务2 3 8 8 3 亿元，乡平负债4 6 9 6 8 万元；乡镇财政负债1 0 亿元以上的有成都、南充、德阳、绵刚、内江、 资阳、达州、泸州等8 个市，负债总额1 6 9 5 7 亿元【叶全省乡镇债务总额的7 1 ；乡镇债务最多 的县是广汉市，达8 5 亿元；最多的乡镇是绵刚市游仙区游仙镇，达2 5 7 亿元。全省乡镇债权总 额仅9 4 9 4 亿元，债权债务品迭，乡镇净负债1 4 3 8 9 亿元。村级债务为6 7 1 9 亿元，村平1 2 3 1 万元：村级负债额5 亿元以上的有南充、巴中、成都、达州、绵阳等5 个市，负债总额3 6 9 5 亿元， 占全省村级债务总额的5 5 ；村级债务最多的县是通江县，负债额达2 7 5 亿元。全省村级债权 5 2 7 4 亿元( 其中个人欠款3 1 5 6 亿元) ，债权债务品迭，村级净负债1 4 4 5 亿元。 通过审计核实，全省乡村负债情况己基本清楚。从调研情况来看，乡镇财政负债量大面广， 目前应把化解乡镇财政债务作为重点。在此基础上，逐步推进村级债务的化解。乡镇债务资金 的来源一般有：向上级财政的备类借款、向银行和非银行金融机构的贷款、统筹中借款和向企 业、个人借款以及各项拖欠款等。 表2 - i ：四川多镇债务舞金来源表 资料来源；中共四川省委副书记、副省长：蒋巨峰，化解乡镇不良债务汇报提纲，提供单位r 四川省委研究室信息处发布时 阃：2 0 0 4 0 6 一1 6 。 中国农业大学硕士学位论文 第二章乡镇财政负债的现状及危害 截止2 0 0 1 年底，四川全省2 3 8 8 3 亿元乡镇债务有8 个方面的资金来源( 见表2 一1 ) 1 、银行贷款。全省乡镇财政负债中，银行贷款本息为1 0 8 8 亿元，占债务总额的4 5 6 。 2 、信用社( 主要是农村信用社) 贷款。全省乡镇财政负债中，信用社贷款本息为2 6 8 8 亿 元，占债务总额的1 1 2 5 。 3 、上级财政借款。包括中央、省、市、县各级财政各种有偿使用资金，外国政府借款、国 际金融组织借款、国债转贷资金、解决地方金融风险专项贷款、财政周转资金等。全省乡镇政 府欠上级财政借款达7 2 7 亿元。借款占用费2 2 5 亿元，本息合计占债务总额的3 1 3 8 。 4 、其他单位借款。乡镇政府向其他单位和当地的企事业单位、县以上的有关部门借款，本 息共2 9 5 6 亿元，占债务总额的1 2 3 8 。 5 、个人借款。主要因素是，为了完成某项重大任务，在没有资金来源的情况下，由乡镇政 府向个人举借而形成的债务，主要用于清退农村合作基金会、供销社股金和完成上交税费任务 等。全省乡镇政府向个人借款达2 8 9 6 亿元，占债务总额的1 2 1 3 。 6 、应拨付未拨付专款。由于些地方财政困难，当国家对农村经济建设的专项补助资金到 帐后，没有及时按规定渠道拨付给用款单位而被挪用丁发工资、弥补日常开支缺口等。全省共 有5 3 7 亿元专项资金没有及时拨付到位，占负债总额的2 2 5 。 7 、工程项目应付末付款。主要是乡村两级修街道、学校、通村公路和沟渠等。大多数项目 由施工单位垫资修建，但工程完工后，又没有资金与施工单位结帐而形成债务。全省乡镇财政 负债中，这类欠款达3 9 8 5 亿元，占负债总额的1 6 6 9 。 8 、帐内其他应付未付款。全省乡镇财政负债中，共有应付未付款项2 2 3 8 亿元，长期挂帐 而没有及时付出，占债务总额的1 9 3 7 。 2 1 2 四川省泸州市龙马潭区乡镇财政负债总量和形成原因分析 四川省泸州市龙马潭区位丁泸州市近郊区，至今成立1 0 周年。；l f 2 0 0 1 年底，全区乡村不良 债务已达1 4 4 亿元，严重影响了全区经济社会的发展，危及到基层政权的正常运转和农村社会 的稳定。 表2 _ 2 ：四川省泸州市龙马潭区乡镇债务借教的用途 资抖来潭：中共泸州市龙马潭区委、垆州市龙马潭区人民政府龙马潭区化解乡骄良债务的实践与启示，提供单位：四川省 委研究室信息处，发布时间：2 0 0 4 - 0 6 1 6 中国农业大学硕上学位论文 第二章乡镇财政负债的现状及危害 裹2 - 3 ：2 0 0 3 年1 - 1 2 月龙马潭区备乡镇主要经济指标 镇乡 财政收支( 万元) 镇乡政府债务余额债务余额占年财政 ( 万元)支出的比蓐 收入支 | 石洞镇3 4 29 5 72 1 6 92 2 6 6 特兴镇1 0 75 3 31 7 3 03 2 4 6 胡市镇1 5 36 1 01 5 1 32 4 8 0 鱼塘镇 3 0 64 4 91 4 93 3 2 罗汉镇 3 1 0