（公共管理专业论文）我国加工贸易新政策的执行分析.pdf

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t r a t i o n n a m e ：l i a n gw e n y a n s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o rg u ow e i q i n g a b s t r a c t p r o c e s s i n g t r a d ei sa l l i m p o r t a n tc o m p o n e n to fc h i n a sf o r e i g nt r a d e ，t h e c o n t i n u o u sa d j u s t m e n t so fp r o c e s s i n gt r a d ep o l i c y h e l p st h ep r o c e s s i n gt r a d et o d e v e l o ph e a l t h i l y , a n do r i e n t si tt ot h ec u r r e n ts o c i a l ，p o l i t i c s ，a n de c o n o m i cs i t u a t i o n i n2 0 0 7 ，c h i n al a u n c h e di t s n e w l yu p d a t e da d j u s t m e n t so fp r o c e s s i n gt r a d ep o l i c y , m a d ei ta st h em i l e s t o n ei np r o c e s s i n gt r a d ed e v e l o p m e n th i s t o r y h o w e v e r , t h e n e g a t i v ee f f e c to ft h e s ep o l i c ya d j u s t m e n t sc a u s e dg r e a tc o n t r o v e r s y t od e c r e a s et h e e x t e n to rr e d u c et h ei m p a c to fn e g a t i v ee f f e c ta sp o s s i b l e ，w em u s tc a r r i e do u ta n i n - d e p t ha n a l y s i sf o rp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n ，t of r e do u tw h e r et h ep r o b l e m sa r ea n d t h e np r o p o s et h ee s t a b l i s h m e n to fad y n a m i cp o l i c ya d j u s t m e n tm e c h a n i s m t h es m i t h sm o d e li so n eo ft h et h e o r i e si np o l i c yi m p l e m e n t a t i o nf i e l d ，i t e m p h a s i z e sf o u re l e m e n t so nt h ei m p a c to fp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n t h em o d e lc a n c h a n g eac o m p l e xp r o b l e mi n t os i m p l em o d e l ，w i l lh e l pu st oa n a l y z et h ee l e m e n t s i n v o l v i n gi nt h ep r o c e s s i n gt r a d ep o l i c ya d j u s t m e n t si n d i v i d u a l l yo rc o m p r e h e n s i v e l y t h i ss t u d yr e v i e w e dt h ep r o c e s so ft h ea d j u s t m e n t so fp r o c e s s i n gt r a d ep o l i c y f r o m2 0 0 7 ，e m p l o y i n gt h es m i t h sm o d e l ，a n dp r o p o s et oe s t a b l i s had y n a m i cp o l i c y i m p l e m e n t a t i o nm e c h a n i s mb a s e do nt h ea n a l y s i s a c c o r d i n gt ot h ec h a r a c t e r i s t i c so ft h ep r o c e s s i n gt r a d ep o l i c yi m p l e m e n t a t i o n a n dt h ee x p e r i e n c eo fm yw o r k , t h i ss t u d yi sc a r r i e do nt h r o u g hi n t e r v i e w s ，f i e l d s u r v e y s ，l i t e r a t u r ea n di n f o r m a t i o nc o l l e c t i n ga n ds o0 1 1 k 呵w o r d s ：p r o c e s s i n gt r a d ep o l i c yi m p l e m e n t a t i o n s m i t h sm o d e l d y n a m i cp o l i c yi m p l e m e n t a t i o nm e c h a n i s m 目录 扉页一( i ) 原创性及使用授权声明( i i ) 摘i 要( i i i ) a b s t r a c t ( i v ) 目录( v i ) 第一章引言( 1 ) 第一节加工贸易政策概念及本文分析范围( 1 ) 第二节问题的提出一( 2 ) 第三节研究的目的与意义一( 5 ) 第四节研究方法、分析框架与文章结构( 7 ) 第二章j , t 贸易政策调整：背景、内容及绩效( 1 2 ) 第一节加工贸易政策调整的背景和目的( 1 2 ) 第二节加工贸易政策调整的主要内容( 1 5 ) 第三节加工贸易政策执行的绩效分析( 1 6 ) 第三章加工贸易政策执行存在的问题及分析( 2 0 ) 第一节加工贸易政策执行机制和流程( 2 0 ) 第二节加工贸易政策执行的主要问题基于史密斯模型 的分析( 2 2 ) 第三节四方面因素的互动( 3 2 ) 第四章完善政策执行：建立政策动态执行机制( 3 5 ) 第一节加工贸易政策动态执行机制的建立需求( 3 5 ) 第二节政策动态执行机制的主要内容( 3 8 ) 结语( 4 5 ) 参考文献一( 4 6 ) 附录( 5 3 ) 后记( 5 7 ) v 的执行分析 第一章引言 第一节加工贸易政策概念及本文分析范围 加工贸易作为我国外向型经济的重要组成部分，深深受到国家产业、财税、 外贸、环保、外汇等众多政策的影响，加工贸易监管也涉及海关、质检、外汇、 税务、外经贸等多个部门，各个部门均有自身针对加工贸易管理的政策配套。从 广义上来看，加工贸易政策是指调整加工贸易全过程所涉及的政策总和，涉及面 极广，包括且不仅限于： ( 一) 从进出口角度看，可分为进口环节政策、加工环节政策和出口环节政 策等； ( 二) 从政策功能看，可分为吸引外资政策、出口退税政策、监管政策、产 业政策等； ( 三) 从监管体制看，可分为保证金台帐制度政策、商品分类制度政策和企 业分类制度政策等。 因笔者的工作范围和工作经验所限，以及我国近期加工贸易政策调整主要以 商品分类制度政策为核心开展，因此本文拟以第三种分类方法确定加工贸易政策 概念的范围。 在我国的加工贸易政策发展史上，有两个重要的里程碑，一个是1 9 9 9 年的 保证金台帐制度政策调整，国务院以国务院办公厅关于转发国家经贸委等部门 关于进一步完善a n ：i ：贸易银行保证金台帐制度意见的通知( 国办发 1 9 9 9 3 5 号) 的形式，对加工贸易保证金台帐管理进行调整，把商品分为允许类、限制类 和禁止类，对限制类a n ：i ：贸易商品实行银行保证金台帐“实转 制度，并根据企 业在海关监管下的信誉度，把企业分为a d 四个类别，实行加工贸易商品分类 政策调控来减少由加工贸易引发的国际贸易摩擦影响，引导加工贸易转型升级。 其中，以商务部、海关总署于2 0 0 7 年7 月2 3 日联合发布的2 0 0 7 年第4 4 号公告 ( 以下简称( 4 4 号公告) 、公布新一批加工贸易限制类目录为标志的加工贸易 政策调整，是我国处于经济发展关键时期的重大调整，其调整力度大、涉及范围 广，是加工贸易政策调整的又一个里程碑，对我国大部分加工贸易较为发达的地 区产生重要影响，引起国内外投资者的密切关注 然而，随着国内、国外经济形势的变化，尤其是受2 0 0 8 年底爆发的国际金 融危机的影响，加工贸易新政策实旌以来，政策的作用和影响一直备受社会广泛 关注，具体包括： 。为对加工贸易政策调整问题进行深入的研究，本文拟以国家政策制定所认可的、与一般贸易相对应的概念 来定义，这一概念来源于海关业务 2 一是加工贸易新政策实施以来，获得积极的调控效果，加工贸易出口增速趋 缓。以广东省数据为例，广东省是加工贸易大省，加工贸易占广东省对外贸易的 6 0 0 5 ，根据海关统计数据显示，政策调整执行一年来，到2 0 0 8 年上半年，广东省 加工贸易出口1 2 3 1 4 亿美元，增长1 2 7 ，增速比去年同期回落了7 5 个百分 点，占全国加工贸易出口的3 8 3 ，比去年同期减少1 6 个百分比点。在全国出 口前五位的省份中，广东省的加工贸易出口增长最慢，而且增速回落最大。对 于政策调整的针对性对象“两高一资 产品加工贸易出口得到有效抑制，在 加工贸易出口总额中的比重也同步回落，加工贸易梯度转移趋势明显。 二是地方经济增速受到抑制。广东省素以加工贸易见长，大部分城市以外源 型经济为主，“两头在外”的加工贸易对地方经济发展影响举足轻重，政策调整 导致企业相应调整经营策略，外商投资出现地域性转移，对地方经济发展造成一 定影响。例如东莞市的外源型经济工业总产值占全市工业总产值的比重一直保持 在八成左右，受加工贸易政策调整及金融海啸影响，东莞加工贸易全面减速。2 0 0 8 年，东莞加工贸易进出口9 9 3 3 亿美元，增长4 3 ，增幅下降2 0 8 个百分点， 占东莞外贸进出口总值的8 7 7 。其中，加工贸易出口6 0 1 4 亿美元，增长6 8 ，下降1 9 2 个百分点；进口3 9 1 9 亿美元，增长o 6 ，下降2 3 3 个百分点 圆。可见，加工贸易政策调整对东莞市的企业影响较大，可能导致东莞市经济增 速进一步趋缓。 三是企业成本上升，利润空间进一步受到挤压。近年，受国际贸易摩擦日益 频繁、国际原油等原材料价格不断上涨、人民币升值压力等因素影响，国内大多 数行业平均利润率已被压缩至较低水平。此次加工贸易政策调整，对在加工贸易 领域占比例较大的行业，以及个别在加工贸易发达地区具重要地位的行业将造成 严重冲击。例如纺织业、造纸业、皮革业等将受到严重影响，部分企业因利润空 间进一步受挤压而面临倒闭或向其他地区转移。 四是倒闭或搬迁企业增多，增加地方就业压力。加工贸易是我国对外贸易快 速增长和外向型经济发展的主要推动力之一，是我国对外贸易的重要组成部分 全国的加工贸易直接从业人员约4 0 0 0 万人，约占我国第二产业就业人数的2 0 ， 。广州海关： 2 0 0 8 年广东与全国主要外贸省市进出口情况对比分析报告( 广州海关统计简报2 0 0 9 年 第3 期) 。同圆 3 加工贸易为农村大量的闲置劳动力创造了岗位，也为我国培养了大量能够适应工 业化大生产的熟练劳动力、技术和管理人才。据东莞市有关部门数据，目前东莞 市外来人员达5 0 0 多万人，涉及此次政策调整的企业的劳动就业人员总计约3 5 8 万人，占全市加工贸易从业人员8 3 4 。2 0 0 5 年这些外来员工在东莞市工资收 入高达2 0 0 亿元人民币，1 9 9 6 年至2 0 0 5 年仅经东莞邮政汇出的资金就超过1 0 0 0 亿元人民币。此次政策调整后，部分加工贸易企业因此可能缩小规模甚至倒闭或 进行转移，一旦处置不当，将影响就业问题，并将引发法律纠纷、劳资纠纷，产 生一系列不利于社会稳定的因素。 五是企业违法行为存在增加的可能，政府部门监管压力加大。此次政策调整， 将有部分加工贸易企业倒闭、转移或转型升级，其保税进口的设备和原材料可能 进行内销，应向海关缴纳税款。但在此过程中，企业由于成本等原因，极易出现 走私、违规行为，相关监管部门的监管压力增大。 由上述情况可见，本次加工贸易政策调整的执行成为关键，其重要性越来越 突出。若将加工贸易政策付诸实施的过程没有把握好，有可能使政策的实施陷入 困境，不仅原有的问题没有解决好，还可能引发新的矛盾 至此，问题的焦点浮现出来这次处于经济发展关键时期的加工贸易政策 重大调整，将会对我国加工贸易的未来走向有着重要的引导作用，而在当前的经 济大环境下，应该如何做好政策执行，促使政策能够较好地解决实际问题、平稳 达到预期目的? 公共政策理论告诉我们，政策执行是将观念形态的政策内容转化为显示形态 的政策效果的桥梁，是政策过程中关键一环，是构成影响政策效果的一个重要因 素。一项政策若由于执行方法正确，执行力度恰当，会取得良好效果。反之，任 何一项公共政策不论从理论上看如何完善，若实际执行中出现种种问题，政策难 以取得预期效果，这方面的例子很多面对公众日渐强烈的再次调整政策诉求， 加工贸易新政策执行中存在什么问题? 应该如何解决? 这些问题对进一步完善 我国加工贸易政策体系、稳步推进政策调整带来加工贸易转型升级的研究有重要 意义。 4 第三节研究的目的与意义 一、研究的目的 基于以上所述，本文的研究目的在于：通过回顾从2 0 0 7 年开始的新一轮加 工贸易政策调整的背景和目的、政策执行和政策发展过程，运用政策执行的过程 模式理论，从政策执行参与者的角度出发，来探讨在我国“十一五 规划大背景 下，新的加工贸易政策调整执行分析，探讨在此过程中遇到的困境及原因，并提 出相应的建议，希望有助于下一轮政策调整的完善和创新，为政策执行部门和加 工贸易企业提供问题解决思路，从而加快加工贸易转型升级和地区产业结构调 整，达到建设节约型和谐社会的目的。 二、研究的意义 加工贸易自改革开放以来得到飞速的发展，一直是我国对外贸易快速增长和 外向型经济发展的主要推动力之一，成为我国对外贸易的重要组成部分。加工贸 易对我国经济和社会发展作了重大贡献，是我国推进工业化、参与国际分工、改二 善外贸结构的重要途径。在全球贸易保护、生态环境保护等问题不断升温，我国 经济转型和结构调整成为经济发展的主要矛盾，建立可持续发展、和谐社会的大 背景下，对加工贸易政策调整的执行进行研究具有重要的意义。 ( 一) 有助于准确把握加工贸易现状和发展预期，促进加工贸易可持续、健 康发展 通过开展加工贸易，吸引了大量外资进入国内市场，促进了国内产业结构的 全面升级，加快了我国新型工业化建设的进程，同时还创造了大量的就业机会， 培养了一大批了解国际市场，掌握现代技术和管理经验的人才，对于维护社会的 安定团结和促进经济的和谐、健康、快速发展，都具有积极的意义。2 0 0 7 年， 我国加工贸易进出口总值达到9 8 6 0 5 亿美元，比起改革开放之初的1 9 8 0 年的 1 6 7 亿美元，绝对值增长了5 8 9 倍，占全国进出口总值4 5 然而，随着加工贸 易的快速发展壮大，其由于自身特性所带来的不利影响开始逐步显现，例如成为 国际贸易顺差的主要成因、经济发展与环境资源耗费、对国内技术改造贡献有限 等。但是必须看到，随着大型跨国企业纷纷在我国建立生产基地，加工贸易产业 链正开始从单纯的产品组装向上游零部件产业和下游的服务产业两个方面延伸， 配套能力和附加值也在逐步的提高。可以预见，在目前和今后一段时期，继续发 展加工贸易仍然是我国的国情和社会经济发展水平所决定的。 为此，为适应国民经济健康、快速发展的需要，国家不断根据宏观经济发展 需要对加工贸易政策进行调整，以政策调整促进加工贸易转型升级。加工贸易政 策调整带来了对外贸易经济发展的阵痛，引起了很多加工贸易企业的密切关注， 以及学者和相关人士的积极讨论和探索。所以，分析并探讨如何以更有效、稳步 推进现行加工贸易政策调整，对更深刻理解和准确把握加工贸易发展趋势具有重 要的现实意义。 ( - - ) 有助于推动利用外资，促进区域经济繁荣和区域间和谐发展 加工贸易是以外商投资企业为经营主体的格局，是我国利用外资的重要形 式，加工贸易的发展在开拓国际市场、利用海外需求带动国内经济增长方面发挥 较大的作用。在2 0 0 8 年召开的“加工贸易发展论坛 上，商务部副部长蒋耀平 表示，2 0 0 7 年中国加工贸易出口占g d p 的1 9 ，顺差增量拉动g d p 增长近1 3 个百分点，加工贸易已成为国民经济持续增长的重要拉动力量因此，理清政 策执行的思路，对下一步更合理利用外资，推动国内配套产业发展和技术进步， 并设计和执行更有效的政策有重要的现实意义。 ( 三) 有助于促进政府职能转变与监管手段完善、创新 一方面，加工贸易政策调整的目的和执行，对政府职能行使提出更高的要求， 政府必须在传统的“管理职能基础上，考虑“服务 的问题，这就涉及“政府 一市场”在社会公共事务中的比例问题。另一方面，为避免负面政策效果作用扩 国新华网武汉2 0 0 8 年4 月3 0 日电 手段，保证政策达到预期目的。 ( 四) 有助于政府部门和企业建立新型关系，达到博弈的双赢 第四节研究方法、分析框架与文章结构 一、研究方法 加工贸易政策调整执行的研究涉及较多的贸易数据和政府部门内部工作报 告，因此本文主要采用以下研究方法： 1 实地访谈调查。 由于本人工作单位是加工贸易政策的主要执行者，为了解政策调整对加工贸 易企业的影响，本人在参与这次加工贸易政策的执行过程中，曾到佛山、南海等 地的部分加工贸易企业进行实地调查和访谈。另外，还与佛山市外经贸局、禅城 区经贸局的领导进行访谈，搜集了许多第一手的资料。 2 文献资料法。 通过阅读海关部门、外经贸部门的内部文件与数据资料，以及国内外对加工 贸易制度设计相关问题的研究成果，为分析加工贸易政策执行提供了重要的资 料。 由于相关政府部门发布的统计数据及统计分析具有延迟性，本文的统计数据 截至2 0 0 8 年底，部分数据截至2 0 0 8 年上半年，基本可以说明加工贸易新政策实 施一年来的初步政策效果。本人收集的资料多数是广东省有关情况，而广东省是 7 我国加工贸易大省，其加工贸易数据较能体现政策执行的效果，因此本文主要以 广东省情况为例子说明 二、文献综述 公共政策目标的实现既依赖于公共权威系统制定出正确的公共政策，更有赖 于有效的政策执行，因为政策执行是政策过程中的重要环节，政策执行过程也是 检验决策目标正确与否的实践检验过程，而执行的效果是评估政策效益的客观依 据。随着政策实践经验的累积及政策科学的日趋成熟，政策研究学者越来越重视 政策的执行过程及其效果，提出了各种关于执行研究的途径、理论及模式，拓展 了政策科学的研究范围，丰富了政策科学的理论内涵。 金太军、钱再见等在公共政策执行：梗阻与消解一书中指出，根据研究 特点和模式的不同，政策执行研究可以分为三个时代，第一代研究偏重政策执行 实务和个案研究，第二代研究偏重政策执行理论分析架构及模式的建立，第三代 研究的主要目的在界定解释为何政策执行会随时空、政策、执行机关的不同而有 所差异，因而可预测未来出现的政策执行类型。三代研究各有其长处和不足，均 对建构具有解释力的政策执行模型起了重要作用。书中指出，在公共政策执行的 实际过程中，政策执行主体往会由于自身的态度、素质和能力等原因，消极、被 动、低效地执行政策，甚至影响和阻挠公共政策的有效执行。这种现象就是我国 政策执行中的“梗阻 现象。政策执行过程中普遍存在的舅梗阻现象，如“上 有政策，下有对策 、“断章取义，为我所用 、“阳奉阴违，拒不执行 等，很多 都可以从政策执行主体上找到原因。影响政策主体的深层次社会原因包括政策社 会化机制乏力，成本收益预期失衡，责任追究制度缺损等等。要克服“梗阻 现 象，就需要强化政治社会化功能，提高政策执行主体的政策知识水平和政策执行 能力，改进执行方法；加强政策宣传，提高政策执行者的政策认同感，同时建立 健全公共政策执行的责任追究制度。 赵凯农、李兆光在公共政策如何贯彻执行一书中，尝试对政策的执 行进行全面探讨，分析与政策执行相关的重要环节、寻找政策执行的动作规律、 剖析政策执行中存在的问题，并提出解决问题的方案设想。作者认为，在政策执 0 行问题上，由于人们研究问题的角度和思路不同，对事务本质属性、重要特征和 发展演变规律的认识就会不同，所设计的模型也不同。广泛了解不同的说法和模 型，能有助于人们更深入了解和认识政策执行。作者在介绍了微观模型、过程模 型、调适模型、循环模型以及变数模型的基础上，提出政策执行主体间的协调模 型，认为许多公共政策的落实需要不同的执行主体参与，有的是在不同的执行阶 段上由不同的执行主体出面，有的是在区分主辅情况下共同参与的。凡若干政策 主体共同参与的政策执行活动，就存在相互协调的问题，如何实现执行主体之间 的协调，是一个经常性的棘手问题，有待进一步探讨解决。 邹东升、陈达在公共政策执行困境的解决之道：宏观逻辑与微观机制的统 - - ) 一文认为，公共政策制定的宏观逻辑与执行的微观机制之间的矛盾和冲突， 往往会影响和制约公共政策的有效执行。作者运用史密斯的政策执行过程模型， 分析该模型中理想化政策、政策执行机构、目标群体和政策执行环境这四类因素， 并对该模型中其他要素进行整合和拓展，可以理性认识公共政策形成过程中的失 范以及执行环节遭遇的障碍，进而有针对性地探寻走出执行困境的对策和出路。 龚虹波在中国公共政策执行的理论模型述评一文中指出，由于政治、行 政体制不同于西方国家，中国的公共政策执行具有一定的特殊性。更重要的是， 在传统政治文化下形成的非正式制度又加剧了中国公共政策执行的复杂性。对于 中国具有丰富内涵的政策执行现象，中西方学者作出了不少具有竞争性的理论解 释，大致可分为三种模型：官僚制模型、政治动员模型和博弈模型。这三种理论 模型分别解释了中国某一类、某一侧面的公共政策执行现象，但均解释得不够充 分。作者据此提出为弥补上述理论模型的局限性，突显中国公共政策的执行结构 变量，可从“执行结构一政策执行一执行结果 三者互动的视角，来解释中国公 共政策执行成败的原因，该分析框架将更着重于中国公共政策的执行结构变量的 影响分析。 综上所述，政策执行是公共政策运行过程中的重要环节，是政策执行者将政 策理想转化成政策现实的过程。选择合适的分析模型，对深入理解公共政策执行 现象及其内在因由，找出影响和制约执行的要素，走出执行困境具有重要的辅助 作用。根据我国加工贸易政策调整的实际情况，本文拟选择通过应用分析要素较 为全面、要素易于分解且应用方便的史密斯模型，对我国加工贸易政策调整的执 9 行情况进行研究。 三、研究的分析框架 本文分析框架史密斯政策执行模型是由研究公共政策执行问题的学者 t 史密斯( t b s m i t h ) 在政策执行的过程一文中提出的，是一个描述政 策执行过程的模型。史密斯认为，政策执行过程中所涉及的重大因素有四个方面： ( 一) 理想化的政策。它是政策制定者试图追求的理想表现方式，包括政策 的形式( 法律或者命令) 、政策的类型( 分配性和在分配性的、公共规制性或自 我规制性的) 、政策的范围( 政策的渊源及其社会支持度) ，以及政策的社会形象 ( 公众的看法) 等等。 ( 二) 执行机构。它是政府机构中负责政策执行的组织，包括结构与人员、 领导( 者) 方式与技巧，以及执行者的能力与信心等。 ( 三) 目标群体。它是政策的施行对象，是受政策最直接影响的，必须对政 策采取适当反应的符合政策要求的群体和个体，包括政策对象的组织化与制度化 的程度、接受领导的传统、先前的政策经验等。 ( 四) 环境因素。这里指的是政策执行过程中可能影响其成败的因素，环境 中的社会、政治、经济、文化、历史的特点，以及它们的综合特质。 这四种因素之间存在着互动关系，其系统运动的方向决定了一项政策执行的 结果。史密斯模型与以往的政策执行研究的不同之处，在于它不仅强调了执行中 理想化的政策，而且也强调了执行中的其他三个因素。之前人们习惯于把更多的 精力放在理想化政策的制定上，似乎政策执行是简单地照章办事，不太注意目标 群体，更少考虑到执行机构与环境因素的影响。而实践证明，执行机构、目标群 体和环境因素这三个方面对政策执行有着非常重要的影响。 t b s m i t h ，t h ep o l i c yi m p l e m e n t a t i o np r o c e u ，p o l i c ys c i e n c e ，v 0 1 4 n o 2 ，1 9 7 3 1 0 图i - i ：政策执行过程模型 史密斯模型方法有可能在满足系统整体性的前提下，将复杂的问题转化为易 于处理的简单模型，将有利于我们对要素进行个别和综合分析。通过史密斯模型， 把注意力转向政策执行过程的研究，可以使我们更加明确加工贸易政策发展的内 在理念和未来趋势，解决执行中的实际问题，减少负面政策效果，从而推动加工 贸易政策的发展。因此，本文将以史密斯的政策执行模型作为分析工具，对我国 新一轮加工贸易政策的执行情况进行研究。 四、文章的结构 本文从新一轮加工贸易政策调整的背景和目的、内容和特征、执行及绩效出 发，以负面政策效果产生的原因进行理论分析，最后形成相关政策建议。具体安 排如下： 第一章，引言。说明问题的提出，研究的目的、意义、方法、分析框架与文 章结构。 第二章，分析新一轮加工贸易政策调整的背景、内容和绩效。 第三章，通过借助史密斯政策执行模型，分析加工贸易政策执行存在的问题。 第四章，依据分析结果和加工贸易实际情况及发展趋势，提出相关的建议 回赵凯农，李兆光公共政策如何贯彻执行第一版天津：天津人民出版社，2 0 0 3 l l 第二章加工贸易政策调整：背景、内容及绩效 第一节加工贸易政策调整的背景和目的 一、加工贸易政策调整的背景 加工贸易的产生，是经济全球化、全球分工深化的必然结果，发达国家通过 本和技术等投资，将一个产品的加工增值链在全球范围内成本较低的国家进行 局，开始了跨国的产业转移。面对这个机遇，为承接世界产业转移、加快经济 展，在我国改革开放之初，加工贸易应运而生。从第一本加工贸易合同备案开 ，加工贸易作为我国对外贸易的一种重要方式，已经走过了三十年的发展历程， 伴随着改革开放不断深化而飞速发展，从最初的占我国对外贸易比重不足5 今天的占据半壁江山，加工贸易在国民经济和社会发展中的地位和重要性日益 _ _ - l 两。 随着加工贸易日渐发展为我国企业参与国际分工的重要渠道，其在我国贸易 顺差、国际贸易摩擦中所占比重越来越大，自身结构性问题也逐渐显现与此同 时，一方面国际产业面临新的发展趋势，从一般制造业转移向高新技术产业转移 和服务外包的兴起转变，另一方面我国确定了科学发展观和建设节约型和谐社会 的要求，明确提出转变外贸增长方式。在上述因素共同作用的背景下，以商务部、 海关总署于2 0 0 7 年7 月2 3 日联合发布的2 0 0 7 年第4 4 号公告、公布新一批加工 贸易限制类目录为标志，我国开始了较大规模的加工贸易政策调整。 由上述可知，此次加工贸易政策调整背景包括国际和国内两方面因素： ( 一) 从国际方面来看，国际产业面临新的趋势，从一般制造业转移向高新 技术产业转移和服务外包的兴起转变。 一方面，经历多年的经济发展，世界主要贸易强国为保持经济的持续高速增 1 2 装配生产的产品，不再是劳动密集型的低端产品，而是技术含量和附加值比较高 的高新技术产品。与此同时，本国企业逐渐改变经营战略，积极到海外投资办厂， 利用他国廉价劳动力或资源，进行加工贸易生产，产品源源不断地返销本国并销 往其它国家市场，从中赚取最大的利润。 另一方面，随着服务业在世界各国国民经济中逐渐取代其他经济部门而居于 主导地位，国家之间的服务交换随之扩大，服务贸易从而发展起来，服务贸易的 发展反过来又推动了各国经济和服务业的进一步发展。从服务贸易的表现形式 看，服务外包逐渐成为了服务贸易的主要方式。 上世纪8 0 年代，制造业转移高峰期过后，许多国际大公司为进一步达到降 低成本、提高效率、增强核心竞争力和环境应变能力的目的，开始把其非核心的、 服务环节的业务委托给外部专业公司承接，而使自身更专注研发核心业务，这一 发展模式称之为服务外包。从上世纪9 0 年代开始，全球服务外包市场呈现快速 发展的态势。目前，国际服务外包产业的快速发展和加速转移，已经成为世界产 业分工的新趋势。服务业在美国等国家占了其g d p 的7 0 以上，随着这些国家整 体策略往更加高端及创新性的产业发展，服务外包显然是必然的选择。当美国， 欧洲，日本等重要发达国家开始大量进行业务外包，包括中国，印度，菲律宾， 泰国，澳大利亚，墨西哥等众多国家就加入了挖掘服务外包产业的淘金行业。 ( 二) 从国内方面来看： 1 2 0 0 6 年3 月1 4 日，十届全国人大四次会议表决通过了关于国民经济和 社会发展第十一个五年规划纲要的决议，决定批准中华人民共和国国民经济和 社会发展第十一个五年规划纲要。在十一五规划纲要中，中央确定了科学 发展观和建设节约型和谐社会的要求，对国内资源的占用、土地的占用和能源消 耗、节能减排方面都提出了更高的要求，并明确“完善加工贸易政策，继续发展 加工贸易，着重提高产业层次和加工深度，增强国内配套能力，促进国内产业升 级 。 2 胡锦涛总书记在中国共产党第十七次全国代表大会上指出，要促进国民 经济又好又快发展，要“加快转变外贸增长方式，立足以质取胜，调整进出口结 构，促进加工贸易转型升级，大力发展服务贸易 。 3 2 0 0 7 年我国经济开始进入调整期，除g d p 等指标外，资源、环境等因素 也列入经济发展评估范围，且同期国际经济环境开始呈现衰退迹象，国家经济政 策趋向于保持进出口平衡，通过着力优化加工贸易商品结构和区域布局，缩减贸 易顺差化解日益增加的国际贸易摩擦和争端。 因此，我国产业升级适应国际产业变化是一个主动调整，为了促进产业的升 级，也为了促进加工贸易的升级，我国开展了本次的加工贸易政策调整。 二、加工贸易政策调整的目的 商务部机电和科技产业司司长王琴华指出，此次加工贸易政策调整，是从优 化产品结构和优化地域结构两方面考虑的 。主要目的是为了优化我国出口商品 结构，严格控制“两高一资 ( 高污染、高能耗、资源性) 产品出口，抑制低附 加值、低技术含量产品出口，减少贸易摩擦，促进贸易平衡，缓解外贸顺差过大 带来的突出矛盾，实现优化加工贸易的区域结构布局，推进加工贸易转型升级， 实现外贸增长方式的转变和社会经济的可持续发展 这位负责人指出，此次限制类商品政策调整重点在于商品结构和区域结构调 整，并在过渡期等方面做了妥善安排。总体上看，对促使企业向更高技术含量、 更大增值环节发展，推进加工贸易转型升级，实现加工贸易持续健康发展将发挥 积极作用。 综合两方面的目的，可以看出此次加工贸易政策调整，体现了我国对不同商 品分类管理的思路，以及促进加工贸易梯度转移的思路。 中华人民共和围国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要，第三十五章，第一节 见2 0 0 7 年l o 月胡锦涛在中国共产党第卜七次全国代表大会上的报告。 商务部乇琴华、海关总署何力谈加工贸易限制类目录调整相关问题中国政府网， 鼬叫| 恻乓辱n 蕊l 强啦a i 1 4 式上，2 0 0 7 年以前的限制类商品主要是按限制进口的方式管理的，新增商品主 要是按限制出口管理的，两种限制类方式的保证金计算基数和相关税率是不一样 的，管理方式侧重改变可以看出我国对出口限制更加重视。 为配合国家实施区域发展战略，引导加工贸易向中西部梯度转移，加快形成 布局合理、比较优势明显、区域特点鲜明的加工贸易区域发展格局，此次加工贸 易限制类商品政策调整，对东部和中西部地区实行差别政策：一是东部地区新设 立的外贸企业，不予批准限制类商品加工贸易业务；二是中西部地区a 类和b 类 加工贸易企业继续实行银行保证金台账空转管理。 在( 4 4 号公告实施的基础上，我国陆续发布了商务部海关总署2 0 0 7 年第11 0 号公告、商务部海关总署2 0 0 8 年第2 2 号公告、商务部海关总署 2 0 0 8 年第8 7 号公告、商务部海关总署2 0 0 8 年第9 7 号公告等公告，进一 步收紧加工贸易政策，不仅对限制类商品，还扩大了对禁止类商品的管理范围。 总体来说，上述政策调整主要有三方面内容：一是扩大了限制类、禁止类商品的 管理范围，并增加对制成品出口的限制；二是改变了涉及限制类商品的加工贸易 a 类企业保证金台帐管理制度；三是为推进加工贸易向中西部地区的梯度转移， 由全国的区域统一管理模式变为区域差别管理模式。 然而，在一系列的加工贸易政策出台执行并取得一定成效同时，政策调整不 可避免带来了加工贸易发展和地方经济发展的阵痛，引发了对政策再次调整的预 期，为此多个部委陆续深入受影响较大的省市开展调研和政策效果评估。在这个 微妙而敏感的时刻，2 0 0 8 年底，由美国次贷危机引发的国际金融风暴席卷全球， 我国也不可避免受到冲击，尤其是加工贸易企业以外资企业为主，原材料及产品 均面向国外，因此我国的加工贸易遭受较大的打击和损失，直接影响到我国的外 贸发展。为抵御国际金融危机对我国外贸出口的不利影响，保持外贸稳定增长， 帮助企业树立信心、渡过难关，我国采取了灵活审慎的宏观经济政策，外贸政策 导向也从上半年的“减顺差促平衡转为下半年的努力“保增长 和“促增长一 经国务院批准，商务部和海关总署于2 0 0 8 年1 2 月3 1 日联合发布了2 0 0 8 年第 1 2 0 号公告和第1 2 1 号公告，又一次对加工贸易限制类和禁止类目录进行调整， 将( 4 4 号公告限制出口类目录中的部分塑料原料、塑料制品、木制品、纺织 品等共计1 7 3 0 个十位商品税号，以及( 2 0 0 8 年第2 2 号公告加工贸易禁止类 商品目录中的符合国家产业政策、不属于“两高一资 的产品以及具有较高技术 含量的产品等共计2 7 个十位商品税号剔除，其余情况继续按照( 4 4 号公告相 关规定执行。 上述两个公告的实施，是对受( 4 4 号公告及往后一系列以提高加工贸易 门槛为目的的政策所调整限制的企业的一次松绑，特别是在抵御国际金融风暴、 保持我国经济平稳发展及社会和谐稳定的关键时刻，能够在一定程度上减少政策 调整的负面效果。事实上，许多受( 4 4 号公告及往后相关政策所影响、不符 合加工贸易监管要求而暂停业务的企业，也在上述两个公告实施后重启了加工贸 易业务。 加工贸易政策的频繁调整传递出重要信号：国家希望通过一系列贸易政策上 的调整引导加工贸易的梯度转移和转型升级，带动中国产业结构的提升和技术的 进步，因此政策调整将会继续。 第三节加工贸易政策执行的绩效分析 根据海关统计数据，自( 4 4 号公告及相关政策实施以来，加工贸易政策 获得积极的调控效果。海关统计数据显示，2 0 0 7 年被纳入加工贸易限制类目录 的纺织纱线、布匹、塑料制品和家具等商品，在2 0 0 8 年上半年合计出口1 3 8 8 亿美元，增长4 8 ，比去年同期回落1 3 2 个百分点。 作为加工贸易大省之一的广东省，政策调整效果尤为明显，具体体现在： 第一，加工贸易出口增速继续放缓。 1 6 2 0 0 8 年，广东加工贸易进出口4 1 7 0 5 亿美执行元，占全国加贸进出口总值 的3 9 6 ，其中进口1 5 5 7 8 亿美元，下降1 0 9 6 ，是自1 9 8 6 年以来首次出现下降。 在全国加工贸易进出口前5 位省市中，广东增幅最低，并且也是增幅回落最大的 省市之一。相比之下，上海的加工贸易与广东相似，同样出现了出口减缓，进口 下降的趋势，山东的加工贸易进口增速也减缓至与上年基本持平o 4 ( 表3 - 1 ) 其中，在2 0 0 8 年上半年，广东省加工贸易出口增速回落了近8 个百分点，增速 回落程度略高于全国平均水平和其他主要省市。 此外，2 0 0 8 年是国际国内形势最复杂多变的一年，美国次贷危机引发的世 界经济金融危机日趋严峻，对我国的对外贸易产生严重影响，我国的外贸面临严 峻挑战。受全球金融危机影响，我国加工贸易进出口在2 0 0 8 年1 0 月份开始增幅 回落，到1 1 、1 2 月，全国及上述五省市的加工贸易进出口均出现不同程度的下 降，其中广东省1 1 、1 2 月加工贸易进出口分别下降1 7 2 和2 1 2 。 表3 - 1 ：2 0 0 8 年全国加工贸易进出口前5 位省市进出口统计表 进出口合计出口进口 省市 金额增幅 增速变化占全国总金额 ( 百分额比重( 亿美 增幅金额增幅 ( 亿美元)( 劬( ) ( 亿美元) ( ) 点)( )元) 全国1 0 5 3 5 96 91 1 71 0 06 7 5 1 89 33 7 8 4 02 7 广东 4 1 7 0 5 3 3- 1 3 33 9 62 6 1 2 66 11 5 5 7 81 0 上海 2 2 6 0 05 11 4 4 2 1 51 4 1 9 78 88 4 0 30 7 山东 1 3 1 6 81 0 39 7 1 2 59 1 7 41 5 23 9 9 3o 4 浙江 6 6 9 82 1 17 5 6 4 4 2 9 2 2 1 3 2 4 0 62 0 7 江苏 4 5 8 81 5 65 34 43 0 8 61 3 01