（行政管理专业论文）我国环境治理中的政府定位：新制度主义视角的介入.pdf

7 ，r 二一 ； 一 r l 摘要 a b s t r a c t s i n c et h ef o u n d i n go fo t u c o u n t r y ，i th a se s t a b l i s h e das e r i e so fe n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i v ep o l i c i e s ，b u ta l lo ft h e s ed i dn o ta c h i e v et h ed e s i r e de f f e c t b e c a u s et h e g o v e r n m e n tp o s i t i o no ne n v i r o n m e n t a l i s s u e sb i a s e d t h er o l et h a tg o v e r n m e n ts h o u l d p l a yi ne n v i r o n m e n t a lg o v e m a n c ei st h e r e f e r e e ”r o l e ，r a t h e rt h a nt h e p l a y e r s ”r o l e n e w i n s t i t u t i o n a le c o n o m i c st h i n kt h a t 也ee x i s t e n c eo fe n v i r o n m e n t a le x t e r n a l i t i e sl e a dt ot h e f a i l u r eo fm a r k e tm e c h a n i s mi nt h ee n v i r o n m e n t a lr e s o u r c ea l l o c a t i o n ，a n dt h ed i r e c t i n t e r v e n t i o no ft h eg o v e r n m e n tc a no n l yc o n t r o lt h es c a l eo fe n v i r o n m e n t a le x t e r n a l i t i e s b u t c a n t f u n d a m e n t a l l ye l i m i n a t et h ee n v i r o n m e n t a le x t e r n a l i t i e s t h en a t u r eo f e n v i r o n m e n t a le x t e m a l i t i e si sd u et ot h eu n i n t e l l i g i b i l i t yo fe n v i r o n m e n t a lp r o p e r t y r i g h t s , t h u s , t oi n t e r n a l i z ee n v i r o n m e n t a le x t e r n a l i t i e s ，a n dt oa c h i e v et h eo p t i m a l a l l o c a t i o no fr e s o u r c e s , w em u s tm a k ef u l lu s eo fr e s o u r c e si nt h ec o n f i g u r a t i o no nt h e b a s i so fd e f i n i n gt h ee n v i r o n m e n t a lp r o p e r t yr i g h t s e f f e c t i v ee n v i r o n m e n t a lg o v e m a n c e i nt h i sw a y , t h eg o v e r n m e n ts h o u l da l s oa s s u m et h er o l eo fi n s t i t u t i o n a la r r a n g e m e n t s t h e r e f o r e ，t h eg o v e r n m e n t se n v i r o n m e n t a lf u n c t i o n ss h o u l db ec h a n g e di nt i m e ，f r o mt h e p a r t i c i p a n t so ft h e 擘衄et ot h eg a l l l em a k e r , a n dp r o v i d en e c e s s a r yp r o t e c t i o nf o rt h e e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na n dm a n a g e m e n t k e y w o r d s ：e n v i r o n m e n t sp r o p e r t yr i g h t s ) s y s t e m se x t e r n a l i t i e s m ：t一， 垃。： 一 中文文摘 中文文摘 自然环境是人类生存发展的基础，随着改革开放的深入发展与经济的快速增长， 中国环境问题达到触目惊心的程度。人i ：1 多，人均资源少，生态系统脆弱，环境污 染严重是中国的基本状况。为适应全球可持续发展的趋势和中国的可持续发展目标， 我国己建立专门负责环境保护的政府机构，尤其在近年来出台了一系列有关环境保 护的政策、法规和措施，加大环保政策的实施力度，取得了一定的成效。环境保护， 正逐渐从政府专职转变为全民的共同事业。但是，环境保护远没有我们所设想的那 样乐观环境保护的许多治理技术己经比较成熟，但事实上，这些较成熟的技术并 没有被恰如其分地运用到环境保护的实践从某种程度上来说，环境治理没有取得 预想的成效是由于政府在环境治理问题上的定位不准确。政府的定位不准确对环境 治理效果的影响甚至会大于政府缺位对环境治理的影响。目前，我国又正处于工业 化和城市化加速发展的阶段，人口增长、资源消耗与环境承载能力的矛盾不断加剧。 因此，及时转变政府的环境职能，为经济的良性循环打好基础具有十分重要的意义。 加强对环境污染的研究，探索环境问题的解决之道，保证经济发展与环境保护的同 步已成为我们当前的一项重要任务 本文对上述问题进行了梳理和思考全文共分成以下几个部分： 绪论提出了论文的写作背景、选题意义，对中外关于环境保护和污染治理的研 究，尤其是经济学视角下环境治理主体的选择问题进行了一定的综合分析，并简单 地提及本文所采用的研究内容和方法 第一章我国环境保护现状与政府的传统职能。本章首先对建国以来我国环境保 护政策的沿革进行梳理，在此基础上分析总结了建国以来政府的环境职能定位。其 次，根据我国环境保护的现状，进一步分析了建国以来政府环境治理面临的瓶颈问 题。 第二章市场经济条件下环境治理主体的选择本章借助了经济学的理论，尤其 是新制度主义的视角，对环境资源的稀缺性和外部性等进行分析，并得出单纯市场 供给和政府供给的失灵为环境问题的解决提出了一种市场和政府统一结合的治理 途径 v 福建师范大学x 殛硕士学位论文 第三章政府环境职能的重新界定。在对环境治理进行经济学分析的基础上，结 合建国以来我国政府环境治理的瓶颈，必须及时转变政府环境职能。本章的主要对 政府环境职能的转变方向作了分析，并对政府在环境治理问题中应扮演好的不同角 色进行了描述。 结论对文章所取得的研究成果作了简单的总结，另外也对文章未能详细研究或 研究不全的问题作了简单的论述。 目录 目录 中文摘要i a b s t r a c t ，i i i 中文文摘y 目录v i i 绪论一1 一 第一章我国环境保护现状与政府的传统职能一7 一 第一节建国以来我国环境政策的沿革一7 一 第二节建国以来政府在环境保护中的总体定位一1 1 一 第三节我国环境治理的现状与问题一1 5 一 第四节我国环境治理低效的主要原因一一1 7 一 第二章市场经济条件下环境治理主体的选择一2 3 一 第一节市场经济条件下的环境问题及其治理一2 3 一 第二节环境治理的市场供给不足。一2 7 一 第三节环境治理的政府供给失灵一3 0 一 第四节市场与政府的统一一3 2 一 第三章政府环境职能的重新界定一3 7 一 第一节环境治理服务的直接供给者一3 7 一 第二节环境产权交易制度的建设者一3 8 一 第三节非正式制度建设的引导者一3 9 一 第四节政府内部制度建设的主体一4 1 一 结语：一4 3 一 参考文献一4 5 一 攻读学位期间承担的科研任务与主要成果一4 5 一 致谢一4 5 一 个人简历一4 5 一 福建师范大学硕士学位论文独创性和使用授权声明一4 5 一 w - 。，c 。 绪论 绪论 一、选题缘由 联合国经济和社会事务部人口司于2 0 0 8 年3 月1 1 日发布了世界人口前景 2 0 0 8 年订正本。根据其最新人口预测报告，世界人口到2 0 1 2 年预计将从目前的6 8 亿增加到7 0 亿，到2 0 5 0 年则会突破9 0 亿，其中主要的人口增长来自于发展中国家。 报告指出，发展中国家的人口将从今年的5 6 亿增加到2 0 5 0 年的7 9 亿。同一期间， 发达国家的人口变化不大，将由目前的1 2 3 亿增至2 0 5 0 年的1 2 8 亿。而且，如果 不把由发展中国家迁入发达国家的移民数量( 平均每年2 4 0 万人) 包括在内。发达国 家的人口事实上会出现缩减，降至1 1 5 亿。人口的增长趋势对资源和环境管理提出 了巨大的挑战，尤其是在中国这样一个发展中的世界人口大国。人口多。人均资源 少，生态系统脆弱，环境污染严重是中国的基本状况。中国改革开放以来，保持了 年均蹦以上的经济高增长，在经济发展方面提交了一份满意的答卷。但也不得不承 认，中国目前的经济增长仍是依靠对自然环境和资源的大量消耗取得的高投入、 高消耗、高污染、低产出的“三高一低 粗放式经济增长方式对环境资源的破坏是 毁灭性的环境状况的不断恶化，不仅造成了巨大的经济损失，影响了我国市场经 济的健康发展，而且严重威胁到了人们的正常生活，人与自然关系趋于紧张人与 自然的和谐关系到人类社会的延续及发展，因此探索环境问题的解决之道已成为我 们当前的一项重要任务 为了应对日益严峻的环境问题，建国以来我国已建立起专门负责环境保护的政 府机构，陆续出台了一系列有关环境保护的政策、法规和措施，加大环保政策的实 施力度并取得了一定的成效。党的十七大报告强调深入贯彻落实科学发展震，要求 统筹人与自然和谐发展，生态文明被写入党代会报告可见，中国政府对于环境保 护事业的认识及重视程度已经上升到一个新高度但是，尽管政府大力推进我国的 环境保护事业发展，环境保护的现实状况依然不容乐观，而且每况愈下究其原因， 并不是因为我国的环境治理技术还不成熟，而是因为这些环境治理技术并没有被恰二o ， 如其分地运用到环境保护的实践中去事实上，环境问题有着深刻的制度根源。要 从根源上解决环境问题，必须建立较有效的环境保护制度安排，在此制度安排中， 政府的角色或职能定位是关键，而这正是目前我们国家所缺乏的因此，建国以来 福建师范大学x x x 硕士学位论文 我国环境治理没有取得预想的成效，很大程度上是由于政府在环境治理问题上的定 位不准确。政府的定位不准确对环境治理效果的影响甚至会大于政府缺位时对环境 治理的影响。要解决我国日益严峻的环境问题，必须在反思的基础上，重新定位我 国政府的环境治理角色，及时转变工作重心、工作方法和手段，这也是本文研究预 期实现的目标。 “。 - 一 二、研究综述 人类进入工业文明后，生产力迅猛发展，对环境的改造能力大大增强，开始对 环境进行疯狂的掠夺。在人类的生活水平普遍提高的同时，对环境的破坏也日益加 剧，环境质量逐步恶化，社会公害事件( 如八大公害事件) 频频发生。一系列环境问 题的相继显现引起了人们对环境问题的关注。1 9 6 2 年生物学家卡逊夫人所著的l ：寂 静的春天一书用生动的语言和大量的例子描写了环境污染对人类社会所带来的灾 难性影响，有力地推动了环境保护运动的开展。1 9 6 8 年来自世界各国的几十位环境 学家、教育家、经济学家聚集罗马，成立了一个非正式协会一罗马俱乐部。1 9 7 2 年罗马俱乐部发表了名位增长的极限： 的研究报告，把全球问题归结为五大问题： 世界人口问题、粮食问题、工业增长问题、环境污染问题、不可再生资源的消耗问 题。在对这几大问题的关系进行分析后得出结论：如果人口、工业化、污染、粮食 生产及资源消耗按现在的增长趋势继续不变，地球的支撑力将于2 1 世纪的某个时段 达到极限，经济将发生不可逆转的衰退，唯一出路是在今后五年内停止人口增长和 产量增长，即所谓“零增长 。增长的极限的出版掀起了世界性的环境保护热 潮。 在已有的环境治理研究中，集中讨论了解决外部性问题的方法政府调节方法 和市场调节方法的适用及结合问题一直是个热点基本上，在环境问题的治理主体 选择上分为两大派别：市场和政府每个派别都对对方方法的失灵进行了分析，即 市场失灵和政府失灵。其中，经济学主要通过市场的分析来研究环境治理问题，并 提出克服市场失灵的有效方法。 经济学对环境问题的研究很大一部分是从公共物品概念入手，得出环境消费的 “公用地悲剧一的结论。公共物品的特点是具有非竞争性和非排他性，任何人都可 以免费进行使用，无需付出代价因此，在每个个体可以“免费搭便车一的情况下， 个体就会尽可能地扩大其所获得的好处，而不管全体的利益是否受到了损害。如果 不对其进行细致的管理和安捧，各个个体追求利益最大化的理性行为合起来可能产 绪论 生灾难性的后果。因而，由市场对公共物品进行供给是低效率的，会出现市场的失 灵，必须有一个权威来对公共品进行提供和管理以保证人们采取合作行动才能防止 “公用地悲剧 的出现。 还有一些经济学家则从外部性问题入手进行分析，得出市场失灵的原因在于环 境的外部性，并提出消除外部性的方法。外部性理论最早在马歇尔( m a r s h a l l ，1 8 9 0 ) 的 一、张帆的环境与资源经济学 等都对环境 外部性问题进行了研究。此外朱大洪的外部性、收益递增与信息产业的发展、 朱中彬的 1 9 7 4 年1 0 月，国务院正式成立了环境保护领导小组，并先后成立了各 福建师范大学x x x 硕士学位论文 级环境保护领导机构和办事部门。1 9 7 9 年颁发了环境保护法( 试行) 自1 9 7 3 年第一次全国环境保护会议召开到1 9 8 3 年是我国环境保护工作的起步阶段，开创了 我国环境保护事业的先河。 二、我国环境政策的发展时期 社会主义建设事业不断发展，人们对环境问题的认识也在不断加深，环境保护 战略也在不断发展和完善。十年的发展历程，“3 2 字方针刀的不足和局限性日益显现。 一个具有战略高度、又符合国情的环境保护的大政方针的出台变得十分必要。经过 反复切磋并广泛征询意见，1 9 8 3 年1 2 月3 1 日至1 9 8 4 年1 月7 日召开的第二次全国环境 保护会议上中国政府提出了“经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实 施、伺步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一一的环境保护战略方针 ( 简称一同步发展方针 ) 搿同步发展方针一可以看成我国环境保护战略的总方针、 总政策。它体现了经济、社会与环境保护发展相统一的理念，摒弃了靠先污染后治 理一的道路，指明了正确处理环境与发展关系的方向，符合建设中国特色的社会主 义现代化的目标和要求。我国的“同步发展方针”比联合国专家委员会提出的“可 持续发展 战略报告还要早5 年，两者的基本政策思路是一致的，而我国的“同步发 展方针目标和重点更加明确，更具有操作性。在第二次全国环境保护会议上，中 国政府缝搿计划生育 和“改革开放 的基本国策之后，又明确宣布“环境保护是 中国的项基本国策一。成为中国环境政策的集中体现会议明确提出，把强化环境 管理作为环境保护工作的中心环节，实现了思想认识和工作方式上的一个重大转变。 1 9 8 4 年至1 9 8 8 年我国环境保护工作实现了重要转变。这一时期制定了环境保护的大 政方针；制定并颁布、实施了一批法规、行政规章和规范性文件，加强了环境管理， 为我国环境保护事业的发展奠定了较为坚实的基础。【l j 为了与。同步发展方针一相配套，1 9 8 9 年第三次全国环境保护会议上提出了“预 防为主，防治结合一、“谁污染谁治理疗和“强化环境管理一的环境保护“三大政策糟 并制定了。八项制度一( 环境影响评价制度、城市环境综合整治定量考核制度、“三 同时一瓴度、排污收费制度、环境保护目标责任制度、捧污申报登记和排污许可证 制度、鼠朗治理制度、污染集中控制制度) 。这三大环境保护政策和八项环境管理制 度，把环境保护的国策地位和同步发展方针具体化，是对有中国特色环境保护道路 的新开拓、新发展，是我国环境管理从理念到实践逐步走向成熟的重要标志，也是 罔厚丰耳麓保护的博奔d i 】北京中置环境科学出版社2 0 0 7 年1 1 月，第弱页 第一章我国环境保护现状与政府的传统职能 环 三大环境保护政策政策的基本思路 1 、预防为主，防治结合这一政策的基本思想是把工作重点放在问题产生 的根源上，避免问题的产生或出现；对难以避免发 生的问题，则应尽早、尽快地发现并及时采取有效 措施；对已经造成的危害，也能够采取有效措施， 避免进一步的恶化。 2 、谁污染谁治理这一政策的基本思想是污染者对清除和补偿其损 害具有不可推卸的责任和义务，污染者必须承担和 补偿由于其污染产生所造成的一切损害。 3 、强化环境管理这一政策的基本思想是把政府对环境的管理职能 作为环境政策的核心。 表1 环境保护。三大政策一及其基本思路 1 9 9 2 年在联合国“环境与发展大会一之后，8 月我国提出了“环境与发展十大 对策0 其主要内容如下。 1 ) 实行持续发展战略。 2 ) 采取有效措施，防治工业污染。 3 ) 深入开展城市环境综合整治，认真治理城市“四害一( 废气、废水、废渣“三 废一和噪声) 4 ) 提高能源利用率，改善能源结构。 5 ) 推广生态农业，坚持不懈地植树造林，切实加强生物多样性保护。 6 ) 大力推进科技进步，加强环境科学研究，积极发展环保产业。 7 ) 运用经济手段保护环境。 8 ) 加强环境教育，不断提高全民族的环境意识。 9 ) 健全环境法规，强化环境管理。 1 0 ) 参照联合国环境与发展大会精神，制定中国行动计划( “中国2 1 世纪议程办) 。 “十大对策一把环境问题与经济、社会发展结合起来，使得环境保护工作的范 畴不再局限于环境污染的防治、生态环境的恢复等领域，确立了环境与发展相互协 福建师范大学x x x 硕士学位论文 调的观点，找到了在发展中解决环境问题的正确道路，即“可持续发展道路 。1 1 l 积极响应1 9 9 2 年巴西里约热内卢环境与发展大会提出的可持续发展战略，1 9 9 4 年3 月我国政府颁布了中国2 1 世纪议程一中国2 1 世纪人口、环境与发展白皮书， 提出了中国可持续发展的总体战略、对策以及行动方案，明确宣布。走可持续发展 之路是我国未来和下一世纪发展的自身需要和必然选择一。，i 。- 一 三、我国环境政策的逐步成熟阶段 1 9 9 6 年在国家颁布的 中华人民共和国国民经济和社会发展“九五厣计划和2 0 1 0 年远景目标纲要中，把可持续发展作为国家发展战略提了出来，成为我国一切事 业发展的指导方针。我国提出的环保方针与可持续发展方针的思路是一致的。同年7 月，我国召开了第四次全国环境保护会议，并编制出台了 污染物捧放总量控制计 划和 跨世纪绿色工程规划等一系列保证措施。国家环境保护的机构日趋规范 化，职能不断完善，职权不断加强。1 9 9 8 年，新的国家环境保护总局( 正部级) 正 式成立。可以说，我国环境保护的大政方针日益完善成熟了 四、新世纪我国环境政策取向 2 0 0 2 年1 月，国务院批复了国家环保总局会同国家计委、国家经贸委、财政部等 部门和各地编制的国家环境保护“十五 计划。为实现“十五一环保目标，中 国环保将投资7 0 0 0 亿元，约占同期国内生产总值的1 3 ，约占全社会固定资产投资 总量的3 6 ，比“九五 提高1 个百分点。其中政府投资3 9 4 0 亿元，占投资总需求的 5 6 ，企业投资3 0 6 0 亿元，占总需求的4 4 。 同年召开的第五次全国环境保护会议将环境保护确定为政府的一项重要职能。 2 0 0 3 年l o 月，中共十六届三中全会通过的 中共中央关于完善社会主义市场经济体制 若干问题的决定，提出了完善社会主义市场经济体制的目标和任务以及。五个统 筹 和坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，其中就包括了统筹人与 自然和谐发展等重要思想。为与时代同步，进一步做好环境保护工作，国务院于2 0 0 5 年发布了纲领性文件 2 0 0 6 年在北 京召开的第六次全国环境保护大会上，温家宝总理提出要把环境保护摆在更加重要 的战略位置，切实做好环境保护工作，推动经济社会全面协调可持续发展2 0 0 7 年 党的十七大报告中，胡锦涛总书记首次提出要建设生态文明，在全社会牢固树立生 态文明观念我国的环境保护事业稳步迈入一个新的时代 周厚丰环境保护的博弈 i 】北京中田环境科学出版社，2 0 0 7 年1 1 月，第页 第一章我国环境保护现状与政府的传统职能 第二节建国以来政府在环境保护中的总体定位 一、建国以来环境政策的实施手段分析 在计划经济条件下，政府组织行使着国家经济事务管理与社会事务管理的权力， 依靠其强制力和权威，集中掌握与控制国家、社会事务管理的各种资源政府不断 地扩大其在经济、政治、文化和社会领域的管理职能，而政府的各级组织，承担着 众多的决策、管理与服务的责任。因此，2 0 世纪7 0 年代在计划经济的大背景下，我 国处于起步阶段的环境保护所采取的手段是以行政手段为主，并没有锚定和使用经 济手段及法律手段。最集中的表现就是该时期的各种环境保护措施都是以行政命令 的形式出台的。与此同时，运用法律手段和经济手段防治环境污染的思想已初露端 倪。如1 9 7 3 年颁布的 工业“三废 排放试行标准i1 9 7 4 年颁布的t 中华人民共 和国防止沿海水域污染暂行规定和 它们共同构成了中国环保基本法的雏形。1 9 7 8 年 1 2 月3 1 日，中央批转的国务院环境保护领导小组的 中首 次提到了捧污收费制度， “必须把控制污染源的工作作为环境管理的重要内容，向 排污单位实行排放污染物的收费制度，由环境保护部门会同有关部门锗定具体收费 办法，哪可见，这一时期的环境保护政策带有明显的计划经济色彩，并且政策多 为粗线条的、原则性的规定，无具体的可操作性内容 2 0 世纪8 0 年代，中国的环境政策主要包括靠三大政策 ，预防为主。防治结合； 谁污染谁治理；强化环境管理。与之配套的是比较详细的工业建设布局环境政策、 能源环境政策、水域环境政策、自然环境保护政策等等( 曲格平，1 9 8 4 ) 此阶段的 环境政策在对企业的行为约束方面过于细致：资金过于分散，没有形成环境保护的 规模效益，而资金的分散还削弱了政府对公共环境产品的投入l 计划经济时期遗留 的消极因素明显，不能充分利用市场的价格、税收、信贷等经济杠杆l 投资方向上 明显偏向末端治理；没能很好认识环境问题的外部不经济性；缺乏带有社会经济可 持续发展的长期观点的奖励减排、鼓励综合利用的内容体现。这一阶段政府采取的 具体环境防治手段，如“三同时一制度、限期治理制度等都具有明显的行致命令特 征。其中。三同时”政策带有明显的计划经济色彩，在对企业治理污染的指导中将 企业生产计划与环境保护技术投资相联系。除此之外，政府还通过行政命令的方式 张连辉，赵凌云1 9 5 3 _ - 2 0 0 3 年问中国环境保护政策的历史演变 j 】中田经济史研究，2 0 0 7 年第4 期 福建师范大学x x x 硕士学位论文 硬性规定特定的污染排放量，即由管制部门制定并依法强制实施的每一污染源特定 污染物排放的最高限度。企业或个人必须将污染量控制在这一法定水平之下，超过 标准，排污者将受到惩罚。可见，这一时期我国的环境保护政策中政府的管制仍然 是以行政手段为主，带有计划经济的色彩，行政命令有余而市场手段不足。但同时， 环境保护法律手段也得到了强化和毒枣善，环境立法发展迅速。随着中国环境法制建 设的不断发展， ；1 9 9 8 年9 月国家环保 总局印发的 要求加快环境保护立法步伐，加大环境保护执法力度，建立与社会主义市场 经济体制相适应的环境法体系。1 9 9 8 年9 月，国家环保总局印发的 全国环境保护工 曲格平中嗣环境年鉴1 9 9 4 d i 】北京：中国环境科学出版社，1 9 9 4 年第页 第一章我国环境保护现状与政府的传统职能 作( 1 9 9 8 2 0 0 2 ) 纲要，则将建立和完善适应社会主义市场经济体制的环境法律体 系，作为1 9 9 8 - - 2 0 0 2 年全国环境保护工作的首要目标之一【l 】 从环境政策的这些主要实施手段上，可以突显出下述传统的政府职能定位。l 二、建国以来政府的环境职能定位 新中国的环境保护事业始于计划经济时期，发展成熟于中国经济转轨时期，现 有的多数环境保护政策都是在计划经济时期及经济转轨初期制定。计划经济及经济 变革两个时期的特殊性，很大程度上决定了政府如何行使职责以及如何自我定位， 在具体的环境保护职责的实现上也是如此。从建国以来我国环境政策及其实施手段 的沿袭中不难发现，2 0 世纪7 0 年代以来中国的环境保护所遵循的主要是一种政府主 导直接干预型的环境管理模式在这种管理模式中政府处于绝对的主导地位， 承担了大多数的环境管理事务，无论是宏观政策的制定还是微观层面的监督执行， 基本上都是由政府直接操作。 首先，在环境政策的制定上，政府占据了绝大部分比例政府对环境政策的贡掌， 献远大于其他组织政府主要通过制定法律、法规、环境政策和环境标准来规范污 染者的行为，进行污染治理。据瑞士国际管理发展学院( i 如) 国际竞争力报告， 各国现存的环境保护方面的法律对公司经营的影响，中国以较高的得分在1 9 9 8 年排 名世界第4 位，2 0 0 0 年排名世界第1 3 位，高于西方发达国家美国、日本、法国等国。 这不仅体现了政府对于环境保护的重视程度，更是反映了我国在环境法制建设方面 嚏 的成就，同时也从一个侧面反映了政府在环境管理上的强大控制力。从政策内容来 看，不少政策措施还建立在各级政府的传统计划和行政命令的基础上，建立在主要领 导人干预的基础上总的来说，建国以来我国的环境政策体系一直带有较浓的计划 经济色彩，行政命令型环境政策远多于经济激励型环境政策，缺乏激励机制。这与 环境政策出台的时代背景密不可分，计划经济和转轨初期市场还不健全，污染源数 量相对较少因此，采用行政命令型环境政策会比经济激励型环境政策来得有效。 其次，在环境政策的执行机制上，更注重于政府管制的作用大量环境保护目标 都是政府采取强硬的行政命令加以贯彻实现的。在很长的一段时间内，污染控制都 是以直接管制为主，e h 政府负责收集污染信息、发出削减污染的指令并对违反规定 者施以处罚，具有较浓厚的行政色彩。在这种执行机制下，企业处于一种被动的地 位，大多是在受到政府强制性压力下被动地进行污染削减和污染治理，而不是在利 张连辉赵凌云1 9 5 3 _ - 2 0 0 3 年问中国环境保护政策的历史演变中国经济史研究2 0 0 7 年第4 期 福建师范大学x x x 硕士学位论文 益的驱动下主动减少其破坏环境的行为。建国以来，我国环境政策中的各种具体措 施，特别是各项环境管理制度，绝大部分是由政府部门直接操作，以一种行政行为 的方式通过政府体制进行实施的。因此，中国环境政策具有很深的政府行为烙印。 相比之下，在环境政策的执行和实施中社会团体、公民个体力量较弱，参与度低。 而政府与企业以外的其他社会力量，在环境保护与环境治理中发挥作用的空间更是 相当的有限。可以说，这一政府主导型的环境管理结构具有典型的“政府直控型” 特征。【l 】建国以来很长一段时间里，我国的环境管理是以行政管制为本位的，没有 建立起多元、市场化的管理模式。 再次，在环境政策手段上，主要依赖于行政手段，大量使用命令型控制手段。 即使是9 0 年代起开始迅速发展的经济手段，也需要通过政府的直接操作，投入相当 的力量才能运行。从我国1 9 8 7 年开始进行的水污染排放许可证试点及1 9 9 1 年开始进 行的大气排放污染物等试点工作中，不难看出我国的许可证交易还只停留在尝试性 阶段，缺乏规模性和延续性。而且，在这类许可证交易中市场的作用并不大，污染 源之间交易更多的是补偿性交易，而非真正意义上的许可证交易。许可证交易的真 正推动者仍然是政府，行政干预色彩较浓。排污收费本来是一种强有力的经济刺激 手段，对招标排污企业收取排污罚款，但由于政府制定的收费标准过低，未能真正 落实“谁污染，谁付费 的原则排污收费实际上变成了行政手段的附属物、行政 管理的辅助手段，甚至被列为搿行政性收费 ，失去了本身治理污染的激励作用。 从这个意义上来说，经济手段在制度的实施中采取的也是政府直接操作的手段，可 以将其看作行政手段的一部分，是一种具有特殊形式，用收费、罚款等经济价值来 调控的行政管理手段因此，回顾我国的环境保护实践情况，无论在环境政策手段 上是选择行政控制手段还是所谓的经济手段，事实上选择的都是以政府为主体的直 接操作的管理方式这些手段的操作者或日搿当事人一始终是政府 总的来说，改革开放以来，我国政府始终发挥着生态环境保护的主导作用。在环 境政策中，长期以来形成了几乎由政府包办一切环境保护事务的格局，以指令性计 划和行政管理作为资源配置和调控的主要手段，以经济手段进行环境保护尚处在起 步阶段经过3 0 年的改革，我国政府的治理结构由政府控制一切向多个主体共同参 与的多维治理结构转变，但以服务型政府的理念审视中国的环境行政管理，环境管 理仍是以命令与控制性的环境法规为主，基于市场的环境经济政策起步不久，自愿 夏光论环境政簟转型 j 】中置环境报，2 0 0 1 年7 月 第一章我国环境保护现状与政府的传统职能 性的环境措施很少。【1 】直到现在，我国环境保护的政策措施还带有明显的计划经济 特点，以行政手段为主，经济、法律手段运用不足，市场机制在这一领域尚未很好 地发挥作用。在我国目前的环境保护工作中，政府仍然承担着主要治理者的角色。 据统计，我国7 0 以上的环境保护投资是由政府或公共投入，而一些西方市场经济 国家近6 0 的污染物消减和控制投资是由私人部门直接支付的。 第三节我国环境治理的现状与问题 建国以来，尤其是改革开放3 0 年以来，我国环境保护政策思路渐趋成熟。经过 长期的努力j 我国的环境保护和建设取得了巨大的成绩。改革开放3 0 年间，结合工 业企业结构调整，强化监督管理，工业污染控制有了长足进展，2 0 0 5 年工业固体废 弃物综合利用率达5 6 1 ，“三废 综合利用产品产值达7 5 5 5 亿元：在城市广泛开 展环境综合整治，环境面貌发生了很大变化，2 0 0 5 年城市污水处理率及生活垃圾无 害化处理率分别达5 1 9 5 和5 1 6 9 ，城市人均公共绿地面积也逐年上升特别值得 一提的是，出现了一批环境保护模范城市，为城市环境治理树立了样板；在自然生 态方面，由于实施搿退耕还林 政策及一系列生态建设工程，森林覆盖率达到了1 8 以上，生态环境出现了令人欣喜的变化除上述几个方面的进展外，环境立法有 了很大发展，执法情况也有所改善为落实节能减排指标，国家开始推行一些有利 于环保的财税政策措施，取得很好效果；环境管理能力建设也有一定进步总之， 国家加大了对环境保护的支持力度，各方面特别是环境管理做了大量工作，成绩应 予肯定 在工业化、城市化快速发展，资源和能源消耗大幅度增长的情况下，我国面临 的环境形势仍然严峻，城市污染特别是大气污染、江河水质污染、工业废物污染、 有毒有害污染等都相当严重；在自然生态方面的问题也很大，水土流失、土地荒漠 化蔓延、生物多样性减少等尚未得到有效控制。根据世界银行1 9 9 7 年的报告，中国 大气污染和水污染造成的损失，以支付意愿价值估算为5 4 0 亿美元年，占1 9 9 5 年我 国g d p 的8 1 以人力资本价值估算为2 4 0 亿美元年，占1 9 9 5 年我国g d p 的3 5 污染 物大量排放不仅使我国5 4 水系成为无法饮用的水源，3 亿多农村人口喝不到干净的 饮用水，1 亿多城市居民呼吸不到清洁的空气，3 5 的国土受到酸雨影响，9 0 的天然 草原退化，而且每年造成与环境污染相关的经济损失高达g d p 的6 以上。我国环境保 思育环境管理与环境社会科学研究方法d i 】北京：清华大学出版社。2 0 0 4 年，第3 0 页 福建师范大学x 积硕士学位论文 护面临的严峻形势突出表现为： 一、工业污染未得到有效控制 工业污染从污染形式上包括了工业废水、废气、废物污染。建国以来，我国大 力发展工业产业，努力实现工业现代化。但是随着工业化发展的速度不断加快，工 业化的范围不断扩大，工业化的程度不断深化，而同时我国在技术水平、资源利用 效率等方面却没有发生质的飞跃，工业“三废 排放总量逐年增加。与建国初相比， 工业废气、废水、废物的排放总量均有大幅增长，2 0 0 5 年全国工业废气排放总量达 2 6 8 9 8 8 亿标立方米，工业废水排放总量达2 4 3 1 亿吨，工业固体废弃物排放量达 1 6 5 4 7 万吨。 指标 2 0 0 12 0 0 22 0 0 32 0 0 42 0 0 5 工业废气排放总量 列出的6 4 0 种世界濒危物种中，我国有1 5 6 种，约占总数的l 4 。【l 】但是，_ 我们应该清醒地看到，与2 0 世纪8 0 年代初相比，环 境问题无论在类型、规模和性质上都发生了深刻变化，面临的环境形势更为严峻了， 不仅制约了国民经济顺利发展，而且已经成为国家安全上的一大隐患，必须引起高 度重视一圆政策的执行基本上依赖环保行政主管部门，并作为一种行政行为而通过 政府体制进行实施的，既缺乏社会广大公众参与的作用，又缺乏环境行为主体企业和 消费者因经济利益激励而保护环境的积极性。 第四节我国环境治理低效的主要原因 自2 0 世纪7 0 年代，环境问题正式进入了国家的议事日程，我国政府对环境问题 的关注及环境管制的严厉程度就与日俱增。与此同时，环境保护部门的权威也得到 不断地加强。尤其是改革开放以来，我国致力于生态建设和污染治理的环境保护工 解振华努力把环境保护国际合作全面推向新世纪 j 环境保护1 9 9 9 年第l l 期 曲格平关注中图生态安全 i i 】北京：中盈环境科学出版社，2 0 0 4 年，第l o 页 1 福建师范大学x x x 硕士学位论文 作确实在一定程度上减缓了环境迅速恶化的步伐，但是中国现阶段的环境状况也证 明了我国的环境行政绩效并不理想。回顾中国环境政策的制定、实施及效果，可以 看出虽然环境保护工作作为一项涉及政治、经济、文化等多方面的系统工程，未能 取得实效、达到预计的目标有着多方面的原因，但总的来说，我国政府的环境管制 政策无法达到环境保护的目标与环境管制的执行不到位是导致环境问题恶化的两大 原因。简单来说就是环境“政策失灵一和“执行失灵一。具体到环境政策的制定、 实旌过程，即可归结为环境目标与经济发展目标不相协调、围绕环境政策制定的利 益博弈或政策制定缺乏科学性、合理性等导致的环境政策缺位和错位；环境政策执 行过程中技术上存在不可能、成本过高或“上有政策，下有对策糟等等；使得政策 执行发生变异和偏失。 一、一致策失灵刀：环境政策的错位、缺位 i 环境政策体系不完善 生存和发展是所有发展中国家面临的主要问题，中国也不例外。作为制定环境 政策和确立环境制度主要主体的中央政府在保证国家安全和促进经济增长的政治、 经济双重目标下，必然以促进经济快速增长以满足人们的物质需要，摆脱贫困，提 供更多的就业机会等等为主要目标。而我国现有技术水平较为落后、资金严重缺乏 以及人力资源水平较低，使得我国的经济增长方式以粗放型和外延型为主。这种增 长方式是以环境资源的极大消耗为代价，因此发展经济与保护环境在现阶段很难兼 顾，政府的决策往往在经济利益与环境利益两者间有所倾斜。政府在制定政策时， 出于对经济利益的追求，自然会将环境资源的可持续利用问题置于次要位置，忽视 对环境资源的优化配置。虽然当前政府的环保意识不断强化，提倡打破唯g d p 论，主 张努力实现人与自然和谐发展，但在现实的国情条件下显然缺乏可操作性。 另乡 ，公共政策的制定是一个复杂的过程，多种因素制约了公共政策的合理性， 如决策体制和方式的缺陷等，尤其是决策信息的不完全，将直接导致决策的失误。 环境政策的制定必须建立在拥有数以万计的产生污染的产品和活动的控制信息的基 础上，相关的信息量巨大，收集信息的过程不仅耗时很长，还会产生很高的成本。 而且，环境决策所需的许多信息与企业的利益息息相关，隐蔽性高，企业出于自身 的保护，道常利用政府信息渠道的不畅通故意隐瞒，导致某些关键信息无从得知， 信息不对称现象突出因此，政府的环境政策制定实际上都是在信息不完全的情况 下做出的，很容易导致决策失误，出现“政策失灵詹 第一章我国环境保护现状与政府的传统职能 2 、环境利益主体间博弈的消极影响 改革开放后，我国逐渐打破了中央与地方政府原有单一的利益格局，中央政府 与地方攻府的利益相分离成为不同的利益集团，地方政府利益的独立性不断加强。 长期形成的传统考核方法把地区g d p 增长与干部的考核评比、奖金福利直接挂钩，从 而形成了一种将地区利益简单的等同于地区经济利益的惯性思维。对于地方政府来 说，区域经济的发展、经济的效益成果及经济发展对社会进步的促进都比环境治理、 生态建设的成果更能体现政绩实效，增强地方优势，尤其是在地方间相互竞争日益 激烈的情况下。而环境利益是长远的，短时间内难以体现。更重要的是，经济利益 与环境利益在短期内总表现为两者的无法均衡，而不是相互促进。也就是说，短期 内对于环境利益的追求必定要以牺牲一定的经济利益为代价。所以，在政府公共决 策中，对于经济发展的考量要远远超过环境保护。 根据我国现有的行政体制，政策的制定主要由权力中心即中央政府负责，而由 地方各级政府来具体执行所制定的政策。但任何一项环境政策的出台都会涉及到一 系列的利益关系，这就包括了试图最大限度降低产品环境成本的企业和各级以地区 经济利益最大化为目标的地方政府两大利益主体地方政府或以单独个体或以联合 的形式与中央政府形成博弈的态势，从而影响中央政府的政策制定，使环境政策的 制定偏离原定目标。而企业则试图通过搿寻租一等非法手段影响地方政府的政策行 为，间接对中央政府的政策制定施压 3 、环境政策时效性不足 随着经济的快速发展，生态环境系统也不断涌现出新问题，展现出新的发展态 势。与此同时，部分环境政策明显表现出其滞后性，无法顺应新形势的发展，缺乏 时效性主要表现为新领域对于环境政策的需求得不到满足，出现政策空白和缺失l 已有环境政策无法适应作用领域出现的新事务、新问题、新需求，政策效力下降甚 至无法发挥作用。部分政策在制定时目光过于短浅，未能预见可能出现的变化问题， 致使所制定的政策缺乏合理性和可行性，给政策的实施造成压力。技术上面临困难， 是环境政策形同虚设的主要原因之一环境政策工具的实施必须能适应时间上的一 致性和延续性，这要求环境政策的制定主体保持政策的连贯性，并对不同产业的未 来发展趋势要有较为准确的预期。 二、。执行失灵一- 环境政策执行不力及偏差 现实的环境治理中，中央政府大力出台环境治理政策、加大环境治理力度的同 福建师范大学x x x 硕士学位论文 时环境污染却屡禁不止，一方面是由于政策本身存在失灵，而政策执行的有效性不 足也是大原因。 1 、环保机关的权责失衡及权责不清 在我国的行政框架内，重经济发展的历史轨迹使