（行政管理专业论文）地方政府义务教育政策评价与建议——以苏州市为例.pdf

地方政府义务教育政策评价与建议以苏州市为例摘要 摘要 我国义务教育的责任主要在地方。苏州是全国教育综合改革实验市( 1 9 8 8 ) ， 是全国第一个实现普及九年义务教育的省辖市( 1 9 9 2 ) 。苏州在义务教育发展过程 中的探索和实践，既有我国东南沿海经济发达地区教育发展的共性，又有苏州地 方特色，既取得了一些成效，也面临着外来人口涌入、城市人口规模剧增，现有 教育资源短缺，教育的结构、规模、效益滞后等等不少新的矛盾和问题。本文以 苏州地区的义务教育政策及政策环境为例，采取案例分析的方法，尝试建立政策 评价框架，探讨义务教育的实施与政府责任的实现，关注政府在促进义务教育“机 会均等”和“质量保证”等方面，所采取的政策措施，对教育政策本身内容与其实施 后社会效果进行分析评价，为现存及后续政策的调整与完善提供建设性意见。 关键词：地方政府义务教育政策评价 作者：李继业 指导教师：傅大友 e v a l u a t i o na n ds u g g e s t i o n so ft h ec o m p u l s o r y e d u c a t i o np o l i c yo fl o c a lg o v e r n m e n t ac a s es t u d yo fs u z h o u a b s t r a c t t h el o c a lg o v e r n m e n ti nc h i n au n d e r t a k e st h ep r i m a r yr e s p o n s i b i l i t yo ft h e c o m p u l s o r ye d u c a t i o n i n19 8 8 ，s u z h o uw a ss e l e c t e da s t h en a t i o n a lp i l o tc i t yf o r p r o m o t i n gt h ee d u c a t i o n a lc o m p r e h e n s i v er e f o r m i n19 9 2 ，s u z h o ub e c a m et h ef i r s to n e t oa c h i e v eu n i v e r s a ln i n e - y e a rc o m p u l s o r ye d u c a t i o ni nt h ep r o v i n c i a lc i t i e s d u r i n gt h e p r o c e s so ft h ed e v e l o p m e n to fc o m p u l s o r ye d u c a t i o n , s u z h o uf o r m e dm a n yl o c a l i n d i v i d u a l i t yc h a r a c t e r i s t i c s s o m ec h a r a c t e r i s t i c sa r ea l s ot h er e f l e c t i o n so fg e n e r a l i t y i nc h i n a ss o u t h e a s tc o a s t a la r e a s s u z h o uh a sm a d es o m ea c h i e v e m e n t s ，b u ta l s of a c e d m a n yn e w c o n t r a d i c t i o n sa n dp r o b l e m s ，s u c ha st h es u d d e ni n f l u xo f f l o a t i n gp o p u l a t i o n , t h er a p i di n c r e a s eo fp o p u l a t i o ns c a l e ，t h es h o r t a g eo ft h ee d u c a t i o nr e s o u r c e s ，a n dt h e u n r e a s o n a b l ee d u c a t i o ns t r u c t u r e ，s c a l e ，e f f i c i e n c y , e t c t h i st h e s i st a k e st h ec o m p u l s o r ye d u c t i o np o l i c ya n dt h ep o l i c ye n v i r o n m e n to f s u z h o vr e g i o nf o re x a m p l e ，t r y i n gt oe s t a b l i s hap o l i c ye v a l u a t i o nf r a m e w o r k ，f o c u s i n g o nt h ep o l i c i e st h eg o v e r n m e n ta d o p t e di nt h ei m p l e m e n t a t i o no f c o m p u l s o r ye d u c a t i o n e q u a l i t yo fo p p o r t u n i t y ”a n d ”q u a l i t ya s s u r a n c e ，d i s c u s s i n gt h er e a l i z a t i o no ft h e g o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y , a n dp u r i n g f o r w a r ds o m er e c o m m e n d a t i o n sa b o u tt h e d e v e l o p m e n to fp o l i c y k e yw o r d s ：c o m p u l s o r ye d u c a t i o np o l i c y l o c a lg o v e r n m e n te v a l u a t i o n i i w r i t t e nb yl ij i y e s u p e r v i s e db yf ud a y o u 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名 e 1 期：珥 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论又的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名： 导师签名： 期： 地方政府义务教育政策评价与建议第一章引言 第一章引言 一、主要概念的界定 ( 一) 地方政府 地方政府( l o c a lg o v e r n m e n t ) 是政府体系中的重要组成部分。英国大不列 颠百科全书将政府分为国家政府、区域政府和地方政府三种，并将地方政府解 释为“对所在区域进行直接治理的政府”。：美利坚百科全书认为，在单一制国家， 地方政府是中央政府的分支机构；在联邦制国家，是成员政府的分支机构。 布莱 克维尔政治学百科全书认为，地方政府在一国政治机构中处于隶属地位，具有 地方参与权、税收权和多种责任。关于什么是地方政府，中国学者认为，广义的 地方政府是指由地方党委、人大、政府、政协、以及法院、检察院等六大班子组 成的一套政治系统1 ；狭义的地方政府是指受上级政府领导，同时执行同级人大的 决议的地方行政机关，亦即法律意义上的政府2 。具体说，根据1 9 8 2 年 ，中国选举网，h t t p ：h w w w c h i n a c l e , c t i o n s o r g ，2 0 0 7 1 1 2 3 。 2 沈荣华：中国地方政府学，社会科学文献出版社，2 0 0 6 年，第2 4 页。 3 瞿葆奎：教育学文集教育制度，人民教育出版社，1 9 9 0 年，第1 7 5 页 1 地方政府义务教育政策评价与建议第一章引言 1 概念。政策是国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行为 准则1 。教育政策是政策的特殊形态，是国家公共政策的重要组成部分。教育政策 是政党或国家等负有教育的法律或行政责任的组织及团体为了实现一定时期的教 育目标和任务而规定的行动准则2 3 4 ，是一种有目的、有组织的动态发展过程5 ，是 有关教育的权利和利益的具体体现6 。一个完整的教育政策包括总政策、基本政策 和具体政策；其中，基本政策包括导向政策、规模发展政策、质量政策、师资政 策和投资政策等五个部分7 ；具体政策包括目标政策、途径政策和条件政策。教育 政策的表现形式包括有关机关发布的决议、指示、通知、意见、措施、方针、规 定、规划、准则、计划、方案、纲要、条例、细则等。 2 特点。利益取向的公益性或公共性。遵循公平原则，惠及全体社会成员8 。 政策活动的复杂性。易受到其他公共政策的影响。政策权力分散，目标含混， 具有先天的评估困难9 。历史性、区域性。 ( 四) 教育政策评价 1 概念。美国学者格朗兰德提出，评价是在量( 或质) 的记述的基础上进行 价值判断的活动，评价可以简单地表述为：评价= 量( 质) 的记述+ 价值判断1 0 。义 务教育政策评价亦即关于义务教育发展政策的描述以及价值判断。 2 标准。质量指标和均等指标成为教育政策评价的两个重要维度。注重教育 质量( q u a l i t y ) 的结果论认为，最好的政策是谋求最大多数人的最大幸福的政策。 注重教育机会均等( e q u a l i t y ) 正义论认为，符合最大多数人的最大幸福的政策不 一定是平等的，而社会和经济的不平等都是不允许的1 1 。 二、国内的研究现状 国内的义务教育研究主要集中在我国义务教育政策的历史变迁、财政投入体 1 辞海( 缩印本) ，上海辞书出版社，1 9 9 0 年，第1 6 5 3 页 2 成有信等著：教育政治学，江苏教育出版社，1 9 9 3 年，第2 0 1 页 3 袁振国：教育政策学，江苏教育出版杜。1 9 9 6 年 4 萧宗六：教育方针、教育政策与教育法规： ，载于人民教育1 9 9 7 年第l l 期 5 孙绵涛：教育政策学，武汉工业大学出版社，1 9 9 7 年 6 张新平：简论教育政策的本质、特点及功能，载于江西教育科研 1 9 9 9 年第l 期。 7 美国学者佛兰德s 柯伯恩认为，教育经费政策、课程政策、学生政策、教师政策、教育管理政策是一个 国家教育改革与发展的基本的教育政策。 8 参见中国公共政策分析( 2 0 0 1 年卷) 导论部分，中国社会科学出版社2 0 0 1 年。 9 斯图亚特s 那格尔编著，林明等译：政策研究百科全书) ，科学技术文献出版社，1 9 9 0 年，第4 4 2 4 4 3 页 1 0g r o n l u n d ，n e ，m e a s u r e m e n ta n de v a l u a t i o ni nt e a c h i n g ，1 9 7 1 转引自陈玉琨：教育评价学 ，人民 教育出版社，1 9 9 9 年，第7 9 页。 l l 陈玉琨：教育评价学 ，人民教育出版社，1 9 9 9 年，第2 4 6 页。 2 地方政府义务教育政策评价与建议第一章引言 制、区域间均衡发展等。还有不少研究集中在政策评价的本质特征、类型功能、 方法标准等宏观理论问题。案例研究少，关于地方政府的义务教育政策评价更少。 大量的研究关注的焦点是义务教育财政投入体制和投入分配的公平性缺失问题。 九十年代后期开始，相当数量的研究以实证分析方法为基础、以省或县为分析单 位，开始对我国义务教育投入的公平性问题进行更加准确和深入的描述。从总体 来看，对地方政府的义务教育政策缺乏整体的把握，较多的研究对问题的分析只 是简单地归结为投入不足或者体制不顺，很少作更多的进一步的分析。在评价的 理论模型和方法体系停留在对国外教育政策评价理论的复制上，较多关注政策背 景、投入水平、实施过程、目标达成度等显性指标，定性分析和定量分析缺乏系 统整合。政策评价和政策建议界限模糊，效果评价与经验总结边界不清1 。 三、国外的发展现状z 学界将1 6 1 9 年德意志魏玛邦学校法令视作欧洲义务教育的发端。经过数百年 的发展，全球1 9 2 个国家或地区中已有1 7 0 个宣布实施义务教育。世界各国在长 期实践中形成了各自的具有丰富内涵的义务教育管理体制。 第一，义务教育经费主要由政府公共经费承担。不仅在欧美等发达国家，而 且在印度、韩国、印度尼西亚、埃及、肯尼亚等发展中国家，来自政府的公共经 费一般均占义务教育投资总额的8 5 - 9 0 左右。经费筹措渠道直接由设立财政专 项或开征专门税种解决。 第二，中央财政和州、省、邦等高层次地方财政在义务教育公共投资中负有 主要责任，保障区域间比较均衡的发展。 第三，教师工资由中央或较高层次地方政府承担，全额纳入中央财政预算， 在一定范围内为教师创造一个大体相当的福利条件，保证教师队伍的稳定。 第四，国家实施免费义务教育，使教育成为一项全体民众均能享受的基本的 公共服务。一些国家的免费义务教育首先从经济落后的处境不利地区开始，并遵 守社会贫弱阶层优先，初等教育优先的原则。 四、课题意义与目的 ( 一) 现实意义和理论价值 l 李莹：教育政策评价的发展脉络及启示 ，载于中国高等教育评估2 0 0 6 年第2 期。 2 本节资料引自江野军：基于新公共管理理论的义务教育发展研究【d 】，天津大学，2 0 0 4 3 地方政府义务教育政策评价与建议第一章引言 教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础1 。发展义务教育是 一项国际公认的政府责任2 。受财政、税收和管理体制的决定，我国义务教育的发 展责任主要在地方。1 9 9 9 年，中共中央、国务院关于深化教育体制改革全面推 进素质教育的决定明确：教育工作除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体 政策、制度规划的制定和实施，以及对学校的领导管理和检查，责任和权力都交 给地方。随着全国“两基”目标的实现，“后普九”时代来临，我国义务教育发展已经 由关注机会公平转向更多的关注过程、结果公平，由“人民教育人民办”转向了建立 公共财政、义务教育政府办的新阶段3 。 苏州是全国教育综合改革实验市，是我国教育发展的一个典型区域，很多教 育改革最早在这里试行，无论是教育结构改革、教育体制改革，还是课程改革、 教育人事制度改革，都为省内外其他区域提供了大量的经验和做法4 。苏州还是全 国第一个实现普及九年义务教育的省辖市( 1 9 9 2 ) ，在义务教育发展过程中的探索 和实践，既有我国东南沿海经济发达地区教育发展的共性，又有苏州地方特色， 既取得了一些成效，随着工业化转型，后工业化时代来临，也面临着外来人口涌 入、城市人口规模剧增，现有教育资源短缺，教育的结构、规模、效益滞后等等 不少新的矛盾和问题。以苏州地区的义务教育政策及政策环境为例，探寻规律、 研究问题，无论对苏州教育自身，还是对全局都有积极的实践和理论意义。 ( 二) 研究目的 以市( 地) 、县、镇等次省级行政单位为重点，关注政府在促进义务教育“机 会均等”和“质量保证”等方面，所采取的政策措施，探讨义务教育的实施与政府责 任的实现，对教育政策本身内容与其实施后社会效果进行分析评价，为现存及后 续政策的调整与完善提供建设性意见。 五、研究内容与方法 ( 一) 论文框架 总的研究思路是从政策文本、执行体制到具体行为和政策结果的研究。 l 胡锦涛：高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗- = 芷中国共产党第十 七次全国代表大会上的报告 。人民出版社，2 0 0 7 年，第3 7 页 2 人民日报评论员：治本之策利民之举一一论调整和完善农村义务教育管理体制 ，人民日报 ，2 0 0 2 年4 月2 7 日第一版。 3 人民日报评论员：治本之策利民之举一论调整和完善农村义务教育管理体制，人民日报l 。2 0 0 2 年4 月2 7 日第一版。 4 柳袁照：凝眸苏州教育自序 ，苏州大学出版社，2 0 0 5 年 4 地方政府义务教育政策评价与建议 第一章引言 第一部分：界定课题研究的对象，对国内外义务教育政策研究现状、发展现 状进行综述，提出本课题研究的意义、目的和研究内容、方法： 第二部分：从国家义务教育宏观政策演变的角度，对地方政府义务教育责任 的形成作一初步的回顾。 第三部分：对本课题关注的特定区域作介绍，为政策评价作准备。 第四部分：在相关研究的基础上，建立政策评价的理论基础和基本框架。 第五部分：分析评价苏州义务教育政策取得的成效和面临的问题。 第六部分：提出完善地方政府义务教育政策的建议。 第七部分：结语。 ( 二) 研究方法 个案研究。在研究过程中，引用部分调查数据，采用文献研究和统计分析相 结合，定量分析和定性分析相结合，理论联系实际等方法。 地方政府义务教育政策评价与建议第二章地方政府义务教育责任的历史变迁 第二章地方政府义务教育责任的历史变迁 我国地方政府义务教育管理责任的形成、发展有一个历史的过程1 。 一、从国家统包统管到地方性分级管理 ( 一) 国家统包统管的结束( 1 9 7 9 1 9 8 5 年) 新中国成立之初，我国实行所有教育均由国家举办，统包统管，并重点发展 一部分学校的方针2 。在经历了5 0 年代的集中统一体制和1 9 5 7 1 9 7 9 年期间实行 的“条块结合、块块为主”的管理体制之后，7 0 年代末8 0 年代初，农村开始实行家 庭联产承包责任制，人民公社解体，乡镇政权逐步建立。1 9 8 0 年，国家开始实行“划 分收支、分级包干”的新财政体制，地方财力逐步增强，中央财政增长放缓。中央 政府开始采取措施，通过下放权力，缓解中央财政的紧张，调动地方投资办教育 的积极性了。 ( 二) 地方管理责任的确立( 1 9 8 5 1 9 8 6 年) 1 9 8 5 年，中共中央发布关于教育体制改革的决定，除大政方针和宏观规划 由中央决定外，实行地方负责，省、市( 地) 、县、乡分级管理的新体制。乡财政 收入应主要用于教育；地方可以征收教育费附加4 。 1 9 8 6 年4 月1 2 日，全国人大六届四次会议通过中华人民共和国义务教育法， 并于7 月1 日正式实施。国家对义务教育“统包统管”正式结束。 ( 三) 以乡镇为主的形成( 1 9 8 7 1 9 9 2 年) l 在这2 0 年问，义务教育经费政策共经历了八次大的冲击( 变革) ，参见魏宏聚：1 9 8 6 2 0 0 6 ，我国2 0 年 义务教育经费政策变迁特征审视 ，教育理论与实践，2 0 0 7 年第3 期 21 9 5 4 年6 月5 日，政务院第2 1 2 次政务会议通过关于改进和发展中学教育的指示 ，指出“当前中学教育 工作的方针应该是在整顿巩固的基础上，根据需要与可能，作有计划有重点的发展：1 9 6 2 年1 2 月2 1 日， 教育部发出通知，有重点地办好一批全日制中小学参见转型期中国重大教育政策案例研究课题组：缩小 差异：中国教育政策的重大命题，人民教育出版社，2 0 0 5 年，第2 8 7 页。转引自吴遵民、沈俊强：论择 校与教育公平的追求从择校政策的演变看我国公立学校体制变革的时代走向) ，载于清华大学教育研 究，2 0 0 6 年第6 期 3 庄西真：对2 0 年来农村义务教育投入体制变化的回顾和思考 载于河南职业技术师范学院学报( 职业 教育版) ，2 0 0 5 年第5 期 4 为贯彻落实中共中央关于教育体制改革的决定 ，加快发展地方教育事业，扩大地方教育经费的资金来源， 1 9 8 4 年1 2 月1 3 日国务院关于筹措农村学校办学经费的通知确定“除国家拨给的教育事业费外，乡人 民政府可以征收教育事业费附加? 1 9 8 6 年4 月1 8 日，国务院征收教育费附加的暂行规定) 又确定了开 征了专门用于中小学的城镇教育费附加的政策。教育费附加，以各单位和个人实际缴纳的产品税、增值税、 营业税的税额为计征依据，教育费附加率为2 ，分别与产品税、增值税、营业税同时缴纳。1 9 9 4 年税制 改革以后，教育费附加改按缴纳增值税、消费税、营业税的单位( 不含外商投资企业和外国企业) 和个人 实际缴纳的上述三种税的税额附征，附加率改为3 。 6 地方政府义务教育政策评价与建议 第二章地方政府义务教育责任的历史变迁 1 9 8 7 年6 月1 5 日，国家教委、财政部发布关于农村基础教育管理体制改革 若干问题的意见，进一步下放义务教育管理责任，成立乡级教育管理机构，在乡 政府直接领导和县教育行政部门的指导下工作。 1 9 9 2 年3 月1 4 日，经国务院批准，国家教委发布义务教育法实施细则。 规定实施义务教育，在国务院领导下，由地方各级人民政府负责，按省、县、乡 分级管理，并落实到乡( 镇) 1 。义务教育正式进入了“义务教育人民办”的阶段。 为补充经费不足，细则明确，实施义务教育的学校可收取杂费。 ( 四) 分税制改革的冲击( 1 9 9 3 1 9 9 4 年) 1 9 9 3 年，党的十四届三中全会通过中共中央关于建立社会主义市场经济体 制若干问题的决定，改革税收制度，把地方财政包干制改为在合理划分中央与地 方事权基础上的分税制。1 9 9 4 年，一揽子推出了财税、金融、投资、计划、外贸 五大改革。各级政府间的财力格局发生变化。中央财政显著增长。1 9 9 4 到2 0 0 1 年， 财政收入增加了2 1 4 倍，年均增加1 5 9 3 亿元，增长1 7 7 。全国财政收入占国内 生产总值的比重由1 1 2 提高到1 7 1 。2 0 0 1 年财政总收入已达1 6 3 8 6 亿元，比上 年增收了近3 0 0 0 亿元，光是增收部分已经相当于1 0 多年前全国一年的财政收入2 。 地方财力比重下降。2 0 0 0 年，国家财政收入中中央占5 1 ，省级占1 0 ，市( 地) 级占1 7 ，县乡两级占2 0 。与此相对应的教育管理体制并没有调整，中央和省 级财力主要用于高等教育，对投入最大、涉及人口最多的义务教育只承担贫困地 区和少数民族地区的补助责任，最终形成了财力逐步向上集中，事权则逐渐下移 的局面3 ，义务教育投入不足的矛盾逐渐凸显。 ( 五) 办学体制改革兴起( 1 9 9 4 2 0 0 0 年) 1 9 9 3 年2 月1 3 日，中共中央、国务院印发：中国教育改革和发展纲要。提 出“深化中等以下教育体制改革，继续完善分级办学、分级管理的体制”，积极推进 教育综合改革。1 9 9 4 年7 月3 日，国务院颁发：关于 的实施意见，提出进一步改变政府包揽办学的状况，鼓励社会力量办学。实行“民 办公助”、“公办民助”等形式，将教育在政府统筹下逐步交给社会来办。 1 9 9 6 年4 月1 0 日，全国教育事业“九五”计划和2 0 1 0 年发展规划提出“现 l 据1 9 8 5 年统计，县以下( 含县) 农村小学在校学生约占全国小学生总数的9 2 ，中学在校学生约占全国 中学生总数的8 2 n 参见1 9 8 7 年6 月1 5 日国家教育委员会、财政部关于农村基础教育管理体制改革若 干问题的意见( 8 7 ) 教政研字0 0 2 号 2 李建兴：瞩目财政收入管理四大改革构建公共财政体制述评，人民日报，2 0 0 2 年6 月2 6 日第一 版。 3 吴理财：农村税费改革对乡镇财政的影响及其后果) ，载于中国农村网。 7 ， 地方政府义务教育政策评价与建议第二章地方政府义务教育责任的历史变迁 有公办学校在条件具备时，也可以酌情转为公办民助学校或民办公助学 校。”1 9 9 9 年1 月1 3 日国务院批转教育部面向二十一世纪教育振兴行动计划， 和6 月1 3 日中共中央、国务院发布的关于深化教育改革全面推进素质教育的决 定确认了上述改革方向。 各地义务教育领域的办学体制改革，对逐步建立以政府办学为主、社会各界 共同办学的体制；合理配置教育资源，吸收社会资金投入教育等，起到了积极的 作用。但也出现了一系列复杂的教育与社会问题。产生了在所有制不变的前提下， 转变办学机制的“改制”，国有资产、民间资产交错，政府、学校、社会的责、权、 利重组。将好的学校转变为“民办公助”，办“校中校”、“校中班”或“一校两制”，通 过收费来缓解政府教育财政经费不足1 ，助长了择校行为2 。 二、从分散型管理体制到责任主体上移 ( 一) 税费改革的影响( 2 0 0 0 2 0 0 1 年) 2 0 0 0 年3 月，中共中央、国务院发布：关于进行农村税费改革试点的通知， 决定在安徽省和其它省份的部分县市进行税费改革试点。2 0 0 2 年试点省份扩大到 2 0 个，2 0 0 3 年在全国推开。税费改革在减轻农民负担的同时，取消了“三提五统”、 教育费附加和集资等仅次于国家预算内教育拨款的教育经费来源。 在缺乏新的经费渠道的前提下，以乡镇为主的体制越来越不能适应农村义务 教育发展的需要。集中表现为：一是乡镇政府统筹教育发展、整合教育资源的局 限性日益突出，教师队伍素质难以提高，教学质量难以保证。二是农村义务教育 经费投入主要依靠乡镇财政和农民群众，乡镇财力难以支撑农村义务教育的发展， 农民也不堪重负，农村中小学经费短缺，教师工资拖欠严重。截至2 0 0 2 年底，各 地累计拖欠教职工国家工资1 3 4 4 1 亿元，其中2 0 0 2 年新欠2 2 0 6 亿元，涉及1 5 个省份、3 1 7 个县，主要分布在中西部地区4 。同时，城乡之间、地区之间、义务 教育学校之间的差距，在一些地方和有些方面呈现扩大的趋势。 ( 二) “以县为主”管理体制的确立( 2 0 0 1 2 0 0 3 年) l 参见胡卫，刘国永：基础教育公办学校体制改革的路向及发展思考) ，载于教育发展研究，2 0 0 3 年第9 期 21 9 9 7 年1 月1 4 日，国家教委发布关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见，1 9 9 8 年6 月2 5 日，国务院办公厅转发教育部关于义务教育阶段办学体制改革试验工作若干意见均试图予以扭转 3 人民日报评论员：治本之策利民之举- 一论调整和完善农村义务教育管理体制，人民日报) ，2 0 0 2 年4 月2 7 日第一版。 4 段宝霞：农村义务教育应对税费改革的策略，河南师范大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 5 年第l 期 8 地方政府义务教育政策评价与建议第二章地方政府义务教育责任的历史变迁 2 0 0 1 年5 月2 9 日，国务院发布关于基础教育改革与发展的决定，决定实 行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。撤销乡镇教 育办1 ，把教职工工资发放、人事管理、教育教学管理、学校建设等职责从乡镇上 收到县。通过把农村义务教育的责任从主要由农民承担转到主要由政府承担，把 政府对农村义务教育的责任从以乡镇为主转到以县为主等“两个转变”，使政府真正 承担起发展农村义务教育的责任2 。 中央政府的责任主要体现在制定农村义务教育的方针政策和发展规划，对中 西部贫困地区进行财政转移支付。省级政府负责转移支付，支持财政困难县发展 农村义务教育。地市级政府负责督导检查。县级政府承担统筹规划、经费保障、 教育管理等三个方面的责任。乡镇政府要继续履行组织适龄儿童少年入学，防止 中小学生辍学，维护学校治安和秩序，治理学校周边环境等责任，财力比较充裕 的要继续增加投入，帮助当地中小学改善办学条件和教师生活条件。村民自治组 织应组织村民维修校舍，改善办学条件等3 。到2 0 0 2 年初，全国有2 3 以上的县把 管理上收到县。 ( 三) 义务教育经费保障机制的实施( 2 0 0 4 2 0 0 5 年) 随着农村税费改革的深入推进和公共财政体制的不断完善，财政预算内投入 成为农村义务教育经费来源的主渠道，2 0 0 4 年，全国财政预算内农村义务教育拨 款达到1 3 2 6 亿元，比税费改革前的1 9 9 9 年增加7 9 3 亿元，年均递增2 0 4 。 2 0 0 3 年9 月2 0 日，国务院发布关于进一步加强农村教育工作的决定。要 求县级政府建立和完善农村中小学教职工工资保障机制、校舍维护、改造和建设 保障机制，确保农村中小学校公用经费并逐步提高。2 0 0 4 年3 月1 7 日，为进一步 落实义务教育的政府投入责任，教育部、发改委、财政部发布关于在全国义务 教育阶段学校推行“一费制”收费办法的意见。制定中小学生均公用经费基本标准 和财政预算内生均公用经费的拨款标准。 2 0 0 5 年1 2 月2 4 日，国务院颁布 ：关于深化农村义务教育经费保障机制改革 的通知。提出逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方 分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。 l 国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知 ，新华社，2 0 0 2 年5 月1 6 日 2 人民日报评论员：治本之策利民之举一论调整和完善农村义务教育管理体制 ，人民日报) ，2 0 0 2 年4 月2 7 日第一版。 3 人民日报评论员：以县为主落实责任一二论调整和完善农村义务教育管理体制，人民日报) ，2 0 0 2 年5 月1 7 日第七版。 4 谢登科：免除学杂费使农村中小学生减负1 5 0 亿，人民网，h t t p ：e d u p e o p l e t o m ，2 0 0 7 1 1 2 4 。 9 地方政府义务教育政策评价与建议 第二章地方政府义务教育责任的历史变迁 ( 四) 新义务教育法制定实施( 2 0 0 5 年一) 2 0 0 5 年5 月2 5 日，国家教育部发布关于进一步推进义务教育均衡发展的若 干意见，要求各地有效遏制城乡之间、地区之间和校际之间教育差距扩大的势头， 逐步实现义务教育的均衡发展。 2 0 0 6 年6 月2 9 日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过 了新修订的：中华人民共和国义务教育法。新义务教育法明确了我国义务教 育的公益性、统一性和义务性。针对义务教育发展中出现的“择校热”等新问题，将 促进义务教育均衡发展作为方向性要求确定下来。强调了省级政府的统筹作用， 明确了管理以县为主。解决了2 0 0 1 年以来，投入主体和管理主体混淆不清的问题， 将义务教育发展的投入责任由县级政府逐步上移到省，标志着义务教育将由依靠 人民办教育转变为依靠政府财政投入办教育。 1 0 地方政府义务教育政策评价与建议第三章地方政府义务教育政策的研究案例 第三章地方政府义务教育政策的研究案例 一、苏州经济社会和教育事业发展概况 ( 一) 苏州经济社会发展概况 苏州是国务院命名的首批全国历史文化名城( 1 9 8 2 ) 和经国务院批准的“较大 的市1 ( 1 9 9 3 ) 。距今已有2 5 0 0 多年历史。全市面积8 4 8 8 平方公里，其中市区面 积1 6 5 0 平方公里。2 0 0 6 年年末，全市总人口6 1 6 万人，其中市辖区2 3 0 万人。苏 州市下辖张家港市、常熟市、太仓市、昆山市、吴江市，吴中区、相城区、平江 区、沧浪区、金阊区，以及苏州工业园区和苏州高新区虎丘区。改革开放以来， 苏州国民生产总值从1 9 7 8 年的3 1 9 5 亿元增长到2 0 0 6 年的4 8 0 0 多亿元，列全国 大中城市第5 位，人均g d p 按户籍人口计算超过1 万美元，地方一般预算收入突 破4 0 0 亿元，五个县级市全部进入了百强县前1 0 名。 表：苏州国民生产总值g n p ( 亿元) 和人均国内生产总值g d p ( 美元) 2 0 呻冉日嘲 m 睥 0 口_- 自目辫 口僻 a m ，目_，m oml mn ( 二) 苏州教育的总体发展情况 新中国成立后，特别是改革开放以来，苏州的教育事业更是得到了长足发展。 苏州较早地将“科教兴市”确立为经济社会发展的主体战略之一，坚持优先并适度超 前发展教育。1 9 9 2 年苏州率先基本普及九年义务教育，1 9 9 9 年率先普及高中阶段 教育，2 0 0 4 年又在全省率先普及15 年教育。全市高等教育毛入学率超过5 0 ，实 现了高等教育由大众化向普及化的历史性转变。 l 到目前为止，国务院分别于1 9 8 4 年、1 9 8 8 年、1 9 9 2 年和1 9 9 3 年先后批准唐山、大同、包头、大连、鞍山、 抚顺、青岛、无锡、吉林、齐齐哈尔、淮南、洛阳、重庆、宁波、淄博、邯郸、本溪、苏州、徐州等1 9 个市 成为较大的市。较大的市的人民代表大会常务委员会，可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治 区的人民代表大会常务委员会审议制定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院各案。 2 地区生产总值“九五”年均增长1 1 6 ，“十五”年均增长1 5 5 。部分数据摘自苏州市统计局网站( 2 0 0 0 2 0 0 6 年苏州市国民经济和社会发展统计公报 ，参见苏州市统计局：苏州统计年鉴2 0 0 6 ) ，2 0 0 6 年。 1 1 地方政府义务教育政策评价与建议第三章地方政府义务教育政策的研究案例 二、管理体制：从三级办学到以县为主 ( 一) 分级管理阶段( 1 9 8 6 2 0 0 1 年) 1 9 8 6 年1 月1 7 日，苏州市第九届人大常委会第二十次会议根据中共中央关 于教育体制改革的决定，通过关于认真搞好教育体制改革，努力普及九年制义 务教育的决议，将由国家统包统管的中小学实行地方负责、分级管理的体制，完 成了农村初中、中心小学乡办乡管，村校以村办为主，乡适当补助，并由乡统一 管理，城市初中由市直接管理，小学由区管理的管理体制改革。初步形成了“政府 统筹、县乡村三级办学、县乡两级管理、社会参与”的体制。乡镇政府为实施九年 义务教育起到了关键的作用1 。 ( 二) 以县为主阶段( 2 0 0 2 2 0 0 6 年) 2 0 0 2 年，根据国家、省有关要求，苏州及时调整和完善了“以市( 县、区) 为主”农村义务教育管理体制，做到“四个统一”：即整个农村义务教育的发展由市 ( 县、区) 统一规划；教师工资由各市、区统一发放；中小学校长和教师队伍由 各市、区统一管理；中小学日常公用经费由各市、区统一安排。同时，强化对调 整和完善农村义务教育管理体制工作的检查督促。建立公示制度、举报制度和责 任追究制度，定期开展农村义务教育专项督导，保证各项经费的落实到位和有效 使用，推动义务教育的稳定健康发展。 三、政策举措：从机会普及到过程公平 ( 一) 普及小学教育( 1 9 4 9 1 9 8 4 年) 1 9 4 8 年，苏州的教育事业相当落后。全市学龄儿童入学率仅为4 0 7 ，文盲 率达到8 1 2 ，大量工农子女被排挤在学校大门之外。建国后，特别是党的十一届 三中全会召开后，经过拨乱反正，苏州教育进入了一个新的发展时期。效区农村 把一些学额不足的小学改办为初级小学或完全小学的“下伸点”，恢复复式教学，办 起了简易小学、少年夜校和渔船民寄宿制学校( 班) 。初级小学根据当地农副业生 产特点，采取农闲多学、小忙小学、大忙放学的形式，使一部分上全日制小学有 困难的儿童和流动性较大的渔船民子女能得到读书机会，推动了农村小学教育的 普及。从1 9 8 0 年起，苏州市人民政府每年从地方财政中拨款1 0 0 万元左右，用于 小学校舍的维修和教学设备的添置。1 9 7 8 - 1 9 8 2 年，全市学龄儿童入学率连续五 l 张曾明：苏州农村实施义务教育的基本途径 ，苏州大学出版社，2 0 0 5 年，第9 8 页 1 2 地方政府义务教育政策评价与建议第三章地方政府义务教育政策的研究案例 年接近或超过9 9 。 1 9 8 3 年，苏州市教育局对全市农村小学进行了普及初等教育的抽样验收，学 龄儿童入学率、在校生年巩固率、毕业班学生毕业率、1 2 1 5 周岁少年儿童中初 等教育普及率分别是9 8 8 、9 8 3 、9 4 4 、9 7 8 ，都达到了国家要求，1 9 8 4 年、1 9 8 5 年，“四率”又连续达到国家要求，农村小学教育的普及基本完成。 ( 二) 完成分级管理的体制建设( 1 9 8 5 1 9 8 7 年) 根据国家法律，明确了县( 市) 、乡( 镇) 、村实施义务教育中的责任，形成 了“三级办学、两级管理”的管理体制。乡镇政府的积极性得到了充分的发挥。1 9 8 5 年4 月，江苏省人民政府颁发江苏省农村学校教育事业费附加征收暂行办法， 随后苏州市开征农村教育事业费附加，按乡镇企业销售额的5 1 0 征收，征收 率相当于农村人均纯收入的1 5 2 。这一阶段出现了一批普及小学教育的先进 典型。1 9 8 5 年，沙洲县( 现张家港市) 普及初等教育“四率”均在9 8 8 以上。吴 县枫桥乡集资2 2 万元，用于修建小学校舍。吴江县梅堰乡投资6 万元，用于发展 小学教育事业。太仓县茜泾乡1 9 8 4 年投资2 0 万元，为中心小学建造教学大楼。 全市农村小学基本实现了教育部提出的“一无两有”，即校校无危房、人人有课桌椅、 班班有教室。 ( 三) 制定地方义务教育标准( 1 9 8 8 1 9 9 1 年) 1 9 8 8 年，苏州把普及九年义务教育的重点放在农村，以乡镇为基本责任单位， 在城市以区为基本单位，苏州市教育局制订关于乡( 镇) 实施：中华人民共和国 义务教育法的验收标准和办法。根据法律允许和政策优惠，以多渠道筹集资金 缓解教育经费短缺的矛盾。充分调动乡镇政府的积极性。1 9 8 4 年以来，全市财政 预算内普通教育拨款年均增长率达到1 6 5 ，高于财政收入年均增长率6 5 的水 平。城市教育费附加征收比例提高到三税( 增值税、营业税、消费税) 的2 ，农 村征收率相当于人均纯收入的1 5 2 。教育费附加征收相当于同期国家教育经 费的7 2 1 l ，占了大头，此外，还有相当数量的校办企业支教资金以及社会集资、 个人捐资、企业资助等等2 。1 9 8 8 年7 月，张家港市妙桥镇首先达标。1 2 月，经苏 州市人大教科文组和教育局验收确认首批7 个乡( 镇) 达标。 l 张曾明：苏州农村实施义务教育的基本途径，苏州大学出版社，2 0 0 5 年，第3 5 页 2 张曾明：苏州农村实施义务教育的基本途径，苏州大学出版社，2 0 0 5 年，第9 4 页。 1 3 地方政府义务教育政策评价与建议 第三章地方政府义务教育政策的研究案例 表：7 个乡( 镇) 义务教育主要指标达标情况 小学 初中 省教委标准7 个乡( 镇) 水平省教委标准 7 个乡( 镇) 水平 生均占地1 3 m z1 5 5 m 21 5m z2 0m 2 生均占校舍 2 8 m 2 4 3 m 24 2 8m 26 4 m 2 危房情况消灭消灭 消灭消灭 生均占有图书 8 册以上 9 8 册1 5 册以上2 0 册 中心小学四室配套 实验和专用设备中心小学4 室 已建 4 6 室 实验中心 中心小学乡中学 仪器价值 中心小学0 ”万元 乡中学3 9 9 万元 0 2 6 万元2 1 7 万元 中心小学 中心小学有1 6 0 2 0 0乡中学2 0 0 - 2 5 0 米 体育设施2 0 0 米跑道 2 0 0 米跑道米跑道 跑道 中心小学乡中学 体育器材价值 中心小学o 2 5 万元乡中学1 4 2 万元 0 2 8 万元 0 4 5 万元 普及达标“四率”达标“四率”达标“三率”达标 “三率”已达标 师资状况7 0 o - 学历合格8 7 学历合格6 0 学历合格 8 7 学历合格 1 9 8 9 年港1 ：3 等4 个乡( 镇) 奋起直追，顺利达标。1 9 9 0 年又有9 个乡( 镇) 达标。1 9 9 1 年，张家港市在苏州率先成为全省首批实现九年制义务教育的达标县 ( 市) 。张家港市率先“达标”，引起了强烈震动。1 9 9 1 年底，全市有6 2 的乡( 镇) 和3 个城区先后按质按量通过了达标验收。 ( 四) 完成义务教育达标普及( 1 9 9 2 年) 这一年，各地以超常规