（行政管理专业论文）基于治理理论的行政组织变革研究.pdf

l 一 、 1 导论 目录 f y 删删1 肿8 删4 删5 删3 舢舢2 棚1 f 1 1 1 研究的背景及意义1 1 1 1 研究的背景l 1 1 2研究的意义2 1 2 国内外研究现状2 1 2 1 有关治理理论的研究2 1 2 2 有关行政组织理论的研究5 1 3 研究方法及论文框架6 1 3 1 研究方法6 1 3 2 论文框架6 2 治理视角的行政组织分析框架7 2 1 治理的内涵及善治的条件7 2 1 1 治理的理论内涵7 2 1 2 善治的基本要求8 2 2 行政组织及其治理要义9 2 2 1 行政组织的界定9 2 2 2 行政组织治理的基本要义”1 0 2 3 行政组织治理的基本分析框架1 1 2 3 1 行政组织的治理环境1 2 2 3 2 行政组织的治理结构1 3 2 3 3 行政组织的治理机制1 3 我国行政组织治理缺陷分析1 4 3 1 治理环境协调性不强1 4 3 1 1 行政组织治理的经济环境1 4 3 1 2 行政组织治理的政治环境1 4 3 1 3 行政组织治理的文化环境1 5 3 2 治理结构的合理性不够”l6 3 2 1 机构设置不合理。1 7 3 2 2 权力和责任不平衡1 9 3 3 治理机制有效性不足。19 3 3 1 监督机制缺乏独立性1 9 3 3 2 监督渠道存在局限性2 1 4 我国行政组织治理变革的基本思路 4 1 不断完善行政组织的治理环境”2 3 4 1 1完善市场经济环境，推动行政组织治理走向法治化2 3 4 1 2 将政治透明引入到行政组织运行当中”2 4 4 1 3 建立一种相适应的行政文化”2 5 4 2 合体设计行政组织的治理结构一2 5 4 2 1从集权式行政组织到分权式行政组织2 6 c o n t e n t s 1 i n s t r u c t i o n 。1 1 1r e s e a r c hb a c k g r o u n da n dm e a n i n g 。1 1 1 1 r e s e a r c hb a c k g r o u n d 。i i i 2r e s e a r c hm e a n i n g 。? 2 1 2r e s e a r c hs t a t u sd o m e s t i ca n da b r o a d 2 1 2 1r e s e a r c ha b o u tg o v e r n a n c e 也e o r y 2 1 2 2r e s e a r c ha b o u ta d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n 5 1 3r e s e a r c hm e t h o d sa n df r a m e w o r k “o 1 3 i a d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n 二6 1 3 2 p a p e r sf r a m e w o r k 6 2 a n a l y z i n gf r a m e w o r ka b o u t a d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o ni nt h ev i e wo f g o v e r n a n c et h e o r y ”。+ ”， 2 1c o n c e p ta b o u tg o v e r n a n c ea n dc o n d i t i o na b o u tg o o dg o v e r n a n c e ”7 2 1 1b a s i cc o n c e p ta b o u tg o v e r n a n c e 7 2 1 2 r e q u i r e m e n ta b o u tg o o dg o v e r n a n c e 8 2 2e s s e n c ea b o u ta d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o na n dg o v e r n a n c e 9 2 2 1 d e f i n i t i o na b o u ta d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n 9 2 2 2e s s e n c ea b o u tg o v e r n i n ga d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n 。10 2 3b a s i cf r a m e w o r ka b o u tg o v e r n i n ga d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n 1 1 2 3 1g o v e r n a n c ee n v i r o n m e n to f a d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n 1 2 2 3 2g o v e r n a n c es t r u c t u r eo f a d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n ”1 3 2 3 3g o v e r n a n c em e c h a n i s mo f a d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n 1 3 3 a n a l y z i n gt h ed e f i c i e n c yo fg o v e r n i n ga d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n i nc h i n a 1 4 3 1g o v 锄柚c ee n v i r o n m e n ti sn o tc o o r d i n a t e ds t r o n g l y 。1 4 3 1 1 e c o n o m i ce n v i r o n m e n to f g o v e r n i n ga d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n 1 4 3 1 2p o l i t i c a le n v i r o n m e n to fg o v e r n i n ga d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n 14 3 1 3c u l t u r a le n v i r o n m e n to f g o v e r n i n ga d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n 1 5 3 2g o v e m a n c es t r u c t u r ei sn o tr e a s o n a b l e 一1 6 3 2 1 o r g a n i z a t i o ni ss e tu pu n r e a s o n a b l e 一1 7 3 2 2p o w e ra n dr e s p o n s i b i l i t yi si m b a l a n c e d ”1 9 3 3g o v e r n a n c em e c h a n i s m si sn o te f f e c t i v e 1 9 3 3 1 s u p e r v i s i o nm e c h a n i s mi sn o ti s o l a t e d 1 9 m 3 3 2c h a n n e lo f s u p e r v i s i o ni sl i m i t e d 2 1 4 b a s i ct h o u g h ta b o u ta d m i n i s t r a t i o no r g a n i z a t i v er e f o r m 4 1i m p r o v i n gt h eg o v e r n a n c ee n v i r o n m e n to fa d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n 2 3 4 1 1 i m p m v i n gt h em a r k e te c o n o m ye n v i r o n m e n t , p r o m o t i n g t h eg o v e r n a n c e o fa d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o nl e g a l l y 2 3 4 1 2 i m m e r s i n gp o l i t i c a lt r a n s p a r e n ti n t h eo p e r a t i o no fa d m i n i s t r a t i v e o r g a n i z a t i o n ”? 2 4 4 1 3 b u i l d i n ga a d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ew h i c hs u i tf o ro r g a n i z a t i o nr e f o r m 2 5 4 2d e s i g n i n gt h er e a s o n a b l eg o v e r n a n c es t r u c t u r eo fa d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n 2 5 4 2 1f r o mc e n t r a l i z e da d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o nt od e c e n t r a l i z e d a d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n 2 6 4 2 2f r o ma l l - p o w e r f u la d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o nt ol i m i t e da d m i n i s t r a t i v e o r g a n i z a t i o n 2 6 4 2 3f r o mg o v e r n i n gb yn a t i o nt og o v e r n i n gb ys t a t ea n ds o c i e t y 2 6 4 3s e t t i n gu pa ne f f e c t i v eg o v e r n a n c em e c h a n i s mo fa d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n2 6 4 3 1s e t t i n gu pa na l la r o u n ds u p e r v i s i o ns y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n 2 6 4 3 2s e t t i n gu pas c i e n t i f i ce v a l u a t i o ni n s t i t u t i o no fp e r f o r m a n c ea p p r a i s a l 2 9 r e f e r e n c e 3 l a c k n o w l e d g e m e n t s 3 4 i v 行政组织掌握着国家最重要的政治权力，在社会政治生活和公共治理中具有 核心地位。行政组织能否对社会和公民实现一种良好的治理是衡量一国社会管理 水平和综合国力的重要标准。行政组织的治理能力直接关系到经济的正常运行和 社会的和谐稳定，甚至还影响到行政组织在人民群众中的威信和形象。 行政组织的变革是一个动态的过程，市场经济的深入发展、民主政治的向前 推进、人民群众需求的日益提高，以及全球化和信息化的冲击，使得行政组织必 然会面临新的挑战，必须通过变革的推进而不断的完善和发展。2 0 1 0 年党的十七 届五中全会强调积极稳妥推进政治体制改革，再次为行政组织的变革吹响了号角。 鉴于此，在现阶段研究我国行政组织的变革问题就显得尤为重要和迫切。 本文通过以治理理论作为我国行政组织变革的理论基础，着重从我国行政组 织的治理环境、治理结构、治理机制三个方面来阐述我国行政组织目前存在的缺 陷，并提供我国行政组织变革的基本思路，以期为政策制定者提供可供参考的意 见和建议，促进我国行政组织的不断完善与发展。 根据研究需要，本文按照提出问题、分析问题、解决问题的逻辑思路展开， 共分为四大部分： 第一部分为绪论。介绍了基于治理理论的行政组织变革这个课题的研究背景 和意义，简要综述目前国内外关于治理理论和行政组织的研究动态，并列明本文 的研究方法和结构安排。 第二部分为治理视角的行政组织分析框架。旨在为全文提供理论基础，即对 本文的研究对象给与严格界定，对治理和行政组织的相关理论进行了概述，最后 阐述了行政组织治理的分析框架。 第三部分为我国行政组织治理缺陷分析。从对我国行政组织的治理环境、治 理结构和治理机制三个方面来阐述行政组织的缺陷并分析其原因。 第四部分为我国行政组织治理变革的基本思路。根据中国国情和实际发展需 要，提出我国行政组织治理变革的思路与框架，并设计较为有效的具体对策措施， 提出了合理设计行政组织的治理结构、建立有效的行政组织治理机制和不断完善 行政组织的治理环境的行政组织治理变革的基本思路。 关键词：行政组织治理环境治理机制治理结构 a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n sg e th o l do ft h ec o t m t r y sm o s ti m p o r t a n tp o l i t i c a l p o w e r , t h e ya l s oh a v et h ed y n a m i cp o w e rt om o v e t h es o c i e t yf o r w a r da n do c c u p i e st h e p r o m i n e n tp o s i t i o ni nt h ep o l i t i c a ll i f ea n dp u b l i cg o v e r n a n c e w h e t h e ra d m i n i s t r a t i v e o r g a n i z a t i o nc o u l dg o v e r nt h es o c i e t ya n dt h ep u b l i cw e l li st h ei m p o r t a n ts t a n d t ov a l u e t h ec o u n t r y sc a p a c i t yo fs o c i a lm a n a g e m e n ta n dc o m p r e h e n s i v en a t i o n a ls t r e n g t h t h e g o v e m a n c ec a p a c i t yo fa d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o na f f e c t st h es t a n d a r do fp u b l i c sl i f e ， t h eo r d e r l yo p e r a t i o no fc o u n t r yo p e r a t i o na n ds o c i a ls t a b i l i t y , e v e nm o r eh a sg r e a t i m p a c to nt h ei m a g ea n dr e p u t a t i o no fa d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o ni np u b l i c sm i n d a d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o nr e f o r mi sa d y n a m i cp r o c e s s ，w i t ht h ed e v e l o p m e n to f o u rc o u n t r y sm a r k e te c o n o m y ，c o n t i n u a lp r o m o t i o no fd e m o c r a c y ，i n c r e a s i n gd e m a n d o f p u b l i c s l i f ea n d g r e a ti m p a c t o ft h eg l o b a l i z a t i o na n di n f o r m a t i o n i z a t i o n , a d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o nw i l lc o n f r o n tw i t hm o r ea n dm o r en e wc h a l l e n g e s ，s o a d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o nm u s tp r o m o t ec h a n g i n go r g a n i z a t i o ni no r d e rt or e s p o n dt o t h ec h a l l e n g e s f i f t hp l e n a r ys e s s i o nh o l db yc o m m u n i t yp a r t yi n2 0 10h i g h l i g h tt h e i m p o r t a n tm e a n i n go fp r o m o t i n gs t a b l ep o l i t i c a lr e f o r m , a n dm a k e t h ea d m i n i s t r a t i v e o r g a n i z a t i o n a lc h a n g eb e c o m et h eh o t s p o ti s s u e b a s i n go nt h ei s s u ea b o v e ，r e s e a r c ho na d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o nh a sb e c o m e m o r ea n dm o r es i g n i f i c a n t t h i sp a p e re l a b o r a t e st h ed e f i c i e n c yo fo u rc o u n t r y so r g a n i z a t i o ni nt h ev i e wo f g o v e r n a n c et h e o r yf r o mt h r e ea s p e c t sw h i c hc o n t a i nt h eg o v e m a n c ee n v i r o n m e n t , t h e g o v e r n a n c es t r u c t u r e ，a n dt h eg o v e r n a n c em e c h a n i s m a c c o r d i n g t og o v e r n a n c et h e o r y ， t h i sp a p e rp r o p o s e st h eb a s i ct h o u g h to fa d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o nr e f o r m , w i t ht h e h o p et op r o v i d et h ea d v i c e sa n ds u g g e s t i o nt ot h ep o l i c ym a k e r sa n di m p r o v et h e o r g a n i z a t i o nr e f o r mp e r f e c t i b l e a c c o r d i n gt ot h ed e m a n do ft h er e s e a r c h , t h i sp a p e rc o n s i s t so ff o u rp a r t sw h i c h a c c o r dw i t hb r i n gu pt h eq u e s t i o n s ，a n a l y z i n gp r o b l e m s ，a n ds o l v i n gp r o b l e m s f i r s ts e c t i o ni si n 扛o d u c t i o n b a s i n go nt h ev i e wo fg o v e r n a n e et h e o r y ，t h i ss e c t i o n e l a b o r a t e st h er e s e a r c hb a c k g r o u n da n dm e a n i n go fa d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n c h a n g i n g ，s u m m a r i z e st h er e s e a r c hs t a t u sq u od o m e s t i ca n da b r o a da b o u ta d m i n i s t r a t i v e o r g a n i z a t i o nr e f o r m ，a n dp o i n t so u tt h er e s e a r c hm e t h o d sa n df r a m e w o r k t h es e c o n dp a r ti st h ef r a m e w o r ko fa n a l y z i n gt h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o ni n t h ev i e wo fg o v e m a n c et h e o r y t h i ss e c t i o np r o v i d e st h et h e o r e t i c a lb a s i sf o rt h i sp a p e r , 。 2 d e f i n e st h er e s e a r c hs u b j e c tr e s t r a i n t , p r e s e n t st h er e l e v a n tt h e o r ya b o u tg o v e r n a n c ea n d o r g a n i z a t i o nr e f o r m , f i n a l l ye l a b o r a t e st h ef r a m e w o r ko fg o v e r n i n gt h ea d m i n i s t r a t i v e o r g a n i z a t i o n t h et h i r dp a r ti st h ed e f i c i e n c yo fg o v e r n i n gt h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n t h i s s e c t i o ne l a b o r a t e st h ed e f i c i e n c ya n dt h er e a s o no fa d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n 舶m t h r e ea s p e c t sw h i c hc o n t a i n st h eg o v e r n a n c ee n v i r o n m e n t , t h eg o v e m a n c es t r u c t u r e ，a n d t h eg o v e m a n c em e c h a n i s m t h ef o u r t hp a r ti st h eb a s i cc o n c e p t i o no fa d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o nr e f o r mi nt h e v i e wo fg o v e m a n c e t h e o r y b a s i n go n t h es i t u a t i o na n dd e v e l o p m e n ti nc h i n a , w ec o m e u pw i t hp r o p o s e so fc o u n t e r m e a s u r e so f t h er e a s o n a b l eg o v e m a n c es t r u c t u r e ，p e r f e c t i n g g o v e m a n c em e c h a n i s m a n dg o v e m a n c ee n v i r o n m e n tt oa d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n g o v e r n a n c ee n v i r o n m e n t g o v e m a n c em e c h a n i s mg o v e r n a n c es t r u c t u r e 1 导论 1 导论 1 1研究的背景及意义 1 1 1 研究的背景 行政组织变革是一个持续不断的过程，行政组织随着变革的推进而不断完善和 发展。早在2 0 世纪七八十年代，伴随着我国社会主义改革运动和世界范围内政治、 经济、社会和科技的发展和变化，我国行政组织在实现对社会的有效治理方面遇到 了前所未有的难题，原来的社会治理方式在新的情况下明显的表现出它的不适应性， 而构建与社会主义市场经济相适应、相配套的新的社会治理结构模式的任务又远未 完善。因此，旨在提高和改善行政组织治理能力的行政组织变革便成为一种时代的 呼声和社会的要求，成为行政组织为提高自己的社会管理有效性所不得不认真考虑 的问题，行政组织如何变革已日益成为社会所关注的焦点问题。 从国际上看，在西方社会的发展过程中，也面临着相同的困境和问题，各国 行政组织在建立和维持福利国家、迎接经济全球化的过程中，财政危机、经济发 展停滞、通货膨胀率居高不下等问题普遍显现出来。为了解决这些问题，各国的 政治家和理论学者们开始重新思考新的时代背景下行政组织治理的有效性条件问 题，对古典时期的行政组织理论和行政组织模式的合理性和适应性进行了认真的 反思，纷纷为改善行政组织出谋划策，设计出各种各样的行政组织变革方案，为提 高行政组织的能力、改进行政组织的社会形象开出一剂又一剂在经济上、技术上 的“药方 ，许多建议被运用于行政组织的变革之中，在一定程度上产生了明显的 效果。 从国内情况看，我国在1 9 8 2 年到2 0 0 7 年间共进行了六次比较大规模的行政 组织变革。从最初只是停留在单纯的精简机构和人员的组织结构发展到后来包含 了以实行政企分开、调整行政组织与市场关系、行政组织角色重新定位为内容的 转变行政组织职能的变革，对解决当时行政组织管理体制中存在的问题、促进经 济发展，起到了积极的作用，但由于改革的不彻底，同时又缺乏有效理论的指导， 从而使得我国行政组织的变革一直陷入改革一膨胀一改革一膨胀的恶性循环。 治理理论是伴随着始于1 9 世纪7 0 年代西方行政组织改革而产生的全新的理 论范式。2 0 世纪9 0 年代初步形成完善的理论框架和逻辑体系。这一理论一经推出 就在西方各国的行政组织、市场变革中大行其道，广受好评，并迅速扩展到世界 其他国家和地区，显示了强大的社会价值，治理理论是一种全新的政治分析框架， 也是本文所用的主要分析工具。本文通过以治理理论作为我国行政组织变革的理 。【美】戴维奥斯本，特德盖布斯：改革政t i f f ，上海译文出版社1 9 9 6 年版，第4 6 页 基于治理理论的行政组织变革研究 论基础，从我国行政组织的治理环境、治理结构、治理机制三个方面来阐述我国 行政组织目前存在的缺陷，并提供我国行政组织变革的基本思路，以期为政策制 定者提供可供参考的意见和建议，促进我国行政组织的发展与完善。 1 1 2 研究的意义 随着我国社会经济的不断进步和发展，行政组织也必然随着其内外环境的变 化而不断的变革发展，保持原状的或完全不能适应环境变化的行政组织是难以生 存的。许多国家纷纷将行政组织变革作为提高行政效率，推动经济社会发展和增 强综合国力的有力杠杆。我国作为世界上人口最多的国家，庞大的公共事业需要 适应时代发展的行政组织进行管理和维持并使之朝着正常有序方向的运行，行政 组织变革的成与败不仅关系到组织内部能否高效运转，而且关系到我国经济的正 常发展和社会的和谐稳定，甚至还影响到行政组织在人民群众中的威信和形象。 因此，研究目前我国行政组织的变革，以治理理论这一新的视角作为我国行政组 织变革的理论基础，针对行政组织的现状以及存在的问题，并借鉴发达国家运用 治理理论的实践经验，提出完善我国行政组织变革的思路与框架，设计较为有效 的具体对策措施，有利于行政组织的不断完善与发展，有利于行政组织效能最大 限度的发挥，并对于拓展和开阔行政组织变革的理论具有重要价值。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 有关治理理论的研究 1 国外关于治理理论的研究 2 0 世纪后期，以国家为基本依托的统治体系开始动摇，西方国家的传统政治 与经济体制相继出现不同程度的危机，“市场 和“政府”作为资源配置的两种方 式，在应对日益复杂的社会问题上都显出“失灵 的一面。国家管理者开始从市 场与政府之外寻求解决问题的方式和机制，在此背景下，治理理论在社会科学领 域中呼之欲出，并在社会科学理论和研究方法方面发挥了典范作用。治理具有模 糊、宽泛而富有弹性的特性，使得学者们对治理理论及其 元化的特征。 在学术界，学者对治理理论本身的论述要远远多于对 论述。治理理论的主要概念表述包括詹姆斯罗西瑙在其 的治理中，将治理表述成一系列活动领域的管理机制， 情况下，能够有效的发挥其作用。与统治区别开来的是， 目标所支持的，而行政组织并不是单一的管理这一活动的 2 1 导论 实现也不需要借助国家的强制力量。罗茨在新治理：没有政府的管理中将治理 的概念概括成作为善治的治理、作为公司管理的治理、作为社会控制体系的治理、 作为最小国家的治理、作为新公共管理的治理和作为组织网络的治理六种形态 ( r h o d e s ，r 1 9 9 6 ) ，此外，他还从英国的治理发展现实出发，将治理规定为自主 治理与组织间的关系网络。与罗茨比较类似地，郝斯特( p a u lt t i r s t ) 提出了治理 的五个“版本 ( h i r s t ，p 2 0 0 0 ) 。其一是善治，主张开创有利于私人经济行为的 有效政治框架来建设发展中国家的国家治理能力，这一框架包括稳定的政体、法 治环境、与行政组织应有的角色相适应的国家行政体制、强大的且独立于国家的 公民社会；其二是国际制度领域的治理；其三是与2 0 世纪8 0 年代新公共管理战 略有关的治理，以期开创一种新的公共服务模式；其四是公司的治理，强调增加 公司管理的责任性和透明性；最后一种是通过合作关系、协调网络和论坛来代替 逐渐没落的2 0 世纪7 0 年代的等级制合作主义。 除了国外相关学者对治理理论的研究以外，一些机构和组织也开始对治理理 论产生浓厚的兴趣，并开始对于治理理论进行研究。全球治理委员会在1 9 9 5 年发 表的一篇我们的全球伙伴关系的研究报告中将治理定义为是各种私人的和公 共的组织管理其共同事务和个人诸多活动的总和，是使各不相同利益集团或相互 冲突的各方利益得以调和并保持联合行动的持续过程；世界银行于1 9 9 2 年定义了 一个较狭义的关于公共机构的治理概念：治理是以权力实施方式对一个国家用于 发展的经济和社会资源进行管理的过程。随后，一些相关的地区银行( 如亚洲发 展银行、美洲发展银行以及非洲发展银行) 在使用治理的定义时，也与世界银行 的治理概念基本相似。世界银行学院的丹尼尔等人在开发所谓“k k z 的治理指标 过程中，将治理定义为一个国家权威实施的传统和制度，包括：行政组织被监督、 选举和替代的过程：行政组织有效制度和执行合理政策的能力；以及国家和公民 获得社会互动和规范经济的尊重与制度。联合国开发计划署所使用的治理概念涵 养的内容在广度和深度上都要宽泛得多，认为治理是通过国家、公民社会和私人 部门之间的互动和合作，由社会管理其经济、政治和社会事务所依靠的政策、制 度和价值体系，是一个社会自我组织作出决策并执行决策以取得相互理解和共识 并采取行动的机制和过程，是为个人、组织和公司设定界限和提供激励的规则、 制度和实践；治理包含社会、政治和经济三个维度，存在于人类事业和各个层面， 包括家庭、村庄、都市、国家和地区。 2 国内关于治理理论的研究 在我国，随着治理理论的不断深入和扩展，治理理论发挥的作用也日益增大。 越来越多的国内学者开始关注行政组织的治理与善治问题，学术界有关治理与善 治的专著、论文、研讨会不断出现。国内有关“治理 的文章，最早出现在俞可 基于治理理论的行政组织变革研究 平教授主编的治理与善治，刘军宁等主编的 ，中国人民大学出版社1 9 9 8 年版，第2 8 页 o 陈振明：“中国地方政府改革与治理的研究纲要竹，地方治理与公共预算 网h t t p ：w w w p b g c h i n a c n n e w s i n f o a s p ? n e w s i d = 1 2 5 8 1 o 何增科：治理、善治与中国政治发展，中共福建省委党校学报2 0 0 2 年第3 期 o 李军鹏：自治、法治与善治：中国政府改革的目标取向，中国行政学报，2 0 0 4 年第1 0 期 o 滕世华：治理理论与政府改革，福建行政学院福建经济管理干部学院学报，2 0 0 2 年第3 期 4 1 导论 1 2 2 有关行政组织理论的研究 对于行政组织的理论研究虽然出现较晚，但发展迅速，对世界各国行政组织 发展起着重要的作用。1 9 世纪末2 0 世纪初，西方学者开始对行政组织理论进行研 究。古典行政组织理论将专业化分工引入行政组织管理，强调通过严格的制度、 规范的程序和明确的奖惩求得组织效率的提高。这一时期的行政组织理论侧重于 组织内部的静态研究，忽视了社会环境对组织的影响和组织成员的社会需求。这 一时期的代表人物主要有泰罗、法约尔、韦伯。泰罗的科学管理理论以企业组织 为研究对象；法约尔的一般组织理论则从高层管理者的角度，以大型企业整体组 织管理为对象，就组织结构的规定性和管理过程的原则性，提出了组织管理的五 种职能和十四项原则；官僚制组织理论的奠基人韦伯认为，任何组织的存在都依 靠权威来维持，合法的权威包括基于习俗的传统权威、基于领袖个人魅力的神授 型权威以及基于理性和社会契约的法理型权威等三种来源，每一种权威各有其理 想的组织类型，官僚制则是法理型权威最适宜的组织形式。 行为科学组织理论改变了从静态的组织结构角度研究组织的状况，开始从动 态、从心理行为机制的角度来进行研究，弥补了以往古典组织理论研究的不足， 丰富了组织理论的研究内容。行为科学组织理论的主要代表人物包括梅奥、巴纳 德、西蒙等人。梅奥通过“霍桑实验”提出了几个基本的设想，即“社会人理 论、“非正式组织 理论、通过提高组织成员的满足度来实现组织效率的提高。巴 纳德从系统论的角度对组织进行定义，提出组织是由两个或两个以上的人有意识 地进行协调活动的系统。西蒙提出“管理就是决策 ，并以决策理论为核心，建构 了一个更加全面，系统和成熟的现代组织理论体系。 2 0 世纪6 0 年代以来，西方组织理论进入了一个新的发展阶段。这一时期的组织 理论被称为现代组织理论。现代组织理论不再把组织作为一个封闭的、孤立的团体， 而是作为一个与内外部环境密不可分的开放团体，既注重组织的静态研究，也注重组 织的动态研究，更注重组织与内外环境适应性的研究，从而使人们得以更广泛、更全 面，同时也更深刻地理解组织问题。现代组织理论的代表人物包括帕森斯、卡斯特和 罗森茨韦克、里格斯、伯恩斯和斯托克、本尼斯、圣吉等人。 通过对国内外相关治理理论和行政组织研究成果和文献的梳理，治理理论与 行政组织都拥有较为完善的理论框架和逻辑体系，两者之间的联系也较为紧密。 对于治理理论与行政组织变革的相结合，学术界大多是从宏观的角度，运用治理 理论对行政组织变革进行抽象的整体研究，而大多数研究都忽略了具体的运用治 理理论对行政组织变革研究。正是基于以上考虑，本文以治理理论为理论背景， o 龙朝双，李晓玉：行政组织学，湖北人民出版社2 0 0 7 年版，第6 7 页 5 基于治理理论的行政组织变革研究 对行政组织变革进行具体、系统、深入的研究，希望这一研究有助于推动治理理 2 治理视角的行政组织分析框架 2 治理视角的行政组织分析框架 研究行政组织的变革问题，离不开对治理理论和行政组织概念的界定及其内 容体系的分析，本章将在界定治理理论和行政组织的概念后，重点对行政组织治 理分析框架进行详细解释，进而阐明我国行政组织变革的内容体系。 2 1 治理的内涵及善治的条件 2 1 1 治理的理论内涵 治理理论作为2 0 世纪9 0 年代西方