（行政管理专业论文）当前我国就业面临的形势及对策研究.pdf

内容摘要 y 6 3 9 5 46 就业是民生之本。“扩大就业，促进再就业，关系我国改革发展稳定的大局，关 系人民生活水平的提高，关系国家的长治久安，不仅是重大的经济问题，也是重大 的政治问题”。因此，研究当前我国的就业问题具有十分重要的现实意义。 全文内容共分以下五个部分： 第一部分分析了当前我国就业面i 临的形势，指出当前我国就业面临的形势发生 了重大变化，同时仍存在着十分突出的矛盾问题，包括就业总量矛盾问题、就业结 构矛盾问题和就业体制矛盾问题，这些问题的存在导致当前我国就业形势十分严峻。 第二部分详细分析了造成当前我国就业形势十分严峻的十二项原因：1 人口基 数大，新增劳动力总量多。2 就业的社会环境不宽松。3 第三产业发展不充分。4 就 业空间大的中小企业发展艰难。5 大力推广非正规就业和弹性就业形式的手段乏力。 6 对促进就业资金的投入不足。7 对失业者再就业能力的培训力度不够。8 劳动力市 场不完善，9 法制化、制度化和专业化的就业服务体系尚未形成。1 0 社会保障体系 不健全。1 1 劳动力总体素质结构不合理。1 2 教育体制改革滞后，人才培养结构不尽 合理。 第三部分分析了严峻的就业问题对我国政治、经济和杜会稳定的影响。 第四部分指出政府在解决当前我国严峻的就业问题时，应在控制失业率和新增 就业机会、利用财政政策、货币政策和收入政策调控失业率、保护就业弱势群体、 提供创业环境、维护就业公平、积极开发人力资本六个方面发挥积极的调控作用。 第五部分在借鉴国外就业理论的基础上，构建了我国就业政策的理论模型并结 合理论模型提出了解决当前我国严峻就业问题的具体对策，主要有：1 保持适度经 济增长速度，努力增加就业岗位。2 努力扩大劳务输出。3 继续控制人口增长。4 积 极发展教育。5 促进农业剩余劳动力多形式多渠道转移。6 加快城镇化进程。7 完善 劳动力市场，加强就业服务体系建设。8 面向劳动力市场，大力开发劳动力资源， 提高劳动力整体素质。9 健全社会保障制度。1 0 对就业困难群体实行就业援助政策。 关键词：就业；就业形势；政府；就业对策 a b s t r a c t t h e e m p l o y m e n t i sap e o p l e sl i v e l i h o o di tt h i s ”e x t e n dt h ee m p l o y m e n t ，p r o m o t et o t a k eu pe m p l o y m e n ta g a i n ，r e l a t et ot h eo u rc o u n t r yr e f o r mt h es t a b l eg e n e r a ls i t u a t i o ni n d e v e l o p m e n t ，r e l a t i n gt o t h el i v i n gh o r i z o n t a le x a l t a t i o no fp e o p l e ，r e l a t i n gt o g r o wt o c u r en a t i o n a l l yl o n ga n dp e a c e f u l ，i sn o to n l yi sa ni m p o r t a n te c o n o m i c p r o b l e m ，b u ta l s o i m p o r t a n tp o l i t i c a li s s u e ”t h e r e f o r e ，t h ee m p l o y m e n tp r o b l e m t h a ts t u d i e st h ef r o n tt h e c o u n t r yh a st h ev e r yi m p o r t a n ta n d r e a l i s t i cm e a n i n g t h ef u l lt e x tc o n t e n t si sd i v i d e di n t ot o t a l l yb e l o wf i v ep a r t s ： t h ef i r s tp a r ta n a l y z e dc u r r e n to u rc o u n t r ye m p l o y m e n tf a c eo fs i t u a t i o n ，p o i n to u t c u r r e n to u rc o u n t r ye m p l o y m e n tf a c eo ft h es i t u a t i o nt o o kp l a c et h ei m p o r t a n t v a r i e t y , s t i l l e x i s t sa tt h es a m et i m e v e r yo u t s t a n d i n g a n ds e l f - c o n t r a d i c t p r o b l e m ，i n c l u d e t h e s e l f - c o n t r a d i c tp r o b l e mi nt o t a ld e a li ne m p l o y m e n t ，e m p l o y m e n ts e l f - c o n t r a d i c tp r o b l e m i nc o n s t r u c t i o nw i t ht a k eu pe m p l o y m e n ts e l f - c o n t r a d i c tp r o b l e mi ns y s t e m ，t h es e e so f t h e s ep r o b l e m sc a u s e sc u r r e n t0 1 1 1 c o u n t r ye m p l o y m e n tt h es i t u a t i o ni sv e r y r i g o r o u s t h es e c o n dp a r to fd e t a i l e da n a l y s i sm a k ec u r r e n t0 1 1 1c o u n t r ye m p l o y m e n ts i t u a t i o n v e r yr i g o r o u s1 2r e a s o n s ：lt h ep o p u l a t i o nc a r d i n a ln u m b e r i sb i g m o o c h i n ga d dt h et o t a l d e a li nl a b o rf o r c e 2t h es o c i a lm i l i e uo fe m p l o y m e n t sd on o tl o o s e n 3t h et h i r di n d u s t r y d e v e l o p s t h e i n s u f f i c i e n c y 4 s m a l lb u s i n e s s e n t e r p r i s e i n b i g i n s i d ei n s p a c e i n e m p l o y m e n td e v e l o p m e n t sa r ed i f f i c u l t 5e x p a n dt h en o tr e g u l a rt a k i n gu pe m p l o y m e n t s t r o n g l yi s t i r e dw i t ht h ef l e x i b i l i t ym e a n so ft a k i n gu pe m p l o y m e n tt h ef o r m 6 r i g h t n e s s e so fd e v o t i o ns h o r t a g et h a tp r o m o t et a k e su p e m p l o y m e n t t h ef u n d s 7r i g h tn e s s e so f m e no u to f o c c u p a t i o n st a k eu pe m p l o y m e n ta g a i nt h et r a i n i n gd i n td e g r e eo f t h ea b i l i t yi s n o te n o u 【g h 8l a b o rf o r c em a r k e t sa r en o tp e r f e c t 9 l e g a l i z e ，s y s t e m i z et h ee m p l o y m e n t s e r v i c es y s t e mt h a tt u r nt ob e c o m ew i t hp r o f e s s i o nn o ty e t 1 0s o c i e t i e s g u a r a n t e e st h e s y s t e mi sn o ts o u n d 1 1t o t a lc h a r a c t e ri nl a b o rf o r c e sc o n s t r u c t i o n sa r en o tr e a s o n a b l e 1 2 a f t e re d u c a t i n gt h es y s t e mt h er e f o r m a t i o n ，t h et a l e n t e dp e r s o ne d u c a t e st h ec o n s t r u c t i o n d on o td ot h er e a s o n a b l e t h et h i r dp a r ta n a l y z e dt h er i g o r o u se m p l o y m e n tp r o b l e mt ot h ec o u n t r yp o l i t i c a l ， e c o n o m y w i t hs o c i a ls t a b l ei n f l u e n c e t h e f o u r p a r tc e n tp o i n t so u tt h eg o v e r n m e n t a tr e s o l v et h ef r o n tt h eo u rc o u n t r yt h e r i g o r o u se m p l o y m e n tp r o b l e m ，s h o u l d a tc o n t r o lt h e j o b l e s sr a t ew i t ha d d t h ee m p l o y m e n t o p p o r t u n i t i e s a n dm a k eu s eo ft h e p u b l i cf i n a n c ep o l i c y , c u r r e n c yp o l i c yt oa d j u s t t o c o n t r o lt h ej o b l e s sr a t ea n dp r o t e c tt ot a k eu pe m p l o y m e n tt h em i n o r i t yc o m m u n i t ya n d p r o v i d et os t a r t ab u s i n e s st h ee n v i r o n m e n ta n ds u p p o r tt h e e m p l o y m e n tw i t hi n c o m e p o l i c yf a i r , t h e6 ：p o s i t i v ed e v e l o p m e n tm a n p o w e rc a p i t a ld e v e l o p st oa d j u s tt oc o n t r o l t h ef u n c t i o np o s i t i v e l y t h ef i f t hp a r ti nd r a w i n gl e s s o n sf r o mt h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o ni ne m p l o y m e n ti n a b r o a d ，s e tu pt h eo u rc o u n t r yt a k eu pe m p l o y m e n tt h ec o m b i n a t i v et h e o r i e sm o d e lt h a t t h et h e o r i e sm o d e lo ft h e p o l i c yc o m b i n ec o n c r e t ec o u n t e rp l a np u t sf o r w a r dt h ed e f i n i t e l y c u r r e n to u rc o u n t r yi nu n d e r s t a n d i n g r i g o r o u se m p l o y m e n tp r o b l e m ，h a v i n gp r i m a r i l y ：1 k c 印w i t h i nl i m i t t h e e c o n o m yi n c r e a s e s t h e s p e e d ，w o r kh a r di n c r e a s et o t a k e u p e m p l o y m e n tt h ep o s t 2w o r kh a r dt o e x t e n dt h er e n ts e r v i c e e x p o r t a t i o n 3c o n t i n u et o c o n t r o lt h ep o p u l a t i o ni n c r e a s e 4 p o s i t i v ed e v e l o p m e n t se d u c a t e 5p r o m o t ea g r i c u l t u r e s u r p l u sl a b o rf o r c em u l t i f a m i l yt y p em a n yo u t l e t st r a n s f e r 6q u i c k l yt h et o w nt u r n st h e p r o g r e s s 7 p e r f e c tl a b o r f o r c e m a r k e t ，t h ee n h a n c e e m p l o y m e n t s e r v i c e s y s t e m d e v e l o p m e n t s 8f a c e st ot h el a b o rf o r c em a r k e t ，d e v e l o p i n gt h el a b o rf o r c er e s o u r c e s s t r o n g l y , t h es o u n ds o c i e t yi nc h a r a c t e r 9i nw h o l ei nt h ei nf o r c ei nl a b o ri ni n c r e a s i n g g u a r a n t e e ss y s t e m 1 0t a k et h eh e l p i n g - e m p l o y m e n ts t r a t e g yf o rt h ed i f f i c u l t yp e o p l ei n f i n d i n gw o r k 。 k e y w o r d s ：e m p l o y m e n t ；e m p l o y m e n ts i t u a t i o n ；g o v e r n m e n t ；e m p l o y m e n tc o u n t e r p l a n 当前我国就业面，临的形势及对策研究 引言 当前和今后一个时期，中国的就业面临着严峻的形势。同时，自2 0 0 2 年9 月 全国再就业工作会议开始，解决就业问题也迎来了一个良好的机遇，那就是就业问 题由劳动保障部门重视的问题变成国家和全社会重视的问题。江泽民同志在再就业 会议上讲话和党的十六大报告中，提出把“增加就业”作为国家宏观调控的四大目 标之一，这一定位对做好就业工作具有里程碑作用。如果说，1 9 9 8 年国有企业下岗 职工基本生活保障和再就业工作会议对就业工作的重视是定位于再就业为国有企 业减员增效的改革服务，那么，这次再就业工作会议和党的十六大报告第一次将“增 加就业”定位为国家基本的宏观调控目标，是质的飞跃。这意味着从此可以制度化 地动员全社会的资源来解决就业问题。怎样把握好这一历史机遇，切实贯彻党的十 六大报告精神，是当前需要深入研究的问题。胡鞍钢、杨宜勇、高书生、樊纲等专 家、学者纷纷著文，对我国当前的就业问题进行探讨，众说纷纭，莫衷一是。姑且 不论孰对孰错，这种纷争势必对解决当前我国的就业问题带来积极和消极的影响， 所谓积极影响的在于为解决就业问题提供了多种思路，可以考虑多方面的因素，而 消极之处在于在实践中无所适从。因此，当务之急是从理论上获得一个共识，并用 于指导实践，这样才能切实有效的解决当前我国的就业问题。以此为背景，笔者认 真研究分析各种观点，然后深入到郑州市劳动和社会保障局、河南省人才交流中心、 郑州市职业介绍中心，虞城县人事局、河南省博思人才交流服务公司等单位进行实 地考察，了解有关政策，查阅相关资料并与部分工作人员座谈，共同分析当前我国 的就业形势，形成原因及解决对策，取得了许多宝贵的第一手资料。以此为基础， 本文提出了就业政策的理论模型，为解决就业问题提供了个全面的思路。 当前我国就业面临的形势及对震研究 1 当前我国就业面临的形势分析 1 1 当前我国的就业形势发生了重大变化 1 1 1 经济的迅速增长带来了就业机会的迅速增长及就业结构的巨大变动 改革开放二十多年来，我国经济持续快速增长，带来了就业的迅速增长。1 9 7 8 年，全国城乡从业人员为4 1 0 2 4 万人，至2 0 0 0 年，则达到7 1 1 5 0 万人。事实上增 长的就业机会无疑更高，因为在改革前，无论在城镇还是农村，隐性失业的比例都 大大高于现在。 在就业总量获得迅速增长的同时，随着城市化、工业化过程的迅速推进以及所 有制结构、产业结构的全面调整，就业结构也发生了巨大变化。 1 9 7 8 年，城镇就业人口占全国就业人口的比重为2 3 7 ，至2 0 0 0 年，上升至 2 9 9 ；从三次产业间的情况看，1 9 7 8 年，全部就业人口中在一、二、三产业就业 的比重分别为7 0 5 、1 7 3 、1 2 2 ，至2 0 0 0 年，则分别为5 0 0 、2 2 5 、2 7 5 ， 二、三产业中，新兴行业所提供的就业机会也越来越多圆。 就业结构中的所有制分布变化更为突出，尤其表现在城镇。改革前，基于当时 的经济体制，城镇就业人口几乎全部集中在国有和城镇集体经济部门，其中国有部 门职工就占到全部城镇就业人口的7 8 。改革以来，个体、私营等非公有制经济以 及股份制、合资等其他类型经济发展迅速，也提供了越来越多的就业机会。2 0 0 0 年， 在国有、城镇集体经济部门以外就业的人员比重已经达到全部城镇就业人口的 5 4 9 ，大大超过了在国有、城镇集体部门就业的人数。从数量上看，在国有、城 镇集体经济以外部门就业的人员总量为1 1 6 7 3 万人，几乎等于改革以来城镇所增加 的就业人员总量( 后者为1 1 7 6 0 万人) 。换句话说，改革以来城镇新增就业机会几 乎全部来自于国有、城镇集体经济以外的其他经济部门。农村中非公有制经济发展 所带来的就业增长也相当大。 1 1 2 劳动就业的市场化程度越来越高 改革前，我国的就业体制为典型的计划就业体制。在城镇，政府对就业实施统 包统配，劳动力进入单位后国家统一规定工资及各种福利待遇水平，并提供事实上 的终身就业承诺。劳动力在不同地区、单位间的转换与流动也完全由政府部门实施 计划控制。在农村，劳动力则按户籍所在地就地就业方式。而且，城乡之间基本无 中国统计年鉴( 2 0 0 0 ) ，中固统计出版社，2 0 0 0 年，1 0 5 页n 。中国统计年鉴( 2 0 0 0 ) ，中国统计出版社，2 0 0 0 年，1 1 6 酉。 当前我国就业面临的形势厦对采研究 法流动。 改革以来，随着非公有制经济成长、劳动就业制度以及其他相关制度改革，整 个就业体制发生了比较彻底的转变，可以说已经初步完成了从计划就业体制向市场 就业体制的转轨。 在城镇，非公有制经济领域的就业从一开始基本就是按照市场原则进行的。劳 动力供需双方根据各自需要自主择业、自主用工，有关劳动工资等也由双方根据市 场供求关系谈判确定，并形成雇佣关系。国有及城镇集体经济领域，特别是企业领 域的就业体制也进行了重大改革。通过实施劳动合同、扩大企业自主权以及建立现 代企业制度等一系列改革，用工决定权已基本由政府转向企业，个人也有了充分的 选择权；工资、福利等开始走向企业与职工在国家政策范围内自主确定：劳动合同 制则基本全面取代了终身雇佣制度。即使在政府机构和事业单位，聘用制、合同制 以及公开招聘等也开始逐步推行。 在农村，联产承包责任制的实施使家庭再度成为最基本经济活动单位，同时也 给了农民比较充分的就业自由，城乡之间的流动壁垒逐步随城镇非公有制经济成长 而消失，农民可以在不同地区之间、城乡之间进行除城镇公有制部门特别是机关事 业单位中、以“干部”为主的某些职业以外的自由职业选择。此外，农村中乡镇企 业就业从一开始也基本是遵循市场原则的。 1 2 基于中国特定的国情，就业领域仍然存在值得关注的突出问题 尽管就业机会在改革以来随经济迅速增长而太幅度增长，新的就业体制框架也 初步确立，但由于我国毕竟是一个人口压力巨大、资源相对不足、经济基础总体不 强的国家，所以，就业问题仍然是当前及今后相当长时期内必须面对的难题，也是 政府和社会各界必须通力解决的问题。主要矛盾集中在以下三个方面： 1 2 1 就业总量矛盾问题 基于过大的人口压力和相对薄弱的经济基础，劳动力供给过剩、需求不足的总 量不平衡问题是最为突出的问题。从劳动力供给方面看，就业压力主要来自于三个 方面：一是目前城镇结存的失业和未实现再就业的下岗职工。目前对此数量无准确 统计数据，但最保守估计也要在i 0 0 0 万人以上；二是新成长劳动力。综合多种研 究，未来5 1 0 年内，全国每年的新增劳动力数量也都不会低于1 0 0 0 万人；三是 农村剩余劳动力的数量更为巨大，达1 5 亿左右，这些劳动力都要陆续被排出并重 新就业。形象点讲，目前的就业压力就象三股“洪流”交汇，包括城镇每年新增劳 当前我国就业面临的形势及对笼研究 动力1 0 0 0 万人左右，国有企业下岗失业人员1 1 5 0 力人左右，再加上农村大量转移 的富裕劳动力。中国人民大学劳动人事学院教授郑功成认为，这种“三碰头”的局 面，总量矛盾和结构性矛盾交织的状况，不仅是一个长期化的问题，而且有扩大化 的趋势。 1 2 2 就业结构矛盾问题 除总量矛盾外，劳动力供求在城乡之间、不同所有制之间、不同行业之间、不 同地域之间也存在明显的结构矛盾。 在城乡之间，新增就业机会基本集中在城镇，农村面临的主要是大量剩余劳动 力如何向城镇转移的问题；在不同所有制之间，公有制体制内仍然存在大量冗员， 而新增就业机会主要在非公有制经济领域：在不同产业( 行业) 之间，各种传统产 业普遍存在大量富余人员，进一步吸纳劳动力的能力很低，不少行业还要逐步排出 劳动力，新增就业机会则主要集中在各种新兴产业；在不同地域之间，中西部地区、 老工业基地以及一些中小城市就业矛盾突出，沿海发达地区和新兴城市则能够提供 较多的就业机会。所以，大规模的劳动力流动及就业转移也将是未来相当长时期内 必须面对的重大问题。此外，从劳动力自身的结构情况看，低素质劳动力大量过剩， 而具有较高文化素质和较高劳动技能的高素质劳动力又相对短缺。 随着加入w 后必然出现钓更大规模韵经济结构谲整，不同领域劳动力供求不 平衡的就业结构矛盾将会更加突出。长期依赖保护的产业、老工业基地、中西部地 区中小城市、国有部门等特定领域的失业问题可能会相当严重，大量低素质劳动力 甚至可能被劳动力市场彻底排斥，形成长期固定失业。另外，大量农村劳动力进入 城镇而就业机会明显不足，也极有可能形成一个较为庞大的流民群体。 1 2 3 体制矛盾问题 改革以来劳动就业的市场化程度越来越高，主要体现为雇佣关系形成的行为主 体发生了由政府向雇佣双方的转换、劳动力价格越来越多地靠市场决定、劳动力流 动性越来越强等方面。但是，这并不是劳动力市场建设的全部。完备的劳动力市场 还必须包括一整套能够确保劳动力自由流动、保护劳动者基本权益、协调劳资关系 的制度和规则体系。从这些方面看，现行体制不在诸多问题。 ( 1 ) 劳动力流动仍然存在是明显制度障碍。在城乡和地区之间，虽然流动越来 越自由，但户籍制度以及由此派生的涉及劳动者工资、社会保障待遇及至居住、子 嘹望新闻周刊“两会”报道组：就业工作：三方八手纾解压力* ，c t 睡望2 0 ( 3 年第i o 期。 4 当前我国就止面临的形势及对麓研充 殳教育等各方面的歧视性政策对流动的影响极为突出，不仅全面提高了转移成本， i ：乜导致转移后的就业普遍缺乏稳定性。其间既有国家政策的问题，也有地方政府以 及各类用人单位的政策问题。在不同所有制之间，出于社会保障体系仍然未能实现 广覆盖，众多非公有制部门尚未纳入有效的制度体系，同时还有一些旧体制遗留责 任问题，致使劳动力在所有制之间的流动，特别是从国有部门向非国有部门的流动 难以顺利实现。 ( 2 ) 缺乏有效的就业服务及失业人员生活保障机制。面对严峻的就业总量和结 构矛盾，有效的就业服务及失业缓冲机制必不可少，包括对失业人员提供就业信息、 转移培训、就业指导等服务，使大多数劳动力能够在新领域实现就业；对难以实现 重新就业的则提供基本生活保障。近些年来，我国先后建立了失业保险、国有企业 下岗职工基本生活保障和再就业制度以及最低生活保障制度，成绩值得充分肯定， 但问题也很突出。一是有关制度偏重生活保障，就业服务严重不足；二是基本生活 保障制度能力极为有限，难以承受大规模失业压力。有关制度也未能实现广覆盖， 很多人尤其是非国有部门职工难以得到相关制度的服务和保障。 ( 3 ) 缺乏有效的劳资矛盾调和机制。随着所有制结构的全面调整、企业市场主 体地位的全面确立以及就业的市场化，劳资关系和劳工利益保护已成为必须正视和 认真解决问题，但目前的制度建设还相当滞后。符合市场体制要求，涉及劳动合同、 劳动争议及仲裁的法律法规很不规范，且空白很多，与国际惯例有较大差距：同时， 有法不依、违法不究或不公平执法等问题也相当突出。一些地方，尤其在非公有制 经济领域，劳资矛盾特别是劳工权益受损问题已相当严重。此外，以单位为基础的 传统社会组织方式与社会控制方式也面临很大挑战。 当前及今后一个较长时期内，我国就业形势仍十分严峻。我国就业方向的主要 矛盾是劳动者充分就业的需求与劳动力总量过大、素质不相适应之间的矛盾。主要 表现在劳动力供求总量矛盾和就业结构性矛盾同时并存，城镇就业压力加大和农村 富余劳动力向非农领域转移速度加快同时出现，新成长劳动力就业和失业人员再就 业问题相互交织。焦点集中在下岗失业人员再就业上。 2 当前我国就业形势严峻的成因分析 2 1 人口基数大，新增劳动力总量多 张耀尧：t ，我国社会保障面临的挑战与时蓑经济要参2 0 0 3 午第i 2 期。 当前我国就业面临的形势反对策研究 人口众多，劳动力严重供过于求且持续增长，这是我国产生就业问题的基本原 因。目前，我国总人口已达1 2 5 亿，经济活动人口成达7 3 亿。未来1 0 2 0 年我 国总人口和经济活动人口还将有较大幅度的增长，人口峰值在2 0 3 0 年前后将达到 1 6 亿，经济活动人口2 0 1 0 年将达到8 亿，2 0 2 0 年将达到峰值8 4 亿，比现在净增 1 1 亿人。 2 2 就业的社会环境不宽松 目前多数国家认为，在失业率上升阶段，政府最主要的任务是两个，即发展经 济和促进就业，并为此提供一个公平和公正的社会环境。如对城镇失业人群提供特 殊的就业援助，直接创造就业岗位等。这些国家认为，由政府直接创造就业机会安 置失业人员的办法，其成本大大低于给予失业人口的失业保障。目前我国在就业矛 盾十分突出的情况下，各级政府及各有关职能部门为下岗、失业人员积极创造就业 岗位的良好社会环境不够，在税收、工商、劳动、信贷、保险、城市管理、收费等 方面仍然存在门槛高、范围窄，收费多、服务不到位等突出问题。根据有关部门的 抽样调查，下岗失业人员中享受过政策优惠的比例不足2 0 ，其中享受过小额贷款 的只占7 6 。这些问题均制约了就业的扩大。 2 3 第三产业发展不充分 第三产业是吸纳就业最多的产业。据国家统计局测算，2 0 世纪9 0 年代，我国 第二产业增加值每增长1 个百分点平均增加就业岗位仅为1 7 个，而第三产业增加 值每增长1 个百分点平均增加就业岗位达8 5 个。但是我国第三产业的发展却很不 充分，从业人员比例仍然偏低。目前第三产业的从业人员仍仅占全国从业人员的 2 7 7 。而美国在1 9 9 7 年时就已达到8 1 2 ，一些发展中国家也已达到了5 0 左 右。我国不仅第三产业的人业人员比例偏低，而且第三产业从业人员的结构不尽全 理，即传统服务业从业人员多，新兴服务业从业人员比例低。具体表现是：在生活 服务业为消费者服务的从业人员较多，而在生产服务业为生产者或厂商服务的从业 人员则比例偏低。据国家统计局资料表明：截止到2 0 0 1 年底，批发零售贸易和餐 饮业的从业人员占第三产业从业人员的比例达2 4 ：而金融保险业的从业人员只占 第三产业从业人员比例的1 7 ；社会服务业的从业人员占第三产业从业人员比例 也只有4 7 。目前方面是我国从事公共事业、社会福利、社区服务、信息咨询、 中介组织、审计、会计等社会服务行业的人员偏低。另一方面是我国服务市场仍存 在部分行为行业市场准入限制过严、垄断经营严重的问题，尤其是在进入贸易、教 6 当前我国就业面临的形势厦对策研究 育、文化、中介服务笔行业的资质条件认可方面，对国内投资者仍然卡得过死，限 制了服务业就业人数的大幅增长。 2 4 就业空间大的中小企业发展艰难 如今无论世界上哪一个国家，中小企业都是吸纳就业的主要渠道，尤其是一些 发达国家的中小企业比例已达7 5 以上。目前世界多数国家均将对中小企业的扶持 作为政府的工作重点之一。多年来，我国各级政府和有关部门对企业的扶持重点则 是“抓大放小”。这一政策导向致使我国的中小企业发展十分困难，尽管目前我国 出台了中小企业发展促进法，但由于相关措施不配套，很多条款无法实施。尤 其是中小企业融资难的突出问题仍没有缓解，从而使吸纳就业最多的中小企业发展 步履维艰。 2 5 大力推广非正规就业和弹性就业形式的手段乏力 长期以来，各级政府强调和考虑正规就业的因素较多，积极采取措施发展非正 规就业和弹性就业的手段不力，从而，加剧了就业矛盾的突出。国外一些国家政府 除从政策上鼓励失业人员兴办多种形式的合作经济、合伙经济、股份制经济或从事 个体劳动外，还资助失业者积极参加政府组织的社区服务、以工代赈、清扫环境、 维护交通、植树种草、接送儿童等非正规就业工作。并在这些工作中实行季节工、 临时工、小时工、轮岗制等阶段性、弹性和非全日制就业等灵活的工作制度和形式。 比如，一些国家政府为鼓励企业减少裁员，提倡一星期4 天工作制，甚至1 份工作 由2 人或2 人以上轮流做，以加大全社会劳动的参与率。我国在采取措施大力推广 非正规就业和弹性就业方面的手段则明显不足。o 2 6 对促进就业资金的投入不足 目前我国对城镇人员的部分资金投入，重点是投入到低保和失业保障方面，而 对促进就业资金的投入却明显不足。前者投入是缓解暂时的困难，后者投入才是解 决长远问题，因为具有劳动能力的城镇居民真正想要的是就业岗位而不是保障资 金。目前多数工业发达国家都改变了过去单纯靠现金补助失业者的办法，而选择了 事前防范失业和促进就业的积极劳动就业政策，即加大了对促进就业资金的投入， 相应建立了促进就业基金、专业培训基金等各类扩大就业的专项基余。目前我国各 级政府还没有从以基本生活保障为工作重心转到以促进就业保障为工作重心上来， 胡鞍钢：非正规就业破梓就业压力经济研究参考2 0 0 3 年第7 期。 7 当前我国就业面临的形势厦对策研究 尤其是还没有建立规范的促进就业基金。出于这一重要调节手段的缺失，直接影响 了我国扩大就业措施的落实。 2 7 对失业者再就业能力的培训力度不够 目前，我国对失业者再就业能力的培训存在培训机构不规范、培训课程不对路、 培训费用过高、培训单位与用人单位相脱节等诸多问题，致使一些失业者经培训后 仍在失业。国外的就业培训机构则是在政府统一规划和指导下进行，他们根据市场 需求去开展多层次、多领域、多种形式的职业技能培训、转岗转业培训以及劳动预 备制度教育。一些国家政府为鼓励失业人员更加积极地为求职而接受培训，规定失 业人员只有愿意接受职业培训和能证明其在积极寻找工作的情况下才能领取失业 救济金。并且对失业者在学习和培训期闻的学费和一定的生活费用实施免费措施， 培训经费则由政府向高校、研究机构和培训机构等提供资助。为避免培训的盲目性， 多数国家政府不断跟踪劳动力市场的变化而经常调整和改革培训教育体制和培训 课程的内容。我国在这些方面则存在较大的差距。 2 8 劳动力市场不完善 我国劳动力市场不完善，尚未形成合理流动的就业体制。主要表现在：首先， 由于受户籍制度、人事档案制度、跨省就业核准制度和外来人员就业许可帛8 度等劳 动力人事行政管理制度的制约，全国统一的劳动力市场尚未形成，城乡之间、不同 经济成分企业之间、发达地区与欠发达地区之间的劳动之间的劳动力流动，仍然存 在着实际上障碍。从而不利于劳动者自主择业权的实现和人力资源的充分利用。其 次，市场化的就业体制尚未形成。据统计，我国城镇劳动力市场化程度大约在1 0 9 6 左右。我国劳动力市场的就业信息服务体系也十分落后，就业信息服务急待加强。 o 2 9 法制化、制度化和专业化的就业服务体系尚未形成 就业服务体系不仅涉及到就业标准的界定、就业目标的制定、就业战略的筹划、 就业政策的实施、就业服务机构的资质审核、就业项目的落实、就业能力的培彭叭 社会保障资金的管理与发放等一系列问题的整合，而且还涉及到促进就业法、社 会保险法、社会福利法、劳动就业基会保障法以及失业标准及登记办法、 特困人员生活服务优惠卡等系列法律法规和条例的制定和实施。我国目前还 郝忠胜：“未来十年我国就业面临的形势和战略研究p ，、财经问题研究2 0 0 3 年第6 期。 8 当前我国就业面临的形势及对蓑研究 未建立和形成这样一整套沿着制度化、经常化、专业化、社会化方向发展的城镇就 业服务和反贫困工作的运行机制，从而使失业者感到在就业服务方面遇到的诸多难 题无法解决。 2 1 0 社会保障体系不健全 在市场经济条件下，社会保障制度是缓解就业压力并为就业提供宽松社会经济 环境的一个技术性措施。由于种种原因，目前，我国的失业保障制度建设严熏滞后， 其存在的主要问题有：失业保障制度的社会化程度低，企业包袱重；失业保障覆盖 面狭窄；失业保障待遇水平低，与现阶段的平均水平不相适应；失业保障基金筹集 困难，数量有限：基金管理体制不健全；失业保障立法不健全等。 2 1 1 劳动力总体素质结构不合理 劳动力总量供给长期大于需求，而适应社会经济发展的高素质劳动力又严重不 足。据统计，目前，我国劳动者平均受教育程度仅为4 年左右；非农业劳动者平均 受教育程度也只有8 年。知识分子人数( 包括科技人员) 大约有2 0 0 0 多万人，仅 点总人口的2 一2 5 ；而发达国家一般占2 5 一4 5 。同时，我国一般劳动力的素质 也普遍较低。据劳动与社会保障部统计，我国技术工人中技术等级属于初级水平的 占7 1 ，在全部从业人员中，技师仅有3 4 万人。这一劳动力素质低下的现状，难以 适应科技进步与发展的需要。另据调查，在有再就业愿望的下岗职工中，7 0 以上 的人属“4 0 5 0 ”人员，他们年龄偏大，技能单一或没有一技之长，大量的下岗劳动 力素质达不到新增就业岗位对劳动力素质的要求。o 2 12 教育体制改革滞后，人才培养结构不尽合理 我国目前的就业矛盾，既存在总量问题，也存在结构问题。结构问题主要反映 在教育体制和人才培养结构上。在劳动力市场上，一方面是因为某些专业过剩致使 一批大学生成为失业者，一方面是由于某些技术工种断档而导致技术工人严重不 足。从中不仅可以窥见我国的教育结构与市场需求的脱节，同时也可反映出目前教 育体制的弊端和办学思路方面的问题。近几年，我国教育部门对办国际一流大学强 调和投入的较多，而对办职业教育强调和投入的较少，从而致使人才培养结构严重 失衡，增大了国内的就业压力。 3 严峻的就业问题对我国的影响 郑北雁：西方国家再就业工程压其借鉴意义，财经问题研究 2 0 0 3 年茅期。 当前我国就业面临的形势及对策研充 就业领域各种矛盾和问题直接涉及政治、经济和社会稳定。近年来，我国政治、 经济和社会领域所出现的很多矛盾、问题，都直接或间接地与就业问题有关。 失业问题对政治、经济和社会发展的威胁非常突出。首先，劳动力是一种资源， 就业极不充分一般会影响经济总产出并可能导致就业的进一步下降，形成恶性循 环。更重要的是，失业会直接导致贫困并引发收入差距的扩大甚至两极分化。从我 国的情况看，虽然改革以来经济的增长及就业增长使大多数居民的收入都有或多或 少的增长，但近些年来比较严重的失业( 下岗) 问题加上社会保障制度建设的相对 滞后，所带来的贫困以及与此相关的收入差距过大问题己经相当严重。除农村仍有 相当数量的贫困居民外，城市也逐步形成了一个明显的贫困阶层，并形成了比较突 出的两极分化问题，进一步产生了需求不足、社会不满情绪以及各种反社会行为增 加等问题，已经对政治、经济和社会稳定构成了比较突出的影响。o 就业的结构性矛盾以及影响就业转移的体制性矛盾总是会使一些领域的矛盾 更加尖锐。比如失业压力过分集中于特定区域或集中于特定群体，都会形成严重的 社会不稳定因素，且近年已有突出表现。在就业的结构性矛盾中，城乡之间就业矛 盾应重视。当前对中国发展影响至深的城乡二元结构问题在很大程度上就是就业矛 盾。 其他一些体制因素带来的矛盾和问题对社会稳定的影响也相当明显。比如目前 大量流动就业人口在经济及社会生活方面都明照处于社会边缘状态，其利益和要求 难以表达，政府也难以实施有效管理；在劳资双方关系方面，劳资矛盾特别是劳动 者基本利益得不到有效保护等问题也日益突出，对社会稳定构成了明显不利影响。 3 1 党的阶级基础将会动摇 如果目前大批的城镇下岗工人和农村富裕劳动力无法向非农领域转移的状况 得不到缓解，将导致相当数量的工人、农民的生活越来越贫困，从而使越来越多的 为共和国做出贡献的工人、农民等基本群众对党和国家的政策产生怀疑和不满情 绪。这不仅会影响已经取得的改革成果的巩固，影响企业改革和经济结构调整工作 的深入，同时将使党失去越来越多的工人、农民等基本群众，使党的“三个代表” 的指导思想大打折扣，最终将导致党的阶级基础的动摇。 3 2 经济运行面临通货膨胀的风险 葛延风 要特别关注就业问题，经济研究参考2 0 0 3 # - g2 期。 1 0 当前我国就业面，陋的形势及对蓑研究 为最大限度的就业，必须要保证一定的经济增长率。而我国经济运行却面临着 需求不足的矛盾，为刺激总需求，中央政府采取了积极的财政政策以发行国债用于 基础设施建设来扩大总需求，进而拉动经济增长。据国家统计局测算，自1 9 9 8 年 实行积极的财政政策以来，其对经济增长的贡献是：1 9 9 8 年1 5 个百分点，1 9 9 9 年2 个百分点，2 0 0 0 年1 7 个百分点，2 0 0 1 年1 8 个百分点；这4 年对经济增长的 贡献合计为7 0 个百分点。如果按经济增长一个百分点可吸纳就业人数1 0 0 万计算， 4 年的积极财政政策共解决了7 0 0 万人的就业问题。但财政也为此付出了很高的代 价，这4 年共发行国债5 1 0 0 亿元，相当于每解决一个人的就业问题，财政就要背 负约7 3 万元的债务。到2 0 0 1 年末，财政债务总余额已达1 6 0 0 0 亿元，占当年g d p 的1 6 7 ，是当年财政收入的9 7 7 。2 0 0 2 年财政预算赤字仍高达3 0 9 8 亿元，这样 到2 0 0 2 年末，财政预算债务余额将接近2 万亿元，届时将超过当年的财政收入。2 万亿的债务，若按2 的年息计算，其债务负担每年就为4 0 0 亿元。因此，巨额的财 政债务将成为财政的沉重负担。如果财政不能很好增加收入并安排好偿还债务的预 算支出，财政将会陷入债务危机。其结果将被迫以财政性货币发行来偿还债务，进 而引发通货膨胀。因此，前财政部部长项怀诚明确表示：“积极的财政政策一定要 逐步淡出。没有一个国家的政府，没有一个国家的财政部长能够长期的实行积极的 财政政策不出问题。”“ 3 3 阻碍国有企业改革的推进 国有企业改革的继续推进要求企业释放富余人员，让这部分人员下岗或与企业 解除劳动关系实现再就业。而严峻的就业形