（行政管理专业论文）我国转型期政企关系改革战略分析——波特“钻石模型”的启示.pdf

摘要 改革开放以来，我国逐步从计划经济体制向社会主义市场经济体制转交，社会发展 处于转型时期。社会转型时期是一个不断调整各种关系的时期，在对有利于社会进步的 各种关系的继承基础上，通过打破旧有的社会格局，建立更加有利于社会发展进步的新 的社会经济秩序。在各种关系中，政企关系居于核心地位，政企关系改革是我国经济体 制改革和行政体制改革的核心问题。我国转型期政企关系改革主要围绕如何减少政府对 企业控制，坚持政企分开，增强企业活力展开的，大致经历了简政放权、两权分离和现 代企业制度确立三个阶段。3 0 年来，我国政企关系改革取得了巨大成就，企业活力普遍 增强，国民经济保持稳定高速增长。然而，就政企关系的现状来看，我国的政企关系还 存在诸多问题，政企关系并没有得到根本解决，依然会制约我国经济社会的发展。其中 一个重要不足就是我国的政企改革缺乏战略思考，没有上升到国家竞争力的战略高度。 在全球化时代，国家间竞争变得更加激烈，如何形成国家竞争优势，提升国家竞争 力成为各国面临的重要战略问题。美国著名战略管理专家波特教授的国家竞争优势理论 ( “钻石模型”) 清楚阐释了在全球化时代企业和政府之间的关系，指出以企业竞争力为 代表的产业竞争力是国家竞争优势的根本，强调政府在国家竞争优势形成过程中的重要 作用。 本研究以波特“钻石模型为基本的理论基础，通过对我国政企关系改革的历史分 析，发现其存在的战略缺失问题，结合全球化时代国家竞争的特点，提出政企关系改革 的总体战略、服务战略、创新战略和全球战略。 关键词：转型期；政企关系：钻石模型；改革；战略 a b s t r a c t s i n c et h er e f o r ma n do p e n i n gu po fc h i n a , c h i n e s ee c o n o m i cs y s t e mh a sb e e n t r a n s o r m e dg r a d u a l l yf r o mt h eo l dp l a n n e de c o n o m ys y s t e mt os o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ys y s t e m s o c i e t yh a sb e e nd e v e l o p i n gi nt h et r a n s i t i o n a lp h r a s ei nw h i c ha l lk i n d so f r e l a t i o n sh a v e b e e nc h a n g e da n dr e f o r m e di no r d e rt ob r e a ko l do r d e ra n dp a t t e r n sa n df o r man e wo r d e ro f s o c i e t ya n de c o n o m y i nt h o s er e l a t i o n s ，t h er e l a t i o nb e t w e e ng o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s e s ( e s p e c i a l l y s t a t e o w n e d e n t e r p r i s e s ( s o e s ) ) h a s b e e ni nt h e k e yp o s i t i o n g o v e r n m e n t e n t e r p r i s e sr e l a t i o n ( g e r ) r e f o r mh a sb e e nt h ef o c u si nt h er e f o r mo fe c o n o m i c s y s t e ma n da d m i n i s t r a t i v es y s t e m g e rr e f o r mh a sb e e nc a r r i e df o rt h ep u r p o s eo fl e s s e n i n g t h ec o n t r o l0 1 1t h ee n t e r p r i e sb yg o v e r n m e n t ，p e r s i s t i n gi nt h es e p a r a t i o no fg o v e r n m e n t f u n c t i o n sf r o me n t e r p r i s e sm a n a g e m e n ta n de n h a n c i n ge n t e r p r i s e sv i g o u r g e rr e f o r mh a s u n d e r g o n et h r e es t a g e s ：s t r e a m l i n i n ga d m i n i s t r a t i o na n dd e l e g a t i n gp o w e rt ol o w e rl e v e l s ； s e p a r a t i o no fo w n e r s h i pf r o mm a n a g e m e n t ；e s t a b l i s h i n gt h em o d e me n t e r p r i s es y s t e m f o r3 0 y e a r s ，w eh a v ea c h i e v e dg r e a tr e s u l t so ng e rr e f o r m , e n t e r p r i s e sv i g o u rh a sb e e ne n h a n c e d ， c h i n a sn a t i o n a le c o n o m yh a sm a i n t a i n e ds u s t a i n e da n dr a p i dg r o w t h h o w e v e r , o nt h e p r e s e n ts i t u a t i o no fg e r ，m a n yp r o b l e m sa r es t i l le x i s t i n gi ng e r r e f o r mi nr u s u l to f h i n d e r i n ge c o n o m i cd e v e l o p m e n t a ni m p o r t a n tp r o b l e mi st h a tw eh a v e n ts t r a t e g i ci d e at o r e f o r mg e ra n dd o n tp u tg e rr e f o r mi nt h es t r a t e g yf r a m eo fn a t i o n a lc o m p e t i t i v n e s s i nt h ee r ao fg l o b a l i z a t i o n ，t h ec o m p e t i t i o na m o n gt h en a t i o n si sb e c o m i n gm o r ea n d m o r ei n t e n s e h o wt oe s t a b l i s ht h en a t i o n a lc o m p e t i t i v ea d v a n t a g ea n dp r o m o t en a t i o n a l c o m p e t i t i v e n e s si st h ei m p o r t a n ts t r a t e g i ci s s u et h a tt h en a t i o n si nt h ew o r l da r ef a c i n g p r o f e s s o rm i c h a e lp o r t e ri st h em o s tf a m o u sa m e r i c a ns t r a t e g ym a n a g e m e n te x p e r t ，h i s t h e o r yo ft h ec o m p e t i t i v ea d v a n t a g eo fn a t i o n s ( p o r t e rd i a m o n dm o d e l ，p d m ) c l a r i f i e st h e r e l a t i o nb e t w e e ng o v e m m e n ta n de n t e r p r i s e si nt h eg l o b a l i z a t i o ne r a t h et h e o r yi n d i c a t e st h a t t h e i n d u s t r i a lc o m p e t i t i v e n e s sb a s e do nt h ee n t e r p r i s ec o m p e t i t i v e n e s si st h ec o r eo ft h e c o m p e t i t i v ea d v a n t a g eo fan a t i o n ，e m p h a s i z e st h eg o v e r n m e n t sf u n c t i o n so nf o r m i n gt h e c o m p e t i t i v ea d v a n t a g eo f an a t i o n t h et h e s i sb a s e do nt h ep d mt h e o r yf u n d a m e n t a l l yf m d st h ea b s e n c eo fs t r a t e g yi ng e r r e f o r mb ya n a l y z i n gt h eh i s t o r yo fc h i n e s eg e r r e f o r m ，f u r t h e r m o r ep r o v i d e sf o u rs t r a t e g i e s ( g e n e r a ls t r a t e g y ；s e r v i c es t r a t e g y ；i n n o v a t i o ns t r a t e g y ；g l o b a ls t r a t e g y ) t or e f o r mg e r c o m b i n e dw i t ht h en a t i o n a lc o m p e t i t i o nc h a r a c t e r i s t i c si ng l o b a l i z a t i o ne r a k e yw o r d s ：t r a n s i t i o n a lp h r a s e ；g o v e m m e n t e n t e r p r i s e sr e l a t i o n ；p o r t e rd i a m o n dm o d e l ； r e f o r m ；s t r a t e g y i i 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究工作所取得 的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了 明确的说明。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：东 北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、 汇编本学位论文。同意将本学位论文收录到中国优秀博硕士学位论文全文数据库 ( 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社) 、中国学位论文全文数据库( 中国科学技 术信息研究所) 等数据库中，并以电子出版物形式出版发行和提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：耋i 墨鱼 日 期：1 型旦： ! ! 指导教师签名： 日期： 学位论文作者毕业后去向： 工作单位：碰：查盏煎箜! i 垒堡退! 茎垒国幺 通讯地址：一一 ；譬川乏 = i i 电话： 邮编： 东北师范大学硕士学位论文 引言 1 9 7 8 年1 2 月1 8 日召开的中共十届三中全会，“实现了新中国成立以来我们党历 史上具有深远意义的伟大转折，开启了我国改革开放历史新时期 。以1 9 7 8 年十一届 三中全会为起点，中国的改革开放走过了3 0 年的风雨历程，这是全球化深入发展的3 0 年，更是中国实现跨越式发展的3 0 年。中国发展的最大特点就是以经济发展为核心带 动的整个社会的全面发展与进步，在从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转 轨的过程中，推动了社会发展的转型。在社会转型阶段，必然要对旧有的社会秩序和社 会格局进行重大乃至根本性的调整，新旧力量此消彼长和各种利益关系调整在社会生活 各个领域和制度层面集中体现出来。可见，经济发展模式转变、利益结构和社会结构调 整、机制体制创新是社会转型的一般规律。在我国社会转型时期，重点就是要解决经济 发展与社会稳定问题，这也是中国共产党领导下的中国政府在新的历史时期所要面对和 解决的根本问题，实现改革发展稳定的统一，是关系我国社会主义现代化建设全局的重 要指导方针。纵观3 0 年的改革历程，我们可以把中国的改革可以理解为一个不断处理 和协调各种关系的历史过程，通过对各种关系的调整( 这也是一个不断创新过程) ，破 除了发展的障碍，从而实现了经济发展、政治稳定和社会进步。必须指出的是，在改革 面对和调整的多重关系中，政企关系是核心，也是我国经济体制改革和行政体制改革所 要解决的症结问题。因为，我国的政企关系的基本模式是在计划经济时期确立的，而中 国的改革走的是一条从计划经济体制到市场经济体制转变的渐进式发展之路，在这两种 不同的社会经济运行模式中，政府与企业扮演的角色有着根本性的不同，二者的关系有 着不同的表现，需要进行根本性的转变。而且，中国和西方发达国家有着完全不同的社 会历史背景与条件，实现政企关系的根本调整困难重重。然而，整个世界经济发展的历 史和经验表明，要想实现经济的发展，必须使企业成为真正的市场自由主体，在市场机 制这只“看不见的手 的指挥下，发挥最大的创造力，来推动社会经济的发展，“有效 率的经济组织是经济增长的关键。乜3 政府在这个过程中主要扮演宏观调控、市场监管和 公共服务角色，这也是现代市场经济在处理政府与市场、政府与企业关系的基本思路。 因此，伴随着中国市场经济体制的建立和完善，必须正确处理政企关系。 “当代中国的前途命运已日益紧密地同世界的前途命运联系在一起。中国的发展离 不开世界，世界的发展也需要中国。在当今世界，任何国家关起门来搞建设都是不能成 功的。我们全面分析判断世界多极化趋势增强、经济全球化深入发展的外部环境，全面 把握当今世界发展变化带来的机遇和挑战，既坚持独立自主，又勇敢参与经济全球化。 口1 在当今全球化深入发展的时代，国家间的竞争变得异常微妙，国家间的竞争已经提升 到战略的层次和高度。作为处于转型期的中国，既面临着干载难逢的发展机遇，同时也 经受着严峻的挑战与压力，必须从国家和政府战略的高度来处理改革中的各种矛盾和关 系。同样，政企关系的调整也要纳入到国家发展战略的整体框架下，也就是说，当前我 东北师范大学硕士学位论文 国政企关系改革要有新的思路和理论作为支撑。 作为当代最重要的战略管理学家，迈克尔波特在战略管理方面的造诣得到了学术 界、企业界和政界的普遍赞誉。上世纪8 0 年代，他曾在里根总统任内被聘为白宫“产 业竞争力委员会 ( c o m m i s s i o no ni n d u s t r i a lc o m p e t i t i v e n e s s ) 委员，同时也是世界 各国政府与企业争相咨询的知名顾问。其国家竞争优势理论( 钻石模型) 从四个关键要 素出发，分析了上百种产业的成功模式并指出，国家在建立优势的过程中是不可或缺的 一员。强调“国际化与自由化使国家的重要性不减反增。国家之间的特征与文化差异， 非但不会受到全球竞争的威胁，反而会被证明是企业在全球竞争中成功所不可或缺的部 分。川钔该模型以实证性研究成果为依据，在理论上，明确指出了在现代市场经济条件下 和全球化的大背景下，政府和市场、产业、企业之间的逻辑关系，并将其纳入到国家竞 争优势的形成的战略高度。当前，通过政府角色的科学定位和政府职能的切实转变，增 强自主创新能力，促进市场经济的健康发展，提升国家整体竞争力，正是我国政府改革 与发展所追求的目标。波特的国家竞争优势理论对于我国当前乃至未来的政企关系改革 具有重要的指导意义。 国内学术界对我国政企关系改革的进行了长期富有成效的研究，学者们在不同的学 科领域、从不同的理论视角对我国政企关系改革进行了全面的研究，提出了政企改革的 思路与方法，形成了一批优秀的研究成果，在实践上也取得了阶段性的效果。目前，随 着研究的不断深入，在经济学领域，学者们对于政企关系改革的研究主要集中于产权制 度改革和委托- 代理困境问题的研究；在政治学和行政学领域，学者们对于政企关系 改革的研究主要集中于政府如何转变职能来减少对企业的直接控制，为企业发展提供环 境保障和制度支持。根据笔者所掌握的文献资料，立足国家竞争优势的形成，从发展战 略的角度来探索当前我国政企关系改革方法和途径的研究还比较少。 本文主要以文献研究为基础，通过对我国政企关系改革历程的历史分析，发现其中 存在的战略缺失问题，进而利用波特的钻石模型理论从战略的视角对我国政企关系改革 进行规范分析，以期在理论上能够对当前我国政企关系改革的制度层面提供一点有益的 资鉴。本文是对这个方面研究的初步探索，研究还存在着诸多不足，希望通过后续研究 得以弥补。 2 东北师范大学硕士学位论文 一、政企关系战略定位的根据与意义 ( 一) 政企关系界说 1 政府与政府职能 同社会科学的其他概念一样，历来人们对政府就有着不同的认识和理解。政府在不 同的场合往往被人们赋予不同的意义和给予不同的界说，它既可以指行政管理的过程， 指公共权力的行使；也可以指该过程的存在，指“有秩序的法规的状况；还可以指机 构的结构和安排及其如何与被管理者发生联系。一般来讲，政府( g o v e r n m e n t ) 可以从 广义和狭义两个层面来解释。在广义上，政府指一个国家内行使国家权力的组织体系， “可以被看成是一种制定和实施公共决策、实行有序统治的机制，1 从其组成上看，包 括立法、行政和司法机关；在狭义上，指一个国家政权机构中的行政机关。我国宪法规 定：“国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机 关 ；“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机 关。 3 可见，我国“人民政府 就是指各级行政机关，是行使国家行政权力的机关。 “政府职能，又称行政职能，是指政府在一定历史时期内，根据国家和社会发展的 需要而承担的职责和功能，州 即政府在管理国家事务和社会公共事务中所负有的职责和 应发挥的作用。从政府职能的性质、政府活动的范围和领域来看，它主要包括政治职能、 经济职能、文化职能以及社会职能，这些是政府的基本职能。根据这个分类，政企关系 主要涉及政府的经济职能。现阶段，根据当前的历史任务和行政改革的目标，我国政府 职能界定为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个基本方面，可以说，政企关 系在这四个方面都有体现。 2 企业与企业目标 政府和经济之间的关系必然要通过企业来建立，企业作为国民经济的细胞，是物资 资源和人力资源转化为生产力的现实载体，是人类进行社会生产活动的基本组织形式。 企业的性质在不同的理论范式中也有着不同的解释。一般来讲，所谓企业，“就是指各 种生产要素的所有者为了追求自身利益，通过契约方式而组成的经济组织 。哺1 企业作为 社会的重要组织形式，具有多重的责任与任务，但是从企业发展的角度来看，企业必须 一直以追求利润的最大化作为其经营的根本目标。对于企业来说，利润是企业实现其他 一切目标的基础，也是企业承担其他责任的基础，包括一系列重要的社会责任也要涵盖 在其根本目标之内。这是西方主流经济学坚持的一个基本观点。英国古典经济学的创始 人亚当斯密认为，每个人( 包括厂商) 都是自利的经济人，他们受一只“看不见的手 的引导和指挥，在追求和增进自己利益的同时也实现了社会公共利益。美国新自由主义 经济学的代表人物米尔顿弗里德曼同样指出，“企业仅具有一种而且只有一种社会责 任一在法律和规章制度许可的范围之内，利用他的资源和从事旨在于增加他的利润的 3 东北师范大学硕士学位论文 活动。 1 当代管理学大师德鲁克也指出：“企业的首要社会责任，是创造足够多的利润 承担未来的成本，如果这个责任承担不起来，就无法承担其它社会责任。u 叭可见，这 种对企业目标的理解是建立在对企业发展动力的基础上的。企业作为社会生产经营组 织，必然存在其社会责任，关键是如何承担。自由市场经济是将其社会责任涵盖在企业 根本目标( 利润获取) 之中的，而计划经济是强调的恰恰是其社会责任。这是两种经济 运行机制对于企业的认识，从而会表现为不同的政企关系。 企业按照不同的标准可以进行不同的分类。其中，企业按其所有权可以分为国有企 业和私营企业。在我国社会主义市场经济体制下，主要就是这两种类型的企业。国有企 业指国家全资或控股企业。私营企业主要包括私营独资企业、私营合伙企业、私营有限 责任公司、私营股份有限公司、个体工商户、乡镇私营企业、镇个体工商户。u 订 3 政企关系 政府与企业的关系即政企关系，也就是在社会经济发展过程中，政府与企业的动态 关系问题，本质是政府在经济发展过程中应扮演何种角色以及如何影响企业的问题。政 企关系是一个世界性课题，作为社会经济发展的两个最重要的主体( 一个是社会的生产 主体，一个是社会的公共管理主体) ，他们的关系如何处理直接关系到一个国家的社会 经济发展。宏观经济问题，最终都可以归结到政府、市场和企业这三个最基本要素所组 成的框架上来。具体说来，政企关系包含两种含义：“一是指政府作为公共权力行使者 时与所有社会企业的关系。二是指政府作为国有资产所有者代表时与国有企业的关系。 这就是说，政府不仅要处理好与国有企业的关系，而且还要处理好与其他多种经济成分 的企业的关系。川坨1 同时政企关系在两个层面展开：企业产权的归属和政府对企业规制。 在计划经济体制时期，我国的政企关系主要就是政府与国有企业之间的关系，转型期的 政企关系改革也集中在这一领域。随着改革开放的深入，市场经济体制的建立，多种所 有制性质的企业蓬勃发展，政企关系必然包含了市场经济条件下政府与所有企业之间的 关系。立足于社会主义市场经济体制的制度条件和国家竞争优势形成的战略高度，本文 所界定的政企关系主要是以政府与国有企业关系为核心，包括政府所有类型企业之间的 关系。 ( 二) 政企关系战略定位的根据 我国政企关系改革已经走过了2 0 多年的道路，也正面i 临最根本性的改革要求，是 实现我国经济体制改革向纵深发展所必须解决的问题。我们提出政企关系改革的战略问 题正是基于现代市场经济理论和我国社会转型期的基本特点和现实要求提出的。按照市 场经济的一般理论，企业是最重要市场的主体，是社会经济发展的核心动力。我国建设 社会主义市场经济体制的过程的根本动机，就是要解决将企业从传统计划经济体制的束 缚中解放出来这一核心问题。然而，破解这一难题是一个系统性工程，因为，当前我们 虽然进行了卓有成效的市场经济体制建设，但是传统的习惯、制度残余等还对我国的市 场经济发展起到严重的阻碍作用。同时，我国的市场经济也是一种政府主导下的市场经 4 东北师范大学硕士学位论文 济，政府和市场有着千丝万缕的联系。可以说，政企关系在当代中国经济建设和行政发 展中居于核心地位。政企关系是整个中国发展系统的枢纽与瓶颈，按照系统论的思想， 政企关系改革必须要有战略眼光，无论从整个中国发展的长远目标还是面对当前的经济 发展和行政发展都应如此。我国社会转型期的一个基本特点是社会矛盾伴随着社会发展 不断产生，这些矛盾的解决、化解与转化必须从战略的高度进行，单纯就具体问题而采 取一定手段的思路已经不能适应现实要求，因为，矛盾的产生是一个联带性和衍生性问 题，必须立足整体采用系统思维才能解决。政企关系同样如此，解决政企关系改革的诸 多矛盾也要如此。特别是，当前金融危机的蔓延，国内诸多矛盾凸显出来，社会风险进 一步加大。这对当前的政企关系改革也提出了严峻考验，如何处理政企关系，促进经济 又好又快发展成为我国各级政府面临的重要课题，这就更需要用战略的思想来调整我国 当前的政企关系。因此，我国转型期社会经济发展的特点和政府管理的现状以及当前国 内外发展环境状况是我国政企关系改革战略定位的根据，也是我国政企关系改革的逻辑 起点。 ( 三) 政企关系战略定位的意义 战略管理的优势在于对内外部环境进行综合分析，最大限度保证了决策的科学性和 可行性，是现代企业管理的基本理论工具。特别是在变革社会，战略管理的思想和方法 更具现实意义。因此，战略管理现在已经在各种组织中得到广泛应用。应用战略管理的 思想推进我国政企关系的改革，能够立足于中国发展的整体格局，进一步明确政企关系 在我国社会经济发展中的位置，明确政企关系改革的核心困境，将经济体制改革同政治 体制与行政体制有机结合起来。这样，更能明确政府职能转变的目标指向以及服务型政 府的内容模式，确立新型的政企关系。同时，明确企业发展的社会责任。政企改革是一 个长期的过程，这一过程能够有效推进也必然有一个长远明确的发展战略作为保障。也 就是，我国政企关系的科学战略定位是推进我国政企关系改革的重要保证。具体来讲， 政企关系战略定位对当前我国经济社会发展具有以下几方面意义： 1 有利于进一步转变政府职能，完善政府管理体制 政府职能转变是政治体制和行政体制改革的核心问题，我国历次机构改革都没有走 出“精简一膨胀一精简一膨胀的怪圈的根本原因就是政府职能没有彻底转变。其深层 次的原因就是对政府职能转变理解过于狭隘。以往对于政府职能转变只是停留在增减这 单一范畴，而没有立足于发展这一根本目标进行政府职能的重塑。政府职能转变必须 有一个立足于整个经济、政治发展的全局和未来的整体设计，在缩减政府职能的同时， 更应该对新形势下的政府职能进行合理配置。从国家战略的高度进行政企关系定位，进 一步明确了政府在企业发展、产业竞争力的形成、国家竞争力的提升等方面的角色和作 用，使得政府职能在宏观与微观两个层面得到有效整合，从而实现政府职能的有效转变， 以此为基础，围绕新的政府职能体系，构建高效的政府管理体制和运行机制才成为可能。 因为，根据管理学的一般原理，组织体制与运行机制必须以合理的组织目标和组织职能 为基础。 s 东北师范大学硕士学位论文 2 有利于进一步完善现代企业制度 现代企业制度是现代市场经济发展的微观制度基础。现代企业制度是在清晰的政企 关系框架下建立和运行的。现代企业制度的基本要求是“产权明晰、权责明确、政企分 开、管理科学，其中，最根本的就是政企分开，这是实现企业产权改革、增强企业活 力，实现企业管理科学化的基础。现代企业制度的建立和完善是一个动态过程，而不是 一个单一的制度构建工作。政企关系的战略定位标示出未来政企关系的走向，为现代企 业制度的完善提供了清晰的发展路径和蓝图，充分解决了现代企业制度完善的历史性、 现实性和长远性问题。 3 有利于社会主义和谐社会的构建 按照科学发展观的要求，构建社会主义和谐社会，促进经济又好又快发展是我们这 个时代的主题。社会主义和谐社会是一个具有极强延展力的概念，它包含了整个社会的 全面和谐，蕴含着巨大的内在发展动力。在构建社会主义和谐社会的过程中，必须要处 理好政府与社会各个部分之间的逻辑关系，这是构建社会主义和谐社会的根本要求。纵 观我国转型期的诸多问题，最大的不和谐因素仍然是政治发展与经济发展的不和谐，同 时，其他的诸多不和谐问题也直接或间接由此产生。政治发展与经济发展的矛盾归根结 底是政企关系的不和谐导致的。在构建和谐社会的大背景下，政企关系调整具有根本意 义。通过对政企关系的战略定位，能够为政企关系的改革与新型政企关系的运行提供清 晰的制度框架，这一框架能够充分理清政企关系改革过程中问题以及改革遗留问题，使 得这些不和谐因素能够得到有效控制，比如当前比较突出的企业下岗人员问题、产业链 形成问题、区域经济协调发展问题等等。更为重要的是，在清晰的政企关系战略框架下， 能够形成一个企业、政府、社会对未来的良好预期，使得社会整体行为更趋理性化，这 对于社会主义和谐社会的建设具有极其重要的意义。 6 东北师范大学硕士学位论文 二、我国转型期政企关系改革战略分析 ( 一) 我国转型期政企关系改革的基本思路 我国改革开放采用的是一种渐进式的发展模式，对于改革中的许多问题的认识是在 实践中形成和深化的。但我国的政企改革还是有一个基本的思路和设计的，当然，这一 思路也是在实践摸索中逐渐明晰的。我国政企关系是在传统计划经济体制时期确立的， 在这一时期，社会经济主体比较单一，主要是代表国有经济的国有企业。这些企业包括 没收的官僚资本主义企业，处理接收的一部分外国在华企业，解放区原有的公营企业， 以及政府直接出资兴办的国有企业。政府作为国有资产乃至整个公有制经济的代理者， 管理社会经济的方方面面，通过指令性计划控制国有企业的生产和经营，国有企业自然 成为政府的附属物，特别是企业的微观生产经营活动也受到政府严格控制。这种体制在 当时的历史条件下曾发挥了重要作用，奠定了新兴共和国的经济基础。因为计划经济模 式所固有的弊端，以及在当时特殊的历史条件下，并没有带来中国经济的繁荣，独立但 没有富强，到改革开放之前，中国还处在比较贫困的状态( 1 9 7 8 年中国g d p 总量仅为 3 6 4 5 2 亿元，全国城镇居民人均可支配收入仅为3 8 1 元) 。十一届三中全会以来，我国 逐步实施了改革开放的重大战略决策，整个中国的社会经济发展进入了新的历史时期， 也就是转型时期。这个时期的最主要的任务就是以经济建设为中心，大力发展经济，不 断提高人们的生活水平，增强中国的经济实力。企业是最主要的经济主体，发展经济必 须从企业入手，原有的经济体制、行政管理体制和企业发展模式显然是无法满足实现经 济快速发展的要求，因此，必须从如何增强企业活力入手。企业缺乏活力的原因是当时 的企业并不是现代市场经济意义下的企业，他们还不是自主经营的市场主体，只是政府 控制下的生产机构，企业缺乏效益意识和市场意识，企业效率无从谈起，更不存在真正 意义的企业家。这些现象都源于计划经济模式下的政企关系。基于这一认识，我国的改 革也是从政企关系开始的。其基本思路就是通过一系列措施和方法增强企业的活力，主 要就是减少政府对企业的管制，不断扩大企业的经营决策自主权，逐渐实现政企分离， 然后通过市场制度的建设，使企业能够在市场中自主经营，从而增强企业活力，进一步 推动市场经济体制的建立和完善。前期的政企关系调整，不论是“放权”、“扩权还是 “实行承包制 ，多没有从根本上改变政府的主体地位，所以，改革的效果具有相当的 局限。随着对市场经济规律认识的不断深入，认识到转变政府职能对于政企关系调整的 重要意义，认识到了以往的行政改革难以脱离怪圈的根本原因，从1 9 8 8 年行政改革之 后，我国加快了政府职能转变的步伐。后来的政企关系调整过程主要沿着两条路进行： 其一，是以企业为核心的市场经济体制建设；其二，是以政府职能转变为核心的行政体 制改革。最终目标是建立一种在社会主义政治体制下的新型的经济运行体制社会主 义市场经济体制。 可见，转型期政企关系改革的基本任务就是要深化企业制度改革和行政体制改革， 7 东北师范大学硕士学位论文 让企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立法人主体，让企业独立于 政府机构而生存和发展，实现政企分开，构造社会主义市场经济运行的微观基础和宏观 政策环境。 ( 二) 我国转型期政企关系改革的基本历程 根据改革开放以来不同阶段我国政企关系改革的内容和特点，可以将转型期政企关 系模式的改革过程大致区分为三个阶段： 1 简政放权阶段( 1 9 7 8 - - 1 9 8 4 年) 改革伊始，中央并没有明确提出政企关系改革的这一基本问题，只是处于初步探索 阶段，经济体制改革基本是围绕如何扩大企业的自主权问题展开的。早在十一届三中全 会中央就明确提出，要“对经济管理体制和经营管理方法着手认真的改革。1 9 7 9 年4 月召开的中央工作会议，在改革经济管理体制方面进一步提出：( 1 ) 扩大企业的自主权； ( 2 ) 按照统一领导、分级管理的原则，明确中央和地方的管理权限；( 3 ) 精简行政机 构，更好地运用经济手段来管理经济。这样，1 9 7 9 1 9 8 0 年，国营企业扩大企业自主权 的试点在全国范围内进行，并从分配领域扩展到了生产经营领域。1 9 7 9 年，四川省在 1 9 7 8 年1 0 月进行的六家企业扩大企业经营自主权试验的基础上，扩大了试验范围，包 括扩大扩权范围；同年5 月，国家六部委在北京、天津、上海的八个企业进行扩权实验； 同年7 月，国务院正式下达关于扩大国营企业经营自主权的若干规定等五个文件， 于是企业扩权大改革在全国推广。同时针对放权后出现的企业自我约束力减弱等一系列 问题，提出通过经济责任制来保证企业扩权的顺利进行。1 9 8 1 年1 2 月国务院批准了原 国家经委等单位拟定的关于实行工业企业经济责任制度若干问题的意见。1 9 8 2 年1 1 月，国务院又下发关于当前完善工业经济责任制度问题的通知等文件，指出：经济 责任是扩权的继续和发展，是在国家计划指导下以提高社会经济效益为目的，实行责、 权、利、相结合的生产经营管理制度，其根本目的在于放权后要求企业克服消费，投资 两饥渴，增强自我约束能力。在此基础上，1 9 8 4 年5 月，国务院颁布了关于进一步扩 大国营工业企业自主权的暂行规定，就工业企业的生产经营计划、产品销售、产品价 格、物资选购、资金使用、资金处置、机构设置、人事劳动管理、工资奖金及联合经营 等十个方面做出了具体规定；同时，通过两步利改税来理顺国家与企业之间的分配关系， 巩固企业独立地位。 总的来说，中共十二届三中全会( 1 9 8 4 年1 0 月) 以前，第一阶段的政企关系改革 还是在传统的计划经济体制基础上进行的，并没有从根本上改变政府与企业间的上下级 行政隶属关系，虽然基本明确了改革的基本方向是扩大企业自主权，但是此阶段的改革 对我国政企关系改革的进程的划分有不同的说法，如三阶段说、四阶段说等，本文将其划分为三个阶段。这部分内 容具体参考了下列文献： 1 郑孝华政企关系改革的历史回顾与制度创新 j 福建师大福清分校学报，1 9 9 8 ( 3 ) ：8 一1 2 2 冯华，任少飞有效政府与有效市场：改革历程中的政企关系回顾与前瞻 j 山东社会科学，2 0 0 7 ( 7 ) ： 8 6 8 8 3 陈德铭变革时期的政府与企业的关系：制度分析 j 江苏社会科学，2 0 0 0 ( 4 ) ：9 - 1 9 4 王2 政企关系 演变的实证逻辑一我国政企分开的三阶段假说 j 经济研究，1 9 9 9 ( 1 1 ) ：6 9 - 7 6 5 余航中国市场改革深化中的 政企关系问题研究 d ： 硕士学位论文 武汉：武汉理工大学经济学院，2 0 0 6 8 东北师范大学硕士学位论文 还没有提出使国有企业成为自主经营，自负盈亏的社会商品生产者和经营者，政企关系 还停留在“政企分开”的初级阶段。 2 两权分离阶段( 1 9 8 4 1 9 9 2 年) 这一时期大体上是1 9 8 4 年到1 9 9 1 年以承包制作为国有企业自主经营方式的改革阶 段。该阶段改革的基本思路是探索企业所有权与经营权两权分离的问题。 1 9 8 4 年1 0 月，中共十二届三中全会通过的中共中央关于经济体制改革的决定 认为，社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济。同时该决定指出：“过去 国家对企业管得太多太死的一个重要原因，就是把全民所有同国家机构直接经营混为一 谈如果全民所有制的各种企业都由国家机构直接经营和管理，那就不可避免地会产 生严重的主观主义和官僚主义，压制企业的生机和活力 ，“就政府和企业的关系来说， 今后各级政府部门原则上不再直接经营管理企业。至于少数由国家赋予直接经营管理企 业责任的政府经济部门，也必须按照简政放权的精神，正确处理同所属企业的关系，以 增强企业和基础自主经营的活力，避免由于高度集中可能带来的弊端。”两权分离的基 本思路，对我国政企关系的改革具有里程碑的意义。在此，改革政府与企业的关系被明 确地提上议事日程。明确国营企业是自主经营、自负盈亏的经济组织，实行政企分开， 所有权和经营权“两权分离，这就触及到了政府与企业关系的实质。1 9 8 6 年1 2 月，国 务院关于深化企业改革增强活力的若干决定确立了两权分离原则，推行多种形式的 经营承包责任制，指出：“根据企业所有权与经营权分离的原则，给经营者以充分的经 营自主权，是深化企业改革、增强企业活力的重要内容”。1 9 8 8 年，全民所有制工业企 业法颁布，使企业的权利、义务、性质和地位有了法律依据。根据这个法规，全民所 有制工业企业是依法自主经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产和经营单位。 到8 0 年代后期，企业改革的主要措施是对大多数国有企业实行经营承包责任制，承包 责任制使政府和企业间建立委托代理关系，使企业经营自主权在制度上得到一定程 度保障。同时，国有企业自主经营权由一种企业制度来保证，企业作为独立法人迈出了 重要的一步，中国经济体制改革开始进入企业制度的学习、引发、和创新阶段，承包制 作为一种新企业制度取代了旧的体制。1 9 8 7 年1 0 月，中共十三大报告在关于政府机构 改革的论述当中指出：“为了避免重走过去精简一膨胀一再精简一再膨胀的老路， 这次机构改革必须抓住转变职能这个关键。”该报告在关于政府体制改革的论述中正式 提出：政府职能转变是政府机构改革的关键，要适应经济体制改革和政企分开的要求， 合并裁减专业管理部门、转换政府管理方式以及提高政府的宏观调控能力。中共十二届 三中全会和中共十三大这两次大会，对中国政府职能转变形成了经济和政治上的两股推 动力，直接促成了1 9 8 8 年的政府机构改革。这次政府机构改革的基本要求是：减少政 府机构直接干预企业经营活动的职能、增强宏观调控职能、初步改变机构设置不合理和 行政效率低下的状况。可见，这次机构改革是以强调政府职能转变为特征的，转变政府 职能的核心是政企分开、下放权力，以政府职能的转变为经济体制改革创造良好条件。 政企关系调整的重要障碍就是政府职能过多，如果不切实转变政府职能，政企关系就不 9 东北师范大学硕士学位论文 会得到实质性的改变，这次改革触及了这一根本问题。以后的历次机构改革提供了指导 思想，实现了中国政府机构改革在认识上质的飞跃。 总之，这一时期的改革触及了政企关系的核心问题，从两权分离原则的确立到以转 变政府职能为核心的政府机构改革，进一步明确了企业和政府之间的逻辑关系，以及政 府对于企业的责任与义务。为后来政企关系改革的深入进行奠定了坚实基础。但必须承 认，以两权分离原则为基础的经营承包制只是一般的分开所有权和经营权，还不是实行 法律所有权和经济所有权的分开，还没有完全从体制上确立企业独立主体地位，在实际 操作中难以使企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体。企业的委托代理困境并没 有化解，道德风险依然存在。同时，在当时的计划经济模式的影响下，政府职能的转变 在很大程度上没有真正实现。这预示着要想能够从根本上转变政府职能，增强企业活力， 必须要打破原有的计划经济体制。 3 现代企业制度确立阶段( 1 9 9 2 年至今) 这一时期大体是从1 9 9 2 年至今。在此期间，企业改革的目标是建立适应社会主义 市场经济体制需要的现代企业制度，把国有企业塑造成面向国际国内两个市场的独立法 人实体和市场竞争主体。围绕这一目标，通过转变政府的职能，实行企业产权制度改革， 实现政企分开。 1 9 9 2 年，中共十四大把建立社会主义市场经济体制作为经济体制改革的目标。基于 这个目标，大会认为，“机构改革，精兵简政，是政治体制改革的紧迫任务，也是深化 经济改革、建立市场经济体制和加快现代化建设的重要条件。”同年7 月，国务院颁布 全民所有制工业企业转换经营机制条例，进一步要求落实国有企业十四项权利，为 建立社会主义市场经济体制做准备。此后的政府机构改革就是在适应建立社会主义市场 经济体的要求下进行的。1 9 9 3 年3 月，中共十四届二中全会审议通过了党政机构改革 的方案。八届人大一次会议指出，这次机构改革的指导思想是，着重搞好转变政府职 能，精简内设机构和人员，加强宏观调控和监督职能，弱化微观管理职能，以适应建立 社会主义市场经济的需要。改革的重点是，转变政府职能，中心内容是政企分开。改革 的基本要求是，按照建立社会主义市场经济体制的要求，加强中央政府宏观调控和监督 部门，强化社会管理职能部门，减少具体审批事务和对企业的直接管理，理顺国务院各 部门之间的关系，合理划分职责权限，调整机构设置，精简各部门的内设机构和人员。 要坚决把属于企业的权力放给企业，把应该由企业解决的问题，交由企业自己去解决。 政府的行政管理职能，主要是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和 检查监督。同年，中共十四届三中全会提出“转换国有企业经营机制，建立现代企业制 度 的任务，中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干的决定指出：“以公有制 为主体的现代企业制度是社会主义市场经济体制的基础 ，“建立现代企