（行政管理专业论文）我国社区公共产品供给变革中的政府角色探讨.pdf

摘要 摘要 社区公共产品是指在社区范围内，为满足社区成员的共同需求而被其共同平 等消费的公共产品，包括社区服务、社区卫生、社区环境、社区治安、社区文化、 社区医疗等。随着社会主义市场经济体制改革，我国的经济结构和社会结构发生 了很大变化，居民与社区的关系越来越密切，社区对老年入、下岗职工、残疾人、 特困户等群体的重要性增大。社区公共产品已成为居民最直接、最重要的基本公 共需求。政府单一供给使我国社区公共产品供给方面存在供需矛盾，有些公共产 品供给不足，而有些公共产品领域表现出过度的市场化，供给不均衡的问题也尤 其严重。为适应转型期社区的变化，我国在上世纪8 0 年代开展社区建设，改变社 区公共产品供给体制。在各个地方政府的实践中，多中心供给成为社区公共产品 供给变革的主要方向。 社区公共产品由政府单一供给向多中心供给转变是一个长期艰难的过程，面 临很多的挑战。由于政府在社区发展中的主导地位，明确政府在社区中扮演的角 色，对构建社区公共产品多中心供给具有重要的理论和现实意义。 一论文第一章对社区公共产品相关概念进行了界定，提出问题，并对国内外有 关社区公共产品供给和政府角色定位的研究现状进行归纳总结。第二章是论文研 究的理论基础，讨论了多中心治理理论、公民社会理论、政府角色理论( 企业政 府理论和新公共服务理论) 对选题的借鉴意义。第三章是对我国社区公共产品供 给变革的分析。首先分析了计划经济体制下的社区背景和政府单一供给公共产品 的特点，然后分析体制改革背景下的社区变化和公共产品多中心供给的特点，最 后分析我国社区公共产品供给变革中面临的挑战。第四章是对政府在社区公共产 品供给变革中的角色思考，首先分析了政府的角色定位，然后分析在实践中政府 角色存在的偏差。第五章，在前文分析的基础上，提出政府角色实现的途径。本 文认为，在社区公共产品供给变革中的政府应是有限、服务、责任、法治的政府； 政府角色定位可以通过创新政府理念，创新政府治理方法，理顺政府与市场、社 会主体的关系，培育社区社会资本、发展公民社会四条途径实现。 关键词：社区公共产品，多中心供给，政府角色 a b s t r a c t a b s t r a c t c o m m u n i t i e sp u b l i c g o o d sr e f e r st ot h ep u b l i cg o o d s ，i n c l u d i n gc o m m u n i t y s e r v i c e s ，c o m m u n i t yh e a l t h ，c o m m u n i t ) re n v i r o n m e n t ，c o m m u n i t yp o l i c i n g , c o m m u n i 够 c u l t u r e ，c o m m u n i t yh e a l t hc a r ea n ds oo n ，w h i c ha r ec o n s u m e de q u a l l yt os a t i s f y c o m m u n i t yr e s i d e n t s c o t f l i i l o nn e e d si nt h es c o p eo fc o m m u n i t i e s s i n c et h ee c o n o m i c r e f o r m ，c h i n a se c o n o m i cs t r u c t u r ea n ds o c i a ls t r u c t u r eh a sc h a n g e dg r e a t l y ，t h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nu r b a nr e s i d e n t sa n dc o m m u n i t i e sa r eg e t t i n gc l o s e ra n dc l o s e r ， c o m m u n i t yp u b l i cg o o d sh a v eb e c o m et h em a i np a r to fu r b a nr e s i d e n t s b a s i cp u b l i c n e e d s t h e t r a d i t i o n a l “s i n g l es u p p l i e r i n s t i t u t i o na r r a n g e m e n t s ，i nw h i c ht h e g o v e r n m e n ti st h em a i nb o d yt os u p p l yt h ep u b l i cg o o d s ，c a nn o tm e e tt h ed i v e r s i f i e d n e e d sa n ym o r ei nt h et r a n s i t i o n a lp e r i o d i no r d e rt om e e tt h ec h a n g e so fc o m m u n i t i e s i nt h et r a n s i t i o na g e ，t h eg o v e r n m e n th a sc a r r i e do u t c o m m u n i t yc o n s t r u c t i o n t o c h a n g et h ec o m m u n i t yp u b l i cg o o d ss u p p l ys y s t e ms i n c e8 0 si nt h el a s tc e n t u r y i nt h e v a r i o u sp r a c t i c e so fl o c a lg o v e r n m e n t s ，t h ep o l y c e n t r i c s u p p l ys y s t e m ，i nw h i c h m u l t i - b o d yp a r t i c i p a t ea n dc o o p e r a t ei np u b l i cg o o d sf i e l d ，h a sb e c o m et h em a j o r d i r e c t i o n t h et r a n s i t i o nf r o ms i n g l eg o v e r n m e n ts u p p l yt op o l y c e n t r i cs u p p l yo f c o m m u n i t y p u b l i cg o o d si sal o n g t e r mp r o c e s sf u l lo fl o t sc h a l l e n g e s d u et ot h ed o m i n a n tp o s i t i o n o fg o v e r n m e n t si nc o m m u n i t yc o n s t r u c t i o n ，t h e r ei si m p o r t a n tt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a l s i g n i f i c a n c et od e f i n et h er o l eo fg o v e r n m e n t si no r d e rt oc o n s t r u c tp o l y c e n t r i cs u p p l y s y s t e mo fc o m m u n i t yp u b l i cg o o d s i nc h a p t e r1 ，t h ep a p e rh a sf i r s t l yd e f i n e dt h ec o n c e p to f c o m m u n i t yp u b l i cg o o d s a n d p r o p o s e dt h eq u e s t i o nw h i c hw a st h em a i nt o p i co ft h ep a p e r ，s e c o n d l y , t h ep a p e r h a ss u m m a r i z e dt h er e l a t e dr e s e a r c h e so nc o m m u n i t yp u b l i c g o o d ss u p p l ya n d g o v e r n m e n tr o l e si nd o m e s t i ca n df o r e i g nc o u n t r i e st op r o v et h et o p i c ss i g n i f i c a n c e i n t h el a s t ，t h ei d e a sa n df r a m e w o r ko ft h ep a p e ra r ei n t r o d u c e d i nc h a p t e r 2 ，t h ep a p e r h a sd i s c u s s e dt h et h e o r e t i c a lb a s e so ft h et o p i c ，i n c l u d i n gp o l y c e n t r i cg o v e r n a n c et h e o r y , c i v i ls o c i e t yt h e o r y , e n t e r p r i s e sg o v e r n m e n ta n dn e w p u b l i cs e r v i c et h e o r y i nc h a p t e r3 ， t h ep r o c e s sa n ds t a t u si nq u oo ft h et r a n s i t i o no fc o m m u n i t yp u b l i cg o o d ss u p p l ya r e i i 型墅翌墅坚要一一 a n a l y z e d s p e c i a l l y ，t h r e ea s p e c t sa lei n c l u d e d ：t h ec o m m u n i t yu n d e rt h ep 1 砌n g e c o n o m ms y s t e ma n dt h es i n g l ec e n t e rs u p p l ys y s t e m ；t h ec h a n g eo fc o m m u n i t yi nt h e t r a n s i t i o na g ea n dt h ep o l y c e n t r i cs u p p l ys y s t e m ；t h ee h a l l e n g e si nt h ep r o c e s so f t h e t r a n s i t i o no fc o m m u n i t yp u b l i cg o o d ss u p p l y i nc h a p t e r 4 ，t h ep a p e rh a sd i s c u s s e dt h e r o l eo fg o v e r n m e n ti nt h et r a n s i t i o np r o c e s sa n da n a l y z e dt h ep r o b l e m si 1 1 p r a c t i c e i n c h a p t e r5 ，b a s e d0 1 1t h es t u d yb e f o r e ，s o m et i p so fr e c o m m e n d a t i o na l ep r o p o s e di nt h e l a s t t h ep a p e ra r g u e dt h a tt h eg o v e r n m e n ts h o u l db el i m i t e d ，s e r v i c e o r i e n t e d ，a n d r e s p o n s i b l ea n dg o v e r n a n c ei nl a wi nt h et r a n s i t i o no f c o m m u n i t yp u b l i cg o o d ss u p p l i e s s y s t e m t h eg o v e r n m e n tc a l lc h a n g ei t sg o v e r n a n c ei d e a , m e t h o d ；r a t i o n a l i z et h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e ni t s e l fa n dt h eo t h e ro r g a n i z a t i o n s ，t os u p p o r tt h ed e v e l o p m e n to f s o c i a lc a p i t a la n dc i v i ls o c i e t yi nc o m m u n i t i e st op l a ya r o l ei nt h ep r o c e s st oc o n s 缸u c t p o l y c e n t r i cs u p p l y i n gs y s t e m t h el a s tc h a p a t e ri st h ec o n c l u s s i o n k e y w o r d s ：c o m m u n i t yp u b l i cg o o d s ，p o l y c e n t r i cs u p p l y , g o v e r n m e n t sr o l e m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名：蚤盗盔日期：加7 年彳月l 汨 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 日期：7 年6 月f z e t 第一章绪论 1 1 概念界定和问题提出 1 1 1 社区概念界定 第一章绪论 社区概念最早由德国社会学家f 滕尼斯提出。经过一百多年的发展，国内外 学者们对于社区内涵的界定出现了多元化的趋向，不同学者分别从社会群体、过 程社会系统、社会功能、地理区划、归属感、认同感及社区参与等不同角度来界 定社区。中文“社区”一词是在2 0 世纪3 0 年代从美国引进。一般认为，社区是 进行一定的社会活动，具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体及其活动 区域。这个定义兼顾到了人口、地域、设施、制度、意识等社区的基本要素。 本文研究的是我国社区公共产品的供给问题，在把握社区的本质和特征之后， 就需要对我国社区有一个清晰的界定，从而使社区公共产品供给问题在实践中更 具操作性。我国在2 0 世纪9 0 年代的社区建设中，按照“便于服务管理，便于开 发资源，便于社区居民自治”的原则，并考虑地域性、认同感等社区构成要素， 对城市社区的范围进行了统一的规定，即城市社区的范围一般是指经过社区体制 改革后作了规模调整的居民委员会辖斟1 1 。本文研究的社区就是以民政部门的划分 为准，采用这种观点，不仅是因为这种方式存在于现实之中，而且从公共产品视 角来看，社区把公共产品范围缩小到一个小集团之中，是各种公共产品供给的落 脚点，更容易将消费者的偏好与生产数量联系起来，使公共产品获得有效供给。 1 1 2 社区公共产品的内涵 1 1 2 1 社区公共产品的概念 社区公共产品属于公共产品的范畴。公共产品理论源于十九世纪八十年代西 方社会，其概念最初由瑞典经济学家林达尔提出来。随后，经济学界的其他学者 也纷纷提出各种有关公共产品的定义，其中最为经典的是美国学者萨缪尔森在公 共支出的纯理论中给出的，即“每一个个人对该物品的消费不会造成其他个人 消费的减少。根据萨缪尔森给出的公共产品定义得出公共产品具有两大本质特 性：消费的非竞争性和消费的非排他性。非竞争性是指个人或厂商对公共产品的 电子科技大学硕士学位论文 消费并不排斥、妨碍其他人或厂商对它的享用，也不会因此减少其他人或厂商享 用该产品的数量和质量。非排他性是指将不为公共产品付费的个人或厂商排除在 公共产品的受益范围之外，在技术上不可能或技术上可行但排他成本高昂到在经 济上不可行。完全满足两个条件的产品被称为纯公共产品。许多产品在受益上既 可以排他，在消费上也有竞争性，这类产品便是纯粹的私人产品。但现实生活中 产品和服务消费的排他性和竞争性只是程度上的差异，纯私人产品和纯公共产品 是消费特征的两个极端，更为普遍的是介于纯公共产品和纯私人产品之间的准公 共产品( 或混合公共产品) 。这些准公共产品在某种条件下可以实现排他，社区的 兴起便是一种依靠距离产生的经济且有效的排他手斟2 1 。 从国内外学术界研究的现状来看，有关社区公共产品的相关提法有两种：一 是美国经济学家布坎南的“俱乐部理论 认为：“有趣的是这样的物品和服务，它 的消费包含了某些公共性，在那里适度的分享团体多于一个人或一家人，但小 于一个无限的数目。公共的范围是有限的 。二是从公共产品的空间有效性( 受 益范围) 的角度来认识社区公共产品。这两种提法并不矛盾，史蒂文斯甚至认为 “社区本身就是俱乐部。”本文主要从空间范围角度区分社区公共产品。从空间范 围上，公共产品可以划分为全国性公共产品和地方性公共产品。全国性公共产品 是指覆盖全国、对国家范围内的所有人都不实行排他的公共产品，如国防、法律 制度等。地方性公共产品是指某一个地方的居民可以享用的公共产品。这里的“地 方 可大可小：大到某一区域，如三峡工程辐射长江流域多个省区；其次可以是 一个城市，如城市的供水、供热、供气等；小到城镇、街道和社区。全国性公共 产品、地方性公共产品的划分是纯公共产品、准公共产品划分的具体体现，前者 主要对应纯公共产品，而大部分地方性公共产品相对而言是准公共产品。显然， 社区公共产品属于社区范围内的地方性的公共产品，是一种准公共产品。结合前 文对社区的界定，我国社区公共产品就是在居民委员会辖区范围内提供的，为全 社区居民所消费的公共产品性质的产品或服务。 1 1 2 2 社区公共产品的特征 社区公共产品既有公共产品的一般特点，又有私人产品属性，在与纯公共产 品和私人产品的比较中，可以得出社区公共产品有如下的特征： ( 1 ) 社区性。社区性是社区公共产品最为本质的特征【3 】。主要表现在：第一， 有限的非排他性。社区公共产品在社区成员之间具有非排他性，其受益面覆盖整 个社区，其效用为社区内所有成员共享；而对社区外的成员来说又是排他的。第 2 第一章绪论 二，有限的非竞争性。当社区居民的数量处于一定范围之内，居民对公共产品的 消费不会影响其他人。但是当居民数量过多，超过社区承受的范围，某些公共产 品就会出现拥挤的现象。 ( 2 ) 外部性。由于社区公共产品直接触及居民的生活，其强烈的外部性较之 于全国性公共产品和地方性公共产品对居民的影响最为直接。社区可能面临外生 的或内生的外部效应。市场交易、其它社区都可能给某一社区带来外生的外部效 应( 包括正、负效应) 。例如，嘈杂的市场会给居民打来噪音、卫生的影响。其他 社区的治安情况也会影响到附近社区居民的安全。社区内生的外部效应也相当多， 例如社区教育就具有很强的外部正效应，而诸如部分居民乱丢垃圾、乱搭乱建、 乱停乱放随意掠夺楼道公共空间等行为实质是把个人收益建立在他人利益损失 上、把个人幸福建立在他人痛苦上，造成负面的外部效应。 ( 3 ) 可选择性。一个国家范围内的人们难以选择全国性公共产品，除非移民 到国外。但是，一般说来，消费者能够选择地方性公共产品。在一定的条件下， 消费者可以选择自己喜欢的地方性公共产品，也可以拒绝某个地方的公共产品， 其具体方法便是“用脚投票”，即选择所供给的公共产品对自己效用最大的地方居 住而放弃对自己不适合的地方，进而实现对公共产品的选择这正是蒂布特模 型的核心内容。社区公共产品是一种地方性公共产品，同样具有可选择性。居民 可以选择公共设施完备、公共条件较好的社区居住。例如，居民对住房的购买过 程实际上蕴含了对预期的社区公共产品的选择过程。一些地理条件好，有比较便 利的交通设施，环境优美的小区往往受到购买者的青睐。 此外，社区公共产品还具有一些其他特点： 表2 1 ：社区公共产品的特征 私人产品 纯公共产品社区公共产品 购买者能否独享完全可以不可以部分可以部分不可以 部分可以部分不可以 不购买者可否享受 不可以可以 部分可以部分不可以 消费时可否分割可以不可以 分配方式市场公共选择集体选择市场 购买方式直接付费纳税部分直接部分间接义务 个人可否自由选择可以不可以部分可以部分不可以 是否具有外部性 没有有有 资料来源：李雪萍城市社区公共产品供给研究：【博士学位论文】，武汉：华中师范大学，2 0 0 7 3 】 电子科技大学硕士学位论文 1 1 2 3 社区公共产品的分类 对社区公共产品进行细分，有助于深入理解和把握社区公共产品的内涵。按照 不同的标准，社区公共产品有不同的分类方法。 ( 1 ) 按照产品消费竞争性和受益排他性的不同，社区产品的分类参见下表： 表2 - 2 ：社区产品属性和分类 排他性非排他性 立 私人物品公共资源兄 争如：送奶、理发、美容、饭菜配送、代如：社区内的河流、湖泊、空气、草 性 换煤气罐、家电维修、钟点工等地、树林、花园、公共道路等 非收费物品集体产品 竞如：邮件投递、公交服务、通信网络、如：社区活动设施、垃圾处理、绿化、 争自来水供应、下水道服务、电力、天然医疗保健、安全与消防、公民自由与 性 气供应、社区养老、青少年特长培训等民主、公共教育等 资料来源：马宏霞我国城市社区公共产品供给问题研究： 硕士学位论文 ，长春：吉林大 学，2 0 0 6 h i ( 2 ) 按照受益对象，社区公共产品可以划分为社区福利性产品和便民利民产 品。这一分类方式主要体现在我国对社区服务的分类研究中【5 1 。 表2 3 ：社区福利性产品和便民利民产品 类别对象主要内容 福 特 老年人日常生活照料、护理、安慰、医疗保健、文化娱乐等。 利殊残疾人生活保障、康复医疗、就业、合法权益保障、文化生活等。 立 群优抚对象社区优抚安置 品体 贫困家庭扶贫济困服务 公共设施和服务：环境治理、邮件传递、公交服务、通讯网络、 便民全体水电气的供应、照明、道路、绿化、垃圾处理、社区安全等。 利民 社区 社区医疗卫生：疾病预防、诊断、护理、健康咨询、卫生宣传等。 产品 居民社区未成年人服务：婴幼儿照料、课外看管、假期托管等。 社区生活服务：文化、科普、体育、娱乐等。 资料来源：根据参考文献 5 浅谈街道社区服务中心的定位h t t p ：w w w b j c s g o v c n 整理 ( 3 ) 依据不同的供给主体细分社区公共产品。这种分类方法在武汉市江汉区 的社区事务分类治理实践中得到了应用 6 】。 4 第一章绪论 表2 - 4 社区公共产品按不同供给主体的细分 供给主体内容 特定的执法主体和法定社区内建筑物规划、社区环境管理、市容监察、计划生育与人口管 的行政主管部门理、治安与消防管理、医疗卫生管理、社会保障管理、教育管理、 基础设施管理、执法、监督等。 各类公营事业部门社区教育、医疗保健、邮政投递、通讯网络、公共交通、有线电视、 供电供水供气等可收费产品。 商品房住宅小区的物业房屋建筑共用部位的维修、养护和管理，小区共用设施维修、养护 公司和管理，小区内绿化和卫生清洁，小区活动设施管理、维修和养护， 小区内部安全保卫，有关档案资料的保管与维护等。 其他物业管理部门非商品房小区的物业管理，包括福利住房小区，由所在单位负责； 老城区等较贫困地区的住房区，由政府承担主要物业管理责任。 居民主要有居民间自助实现的服务，如邻里交往、邻里关照和互助等。 社区组织 政策法规的宣传教育，开展社区民主管理、民主决策和监督活动， 民事调解，协助有关部门做好社会治安、环境保护、卫生防疫等工 作，开展社区文化体育等活动，积极开展社区救助等。 资料来源：根据参考文献 6 武汉市江汉区关于社区公共事务分类治理的意 见h t t p ：w w w c c p g o r g c n 整理。 1 1 3 问题的提出 随着社会主义市场经济体制的逐步建立，我国的经济结构和社会结构发生了 很大变化。传统的“单位体制逐渐解体，非单位的“社会人 身份逐渐明显， 社会管理和公共服务职能从单位向社区转移，居民与社区的关系越来越密切。而 居民生活水平分化、城乡发展不平衡，流动人口增多等问题给处于转型期的社区 治理带来挑战。为配合城市经济体制改革，解决这一系列社会问题，我国开展实 施“社区建设 的尝试，即“在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资 源，强化社区功能，解决社区问题，社区职能拓展为提供社区文化、社区卫生、 社区保障、社区治安、社区计生等各领域的治理。通过分析这些职能的内涵可知， 社区承担着治理社区公共事物，提供公共产品和服务的重要职能，是居民需求和 消费公共产品的主要平台。在这个层次上所提供的公共产品质量的优劣，与社区 居民的利益直接相关。 5 电子科技大学硕士学位论文 公共产品供给是社区治理的核心内容。经济体制改革，社区体制发生变化， 社区公共产品的供给制度也随之变化。政府通过“单位”供给公共产品的单一方 式不能满足居民日益多样化的需求。多元主体合作的多中心供给方式不仅在理论 上得到论证，在国内外实践中也取得了很好的经验，成为我国社区公共产品供给 变革的主要途径。我国很多地方政府大胆改革，在社区公共产品供给变革中取得 了一些成绩。然而，由于改革的渐进性和复杂性，社区公共产品供给仍然面临很 多问题。一方面，多中心供给模式仍处于不断尝试、不断探索的阶段，很多理论 和实践还不成熟；另一方面，处于转型期的社区公共产品供给难以避免计划经济 体制的不利影响。在这种“双重”困境下，政府在社区治理转型和公共产品供给 变革中的作用尤其重要。这是因为社区公共产品供给变革是政府和社会在公共产 品供给体系中的再次分权过程，多中心供给的变革方向使中国由单一的政府本位 权力格局转变为多元的公民本位权力格局。我国政府，尤其是各级地方政府，在 社区公共产品供给变革中处于主导地位，不仅是“改革者，也是“被改革者 。这 决定了明确政府角色定位是实现社区公共产品多中心供给的重要前提。本文即旨 在分析政府在社区公共产品供给变革中的角色定位和偏差，借鉴国内外的先进经 验，明确政府角色定位，为变革社区公共产品供给，实现多中心供给提出解决的 途径。 1 2 研究现状 1 2 1 社区公共产品供给变革的研究现状 目前对社区公共产品供给的研究，基本停留在个案分析基础上的初步学理探 讨阶段，还没有形成完整的理论体系。对“社区公共产品供给变革”这一主题的 研究文献很少，主要包含在社区公共产品供给的规范研究和实证研究中。社区公 共产品属于公共产品的范畴。本文以公共产品为一般，以社区公共产品为特殊， 依据从一般到特殊的思维逻辑，分析社区公共产品供给和变革的研究现状。 1 2 1 1 国外社区公共产品供给研究现状 国外学术界侧重于研究全国性公共产品供给，地方性和社区公共产品供给的 研究成果相对较少。对社区公共产品的探讨受到公共产品供给理论由政府供给向 多中心供给转变的影响，并成为其中的一个部分。公共产品理论最初用于解释政 府供给公共产品的必要性。在早期如霍布斯的“利维坦主义”、大卫休漠、约翰缪 6 第一章绪论 勒等学者的研究中，公共产品供给与政府职能密切相关。上世纪5 0 年代，萨缪尔 森提出了纯公共产品非排他性和非竞争性的属性，并指出在满足一定条件的情况 下，政府供给公共产品可以达到资源配置的帕累托最优。此后，“公地悲剧”、“囚 徒困境 和“集体行动的逻辑成为经济学家论证公共产品私人供给的无效性和 政府供给有效性的经典论据。直到上世纪7 0 年代，公共产品政府供给的理念一直 主导着理论界，并指导着公共产品政府供给的理论实践。2 0 世纪6 0 年代开始，一 些学者开始关注公共产品供给过程，提出把生产与供应分开的思想，并从分解活 动过程的角度论证了主体结构的多元化。2 0 世纪8 0 年代后，产权学派、公共选择 学派等共同汇合成一股否定政府干预、要求公共企业私有化的思想潮流，他们提 出的把政府的某些公共产品和服务供给职能转移到私人部门的政策主张成为2 0 世 纪8 0 年代以来西方国家公共产品供给机制改革的主要措施。在私人供给公共产品 的理论探讨中，美国学者菲尔德瓦里继承了布坎南的“俱乐部产品 理论，将公 共选择理论应用到社区中去。他在其著作公共物品与私人社区社会服务的 市场供给中，着眼于公共产品空间有效性( 受益范围) 的特点，认为任何公共 产品的供给归根到底是通过社区来实现的，他通过分析一些具有社区特征和区域 性特点的公共产品和服务的供给情况说明通过“社区 的地理范围限制可以实现 公共产品消费的排他性，从而使私人供给得以可行 j 丌。在社区公共产品领域取得很 大成绩的还有以奥斯特罗姆夫妇为代表的制度分析学派。奥斯特罗姆夫妇在公 共事务的治理之道、公共服务的制度建构、制度激励与可持续发展一基础设 施政策透视等一系列著作中建构了多中心理论，而基于这种理论，提出了公共 产品的多中心供给模式，并且针对基础设施供给和地方治安服务进行了实证研究。 多中心供给的基础是自主治理。奥斯特罗姆等人认为，在特定区域内( 如社区) 的居民通过谈判和协商，针对公共事务形成对区域内居民有普遍约束力的规范， 可以有效解决公共产品供给中制度供给困难、制度监督成本大和搭便车等问题。 以自主治理为基础的多中心供给理论逐渐成为弥补政府、市场供给不足的一个主 要的发展趋势，也成为研究社区公共产品供给的一个主要理论支撑。 公共产品供给理论与实践互为影响。2 0 世纪2 0 年代，随着对社区发展理论的 丰富和充实，英、法、美等国出现了“睦邻运动 、“社区福利中心运动”。第二次 世界大战后，联合国发现单纯依靠政府不能解决社区内的贫穷、治安等问题后， 启动了“社区发展 运动，提出构建政府与社会团体及居民群众通力合作的格局。 社区发展运动首先在亚、非、南美等地区的新兴发展国家展开，在解决贫困、疾 病、失业和经济发展等方面取得了良好效果。随后，社区发展运动的倡议在发达 7 电子科技大学硕士学位论文 国家也得到了响应。上世纪8 0 年代末，面对政府财政超支、政府公共服务效率低 效、管理机构臃肿等问题，欧美等国家政府迫切需要寻找新的出路改革公共产品 和服务的供给问题，市场化、社会化的改革趋势逐渐明朗。社区发展被赋予了新 的意义，通过社区满足公众对公共产品和服务的需求成为西方国家公共管理改革 的一个重要内容。以美国的“授权社区和事业社区”项目为例。该项目通过税收 优惠、财政优惠和金融优惠及各种行政法规，来吸引银行和私人机构对社区进行 投资，发展社区经济，繁荣社区教育，通过社区自身的发展来改变社区的福利状 况，改善市民的生活。该项目在降低失业率、犯罪率、通货膨胀率和减少政府赤 字方面取得了良好效果。此外，英国、德国等国家地区的“社区照顾 也表现了 充分利用社区资源解决社区问题的趋势。欧美等国家逐渐认识到社区在公共产品 供给中的重要性，改变过去或者政府放手不管，或者政府全权负担社区发展成本 的做法，倾向于动员居民和社区力量共同发展社区，这样既有利于解决社区内的 共同问题，又不致给政府带来沉重的负担。 1 2 1 2 国内对社区公共产品供给变革的探讨 我国主要从八十年代后期，特别是进入九十年代以来，才开始进行社区公共 产品的研究工作。有些文献侧重于对供给主体的探讨，普遍认为社区中主要有以 下主体：政府、驻区单位、市场( 营利企业) 、居委会、业主委员会、物业管理公 司、社区服务机构、非营利组织、居民等参与公共产品供给。此外还有更多的文 献侧重于社区公共产品供给的方式。受到国内外公共产品供给理论和实践的影响， 社区公共产品多元主体供给、多中心供给、自主供给等概念在文献中频繁出现， 说明国内学者以充分认识到供给主体多元化、供给方式多元化对社区公共产品供 给的意义。崔宏轶指出，依托政府和市场力量，强化社区自我供给将是解决我国城 市基层公共产品供给问题的重要途径【引。李雪萍从科学认识社区产品的内在属性入 手，将社区产品细分为个人物品、收费物品、集体物品和共用资源四类，针对不 同种类的产品，分别建立不同的供给机制；政府、企业、非营利组织、居民等多 主体的合作是社区公共产品供给必经途径，多主体角色不清、功能错位已成为社区 公共产品供给的瓶颈，而政府的机制创新为建立主体间的合作关系奠定基础【9 】。彭 伟认为，地方公共产品的有效供给有赖于社区居民有序的政治参掣1 0 】。张洪武、 雷彦沛、郑淑娟等运用“多中心理论 ，提出构建建立政府主导、社会各主体有效 协同的多中心供给方式以及生产上的市场化选择【1 1 1 。杨术、张晓磊从社区公共产 品的供给特点入手，论述了社区公共产品的四种供给模式：即产前契约、组建私 第一章绪论 人管理机构、自愿供给和构建共用资源的保护机制【l z 】。杨团着眼于社区公共服务， 通过上海罗山会馆和广州文昌慈善会的经验研究，考察中国城市社区以不同的组 织方式提供社区公共服务的尝试【1 3 1 。众多学者普遍对政府单一供给模式提出质疑， 认为不同主体间的“合作”供给是社区公共产品的有效供给途径。理论的发展在 我国社区公共产品供给实践中得到了体现。我国自二十世纪八十年代以来，随着 经济体制改革、社会结构变迁，社区也发生着翻天覆地的变化。计划经济体制下 的单位社区逐渐衰退和解体，政府单一供给的局面也有所改变，公民社会和社区 组织获得了前所未有的发展。各地地方政府纷纷创新社区公共产品供给制度，社 区事务分类治理、一事一议、费随事转等制度和方法取得了很好的效果，社区公 共产品供给逐渐向多中心供给转变。 尽管多中心供给在理论上具有学理性，在实践上也取得了很大成就。但从以 政府为单一中心的供给模式向包括政府、市场和社会多中心的供给模式的转变并 不是一帆风顺的。理论界对这种“多中心 产生了怀疑，例如对私人供给是否会 影响公共产品公共性问题的思考，对非营利组织“志愿失灵 的分析，还包括对 多中心环境下多元主体合作过程中的冲突、合作的成本等问题的探讨。在我国， 社区公共产品供给变革面临的环境更为复杂，需要实现双重跨越。一方面，与国 外发达国家相比，我国还不具备实现多中心供给所必需的完善的市场体制、发达 的公民社会和社区自治能力。另一方面，尽管市场经济、非营利组织等尚处于发 展之中，政府失灵、志愿失灵、市场失灵等问题已然成为我国社区公共产品供给 变革面临的难题。我国一些学者认识到了社区建设和公共产品供给变革的深层意 义。田亚峰从制度创新的角度提出社区公共产品供给制度的创新是对改革开放后 特定制度背景的回应，他通过制度背景希0 度制度绩效的三个层面的分析对我国社 区公共产品的变革历程进行了比较清晰和深入的分析【1 4 1 。郝彦辉、刘威从制度变 迁的角度分析了社区公共产品供给变革的实质意义，他认为社区产品多元供给结 构的形成有赖于通过让渡政府职能和调整政社关系j 拓展社会空间，培育社会力 量，实现政府与社会重新划分权力空间的目的【1 5 】。李雪萍、陈伟东以武汉市江汉 区民族街环卫体制改革为例，从公共产品提供与生产的分离与结合角度，分析了 社区公共服务机制，认为地方( 社区) 公共服务体制创新的表象是职能分离和角色分 化，但其背后却是权力和资源的再分配过程，是政府权力收缩和公民权扩展的过程 【1 6 】。但这些文献主要侧重于规范研究，既强调变革过程的重要性，但对变革过程 中的具体问题的分析不够深入。 9 电子科技大学硕士学位论文 1 2 2 对政府在社区公共产品供给变革中的角色分析 1 2 2 1 国外对社区公共产品供给中政府角色的研究 政府角色是将政府人格化来定位政府作用，是通过政府工作人员的职务行为 或以职务为名义的行为实现和体现出来的，是对这些政府工作人员具体职务( 及职 务相关) 行为的抽象和概括。从传统社会到现代社会，政府角色经历了诸多根本性 的变迁与转化。从发展过程看，有“守夜人”角色，“道德人 角色和“经济人 角色。而从政府在国家政治经济社会生活中的作用来看，有“统治者”、“治理者 的角色划分；从政府在整个社会生活中作用的大小来看，有“全能政府”、“有限 政府”之分；从政府的作用方式来看，有所谓的“划桨者”、“掌舵者 之分，或 “运动员 、“裁判员之别；从政府在改革中的地位来讲，政府既是改革的组织 者和推动者，同时又是改革的对象；从社会经济发展的过程来讲，政府既是制度 的供给者，又是社会发展和经济增长的推动割r 丌。2 0 世纪8 0 年代以来，行政改革 运动波及全球，西方发达国家、新兴工业国家、前苏联东欧国家及发展中国家， 都卷入了改革浪潮中，形成了世界范围的行政改革潮流。这次改革被形象地称之 为“政府重塑 、“治道变革”、“政府再造 等，对各国政府职能定位产生了深刻 的影响。这一变革也影响了政府在社区公共产品供给中的角色定位。一些发达国 家政府在社区公共产品供给中普遍承担掌舵者的角色，政府更倾向于对社区进行 价值观培养、把握发展方向、给予政策支持和资金资助，而具体的事务则由社区 通过非政府组织进行管理。 在美国，政府在社区管理中处于一种相对超脱的状态，它主要通过制定社区 发展的规划和政策法规( 如关于住房、司法、环境管理和社会服务等) 来促进社 区的发展。首先，政府鼓励社区通过与慈善部门、企业建立合作伙伴关系获得更 多的资金、技术和政治方面的支持。其次，政府通过与社区组织协商和建立合作 机制做出决策，并对由企业和慈善部门实施的社区项目提供必要的资金支持，广 泛借助社会力量。再次，非营利组织往往承担提供具体服务的职责，政府对其进 行大量的资金支持，并通过政策的调控和奖励来增强其使命感和责任感。 在新加坡，社区公共产品供给有着浓厚的官方色彩，政府占据主导地位。首 先，政府设有专门的部门指导全国的社区建设，注重社区和土地资源的统一规划， 通过社区居委会了解社区居民的意愿，及时调整社区政策。其次，政府通过一系 列的培训提高社区工作者和社区组织领导的工作能力及水平：最后，通过各项法 规协调社区内各单位、利益集团以及家庭之间的矛盾冲突。为了防范政府特权垄 1 0 第章绪论 断的负面影响，政府完全按照市场规律来操作，具有很强的计划调控能力。 在英国，政府是强有力的推动者。政府把社区发展看作是一种社会动员的方 式，通过动员社区组织和成员力量实施它的社会政策。政府鼓励私营部门、社区 组织和社区居民形成紧密的战略伙伴关系，使不同部f 7 2 _ 间相互服务和相互支持 从而合理地配置社会资源。在社区重建中，政府设立专门部门和官员统一管理， 并通过预算杠杆，促进地方政府与非政府组织等建立各种战略伙伴关系【l 引。 1 2 2 2 国内对社区公共产品供给变革中政府角色的研究 根据笔者检索到的文献，直接研究政府在社区公共产品供给和变革过程中的 角色定位的文献很少。大多文献结合社区的治理模式，分析政府与社区的关系以 及政府在社区事务中的角色、职能和作用等。奥斯特罗姆认为，治理的核心任务 是提供公共产品和处理公共事务。我国学者唐娟也提出，政府的治理方式实质上 是对不同公共产品和服务提供方式的选择和决策。根据两位学者的观点，本文认 为，这些文献对不同治理方式的分析对研究政府在社区公共产品供给变革中的角 色定位有一定的借鉴意义。我国改革开放前的社区表现为“单位制和“街居制”， 政府表现为行政全能政府，对社区公共产品供给进行全面干涉和控制。改革开放 后展开的“社区建设”在地方实践中主要表现为三种模式：政府主导型、社区自 治型和政府社区合作型【1 9 】。与之相对应，政府在社区公共产品供给过程中角色发 生了转变，并表现出不同的特点。但总体来说，政府处于主导地位是我国社区公 共产品供给中的一个主要特点，社区行政化与社区自治不足的问题比较突出，政 府角色定位有待明晰。还有些文献对政府的具体角色定位提出了自己的观点。黄 琴从“善治角度分析政府在社区中的应然角色为有限政府【2 u j 。尹鹏程，刘杰认 为在社会转型期政府在城市社区建设中存在“越位 、“缺位”和“错位”等问题， 提出政府角色应该由主导性向公共服务性转变 2 。还有学者通过分析政府与社区 内各主体，包括企业、第三部门、居民的关系界定政府在社区中扮演的角色田】。 有些学者认识到社区公共产品供给变革的动态性，讨论了政府在变革过程中 的多重角色。李湘黔通过对社会社区化进程中，社区既希望政府减少对社区的管理 实现自治，又离不开政府全面具体的介入基层事务的“两难 问题的分析，指出解 决社区发展的诸多问题的契机在于政府减少社区具体事务性工作，而以制定系列 相应的政策法规来扶持、规范、引导社区的工作为主要职能，为社区发展和管理提 供积极的政策动力，开辟优越的制度环境【2 3 1 。王锋从建设学习型社区入手，提出地 方政府在社区建设中承担着倡导者和推动者、组织者和协调者、宏观指导者和组 电子科技大学硕士学位论文 织保障者多重角色【2 4 1 。蔡小