（工商管理专业论文）三峡工程应急管理能力提升研究.pdf

a thesis submitted in partial fulfillment of the requirements for the degree of master of business administration the three gorges project to enhance the ability of emergency management research candidate : yuan jiang major : business administration supervisor: prof. du lanying huazhong university of science and technology wuhan，hubei 430074，p.r.china oct，2012 独创性声明独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本人完全意识到，本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密，在_年解密后适用本授权书。 不保密。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 本论文属于 i 摘摘 要要 三峡工程自进入全面运行管理期后，工程管理也由以工程建设管理、移民安置 管理为主，向确保三峡工程长期安全运行、充分发挥工程综合效益、保护自然生态 环境、实现库区可持续综合利用转变。随着三峡水库蓄水运用和生态文明时代的到 来，一些问题也开始逐步显露，亟待解决，因此，进一步提升三峡工程的应急管理 能力显得尤为重要。 本文以三峡工程为研究对象，详细探讨了从建设期转向运行期的应急管理能力 提升问题。首先，本文详述了三峡工程现有的应急管理能力现状，通过分析运行期 内三峡工程对应急管理能力的需求，阐述了进一步提升该能力的必要性。接着，论 文通过分析当今发达国家水利工程的应急管理模式和我国小浪底水利枢纽工程的应 急管理机制，提出了在库区管理立法及加强统一综合管理的经验借鉴。然后，针对 三峡工程现有条件与资源，从指导思想、组织架构、技术创新、人力资源保障四个 方面进行了提升规划。最后，论文提出了与上述四项规划逐一匹配的能力提升建议 对策，有效帮助三峡工程在运行期更有效地进行应急管理及处置。 通过上述研究，本文认为要全面提升三峡工程的应急管理能力，就必须采取切 合实际的提升措施和策略，因此，本文提出了建立自上而下专业的应急运行体系、 加强技术创新、构建应急指挥技术平台、建立综合性应急救援基地、全方位完善应 急管理人员培训等，有助于提升三峡工程应急管理能力的有效措施。 关键词：关键词：应急管理 应急能力 能力提升 三峡工程 ii abstract since the three gorges project entering comprehensive management stage,the project management， which is given priority to project construction management and resettlement management,has changed to ensure the long-term safe operation ,to give full play to the comprehensive benefit of engineering,to protecte the natural ecological environment and to realize the comprehensive utilization of sustainable. through the era arrival about water use and ecological civilization of the three gorges reservoir，some questions also began gradually revealed, and need to be solved urgently.therefore,it is especially important to enhance the emergency management ability of three gorges project furthermore. this article is based on the three gorges project as the reseach object,and discusses the problem about enhancing the emergency management ability detaily when it is from the construction period to operating period.first of all, the paper describes the existing emergency management capacity present situation about three gorges project,through the analysis of emergency management ability demand in operation period ,and expounds the necessity to enhance the capacity further more. then,from the analysis about the current emergency management mode of water conservancy project in developed countries and xiaolangdi project in china，this paper puts forward experiences for reference which is legislating and strengthening the unified comprehensive in management. therefore，in view of the existing conditions and resources，we plans from four aspects ，such as the guiding ideology, organization structure, technology innovation and human resources security.finally, the article puts forward four capacity improvement suggestionsw matching with the above planning,and effectively help the emergency management and disposal of three gorges project in operating period. through the above research, this paper holds that to improve the emergency management ability of three gorges project , we must take practical measures and strategies of ascension, and therefore, this paper puts forward four effective measures to help promote its emergency management ability,which is the top-down professional emergency operation system, strengthening technical innovation and constructing emergency command technology platform, setting up a comprehensive emergency rescue base, all-round perfect emergency management personnel training and so on. keywords: emergency management emergency ability ability improvement three gorges project iii 目目 录录 摘 要 . i abstract .ii 1 绪绪 论论 1.1 研究背景与意义. (1) 1.2 国内外研究现状. (3) 1.3 研究内容及方法. (8) 2 三峡工程应急管理能力现状分析三峡工程应急管理能力现状分析 2.1 三峡工程概况 . (10) 2.2 三峡工程应急管理能力现状 . (12) 2.3 三峡工程应急管理能力提升的必要性 . (14) 3 国内外水利工程应急管理经验借鉴国内外水利工程应急管理经验借鉴 3.1 发达国家水利工程应急管理 . (16) 3.2 我国小浪底工程应急管理模式 . (20) 3.3 水利工程管理经验借鉴 . (24) 4 三峡工程应急管理能力提升规划三峡工程应急管理能力提升规划 4.1 应急管理能力提升的指导思想 . (26) 4.2 应急管理能力提升的组织设计 . (27) 4.3 应急管理能力提升的技术创新支撑 . (28) 4.4 应急管理能力提升的人力资源保障 . (31) 5 三峡工程应急管理能力提升对策三峡工程应急管理能力提升对策 5.1 建立应急运行体系 . (34) iv 5.2 构建应急指挥技术平台 . (35) 5.3 建立综合性应急救援基地 . (36) 5.4 完善应急管理人员培训 . (37) 结束语 . (39) 致 谢 . (40) 参考文献 . (41) 1 1 绪绪 论论 1.1 研究研究背景与背景与意义意义 1.1.1 研究背景研究背景 三峡工程自进入运行期以后，已由建设期转入全面运行管理期。虽然在建设期 管理上取得了很大成就和重大经验，但运行管理相比于建设管理具有更强的复杂性， 主要体现在以下几个方面：一是管理涉及地域广，既包括湖北省和重庆市，还延伸 到水库上游和下游，部分工作范围甚至直到河口；二是管理涉及部门多，包括交通、 水利、国土、环保等 19 个国家部门；三是管理工作内容多，既包括三峡工程的安全 运行和水库长期效益的发挥，还面临移民安稳致富、水库生态环境保护和地质灾害 等严峻的挑战；四是国际影响广泛、世界关注。 三峡库区因其生态系统、自然环境、城市基础结构及社会活动的风险特点，以 及其独特的国家水电枢纽战略资源地位，成为我国各类突发事件的多发区域。当前， 三峡工程管理工作已暴露出部门、地区和专业间信息传递不畅通、不及时，信息化 程度和监测手段相对落后，信息服务和决策支持力度欠缺，信息反馈不及时，各地 区各部门对问题的处理和决策都留有较大的保险系数，综合反应及重大事件处置中 资源综合利用及多方协调能力明显不足，一定程度上影响了三峡工程综合效益的充 分发挥。为保障三峡工程长期安全运行及综合效益持续发挥，需要在原有管理能力 和应急能力的基础上，进行更多的跨专业、跨部门、跨地域统筹协调；需要在地质 灾害、水污染事件、社会安全事件等呈多发上升趋势的今天，进一步健全三峡库区 应急管理体系，建立应急联动机制，组建综合应急救援队伍，妥善处理防洪、航运、 发电、地质灾害防治、生态环境保护、水资源优化配置和移民安稳致富等复杂问题， 全面提升应急处置能力；针对经济社会快速发展、全球气候变化和突发事件及时进 行响应，亟待建设以信息实时采集、实时分析、实时处理和实时决策为目标的综合 协调管理和决策支持系统，为国家有关部门的实时管理和重大决策提供科技支撑。 2 1.1.2 研究意义研究意义 进一步提升三峡工程的应急管理能力，建设完善的应急管理体系，是三峡工程 进入全面运行管理期后充分发挥综合效益的有力保障，具有多方面的现实意义。 应急管理能力需要体现在高效的实时管理能力基础之上，而实时管理能力的提 升是三峡工程提高管理时效性的基本要求，是其有效行使社会管理职能和公共服务 的重要基础，也是提升三峡工程管理信息化水平的需要。建立完善跨部门、跨平台、 多业务的信息服务体系，能为在线监测、视频监控、综合分析、综合会商决策等提 供可靠支撑，并增强管理信息的直观性、准确性和时效性。能够实现相关信息在各 部门之间进行快速共享与交换，提高彼此协同工作的效率，并利用这些实时信息及 相关模型进行综合分析，有助于做出科学合理的决策。通过提升加强信息化管理能 力的建设，不仅可以推进依法行政、政务公开，还可以规范行政许可程序，并接受 广大社会公众的监督，创新管理模式。通过信息化的方式可以及时向公众提供信息 服务，并吸引公众积极参与，有利于打造管理机构良好的公共服务形象及职能。另 一方面，自三峡工程建设以来，在生态与环境监测和移民统计等方面已积累了大量 的数据资源，这些历史数据资源及后续的监测和管理产生的信息资源都将成为宝贵 的信息基础，但目前这些数据之间相对独立，缺乏有效的整合。实时管理能力的提 升，将帮助这些不同系统数据之间进行可靠传输，实现分散在各部门间信息的有效 整合，形成统一集中地数据资源，保证数据时效性和一致性，进而形成规模效应， 为信息系统成长和数据资源挖掘利用做好铺垫，为三峡工程管理协同工作、资源共 享和综合分析提供全面服务。 应急处理能力的提升是提高三峡库区应急反应能力的重要支撑，将更有利于保 护国家和人民的生命财产安全，保证三峡库区的经济社会稳定发展。三峡库区人口 众多，发生突发事件的隐患较多，一旦发生突发事件影响范围极大。当前，随着三 峡工程在国际国内关注度的增大及自然灾害的日趋频繁，对三峡工程的安全运行和 应急管理提出了更加紧迫的要求，必须在现有基础上有针对性地提升相关能力建设。 通过建立应急管理信息系统，健全应急组织体系、管理制度、应急预案和应急保障 体系，为提升应急反应能力提供强有力的技术支撑和保障，构建起健全的信息处理 3 中枢，通过快速定位、快速上报、快速模拟、快速预警，做出反应迅速、处理及时、 保障有力，积极应对已发生或可能发生的重特大突发事件，有序高效地开展应急救 援工作，才能最大限度地保护国家和人民的生命财产安全，将不利影响和危害降到 最低程度。通过建立与三峡库区经济社会发展相适应的应急管理体系，提高三峡库 区整体抗危机能力，也将更有利于维护三峡库区经济社会稳定、促进经济又好又快 发展。 1.2 国内外研究国内外研究现状现状 对大型水利工程中突发事件的应急管理属于交叉学科研究范畴，国内外对此都 有着广泛的研究与探讨。从现有文献资料及对水利工程的实际调研状况来看，国内 外围绕水利工程突发事件应急管理的已有研究主要集中在两个方面：一是如何制定 水利工程应急预案的研究，二是如何应对三峡库区水质污染、航运突发事件及多方 应急联动组织构建等的应急研究。因此，基于对现有文献资料的归纳总结，笔者主 要从应急管理和应急能力两方面进行了理论综述。 1.2.1 应急管理研究综述应急管理研究综述 通过文献检索发现，国外涉及水利工程应急预案方面的研究非常丰富，尤其是 在实践应用方面，而针对三峡库区的实用研究在国内也有学者做了大量工作。 1）国外有关水利工程应急预案制定的研究 如今，水利工程的安全管理应急工作已受到包括美国、欧洲各国、加拿大等发 达国家在内的世界各国的充分重视，而应急预案的制定更是其中的核心部分。 （1）水利工程应急预案制定在美国的应用 在美国，作为安全管理的核心内容，所有的水利工程管理部门和大坝业主都必 须制定简要可行的应急预案。应急预案中需包括突发事件界定、评价和定级，业主 和政府责任，通知流程图、顺序，预防措施，淹没图等。这些预案的制定，有效保 护了下游地区免受水利工程大坝泄水或失事的危害，也使得近十年来在美国大坝失 事中都没出现人员死亡。 联邦大坝安全导则明确指出在发生泄洪溃坝事故时，必 4 须将损失要减小到最低程度，能采取的应急措施包括预测险情、系统警示、撤退计 划等等。为帮助地方应急单位制定、修正和执行应急预案，美国内务部垦务局提出 了一套实施方案，该方案主要研究了当大坝发生突发事故时应采取的策略，包括安 全预警、紧急撤离、提供湮没图及其他各种技术信息资料等1。 （2）水利工程应急预案制定在欧洲国家的应用。 自从 1959 年马尔巴赛坝发生溃坝决堤以后，1968 年，法国在欧洲首先建立起了 溃坝风险方面的分析法规，不少欧洲国家随后也开始逐渐建立和完善本国相关制度。 在法国，库容超过 1500 万立方米、坝高超过 20 米的水库，都必须设置报警系统， 并制定包括洪水抵达时间、溃坝淹没的范围和持续时限以及对应的民众撤离疏散计 划等的应急预案。2000 年 12 月，挪威能源管理局和水资源局颁布大坝安全管理条 例 ，明确规定大坝业主必须制订包含溃坝决堤淹没图的应急预案2。 葡萄牙大坝安 全条例同样要求大坝业主设置下游预警系统，提交含有溃坝洪水传播研究报告的 应急预案。 （3）水利工程应急预案制定在加拿大的应用。 加拿大大坝安全导则要求，凡是失事可能带来生命威胁而通过预警能减少 损失的所有水利工程，都应该编写、测验、发布并维护应急预案。预案中不仅要明 确安全部门、当地政府、消防部门、防汛机构、军队等机构的具体责任，还要确定 好大坝业主、管理人员等人员的详细职责，并能在突发事故发生的关键时刻及时的 进行调动和联系3。加拿大 bc 省电力公司也明文规定需要制定包含应急计划、应急 演练和人员培训的水坝安全管理程序 4。 2）国内有关水利工程应急预案制定的研究 （1）水利工程应急预案 相对于国外，我国对于水库大坝应急预案的研究和立法都仅处于起步阶段。上 个世纪，我国水库大坝安全管理仅有指导性管理条例与规程，并无完善的应急预案。 而现今，政府部门在重视大坝自身安全性的基础之上，也开始逐渐开展对应急预案 的研究，并且对大坝建成后的安全管理工作及大坝溃决所造成的损失评估相当重视。 2006 年 3 月，国家防汛抗旱总指挥部办公室颁布了水库防汛抢险应急预案编制大 5 纲 ，2007 年 5 月，水利部在大坝安全应急管理标准体系研究工作大纲讨论会召 开以后，颁布了水库大坝安全管理应急预案编制导则(试行) 。 国内专家、学者也深入开展了针对应急预案的研究工作，例如：基于大坝与流 域系统关系的角度，杜德进5认为大坝安全应该做到预防和治理并重，应尽快在我国 推行建设和执行大坝的预警系统及应急预案。 赵峰6探讨了编制大坝突发事件应急预 案中应充分考虑的因素。李雷7则深入研究了水利工程的溃坝后果评估。 （2）三峡工程应急管理 周剑岚、刘先荣等8对于三峡库区应急管理体系的构建进行了初步研究。提出了 包含总公司、二级单位、基层单位三个层次的三峡应急管理组织体系，指出三峡区 域应急管理中的三个核心问题，一是建立高效率的应急平台体系，充分整合已有资 源；二是整合监控、监测系统，增强预警、预测能力；三是增强培训演练，提高跨 部门协同合作能力。 司鹄、 毕海普等9提出了基于虚拟技术的三峡库区应急救援系统， 该系统主要是通过建立应急救援数据库、实时监测及预警机制来提高库区应急响应 效率。朱汝明、谢西洲等10初步构想出三峡库区针对船舶污染的应急反应体系。该 应急体系主要包含有机构体系、监测系统、通信系统、污染物控制和清除设施、后 勤保障设施和培训设施等。孙香勤11主要对三峡坝区多主体应急联动系统的组织构 架、各联动单位的职责、响应机制、信息传递网络等运作机制进行了优化设计。 从上述文献看来，国外研究主要侧重于应急预案的制定，国内研究主要侧重于 应急管理体系的构建，这些探讨对于三峡工程应急管理能力的提升研究都有着极大 的借鉴作用。 1.2.2 应急能力研究应急能力研究综述综述 应急能力是指在应对突发事件的过程中，为了减少突发事件所带来的危害，达 到优化决策的目的，在对突发事件发生的原因、过程及后果进行分析的基础上，有 效汇集社会各界相关资源，对突发事件进行有效预警、合理控制和及时处理的能力。 国外学者对应急管理能力理论的研究主要是建立在危机管理理论的基础之上。上世 纪六十年代，美国学者提出危机管理的概念，随后在政治学、经济管理、外交决策、 6 公共事业管理理论等多个学科中产生了危机管理理论。 green认为，危机管理是在事 态己经发展到失控的地步，其首要任务即要尽可能控制事态，最大限度的把损失控 制在一定范围之内，并努力争取对事态的重新控制，因此时间因素就非常关键12。 robertgirr 认为， 危机研究和管理的目的是要能够最大限度地减少人类社会悲剧的发 生13。而 mitroff 和 pearson 认为，危机管理者在危机处理中的直接任务是要收集、 分析和散播信息，在危机发生的初期阶段，管理者需同步采取甄别事实、深度分析、 控制损失、加强沟通等一系列关键的行动12。同时，基于危机管理中对危机事件预 防、准备、反应、恢复四个阶段的界定，国内外学者对于应急管理过程中阶段的判 定分析方法也有着多种说法。 1）国外学者对危机事件的界定理论 （1）roberthealth四阶段划分理论 著名危机管理专家 roberthealth 博士提出了一种将危机管理划分为四个阶段的 理论，即有效危机管理的 4r 模型：危机缩减(reduction)、危机预备(readiness)、危 机反应(response)、危机恢复(recovery)。 health 博士通过构造危机管理范围图，探究了公众对危机管理中资源、人员、 危机反应、危机沟通和危机恢复的认知图式。他认为，危机管理者在应对过程中应 重点考虑四种状况：怎样减少危机情境的发生；怎样做好对危机管理的准备工 作；怎样规划对危机局面的应对；怎样训练员工正确面对危机事件并很快得以 恢复，这样的危机管理范围图将帮助管理者对危机管理的执行上升到总体战略高度。 据此，health博士进一步提出有效危机管理的 4r 模型。认为在危机管理工作任 务中，危机管理者应按 4r 模型来降低危机情境的影响破坏力，随时准备好对危机事 故的处理，对已经发生的危机竭力应对并且尽快从危机中得以恢复。health 博士认 为， 在很多情况下， 危机管理者都忽视了 4r 模型中的第一个 r(reduction危机缩减)， 但其却能极大地减少危机管理成本和危机损失。单位管理者和工作人员对危机事件 的应付能力直接决定了单位在危机情境中的生存力和反应能力，而有效危机管理的 4r 模型将从物质和精神双方面，来帮助危机管理者对未来事件进行预测并作出准确 反应，进而提升单位的生存力。这样的生产与反应能力即恢复力。health博士认为， 7 恢复力是有效危机管理 4r 模型之后的第五个 r(resilience)：对富有恢复力的工作人 员进行开发并运用，在减少各类危机影响的同时帮助单位部门和工作人员尽快从危 机情景中恢复过来。进而，有效危机管理的 4r 模型进一步发展成为了 5r 模型，即 危机缩减(reduction)、 危机预备(readiness)、 危机反应(response)、 危机恢复(recovery) 以及危机恢复力(resilience)。 （2）mitroff五阶段划分理论 危机管理专家 mitroff把危机管理过程划分成了五个阶段：信号监测，即准确 辨别新危机发生前的预警信息并采取防范措施；探测和预防，即组织人员不断搜 寻各类危机因素以尽可能减少潜在威胁；控制损害，即在危机已经发生后，组织 成员全力应对，以防组织运作的其余部分或外部环境受到影响；全力恢复，即尽 最大努力和速度使得组织从危机中恢复到正常工作状态；反思学习，即对反应过 程中所采取的危机管理措施进行回顾、审视和整理，为今后的危机管理奠定良好的 运作基础。 虽然 roberthealth 四阶段理论侧重于管理学，而 mitroff五阶段划分理论更侧重 于工程技术，但其本质上都能与危机前期、危机阶段、危机后期的三阶段模型相对 应。危机前期主要包括危机征兆、信号侦测、探测、避免、准备、确认和预防等过 程；危机阶段是从危机发生到危机得以解决的全过程，包括损害控制、危机发作和 恢复、延续期、控制、解决等，而危机后期则主要是学习、痊愈期和总结。因此， 一套完整的应急管理过程可分为事前、事中和事后三个时间段，危机管理人员则需 要准确预估危机情况，在不同阶段采取不同的管理方式和措施，最大程度地将危机 事态控制在某一特定阶段，防止加剧事态的恶化。 2）国内学者对应急管理能力的研究 相比于国外， 国内学者对应急管理能力的研究角度主要包括社会视角、 技术视角 及社会技术交互的视角。 基于社会视角的研究主要包括应急管理体系的建设、运行机制、指导原则等。 如赵红、汪亮等从对美国应急管理计划的研究中提出了两方面有助于我国建设应急 管理体系的建议，即建立应对突发事故的资源管理体系和建立多级别的、常设的突 8 发事故应急管理机构13。薛澜等编著的危机管理转型期中国面临的挑战详细阐 述了建设应急管理体系时在时间序列、组织决策、行为模式等方面应注意的事项14。 此外，也有研究者从应急管理机构的职责出发，指出要想应急管理者很好地履行自 身职责，则需要制定配套的法律法规、制度标准等。 基于技术视角的研究主要是寻求应急管理系统的技术支撑。如杨静15基于系统 理论阐述了如何对突发事件进行分类划级，分别利用聚类分析、因子分析、判别分 析等建立起了分类体系和划级体系，搭建了动态分类的思路框架。姚杰等16利用动 态博弈技术解决了如何决策预案编制及执行的问题。 基于社会、技术交互的视角，王强17从系统组织的视角指出，要建立完善稳固 的城市应急管理系统，首先需要有全方位的应急网络，这其中应该包括主导性的政 府部门、主体性的社会团体以及主动参与的国际组织。 1.3 研究内容及方法研究内容及方法 1.3.1 研究内容研究内容 本文拟对三峡工程应急管理能力的提升进行相关研究，首先对论文的研究背景 及意义进行介绍，通过研究分析三峡工程应急管理能力的现状，比较并借鉴国内外 大型水利工程在应急管理体系方面的做法与经验，结合三峡工程自身的实际情况及 特性，对相关能力的提升制定了建设规划，并最终提出了对应的提升对策。具体内 容如下： 第一部分：绪论。包括论文研究的背景及意义、国内外研究现状、本文的研究 方法及主要内容。 第二部分：三峡工程应急管理能力现状分析。主要阐述了三峡工程的管理能力 现状及需求，阐述了能力提升的必要性。 第三部分：国内外水利工程运行管理经验借鉴。主要罗列了国外发达国家典型 水利工程及我国小浪底水利枢纽工程的应急管理模式，总结归纳了在应急管理方面 的经验。 9 第四部分：三峡工程应急管理能力提升规划。主要从指导思想、组织机制设计、 技术创新机制建设及人力资源保障机制建设四个方面对三峡工程应急管理能力提升 提出规划。 第五部分：三峡工程应急管理能力提升对策。主要从组织制度、技术创新、人 力资源及综合性提升四个方面，对应于上述规划给出具体可行的提升对策。 1.3.2 本文研究方法本文研究方法 为了更好的符合三峡工程的实际情况，主要综合运用了以下几种方法对三峡工 程应急管理能力的提升进行研究。运用战略管理学、产业经济学、运筹学、管理经 济学及工程经济学等多学科的知识研究特定的对象；理论文献研究与工程实际调研 相结合；规范分析与实证分析相结合。通过参阅国内外相关文献，了解应急管理、 应急能力等领域研究的最新进展，充分学习和借鉴应急管理在其他领域的最新进展 研究成果。既有面向实践面向问题进行的研究，又有实地调研、专家访谈等多种形 式，在充分了解三峡等实际大型水利工程应急管理能力工作的现状及存在的问题后， 提出了提升三峡工程应急管理能力的体系建设规划及具体对策。 10 2 三峡工程三峡工程应急管理应急管理能力现状分析能力现状分析 三峡工程自进入全面运行期后，将正式开始发挥其在防洪、发电、航运等领域 的综合效应，对国家社会的经济发展举足轻重。但随着近年来自然灾害的不断频发、 局部社会突发事件的此起彼伏，使得三峡工程整体的应急管理能力面临着巨大挑战。 因此，如何提升三峡工程的应急管理能力，使其更好的造福当地显得至关重要。本 章将详细阐述三峡工程当前应急管理能力，并在此基础之上分析出应急能力提升的 必要性。 2.1 三峡工程概况三峡工程概况 长江三峡水利枢纽，是当今世界上最大的水利枢纽工程。三峡工程的建设前后 经历了半个多世纪的设想、 勘察、 研讨和论证， 自 1992 年人大常委会审议并通过 关 于兴建长江三峡工程决议后，三峡工程从论证期转入了实施期。两年以后，三峡 工程破土动工，并在全球超级工程会上被列为全球超级工程之一。三峡工程的开发 不仅带来了巨大的经济效益，更为水利水电科技的发展做出了重要贡献，在国家建 设中有着战略性的重要意义。因此，无论是从自身丰富的水资源还是从工程规模、 科技技术、综合效益来看，三峡工程都堪称是世界级工程的前列。 2.1.1 三峡工程三峡工程建设概况建设概况 三峡工程的全称为长江三峡水利枢纽工程。整体工程包括大坝、水电站及通航 建筑物等三部分。其中，大坝坝顶高 185m，长 3035m；左右两岸的水电站共装机 26 台，小轮发电机组前排容量达 70 万千瓦，总装机容量有 1820 千瓦时，年发电量达 847 亿千瓦时。通航建筑物位于左岸，永久通航建筑物为双线五包连续级船闸及早线 一级垂直升船机。 11 表 2-1 三峡工程建设工期及各期任务 工 期 工期任务 一期工程 （1992 一 1997 年） 除准备工程外，主要进行一期围堰填筑，导流明渠开挖。修筑 混凝土纵向围堰，以及修建左岸 120 米高临时船闸，并开始修 建左岸永久船闸、升爬机及左岸部分石坝段的施工。 二期工程 （1998-2003 年） 修筑二期围堰，左岸大坝的电站设施建设及机组安装，同时继 续进行并完成永久特级船闸，升船机的施工，永久通航建成启 用，左岸第一机组发电。 三期工程 （2003 一 2009 年） 右岸大坝和电站的施工，并继续完成全部机组安装。 2.1.2 三峡工程三峡工程效益效益分析分析 三峡工程是我国乃至全球最大的水利枢纽工程，在国家对长江的治理与开发上 有着关键性的骨干作用。三峡水库全长 600 余公里，均宽为 1.1 公里，正常蓄水位 175m，在 1084 平方公里的面积里有着 393 亿立方米的总库容，拥有防洪效用、发电 功能、航运作用等全面的综合效益。 1）防洪效用 防洪效用是三峡工程兴建之时最首要的目的。作为长江中下游关键性的防洪工 程，其优越的地理位置使得三峡工程能有效控制来自长江上游的洪水。另一方面， 如果能同荆江分洪等工程联合运用，这将显著提升荆江河段的防洪标准，防止荆江 两岸发生决堤的毁灭性灾害，不仅为治理洞庭湖区创造了条件，还将极大地减轻中 下游武汉市的防洪威胁和压力。 2）发电功能 三峡水电站总装机容量达 1820 万千瓦，年均发电量为 846.8 亿千瓦时。这不仅 能为我国中部和东南部经济片区提供廉价环保的清洁能源，还对长江流域的环境保 护及经济发展产生巨大的积极作用。 3）航运作用 12 三峡水库的建立不仅能显著提高长江航道的单向通航能力，还能使运输成本降 低 35%左右。通过水库的调节，宜昌枯水季的流量将提高到 5000m 3/s,也能极大的改 善长江中下游枯水期的航运条件。 2.1.3 三峡工程三峡工程运运行管理行管理 当前，三峡工程所属地区采取的是以三峡总公司为主、宜昌市政府配合的共同 管理模式，该模式的特点是涉及组织繁多且组织间行业、职能、性质各不相同。只 有当三峡库区安全运行管理所涉及的地方政府、三峡总公司、武警部队、当地民众 等各组织单位和群体间形成了有效的协同作用，才能共同保证整个三峡库区航运系 统的安全运行。 为确保三峡库区突发事件的有效处理，经交通部批准，在由宜昌市主管的长江 三峡河段成立了三峡通航管理局，主要负责葛洲坝、三峡工程水利枢纽建筑物及配 套设施的管理、运行和维护工作。自成立以来，三峡通航管理局通过高科技监测、 完善管理规章制度、制定应急预案等方式，有效的预防、管理和处置了所辖地区的 各项突发事故。 2.2 三峡工程三峡工程应急应急管理能力现状管理能力现状 三峡工程自建设以来就非常重视应急管理能力建设，但因其自然环境、生态系 统、城市基础结构及社会活动等的风险特点，以及其独特的国家水电枢纽战略资源 地位，成为了我国各类突发事件的频发地区。尤其是三峡成库后，地震、地质灾害、 水污染事件、社会安全事件等呈多发上升趋势，再加之试验性蓄水以来，随着减灾 防灾任务加重，提高综合效益需求迫切，使得应急管理的工作任务持续加重，应急 救援难度不断加大。 为应对不同类型的突发事件，重庆市、湖北省建立了统一领导、综合协调、分 类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。各级政府及部门、企事业单位 全面加强应急预案编制工作，初步建立了应急预案体系。与三峡工程有关的突发事 件均被纳入。已有三峡工程应急管理预案见表 2-1 所示。 13 表 2-2 三峡工程应急管理预案（目前实施） 预案类型 预案名称 总体预案 重庆市突发事件总体应急预案 宜昌市突发事件总体应急预案 专项预案 水污染 重庆市重特大环境污染和生态破坏事故灾难应急预案 三峡库区及其上游水环境污染事件应急预案三峡库区及其上游水环境污染事件应急预案 重庆市重庆市三峡库区流域水环境突发公共事件应急预案三峡库区流域水环境突发公共事件应急预案 宜昌市突发环境事件应急预案 三峡枢纽环境污染事件应急预案三峡枢纽环境污染事件应急预案 水上交通安全 重庆市水上交通事故灾难应急预案 宜昌市水上搜救应急预案 三峡枢纽船闸运行事故应急预案三峡枢纽船闸运行事故应急预案 地质灾害 重庆市突发自然灾害专项应急预案 重庆市地质灾害应急预案 重庆市地震应急预案 宜昌市地震应急预案 宜昌市突发地质灾害应急预案 三峡枢纽近坝区地质灾害应急预案三峡枢纽近坝区地质灾害应急预案 其它 重庆市突发社会安全事件专项应急预案 重庆市恐怖袭击事件应急预案 宜昌市大规模群体性事件应急预案 宜昌市处置大规模恐怖袭击事件应急预案 三峡工程管理单位联合各有关部门、行业、系统分别组建了专业应急救援队伍， 形成了以公安、武警、军队为骨干和突击力量，以各专业队伍为基本力量，以企事 业单位专兼职队伍以及志愿者队伍为辅助力量的应急救援队伍体系。重庆市还确立 了“属地管理、分级负责、条块结合”的应急管理工作原则，对保障三峡工程安全 运行起到了重要作用。 重庆市人民政府和湖北省人民政府分别成立了三峡库区突发事件工作领导小 组，下设办公室；库区 20 个区县（市、自治县）人民政府设立了三峡库区突发事件 工作领导小组，下设办公室。领导小组也是本行政区域内三峡库区突发事件应急处 置的指挥机构，各级领导小组办公室负责应急处置的具体组织、协调，指导和监督 14 三峡库区突发事件处置工作。 应急工作在管理上实行群专结合，但应急体系人员流动，基层技术人员和应急 设施缺乏，部门之间、县乡之间、条块之间、预防与处置之间衔接不紧密，多方协 同处置突发事件力量薄弱，存在人员、信息、资源、资金等难以快速集成等情况， 应急体系运转迟钝。 2.3 三峡工程三峡工程应急管理应急管理能力提升能力提升的的必要性必要性 2.3.1 应急应急管理管理能力需求能力需求分析分析 三峡工程虽然在建设期的管理上取得了很大成就和重大经验，但全面运行管理 较建设管理复杂性显著增强，具体体现在以下几个方面：一是管理涉及的范围广， 涉及到重庆市和湖北省，还延伸到水库上游和下游，部分工作范围直到河口；二是 管理工作内容多，既涉及到三峡工程的安全运行和水库长期效益的发挥，还面临水 库生态环境保护、移民安稳致富和地质灾害等严峻的挑战；三是管理涉及的部门多， 涉及水利、交通、环保、国土等 19 个部门；四是国际政治影响广泛、世界关注。 因此，为更好的保护国家和人民群众生命财产安全，亟待以三峡库区现有应急 队伍为基础，以提高库区各级政府及有关部门应急能力为目标，进一步健全三峡库 区应急管理体系建设，建立应急联动机制，组建综合应急救援队伍，全面提升应急 处置水平。进一步完善三峡工程及库区水污染、水上交通安全、地质灾害、大坝安 全及移民安稳致富等突发事件的应急预案；结合实时管理能力、三峡水库应急预警 管理信息系统和应急通信网络的建设，加强新建与已建应急管理系统的对接整合， 优化资源配置；加强对应急队伍的培训和演练，不断提高应急处置能力。 2.3.2 应急应急管理管理能力提升的作用能力提升的作用 1）是提高三峡库区应急反应能力的重要支撑 三峡库区两岸人口众多，发生突发事件的隐患较多，一旦发生突发事件，影响 较大。同时，面对复杂的国际国内形势及自然灾害的巨大影响，对三峡工程的安全 15 运行和应急管理提出了十分紧迫的要求，必须有针对性地加强相关能力建设。通过 建立应急管理信息系统，健全应急组织体系、应急预案、管理制度和应急保障体系， 为提升应急反应能力提供强有力的技术支撑和保障，构建起健全的信息处理中枢， 通过快速定位、快速上报、快速模拟、快速预警，做到反应迅速、处置及时、保障 有力，将不利影响和危害降到最低程度。 2）满足快速应对突发事件、及时启动应急预案的信息需要 水库运行初期是工程影响敏感期、地质灾害多发期，及时准确的预警信息有助 于最大限度减少相关损失。综合管理机构需要及时掌握系统的地灾、水污染等敏感 性指标的动态监测信息，尤其是异常信息和重大灾害预测信息，作为及时准确预警、 启动应急响应预案的决策依据和支撑。 3）有利于保护国家和人民生命财产安全 尽管自然灾害难以避免，但如果有一整套完善的救援体系，救援动员快速及时， 救援组