（行政管理专业论文）论电子政务对行政决策质量的影响.pdf

湘潭大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研 究所取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文 不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研 究做出重要贡献的个人或集体，均已在文中以明确方式标明。本人完 全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名：孑 派磐日期：弦弭乎月7 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向1 1 i 家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等 复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密翻。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者躲善1 谚妒7 吼刀岁年乎月矽日 翩馘：谚彬一嗍：埘年_ _ - 月彩日 摘要 行政决策贯穿于政府行政管理过程的始终，是政府行政管 理各项职能的基础。 网络信息技术的迅猛发展，特别是互联网技术的普及应用， 对社会的政治经济文化生活产生了极大的影响。信息技术的发 展和经济体制的转轨，社会呈现出多元化的价值体系和价值观 念，这种多元化的格局使得行政决策的多目标性、风险性及不 确定性因素不断增多，要求行政决策必须考虑社会不同领域、 不同主体之间的利益差别，在多元利益主体之间求得利益协调 与平衡，这对行政决策提出了新的更高的要求。沉重的决策负 担靠传统的决策模式难以应付。 行政决策质量直接影响到政府行政管理的成败和经济社会 发展水平，决定着行政管理活动的方向和效果。充分利用互联 网这个有传递信息快捷、范围广、公开化、透明化、交互化等 特点的重要信息资源是现代政府科学决策的基础和前提。电子 政务就提供了这样一个契机。 本文基于网络信息技术迅猛发展对人类社会政治经济文化 生活产生巨大影响和电子政务在世界各国日益受到重视和广泛 应用的现实，在总结和借鉴前人对实现行政决策民主化和科学 化问题的研究成果基础上，运用从电子政务对行政决策的冲击 和电子政务背景下的行政决策的特质分析入手，探讨了电子政 务对提高行政决策质量的积极作用和消极影响，努力探寻一个 基于电子政务的适合国情适应电子政务发展的行政决策模式， 促进行政决策的科学化、民主化，提高行政决策的质量。这对 于政府行政决策实践具有一定的指导意义，同时，对于信息时 代决策科学的发展具有一定的理论意义。 关键词：电子政务，行政决策，行政决策质量。 a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v ep o l i c y - m a k i n g ，a st h ef o u n d a t i o no fv a r i o u s a d m i n i s t r a t i v ef u n c t i o n s ，i st h r o u g h o u tt h ep r o c e s so fg o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i o n t h er a p i dd e v e l o p m e n to fc y b e rt e c h n o l o g y , a n de s p e c i a l l y t h es p r e a d i n ga n da p p l i c a t i o no fi n t e m e th a v ee x e r t e ds i g n i f i c a n t i n f l u e n c eo nt h ep o l i t i c a l ，e c o n o m i ca n dc u l t u r a ll i f eo ft h es o c i e t y w i t ht h ed e v e l o p m e n to fc y b e rt e c h n o l o g ya n dt h er e d i r e c t i o no f e c o n o m i cs y s t e m ，s o c i e t yw i t n e s s e sm a n y f a c e t e dv a l u e sa n dv a l u e s y s t e m s t h i sk i n do fm a n y f a c e t e ds i t u a t i o nl e dt ot h ei n c r e a s eo f p u r p o s e s ，r i s k sa n du n c e r t a i n t i e so fa d m i n i s t r a t i v ep o l i c y m a k i n g ， r e q u i r i n g c o n s i d e r a t i o no ft h ed i f f e r e n c eo fi n t e r e s t a m o n g d i f f e r e n tf i e l d sa n d p a r t i e s a n d t h i st h en e wa n d h i g h e r r e q u i r e m e n t s e tf o ra d m i n i s t r a t i v e p o l i c y m a k i n g t r a d i t i o n a l p o l i c y m a k i n gm o d e lw i l lf a i lt ot a k et h eh e a v yb u r d e n so fp o l i c y m a k i n g t h e q u a l i t y o fa d m i n i s t r a t i v e p o l i c y m a k i n g i s d i r e c t l y c o n c e m e dw i t ht h eo u t c o m eo fg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o na n dt h e e c o n o m i cd e v e l o p m e n to ft h es o c i e t y , d e t e r m i n i n gt h ed i r e c t i o n a n de f f e c to fa d m i n i s t r a t i v ea c t i v i t i e s f u l l yt a k i n ga d v a n t a g eo f t h ei n t e r n e t ，a ni m p o r t a n ti n f o r m a t i o ns o u r c ew i t h s p e e d i n e s s ， w i d e n e s s ，o p e n n e s s ，t r a n s p a r e n c ea n d i n t e r a c t i o na si t s c h a r a c t e r i s t i c s ，i st h ef o u n d a t i o na n dp r e r e q u i s i t eo fm o d e m g o v e r n m e n ts c i e n t i f i cp o l i c y m a k i n g e a d m i n i s t r a t i o nm a k e si t p o s s i b l e b a s e do nt h ef a c t t h a tt h e r a p i dd e v e l o p m e n t o f c y b e r t e c h n o l o g y h a se x e r t e d s i g n i f i c a n t i n f l u e n c eo nt h e p o l i t i c a l ， e c o n o m i ca n dc u l t u r a ll i v e so fh u m a ns o c i e t ya n de a d m i n i s t r a t i o n i sg e t t i n gm o r ea t t e n t i o na n dw i d e ra p p l i c a t i o ni nv a r i o u sc o u n t r i e s o ft h ew o r l d ，a n dt h es u m m e r ya n dr e f e r e n c eo fp r e v i o u sr e s e a r c h w o r ko nt h ei s s u eo ft h ed e m o c r a t i z a t i o na n ds c i e n t i f i c a t i o no f a d m i n i s t r a t i v ep o l i c ym a k i n g ，t h i st h e s i sb e g i n sw i t ht h ea n a l y s i s o nt h ef l a w so fa d m i n i s t r a t i v ep o l i c y m a k i n g ，d i s c u s s i n go nt h e b l o wo fe a d m i n i s t r a t i o nt ot h ea d m i n i s t r a t i v ep o l i c y m a k i n ga n d t h e p o s i t i v e a n d n e g a t i v e i n f l u e n c eo fe - a d m i n i s t r a t i o no n a c c e l e r a t i n gt h eq u a l i t yo fa d m i n i s t r a t i v ep o l i c y m a k i n g ，b ym e a n s o f a p p l y i n gs y s t e m a t i c t h e o r i e sa n dc o n t r a s t i v em e t h o d s i t a t t e m p t st of i n da ne a d m i n i s t r a t i v ep o l i c y m a k i n gm o d e l ，w h i c h i sb a s e do ne a d m i n i s t r a t i o na n dc a t e r st oo u rc o u n t r y sc u r r e n t s i t u a t i o n ，p r o m o t i n gt h ed e m o c r a t i z a t i o na n ds c i e n t i f i c a t i o no f a d m i n i s t r a t i v ep o l i c y - m a k i n ga n dt h ei n c r e a s eo ft h eq u a l i t yo f a d m i n i s t r a t i v ep o l i c y m a k i n g t h i s ，t os o m ee x t e n t ，p r o v i d e ss o m e g u i d a n c e o nt h e p r a c t i c e o f g o v e m m e n t a d m i n i s t r a t i v e p o l i c y m a k i n g m e a n w h i l e ，t h i si st h e o r e t i c a l l yi m p o r t a n tf r o mt h e p e r s p e c t i v eo ft h ed e v e l o p m e n to fp o l i c y m a k i n gs c i e n c ei nt h e i n f o r m a t i o na g e k e y w o r d s ：e a d m i n i s t r a t i o n ，a d m i n i s t r a t i v ep o l i c y m a k i n g ， t h eq u a l i t yo fa d m i n i s t r a t i v ep o l i c y - m a k i n g 引言 一、选题背景及意义 当今社会，信息化大潮席卷全球，网络已经延伸到我们生活 的各个方面。信息技术的迅猛发展，特别是互联网技术的普及应 用，对社会的政治经济文化生活产生了极大的影响。面对信息技 术和信息社会的挑战，世界各国均致力于制订政府信息化的政策， 借助信息技术提高政府的行政效率和服务质量，提高国家竞争力， 迎接信息技术和信息社会的挑战。推行电子政务是适应信息时代 发展政府的优先选择。 根据联合国教科文组织2 0 0 0 年对2 3 个发达国家、3 9 个发展 中国家的调查，8 9 的国家都在不同程度上着手电子政务建设， 不少还被列为国家重点开发项目。事实上，电子政务已经迅速地 列入了所有工业化国家的政治日程。电子政务的发展之所以受到 世界各国政府的重视，一方面是因为政府是全社会中最大的信息 拥有者、最大的信息技术的用户，有效地利用信息技术，可以建 立一个更加勤政、廉政、精简和有竞争力的政府；另一方面也是 因为信息技术能够使人民更好地参与各项决策活动的政府，从而 促进全社会的进步。 1 l 行政决策贯穿于政府行政管理过程的始终，是政府行政管理 各项职能的基础。信息技术的发展和经济体制的转轨，改革开放 的纵深发展，经济全球化以及全球性问题的不断涌现对行政决策 提出了新的更高的要求。政府的决策问题和决策数量将越来越广、 越来越多，政府和领导人的决策负担越来越重，沉重的决策负担 靠传统的决策方式是难制定出高质量的行政决策的。行政决策质 量直接影响到政府行政管理的成败和经济社会发展水平，决定着 管理活动的方向和效果。充分利用互联网这个有传递信息快捷、 范围广、公开化、透明化、交互化等特点的重要信息资源是现代 政府科学决策的基础和前提。电子政务就提供了这样一个契机。 研究和探索一条提高行政决策质量的有效途径，对于促进决 策的民主化科学化、提高政府公共管理水平、有效地发挥国家的 管理职能、促进社会主义现代化建设事业具有重要意义。电子政 务的应用，必将改变作为行政管理核心的行政决策的条件和状态， 从而深刻影响行政决策过程。这种划时代的科技力量对行政决策 的影响是全方位的。电子政务的推行有利于实现“逐步形成深入 了解民情，充分反映民意，广泛集中民智的决策机制”；1 2 1 有利于 保证决策的科学性、合理性和可行性，提高决策的民主化程度， 进而保证行政决策的质量，是网络时代提高行政决策质量的有效 途径。 二、国内外研究现状 1 、对电子政务的研究 与e c o m m e r c e 一样，e g o v e r n m e n t 也是一个地地道道的泊来 品，学者和媒体多将其译为“电子政务”，最近“电子政府”的称 谓有逐渐增多的趋势。张成福认为：电子化政府是国际上的通用 概念，它的含义是随着信息技术的发展和在政府管理中的应用程 度而不断变化和发展的，它最重要的内涵和精髓是建构一个“虚 拟政府”，即跨越时间、空间、部门的全天候的政府服务体。中国 电子政务专家焦宝文等一些国内学者认为：“电子政务”的直接含 义就是一国的各级政府机关或有关机构以电子化的手段处理各类 政府事务。电子政务的目标应该是为政府向社会提供服务过程中 的“手段”上的保障，即电子政务是一种“以电子为手段、以服务为 核心”的活动。还有一些国内学者则认为，电子政务最重要的内涵， 是运用信息以及通信技术打破行政机关的组织界限，建构个电 子化的虚拟机关，使得公众摆脱传统的层层关卡以及书面审核的 作业方式；而政府机关之问以及政府与社会各界之间也是经由各 种电子化渠道进行相互沟通，并依据人们的需求、人们可以获取 的形式、人们要求的时间及地点等，向人们提供各种不同的服务 选择，从应用、服务及网络通道等二个层面进行电子化政府基本 架构的规划。 有些西方学者指出，所谓构建电子政府，实质上就是把工业 化模型的大政府转变为新型的管理体系，以适应虚拟的、全球性 的、以知识为基础的数字经济，同时也适应社会的根本转变。所 谓工业化模型的大政府，其特点是集中管理、分层结构、在物理 经济中运行。相比之下，新型的管理体系，即电子政务，它的核 心则是：大量频繁的行政管理和日常事务都通过设定好的程序在 网上实施，而大量决策权下放给团体和个人，政府必须考虑重新 确立自身的职能。 2 、对行政决策的研究 “决策”一词，早在我国先秦古籍韩非子孤愤中就已 出现，“智者决策于人，贤士程行于不肖, i - j q 国外对于决策理论的科学研究，是在工业革命以后，随着管 理科学的发展而发展起来的。而把行政决策作为一个重要的行政 学研究领域，是第二次世界大战前后出现的。国外对这方面问题 的研究要比国内早一些，而且研究得比较深入。随着西方经济社 会的快速发展，政府在经济生活、社会生活中的作用也越来越突 出，因而导致行政决策理论突飞猛进的发展，并成为现代西方行 政学研究领域的核心内容。比较有代表性的人物和理论有：4 0 年 代西蒙( h a s i m o n ) 的决策过程理论；5 0 年代林德布洛姆 ( c e l i n d b l o m ) 的渐进决策理论；6 0 年代杜拉克( p f d r u c k e r ) 的有效决策理论；7 0 年代安德逊( j e a n d e r s o n ) 的公共决策理 论；8 0 年代海登海默( a j h e i d n i m e r ) 矛l j 赫克洛( h e c l o ) 等人 的比较公共决策理论；9 0 年代哈默( m h a m m e r ) 和钱皮 ( j c h m p y ) 的团队决策理论。【3 1 其中，西蒙在1 9 4 4 年发表的决 策与行政组织一文，特别是他在1 9 4 7 年出版的行政行为 行政组织中决策过程的研究一书，系统地阐述了他的决策过程 理论，从而创立了现代管理科学的决策理论学派，奠定了他在决 策理论研究方面不可动摇的地位，他的理论因此也成为行政决策 理论研究领域中最具代表性的理论。 国内对行政决策、公共决策研究比较有代表性的著作有：1 9 9 1 年陕西教育出版社出版的邹乾印、李向东、梁仲明的合著行政 决策学；1 9 9 7 年中国人民大学出版社出版许文蕙等著的行政 决策学；2 0 0 3 年高等教育出版社出的胡象明著的公共部门决 策的理论与方法。这些论著除了论述行政决策的一般原理、程 序、体制和方法外，还力求考察了行政决策活动的起点，从中国 国情出发，努力探索具有中国特色的行政决策理论和实践。 国内外这些关于电子政务和行政决策研究的论文论著为本文 关于电子政务对行政决策质量影响的研究提供了理论基础。 3 、对电子政务和行政决策之间关系的研究 随着时代的发展，国际经济政治形势的变化，政府决策的领 域和内容都发生了深刻的变化，国外理论界对行政决策理论的研 究也出现了新的动态：他们研究的重点是怎样重新设计组织决策 过程，充分发挥“智囊团”的作用，利用信息和高科技技术进一 步实现行政决策的民主化和科学化。 我国在这方面的研究状况是：随着人们民主意识的深化，要 求实现政府行政决策的民主化和科学化便成为人们普遍关心的问 题之一，因此，近几年国内理论界对这方面问题的理论研究也比 较多，并取得了许多喜人的成果。国内目前研究的最新动态主要 是探讨政府上网工程，推行电子政务，建立信息公开，决策公开 的制度，加快实现行政决策的民主化建设。1 9 9 9 年，孟华对网络 技术对中国行政决策的影响进行了研究，认为中国政府在推动中 国社会网络化的同时，将建成一个行政管理互联网。网络技术在 行政领域的广泛应用必然深刻影响中国的行政决策。网络技术能 保证行政决策信息的高质、多量，提高决策过程的透明度，缩小 决策范围，强化决策执行的监督，有利于行政决策的科学化、民 主化。与此同时，网络技术也会造成一些不利于行政决策的新情 况，对行政决策产生消极影响。2 0 0 1 年，蒋云根对互联网发展对 公共决策体制穿新的作用进行了研究，认为互联网的发展与普及， 为公共决策体制创新带来了新的机遇和条件；将互联网引入公共 决策过程，有助于公共决策文化更新、公共决策信息系统更新和 公共决策组织系统更新。这不应是个放任自流的过程，需要政府 予以必要的规范。 这些学者虽然对电子政务对行政决策的影响有一定的研究， 对电子政务跟行政决策质量的影响有所涉及，但是，对于二者之 间的关系还缺乏系统的研究。 三、研究思路 本文基于网络信息技术迅猛发展对人类社会政治经济文化生 活产生巨大影响和电子政务在世界各国目益受到重视和广泛应用 的现实，在总结和借鉴前人对实现行政决策民主化和科学化问题 的研究成果基础上，从电子政务对行政决策的冲击和电子政务背 景下的行政决策的特质分析入手，探讨了电子政务对提高行政决 策质量的积极作用和消极影响，努力探寻一个基于电子政务的适 合国情适应电子政务发展的行政决策模式，促进行政决策的科学 化、民主化，提高行政决策的质量。 四、研究方法 本文运用管理学、政治学、决策学等学科理论和系统研究法、 比较研究法、历史分析法等研究方法。 1 、系统研究法。行政决策质量的提高涉及到跟行政决策相关 的方方面面，是一个系统工程。本文运用系统研究法来对行政决 策质量进行研究。 2 、比较研究法。本文对行政决策在我国的发展进行纵向比较， 并对电子政务在我国的发展和国外电子政务的发展进行横向比 较，从中得出启示。 3 、历史分析法。本文对电子政务和行政决在特定的历史阶段 上的作用进行了研究，客观的分析了传统行政决策体制、决策文 化在特定的历史阶段的作用。 五、可能的创新点 本文优势在于现在还无人对电子政务和行政决策质量之间的 关系做出过系统的研究。所以本文的创新点可能在于：从电子政 务的特性出发，研究电子政务对行政决策的影响，探寻一个适合 国情的行政决策模式，提高行政决策的质量。 第一章电子政务与行政决策质量概述 当今社会，信息化大潮席卷全球，网络已经延伸到我们生活 的各个方面。互联网技术的普及应用，对社会的政治经济文化生 活产生了极大的影响。世界各国均致力于制订政府信息化的政策， 借助信息技术提高政府的行政效率和服务质量，提高国家竞争力， 迎接信息技术和信息社会的挑战。推行电子政务是适应信息时代 发展政府的优先选择。电子政务广泛应用必然对作为行政管理核 心的行政决策产生深刻的影响。 第一节电子政务及其在我国的发展 一、电子政务的含义及其实质 关于电子政务，国内外有多种多样的提法，如电子政府、计 算机化政府、政府信息化、数字政府、网络政府、政府一公民电 子商务。政府一企业电子商务等。这些提法从不同的角度揭示了 电子政务的概念与特征。电子政务( e - - g o v e m m e n t ) 一词是相对 于传统政务( g o v e r n m e n t ) 和电子商务( e - - c o m m e r c e ) 而言的， 是快速发展的现代电子信息技术与政府改革相结合的产物。所谓 电子政务( e g o v e r n m e n t ) ，般来讲，是指政府机构运用现代 计算机和网络技术，将其管理和服务职能转移到网络上完成，充 分利用政府掌握的各种资源，实现政府信息与政府业务的充分共 享和高度集成，同时实现政府组织结构和工作流程的重组优化， 超越时间、空间和部门分割的制约，向全社会提供高效优质、规 范透明和全方位、个性化的管理和服务。 4 1 电子政务在世界范围内的发展出现了两个明显的特征。第一 个特征是以互联网为基础设施，构造和发展电子政务。第二个特 征是更强调政府服务功能的发挥和完善，包括政府对企业、对居 民的服务以及政府各部门之间的相互服务。晡1 政府问的电子政务g 2 g ( g o v e r n m e n tt og o v e r n m e n t ) 。它是 上下级政府、不同地方政府、不同政府部门之间的电子政务，即 6 政府与政府之间的互动，这个领域涉及的主要是政府内部的政务 活动，包括国家和地方基础信息；政府之间各种业务流所需要采 集和处理的信息：政府之间的通信系统；政府内部的各种管理信 息系统；以及各级政府的决策支持系统和执行信息系统等。 政府与企业的电子政务g 2 e ( g o v e r n m e n tt oe n t e r p r i s e ) ；它 是政府与企业的互动，包括政府对企业和企业对政府两个部分。 政府对企业的活动主要包括政府向企、事业单位发布的各种方针、 政策、法规、行政规定。政府对企业的活动实质上是政府通过电 子网络系统向企业提供的各种公共服务。企业对政府的活动包括： 企业应向政府缴纳的各种税款，按照政府要求应该填报的各种统 计信息和报表，参加政府各项工程的竞、投标，向政府供应各种 商品和服务，以及就政府如何创造良好的投资和经营环境，如何 帮助企业发展等提出企业的意见和希望，反映企业在经营活动中 遇到的困难，提出可供政府采纳的建议，向政府申请可能提供的 援助，等等。 政府与公民的电子政务g 2 c ( g o v e r n m e n tt oc i t i z e n s ) 。它是 电子政务的重要内容，也包括两个方面的内容：政府对居民的活 动。政府对居民的活动实际上是政府面向居民所提供的服务。居 民对政府。居民对政府的活动除了包括个人应向政府缴纳的各种 税款和费用，按照政府要求应该填报的各种信息和表格，以及缴 纳各种罚款等，更重要的是开辟居民参政、议政的渠道，使政府 的各项工作不断得以改进和完善。政府需要利用这个渠道来了解 民意，征求群众意见，以便更好地为人民服务。【6 】 应该指出的是，目前关于电子政务的概念仍在不断发展之中。 从更深的层次上来看，它实质上是对现有的工业时代的政府形态 的再造，是一个以信息共享和数据获取为基础，以电子化、网络 化、程序化办公为依托，以信息安全为支撑，以公共服务为导向 的适应信息社会新生产力模式相的、有效和全面的管理和服务体 系，是一个运用信息网络技术，强化政府管理绩效、提升政府决 策质量、优化业务流程，倡导公共服务的一个综合性概念。目的 在于将现在的政府改造成一个高效、精简、弹性、能够创新、有 应变能力和具有更高服务品质的政府。 二、电子政务在我国的发展现状 1 9 9 2 年，国务院办公厅就提出建设全国行政首脑机关办公决 策服务系统的目标和具体实施方案，并在全国政府系统推行办公 自动化。1 9 9 8 年，我国国家信息部门决定在全国启动“政府上 网工程”，有关部门将1 9 9 9 年定为“政府上网年”。至2 0 0 0 年， 8 0 的国家部委和各级政府在中国众多媒体通讯网上建立站点， 全国各省市各级政府纷纷上网，构建“电子政府”提上议事日程。 2 0 0 1 年，国务院办公厅又制定了全国政府系统政务信息化建设的 5 年规划，对我国政府信息化的指导思想、方针、政策等做出了 明确规定。并把2 0 0 2 年列为电子政务年。2 0 0 2 年1 1 月，江泽民 同志在党的十六大报告上提出：“进一步转变政府职能，改进管理 方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为 规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”并将推 行电子政务作为发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明 的重要措施。 我国的“彳言息高速公路”建设虽然起步较晚，信息技术、网 络技术在企业、社会组织以及公民个人家庭的运用相对滞后，但 目前的发展势头很猛，整体看己取得了重要进展。从我国推动政 府信息化和发展电子政务的方针和政策看，国家制定的一些政策 己发挥了重要指导作用。正是在这些政策导向下，我国的政府信 息化和电子政务已经取得了重大进展。这突出地表现在： 1 、以“三金”工程为代表的多项重大工程取得了突破性进展， 从“三金”工程扩展到目前的“十二金”工程。 从1 9 9 3 年起，我国开始实施金桥、金关、金卡和金税等信息 化重大工程。金桥工程是直接为国家宏观经济调控和决策服务， 通过建设政府的专用基础通讯网，实现政府之间的相互连接。计 划建成一个连接全国各省市区、4 0 0 多个城市，与几十个部委互 联的专用网。金关工程主要是为提高外贸及相关领域的现代化管 理和服务水平而建立的信息网络系统。到1 9 9 9 年，己实现了银行、 外汇管理机构以及海关的计算机联网，在关税管理中发挥了重要 作用。金卡工程是推动银行卡跨行业务的联营工作，现已取得了 重要进展。金税工程的首期工程己经完成，主要是建立税务系统 的增值税专用发票计算机稽核系统。 2 、政府上网工程初具规模，网站功能不断增强，服务内容日 益丰富。 在“金”字系统工程取得重大进展的同时，从1 9 9 9 年起，在 全国普遍实行了政府上网工程。到2 0 0 1 年，全国绝大多数乡级以 下政府都设有站点，并通过网站，向社会发布信息，有的还开始 提供在线服务。在网络基础设施建设方面，各地、各部门的信息 化建设基本从网络基础设施建设起步。网络建设基本以外网、内 部网、纵向网三个物理隔离的信息网络为主要模式。h 1 3 、一些地区、部门在政府信息化方面己取得了显著成效。 在中央的大力倡导下，各地在推动政府信息化方面正在全面 起步。目前政府信息化步伐较快的地区和部门有：北京、上海、 广东、天津、青岛以及国务院一些与金字号有关的部委等。比如， 深圳市率先在全国建成了深圳信息网。该网络充分利用邮电通信 网、有线电视网、无线数据网、卫星网四大通讯网络，构筑起全 市政府部门统一的公共通讯网络平台，成为涵盖市5 套班子、6 个区以及8 8 个局委办，汇集几十个各类数据库的面向刀世纪的动 态信息资源交汇体系。具体内容主包括公共交换服务、虚拟专网、 电子公务服务、市领导办公服务系统、应急指挥系统、多点电视 会议服务系统、接入和信息发布系统、数字视频广播服务等。 我国的政府信息化虽然取得了重要进展，但整体水平仍然较 低，且地区、部门的发展也极不平衡，尚属于电子政务的初始阶 段起步阶段。 第二节电子政务背景下行政决策的特质 电子政务意味着一种全新的管理模式，电子政务的应用必然 使作为政府管理核心的行政决策受到深刻的影响，对行政决策的 理念、决策主体的地位、决策系统和决策过程都形成了极大的冲 9 击，从而形成了电子政务背景下行政决策的特质。 一、电子政务行政决策的冲击 l 、电子政务对行政决策理念的冲击。 随着网络信息技术的发展电子政务的推广和应用，行政决策 环境已经发生了很大的变化，传统决策观念体系已不能适应决策 环境变化的需要，政府决策观念的重建与更新势在必行。在以往 的行政决策中，由于决策者对信息资源的垄断控制，一般公众在 信息的掌握方面相当缺乏，他们只能了解到一些经过严格过滤后 的信息，这种情况的客观存在，既窒息着公众的决策参与意识， 也无形中剥夺了公众参与决策的基本条件。同时由于行政体制以 及通讯技术方面的障碍，使得决策者与公众之间缺乏必要的双向 沟通与交流，决策者难以了解公众的真实意见、愿望与要求，公 众也无法将有价值的信息及时输入决策系统，从而容易陷于“封 闭型”与“经验型的决策误区。阳，网络技术的普及与应用和电 子政务的推行，使公众能够自主地、多渠道地获得各类信息，同 时有机会就重大问题发表自己的看法。视野的开拓，政治功效感 的增强，将大大激发并强化了公众对决策的关心程度和参与意识； 互联网的发展与应用，打破了原先金字塔的、繁琐的、层层设防 的信息传递渠道，使政府与公众可以通过网上进行直接的交流与 沟通，使得政府能够获取原先所难以获得的各类有价值的信息， 大大开拓了政府眼界，对以往的一些决策理念形成了巨大的冲击。 2 、电子政务对行政决策主体地位的冲击。 在网络化社会，随着网络信息技术的发展及普遍应用，人们 可以通过互联网轻易获取大量信息资源，公民的决策能力、民主 观念因其获取的信息和知识的增多而大大提高，公民参与行政决 策的愿望越来越强烈，人们不再限于对决策者的行为做出被动的 反应，还能以主体的姿态对决策者施加影响，并且力求达到预期 的结果。“叫同时，网络通讯信息技术的发展，使得国际政治经济 的关联性互动性越来越强，经济的一体化特征日趋突出，这就要 求政府无论在制定国内政策时，还是在对外政治经济交往中都必 须发挥更大的作用，在有关环境问题、人口问题、贫困问题、能 源问题等也越来越多地压在了政府肩上，这就决定了政府的决策 问题和决策数量将越来越多，政府和领导人的决策负担越来越重， 沉重的决策负担靠传统的行政决策主体是难以应付的，只有通过 广泛的公民参与来分担，才能保证决策的科学性，以适应社会发 展的需要。正如未来学家托夫勒指出：“沉重的决策担子，最后将 不得不通过较广泛的民主参政来分担解决否则政治制度无法 维持”，这就使公民个人在政府社会事务管理中影响决策的功能日 趋扩大。决策层作为决策的支持系统，虽然在决策过程中居主导 地位，拥有对各种决策方案的最终裁定权，但它在整个决策系统 中的地位已经由“唯一”变成了“部分”，完成决策过程必须依赖 更大范围的智力协作。在这种情况下，虽然总的权力格局并没有 发生根本性的变化，决策者仍处于领导者的地位，但实际上已形 成了一种决策者与决策对象之间互动的局面，决策过程已经不是 单向运动，而是一种往复不断的双向运动，从而使决策者和决策 对象双方的地位都变得相对化了。“”要适应这种变化，充分发挥 对决策的主导作用，决策者必须重新明确自身的定位。 3 、电子政务对行政决策组织系统的冲击。 行政决策组织系统是行政决策的载体，电子政务的实施促使 行政决策组织系统重构。传统政府自上而下且等级分明的金字塔 型组织结构面临着信息网络化引起的社会变革的无情挑战。随着 网络信息技术的发展及普遍应用，随着人们可以通过互联网轻易 获取大量信息资源，政府对信息垄断的格局也就被突破了，而信 息对公众的普及，有助于激发公众参与行政决策的意识，并客观 上为他们提供参与的可能性；社会公众可借助网络将各种信息直 接传递给有关的决策部门或者决策者，大大拓展了决策信息的来 源，而且使得行政系统与外部环境的信息交流变得更直接、更迅 速，将大大提高决策信息的收集与分析质量，提高行政决策的科 学性。行政决策过程不再仅仅局限于政府组织“内部”而真正体 现出一种“公共性”，表现为公众可以普遍参与的“公开化”过程。 公众对行政决策的参与，体现着决策系统的开放性与社会化，这 种新型的、面向社会的行政决策组织系统，通过将各类公众意见 引入决策过程，可以有效破除“集体思维”，的非理性影响，激活 决策者的理性思考力。由于终极决策权依然归行政掌握，这样， 可使决策过程兼顾民主与效率，提高行政决策的有效性。决策信 息的传递模式的更新，必然对原有的“线型”的、“小群体式” 的行政决策组织系统形成有力的冲击，打破过去的行政组织“条 块分割”的现象，突破行政行为地域、层次、部门的限制，行政 决策中间层级某些功能的网络替代导致行政决策组织系统的中空 化发展，促进了行政组织的整合进而逐渐发展为一种开放性的“网 状”的行政决策系统。 4 、电子政务对行政决策信息系统的冲击。 信息是决策的基础，决策合理与否，很大程度上取决于决策 信息系统。科学决策需要适时适量的信息的支持。以往的行政决 策信息系统机构庞大的、等级森严难以及时回应急速的社会变化， 难以即时处理因网络信息零距离流动快速集聚的信息；僵化的等 级程序阻塞着信息的顺畅流通；低下的办事效率拖滞了需要及时 处理的公共事务。在信息获取的渠道上主要是自下而上传递材料， 这种信息传递系统客观上存在着不少缺陷：第一，信息传递过程 往往要经过多个层级，这样既影响了信息传递的速度，还可能导 致信息在层层传递过程中的失落。同时，信息收集与传递人员出 于种种考虑，有可能对信息实行意向性的选择与修饰，造成信息 失真；第二，由于体制和观念等方面的原因，信息收集的范围较 为狭窄，使所获得的信息具有相当的局限性，决策者往往不能掌 握足够的信息量；第三，信息收集的技术和方法比较落后，也在 相当程度上影响着信息传递的时效性与信息量的足够性；对所收 集的大量信息常常感到难以进行必要的分类与取舍，这会在一定 程度上削弱信息的适用性。“2 1 电子政务实施后，行政决策领域在 网络技术支持下，改变了信息量过少的弊端，但又易导致信息量 过多，出现“信息爆炸”，即在有限的时空内投放超密集的信息容 量。而信息量过多使人们无法分辨，无法选择，产生盲目决策。 首先，信息量过多使方案抉择困难。在过量信息下，多种方案的 利弊权衡更加困难，更难决定取舍，决策层由于无所适从，只能 闭起眼睛“跟着感觉走”，从而使方案抉择过程呈现较多的随意性。 其次，带有个人倾向性的过量信息，使决策者疲于应付。公众对 决策层的信息输入，不可避免地带有较强的个人倾向性，从而使 信息出现偏差。因此，当大量信息汇聚决策中心时，信息中的夸 张成份能使决策者疲于分辨真伪，贸然决策。“3 1 5 、电子政务对行政决策过程的冲击。 网络信息社会的发展对行政决策过程从决策问题的发现、行 政决策议程的形成、行政决策目标的确定、行政决策方案的拟定、 行政决策方案的评估和选优到决策方案的执行都产生了极大的冲 击。网络信息社会的发展和电子政务的应用使公民能够直接迅速 向政府反映各种问题，由于问题的大量汇集增大了政府从这些公 众反映的问题中确定哪些问题是行政决策问题的难度。在行政决 策议程的形成、行政决簸目标的确定、行政决策方案的拟定到行 政决策方案的评估和选优阶段由于社会的多元化发展，人们的社 会行动选择和社会价值取向也曾显出多元化的态势，网络信息社 会的发展和电子政务的推行为这些多元化的行动选择和价值取向 的政治表达提供了一个理想的平台，电子政务在为政府提供充分 听取民意的条件的同时也使得政府不得不面对由此带来的各种各 样的复杂问题如信息的可靠性问题、政策的效率取向与道德取向 问题等等。 二、电子政务背景下行政决策的特质 电子政务背景下的行政决策因为决策环境的变化与传统形态 的行政决策相比较，有其自身的特质： 1 、决策主体的民主性。 在传统的行政决策中，由政府对所辖区域内的政治、经济和 社会事务进行集中统一的管理，政府的决策主体地位是绝对的， 其他社会主体处于被动的地位，只能无条件地接受或服从政府做 出的相应规定。在电子政务背景下，虽然政府仍然处于行政决策 的核心地位，但是，随着网络技术的发展电子政务的推行和政府 信息的公开，公民的民主意识不断增强，民主能力不断提高，同 时经济的发展激发了公民满足更高层次需求的愿望，是的公民进 一步关注政治生活，关注对他们生活带来重大影响的各项决策， 而电子政务为这种愿望的实现提供了物质技术条件。公民可以通 过电子政务的政府信息公开了解政府的决策内容、决策目的、决 策过程等于政府决策相关的信息。同时，也可通过电子政务的电 子公告系统( b b s ) 、多人交谈系统( i i t c ) 和政府的电子邮箱等信 息技术手段来自由的表达自己的利益诉和政治诉求，参与到决策 的制定中来，从而增强决策主体的民主性。 2 、决策过程的透明和互动性。 在传统的行政决策中，决策过程像一个“黑箱”，外面的人们 往往看不到决策体系内部运作的实际情况，只能透过政策出台的 最终结果来认知政策。由于行政决策牵涉到人民群众最根本的利 益，必然会引起社会广大民众的关心。政务信息公开是推行电子 政务的一个重要部分。电子政务背景下的行政决策是在信息公开 和充分听取民意的基础上做出的，非保密的信息必须对社会公开， 这将日益成为行政决策的重要原则。政府信息的公开有助于公民 对政府的决策内容、决策目的、决策过程等于政府决策相关的信 息的了解，并通过公告系统( b b s ) 、多人交谈系统( r r c ) 和政府 的电子邮箱等信息技术手段来的表达自己的利益诉和政治诉求。 从某种程度上说，制定行政决策的过程也就是一个利益各方相互 博弈的过程，电子政务的推行为这一过程提供了理想的平台并强 化了这一过程，决策过程不再是一种单向运动，而是形成了决策 者与决策对象、决策对象与决策对象之间的互动局面，变成了一 种往复不断的多向运动。随着政府民主行政意识的提高、服务职 能的加强和电子政务的广泛应用，行政决策的透明度和互动性将 愈来愈强。 3 、行政决策的高效性。 效率是现代政府追求的价值目标之一，电子政务带来的管理 现代化对于提高政府工作效率而言将是革命性的飞跃，传统的政 府行为是在一定的时空范围内进行的，而电子政府的行为的基本 特点就是时空的压缩，政府行为获得了以往技术手段难以到达的 时空便利。召开电子会议，突破了时间和地域的限制，大大降低 了办公费用，节省会议时间，极大地提高会议效率。公众通过电 子邮件向政府提出项目审批，在几秒钟内就可以送达，彻底结束 跑批时代；而政府在浏览完毕之后，只需要点击鼠标就可以轻松 快捷地结束审批。另外，公文的制作和管理都可以通过电脑操作， 并以电子邮件的形式收发和送递，只需要简单的电脑操作，就可 以实现公文信息的有效沟通。而这一切行政手段的快捷化极大地 缩短了行政决策的时间，提高了行政决策的效率。 4 、特别强调服务理念。 “以公民为中心”、“以需求为导向”是电子政务的核心价值 观。作为人类文明进展与英特网革命的产物，电子政务的产生顺 应了历史前进的方向，但是，要使电子政务能够担当起代表先进 文化的重任，还必须使它能够代表最广大人民群众的根本利益。 电子政务决不只是一项“形象工程”，它是一项实实在在的、与人 民群众有着密切关系的、“代表最广大人民群众”的实事工程。“们 因此，电子政务背景下的行政决策特别强调服务理念，要求政府 能及时、准确地对公民的需求、市场的变化等情况做出回应，迅 速灵活的制定和调整政策，电子政务将使为公民服务，为社会服 务，为国家服务成为行政决策的主要目标。