（行政管理专业论文）新世纪日本公务员制度的改革及其启示.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 公务员制度是在反对个人赡循主义和政党分肥制的过程中建立起来的。公务 员制度能够最有效地实现公共人事管理已经成为一个不争的事实，它与政党政治 被很多西方学者认为是资本主义国家的政治制度的两大支柱。 一般认为，日本战后的经济快速复苏与惊人的成长与其一系列的对经济发展 有利的制度体系是分不开的。而在这一整套的制度体系当中，公务员制度由于其 特殊性无疑处于最关键、最核心的位置。甚至有相当一部分学者认为，“日本模 式一的成功在很大程度上就是日本公务员制度的成功。 然而，就是这样一种被普遍认为是成功的制度，在日本经济高速增长期结束 后，却开始暴露出种种缺陷，以致其负面影响与消极作用已经遭到了越来越多的 非议，在这种情况下，日本政府在新世纪初开始了对公务员制度大刀阔斧改革的 进程。本文主要从动因、内容、争议以及启示等方面展开研究。 首先，追溯了日本公务员制度的形成以及其在战后的发展过程，总结了日本 公务员制度所具有的精英主义倾向、年功序列制度、大办公室制度等特点。 其次，概括了日本公务员制度在新世纪遭遇的种种挑战，如年功序列困境、 公务员伦理失范困境、再就业困境等等。介绍了新世纪日本公务员制度改革的措 施，如引入能力、成果主义、多途径引进多样性人才、规范公务员伦理、强化公 务员培训、重塑再就业制度等等。汇集了由此番改革所引发的各种争论，如能力、 成果主义与公务员职务特殊性的矛盾、对公务员评价制度的质疑、改革与公民劳 动基本权的冲突、改革与日本文化的冲突等等。 最后，通过对日本新世纪公务员制度改革的研究提出对我国公务员制度建设 的启示：公务员制度的建设要立足公共性、追究效率性、力求本土化。 关键词：日本中国公务员制度改革 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h ec i v i ls e r v i c es y s t e mi ss e tu pi nt h ep r o c e s so ff i g h t i n ga g a i n s tt h ef a v o r i t i s m a n dt h e p o r kb a r r e l ”s y s t e m i th a sb e c a m ea ni n d i s p u t a b l ef a c tt h a tt h ec i v i ls e r v i c es y s t e m c r na c h i e v et h em o s te f f e c t i v ee f f e c to ft h ep u b l i cp e r s o n n e lm a n a g e m e n ta n dal o to f w e s t e r ns c h o l a r sb e l i e v et h a tt h es y s t e ma n dt h ep a r t yp o l i t i c sa r et h et w op i l l a r so f t h ep o l i t i c a ls y s t e mi nt h ec a p i t a l i s tc o u n t r i e s i ti sg e n e r a l l yb e l i e v e dt h a tj a p a n sf a s tp o s t w a rr e c o v e r ya n dr a p i de c o n o m i c g r o w t ha r ed i s t r i b u t e dt oi t ss e r i e so fs y s t e mw h i c hi sf a v o r a b l et ot h ee c o n o m i c d e v e l o p m e n t i nt h i ss e to fs y s t e m ，t h ec i v i ls e r v i c es y s t e mi si nn od o u b t t h a th a st h e m o s tc r i t i c a la n dc e n t r a ll o c a t i o nb e c a u s eo fi t su n i q u e n e s s m o r e o v e r , ac o n s i d e r a b l e n u m b e ro fs c h o l a r sb e l i e v et h a tt h es u c c e s so f j a p a nm o d e l ”c a nb es e e m e da st h a t t h es u c c e s so ft h ej a p a n e s ec i v i ls e r v i c es y s t e mi nc e r t a i ne x t e n t ，w h i c ha l s om a k e s t h ej a p a n e s ec i v i ls e r v i c es y s t e mb eh i g h l yp r a i s e di nc h i n aa n da t t r a c t e dt h ea t t e n t i o n o fs c h o l a r si no t h e rs t a t e s h o w e v e r , s u c has u c c e s sb e g a nt or e v e a la l ls o r t so fd e f e c t sa f t e rt h er a p i d e c o n o m i cg r o w t hp e r i o do fj a p a n , w h i c h r e s u l t i n gi nm o r ea n d m o r ec r i t i c i s mo ni t s n e g a t i v ee f f e c t s i nt h e s ec i r c u m s t a n c e s ，t h ej a p a n e s eg o v e r n m e n tb e g a nt op l a nf o r t h er e f o r mo ft h ec i v i ls e r v i c es y s t e mf r o mt h ee n do ft h e2 0 t hc e n t u r ya n db e g a na d r a s t i cr e f o r mo nt h ec i v i ls e r v i c es y s t e ma tt h eb e g i n n i n go ft h en e wc e n t u r y t h e n ， h o ww a sj a p a n e s ec i v i ls e r v i c e s y s t e m f o r m a t t e da n dd e v e l o p e d ? w h i c h c h a r a c t e r i s t i c si th a sa ss u c has u c c e s s f u ls y s t e m ? w h i c hk i n do fp r o b l e mt h es y s t e m h a se n c o u n t e r e du n d e rt h en e ws o c i a lc i r c u m s t a n c e s ? f 场e r ed o e st h er e f o r mf o c u so n i nt h en e wc e n t u r y ? w h i c hp r o b l e m sd ot h e ye n c o u n t e r e di nt h ec o u r s eo fr e f o r m a l lt h o s eq u e s t i o n sa r ew em u s tc o n c e r na b o u t b a s e do nt h e s eq u e s t i o n s ，t h i sa r t i c l et r a c e dt h ep r o c e s so ft h ef o r m a t i o na n d d e v e l o p m e n to fj a p a n e s ec i v i ls e r v i c es y s t e ma n ds u m m e du pt h ec h a r a c t e r i s t i c so f j a p a n e s e s t y l ec i v i ls e r v i c es y s t e m t h i sa r t i c l ea l s os u m m e du pt h eh a r d s h i pt h a tt h e 2 山东人学颀f ：学位论文 j a p a n e s ec i v i ls e r v i c es y s t e mh a ds u f f e r e di nt h en e wc e n t u r y , i n t r o d u c e dt h e m e a s u r e so f t h ej a p a n e s ec i v i ls 朗m r e f o r mi nt h en e w c e n t u r y , g e n e r a l i z e dav a r i e t y o fa r g u m e n t sr e s u l t e df r o mt h er e f o r m f r o ma uo ft h ea b o v e ，t h i sa r t i c l ea t t e m p t e dt o m a k eac l e a ra w a r e n e s so nt h er e f o r ma n di nt u r nt op r o v i d es o m eu s e f u li n s p i r a t i o n o nc h i n e s ec i v i ls e r v i c es y s t e mw h i c hi ss t i l li nt h ep e d o do fe x p l o r ea n d i m p r o v e m e n t k e y w o r d s ：j a p a n , c h i n a , c i v i ls e r v i c es y s t e m , r e f o r m 3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：垒查 日 期：型3 车三已1 日 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名： 导师签名：础期： 幽垒2 虱q 日 山东大学硕士学位论文 第一章绪论 1 1 本论文研究的背景 公务员制度是在反对个人赡循主义和政党分肥制的过程中建立起来的。公务员制 度能够最有效的实现公共人事管理已经成为一个不争的事实，它与政党政治被很多西 方学者认为是资本主义国家的政治制度的两大支柱。一个国家的公务员制度的发展状 况、实现状况直接对该国的政治经济发展起着重要的作用。 一般认为，日本战后的经济快速复苏与惊人的成长与其一系列的对经济发展有利 的制度体系是分不开的。而在这一整套的制度体系当中，公务员制度由于其特殊性无 疑处于最关键、最核心的位置。甚至有相当一部分学者认为，“日本模式”的成功在 很大程度上就是日本公务员制度的成功，这也使得日本公务员制度在国内受到较高的 赞誉并引起了各国学者的重视。 然而，就是这样一种被普遍认为是成功的制度，在日本经济高速增长期结束后， 却开始暴露出种种缺陷，以致其负面影响与消极作用已经遭到了越来越多的攻击，在 这种情况下，日本政府从2 0 世纪末开始计划对公务员制度进行改革。并在新世纪初 开始了对公务员制度彻底改革的进程。那么，日本公务员制度的形成和发展经历了怎 么样的一个过程? 作为一种被认为是成功的制度它具备怎么样的特点? 这样的一种 成功的制度究竟在新的社会形势下遇到了怎样的问题? 新世纪对其进行的改革集中 在哪些地方? 改革的过程中遇到了那些问题? 等等，都成为我们需要关注的问题。 1 2 1 选题目的 1 2 本课题选题理由 公务员制度虽然是在资本主义社会出现并发展的，但同时，它作为人类文明的一 部分，也具有一般规律性的东西。公务员制度是政府管理现代化的标志之一，其所包 含的许多科学的管理理念与方法是没有意识形态、政治制度的差别的。因此，各个国 家的公务员制度是可以互相借鉴学习的。也正是因为如此，对公务员制度的研究才有 了意义，正所谓“它山之石，可以攻玉。 山东大学硕士学位论文 1 9 9 3 年4 月我国国务院通过并颁布了国家公务员暂行条例，并于同年1 0 月1 日起施行，这标志着我国公务员制度的初步形成。此后，全国各地自上而下逐步开始 建立和推行国家公务员制度。经过十几年的发展，我国的公务员制度取得了较好的成 就，2 0 0 5 年4 月2 7 日举行的十届全国人大常委会第十五次会议通过了中华人民共 和国公务员法，并于2 0 0 6 年1 月1 日起施行。公务员法进一步明确了我国公务员的 范围，并将1 0 年来形成的我国干部人事管理的新成果，如竞争上岗、公开选拔、职 位聘任及领导干部任职公示制、任职试用期制等吸纳上升为法律，力求形成能上能下、 能进能出、人尽其才、充满活力的用人机制。但是，毕竟公务员制度在我国是一个新 兴的制度，我国的公务员制度尚处于探索与完善阶段，我们必须借鉴其他国家在公务 员制度建设方面的各种成果以改善自身。 日本与我国是一衣带水的邻国，同属儒家文化圈，在社会文化背景方面有更多的 相似。日本公务员制度始于明治维新，与欧美各发达国家相比，起步较晚，这与我国 的公务员制度建设实践较为相似。然而，二战后在短短的几十年里，日本的公务员制 度有效的促成了日本经济的快速复苏与惊人成长。其成功的经验是非常值得借鉴学习 的。尽管如此，在新世纪、新条件下，日本政府却对其引以为豪的公务员制度开始了 大刀阔斧的改革。那么，日本公务员制度的形成和发展经历了怎么样的一个过程? 作 为一种被认为是成功的制度它具备怎么样的特点? 这样的一种成功的制度究竟在新 的社会形势下遇到了怎样的问题? 新世纪对其进行的改革集中在哪些地方? 对这些 问题的思考引发了对本选题的兴趣，因此，明确日本公务员制度的产生及发展过程， 归纳其特点及其之所以能促成日本经济起飞的原因，探寻其在新世纪新条件所面临的 挑战，讨论对其改革的方案及其可行性，总结其经验教训及其对我们的启示就成为本 选题的目的。 1 2 2 研究意义 在理论上，总结前人对日本公务员制度的研究成果，理清日本公务员制度的发展 脉络，正确认识日本的公务员制度，客观评价r 本公务员制度。通过分析日本政府新 世纪对公务员制度的改革，使我们能够随着社会形势的变化而不断修正、深化我们对 日本公务员制度的认识。更为重要的是，通过对此番日本公务员制度改革的研究总结 出其经验和教训，为我国的公务员制度建设奠定坚实的理论基础。 2 山东大学硕士学位论文 在实践上，通过对日本公务员制度形成深化的认识和对新世纪日本公务员制度改 革的经验和教训的总结，使我国在进行公务员制度建设的过程中自觉地形成本土化的 路线，在学习日本以及其他西方国家公务员制度的时候能够有所选择，在借用其制度 的具体环节时能够做到恰到好处。使我国公务员制度建设的实践更加高效、优质地符 合现实行政的需求。 1 3 国内外相关研究综述 1 3 1 国外相关研究综述 日本公务员制度在战后日本经济发展过程中的特殊作用，引起了各国学者的研究 热情，并且对日本公务员制度的研究比较注重于宏观上的研究，主要包括其与政治、 政党以及经济之间的关系等。 在公务员制度与政治的关系的研究中，比较有代表性的学者有迁清明和伊藤大 一。过清明的代表作新版日本官僚制研究，是战后日本政治学领域的重要著作， 过清明教授在此著作中从政治权力的角度研究日本的官僚制度，他认为，在决策过程 中，官僚机构并没有从属于议会，而是给议会施加了较大的影响，过清明教授认为， 官僚机构影响决策过程会影响政治民主化的过程。伊藤大一的代表作有经济官僚的 行为模式和大藏官僚的行为模式研究两篇论文，他认为日本的决策过程是“官 僚主导的政策决定 。1 9 6 0 年日本政治学会编纂出版的现代日本的政党与官僚集 中了当时日本众多的政治学学者的论著，这本论文集也体现了官僚主导理论。上述论 著在对日本公务员制度的研究中都认为日本的公务员过多的干预了政策制定过程，因 此，他们的理论被称为官僚优势论。 日本公务员制度在促进日本经济发展过程中的重要作用也引发了各国学者对日 本的政治、行政如何介入到经济领域这一课题的研究热情。代表作品有美国学者查默 斯约翰逊的通产省与日本奇迹，作者认为在日本经济高速发展的过程中，官僚 机构通过中立的、超越党派的、具有使命感的行政指导，有效地促进了日本经济的高 速发展。这一研究同样主张官僚制主导理论，但其基于公务员制度对促进经济发展的 作用而对官僚制的评价更加趋向褒扬。 京都大学法学部教授村松岐夫在其代表作：战后日本的官僚制中否定了上述两 种理论，他认为，日本的公务员群体是一种服从于政治意志的、具备了民主主义理念 3 山东大学硕：t 学位论文 的、为完成目标而努力的技术官僚。他通过以官僚、政治家为对象的数据分析，逐一 批驳了“官僚优势”，并以自民党与官僚的关系为核心探讨了决策系统的特征，将其 概括为“图式化的多元主义 。这种政治多元主义的含义是，“保革对立”在日本依然 存在，行政的作用依旧很大，在决策过程中行政即官僚变成了一个中心轴。 猪口孝在其代表作现代日本政治经济构图政府与市场中认为在“石油冲 击 后的决策过程中，政治家与官僚相互间的影响力正在发生变化，但“官僚主导 的大局仍然没有根本改变，所以他将r 本政治系统看作是“官僚主导包容型多元主 义 。 新世纪伊始的日本公务员制度改革也引发了日本学者的广泛关注。而对其研究则 由于种种原因大多集中在对改革的批评上。如森田宽二在其著作公务员制度改革的 违宪性中对于日本此番公务员制度改革与日本宪法相悖的措施进行了深入探讨，尤 其是对于改革对日本公民劳动基本法的侵害进行了抨击。日本劳动法学会主编的公 务员制度改革与劳动法也从这个角度对改革进行了批判。二宫后美与晴山一穗合著 的公务员制度的变质与公务劳动一书则从效率型、市场型公共服务的观点对改革 进行了批判，认为将公共服务效率化、市场化的改革最终将导致公务员制度的变质， 这种改革也注定是要失败的。 中野雅至则在其著作完全失误的公务员制度改革为什么不能贯彻成果主 义? 中为公务员制度改革所受到的质疑鸣冤。他认为，公务员作为提供公共服务的 劳动者比私营企业职员更应注重成果和效率，那种认为追求效率性会损害公共性的说 法只是在为公务员队伍的效率低下和无能寻找借口。 1 3 2 国内相关研究综述 国内对于日本公务员制度的研究则比较倾向于微观方面、对于其建立及发展、具 体制度与实际运作的研究。其中比较有代表性的学者有阎树森，他在日本公务员制 度研究一书中对日本公务员制度的起源及发展作了较为详尽的介绍，对日本公务员 制度的体制构造包括公务员的任用制度、工资福利制度、培训制度、公务员的权利义 务及行为规范等一一进行了阐述，对日本公务员制度与政治、经济的关系也进行了论 述，同时，该著作还从日本传统文化的角度对日本公务员制度的组织行为进行了分析。 复旦大学经济学教授郑励志在其著作日本公务员制度与政治过程中也对同本公务 4 山东大学硕士学位论文 员制度的具体制度、实际运作及特点作了详细的介绍，这部著作将日本公务员制度放 在整个社会系统当中进行了研究，探究了日本公务员制度与政治过程、政党、利益集 团、政府之间的关系，并且，根据行政环境的变化提出了日本公务员制度面临的一些 问题。谭健的著作日本政府体制与官员制度以及程四林等主编的 日本国家机构 编制管理和公务员制度中除对公务员制度的较少外还对日本各政府部门进行了较为 详细的论述。文海英主编的日本公务员制度与经济发展一书着重从公务员制度与 经济发展的互动关系这个角度对日本公务员制度进行了研究，涉及政企关系、财政政 策、金融政策、国家预算、财政投资等内容。 国内对于日本新世纪伊始公务员制度的专门研究目前还较为少见。吴寄南在其著 作新世纪日本的行政改革中对此番改革的原因和措施做了简要的介绍，没有进行 深层次的探究和评价。另外，毛桂荣的文章 日本公务员制度及人事管理运作改革、 朱光明的文章 日本公务员制度改革的最新进展、周实，王为民的文章关于日本 国家公务员制度的改革等都从介绍背景和措施的角度论述了此次日本的公务员制度 改革。 综上所述，国内外对于日本公务员制度的研究主要取得了以下成果：首先，对日 本公务员制度的起源及发展过程作了较为详尽的论述，使我们能够结合日本特定的历 史环境来认识日本公务员制度。其次，对日本公务员制度的具体制度设计及其实际运 作进行了详细的介绍，使我们对日本公务员的录用晋升制度、考试培训制度、工资福 利制度、惩戒保障制度等有了深刻的了解，通过这些我们可以发现日本公务员制度的 很多特点。再次，国内外学者在政治、经济、社会的大环境下对日本的公务员制度进 行了研究，探讨了日本公务员制度与政治决策、政党、利益集团以及经济发展之间的 关系，使我们能够从更加宽阔的视角来理解日本公务员制度。最后，国内外学者尤其 是日本学者对新世纪日本的公务员制度的关注和研究和所形成的独特观点，使我们能 够从更深更广的角度来认识这次改革。 1 - 4 研究视角与内容 国内外关于本课题的相关研究，为该课题的研究提供了广阔的视野和坚实的理论 基础。但是，这些研究也存在不少缺憾，这些缺憾成为我们课题研究的切入点。 首先，由于日本公务员制度在促进战后日本经济快速复苏与飞速成长过程中特殊 山东大学硕士学位论文 而重要的作用，国内对于日本公务员制度的研究多集中于介绍其制度设计、实际运作 及其特点，侧重于研究其合理与科学的方面，重在发现其借鉴意义，而对其潜在的危 机以及在新世纪可能出现的不足则缺乏清醒的认识。 其次，在国内对于日本公务员制度的研究中，往往侧重于介绍日本公务员制度的 具体制度设计及实际运作以寻求借鉴，而容易忽略掉隐藏于民族文化深处的因素，对 相同制度为何能在日本取得事半功倍的效果的深层次的原因较少探究。 最后，目前国内外尤其是国内对日本新世纪伊始的公务员制度改革较为深入的研 究较少。 本论文在尽力占有现有资料的基础上，重点研究如下内容： 第一章绪论。主要阐述研究课题的起源、研究该主题的重要理论意义和现实意义、 当前学术界对于该主题的研究状况、本文的研究思路等。 第二章同本公务员制度概述。主要追溯日本公务员制度的形成以及发展过程，总 结日本公务员制度的特点。 第三章新世纪日本公务员制度的改革。主要介绍日本新世纪公务员制度改革的背 景及措施，重点总结此次改革所引发的各种争论。 第四章新世纪日本公务员制度改革对我国公务员制度建设的启示。主要通过总结 日本经验和教训，为我国的公务员制度建设提出建议。 第五章结论与展望。总结研究成果与不足，提出进一步研究方向。 1 5 研究方法 本论文主要采用文献研究法。根据课题完成需要，研读大量有关日本公务员制度 的形成、发展和改革的相关专著、学术论文、期刊资料等，并通过互联网了解相关方 面的最新资料。笔者通过对这些资料的阅读、理解、归纳、总结，试图对日本公务员 制度的形成、发展、改革形成一个较为清醒的思路，并提出自己的观点。 6 山东大学硕士学位论文 第二章日本公务员制度概述 2 1 日本公务员制度的形成与发展 2 1 1 明治维新至战后初期日本的官僚制度 1 8 6 7 年1 月，明治天皇即位，日本开始了一场对日本乃至整个世界影响巨大的 维新运动，即明治维新。明治维新推翻了自镰仓幕府至德川幕府长达7 0 0 年之久的幕 府政治，建立了以天皇为中心的新政权。新政权学习欧美各国先进经验，推行了多项 具有资本主义性质的改革，促进了日本较快地进入了近代资本主义国家的行列。但是， 由于明治维新的不彻底性，新政权仍然保有许多封建因素。因此，明治维新后日本学 习西方资本主义国家所建立的一系列先进制度种都不同程度地带有封建社会的烙印。 明治维新后，日本先后派出考察团赴欧美各国学习官僚制度，最终，日本采用了 与其国情相似的普鲁士的官僚制度。1 8 8 5 年和1 8 8 7 年，明治政府先后参照普鲁士法 典颁布了 官吏纲要和 文官考试试补及见习规则。日本之所以要最终选择普鲁 士管理制度，是因为普鲁士根据1 7 9 4 年法典中的“特别权力关系论 建立的考试录 用制度既强调所有官吏必须忠于国家和国王，又强调了高效原则。这一普鲁士官吏制 度所遵循的原则十分符合日本统治阶级的胃口。这一时期日本的官僚制度主要有以 下特点。 1 强调官吏对天皇的绝对忠诚和对上级的绝对服从。所有官吏都是“天皇的官 吏。明治2 0 年官吏服务纪律第一条规定“凡官吏以对天皇陛下及天皇陛下之政 府的忠顺勤勉为主，依法律命令各尽其职。一对天皇的国家，官吏“应该忠实地无定 量地服务并负有公法上的义务。同时，下集官吏必须对上级官吏绝对服从，职务的 上级也是身份上的上级，对公众就政治或者学术观点进行演说等职外活动，所有官吏 都要“听从各长官之监督 。由此，明治维新后日本形成了具有身份等级性质的以天 皇为顶点的官吏等级制度。 2 确立了考任制。日本很早就采用了考试制度来选拔官吏，但其具有相当的局限 性。这一时期的考试以法律为主，与帝国大学也就是后来的东京大学的课程设置相似， 。阎树森日本公务员制度研究口川匕京：国家行政学院出版社，2 0 0 1 2 5 雪【日】美浓部达吉行政法撮要【m 】程邻芳，陈思谦译上海：商务印书馆，1 9 3 4 1 3 6 7 山东大学硕士学位论文 因此，考试的合格者大部分为帝国大学出身，同时规定帝国大学毕业生具有免试特权。 这也就造成了后来组成官僚核心力量的大部分都是出身帝国大学。 3 官僚集团具有封闭性并且享有特权。战前日本官吏特别是干部候选人的选拔， 采用的是先选择能当干部的人才再加以培养直至其成为合适的干部。这种方式直接杜 绝了出身不好的社会优秀人才通过后天努力进入官僚集团的可能性。战前同本通过授 予“位阶勋章来保障官吏的名誉以及特权，而“位阶勋章”的授予则是根据官职的 等级序列来决定，这样，官职等级越高，其名誉及特权地位就越高，这也造成了日本 民间较为严重的官尊民卑的思想观念。 4 没有统一的中央人事管理机构。战前日本官制实行分别管理，如法制局管理有 关官吏的法律法规问题，考试委员会负责考试命题等，大藏省负责官吏的薪酬待遇问 题。同时，各省厅官员的录用由各省厅自行决定，缺乏统一性。 2 1 2 战后日本公务员制度的建立与发展 1 9 4 5 年8 月，日本政府接受波茨坦公告，宣布无条件投降。在美军占领当局 的主持下开始了一系列经济上、政治上的大规模的民主化社会改革。1 9 4 6 年1 1 月3 曰日本国宪法颁布，并于1 9 4 7 年实施。日本国宪法宣布了“主权属于国民， 并且规定“天皇是日本的象征，是日本国民统一的象征，其地位由全体日本国民的意 志来决定”。从而使日本政体从天皇专制向议会民主制转换。新宪法同时规定“一切 公务员都为全体国民服务而不是为一部分服务”“国民有权选举和罢免公务员 。这就 从根本上否定了“官吏是天皇的官吏，否定了官吏的特权地位。新宪法为日本战后 公务员制度的法制化提供了根本上的保障。 1 9 4 6 年1 1 月3 0 日，应日本政府邀请，美国胡佛人事行政顾问团访问同本，开 始对日本现行官僚制度有关各领域进行详细的实地调查并提出了顾问团的调查报告。 报告认为日本公务员制度存在以下缺失： 1 职员过剩，形成无效率的工作方法，以致人员膨胀，造成国民负担过重。 2 缺乏管理职员之规律。 3 官吏服务观念不正确，尤其是高级官吏仍以旧观念服务，缺乏民主时代为民服 务之观念。 4 俸给制度不适当，同工同酬之原则无法实现。 8 山东大学硕士学位论文 5 缺乏申诉制度。 6 任用升任制度不健全。 7 欠缺合理之退休金制度。 8 未曾建立因执行公务而遭受灾害之补偿制度。 9 公务员训练制度不健全。 10 缺乏职员执行职务上之危险预防及安全维护制度。 1 1 缺乏公务员休闲计划。 1 2 缺乏公务员保健计划。 1 3 无完整之考绩方法。 1 4 缺乏适才适所之人才适用方案。 1 5 缺乏划一性之文官制度。 顾问团据此于1 9 4 7 年6 月1 1 日向日本内阁提出了 国家公务员法草案并要求 不加修改地予以通过。草案强调了要根据以下原则在日本进行人事改革： 1 建立考试制度。任何官员皆以竞争考试之成绩为任命标准，并审查现任高级官 员适应能力，以特别考试之计划确定其官职等级。 2 确立近代职位分类制度。俸给以职务内容及责任轻重支给之，确立近代职位分 类制度。 3 建立福利保障制度。为保持效率的增进，对于训练、保障、安全、休闲、福利 等计划与服勤成绩之评定须作周详之规定。 4 建立公平申诉与补偿制度。采取公平处理原则，对于惩戒与申诉等处理审查及 公务伤病等补偿事项，应建立其制度。 5 公务员应保持中立。职员须为社会公共利益活动，不得为某党派作政治活动或 对政府有争议行为或主张以暴力颠覆政府之行为或举动。 6 规定义务保障。规定服勤时间及职务执行范围。 7 建立退休制度。多年忠实服勤之职员，应给予名誉上及退职金之奖励。 1 9 4 6 年8 月3 0 日，该草案提交日本国会审议，并于l o 月1 6 日通过，1 9 4 7 年 1 1 月1 日日本：国家公务员法颁布实施，由于期间日本政府与胡佛访问团之间存 在的种种分歧，国家公务员法对 国家公务员法草案进行了较大的改动，经过 。孙跃进中日两国公务员制度的形成及发展比较研究【d 】南京：南京理1 = 大学，2 0 0 4 7 8 。孙跃进中日两国公务员制度的形成及发展比较研究【d 】南京：南京理工人学，2 0 0 4 7 - 8 9 山东大学硕士学位论文 一年多的交涉，终于于1 9 4 8 年推出了修改后的国家公务员法。 1 9 4 6 年1 1 月颁布的日本国宪法和1 9 4 7 年颁布的国家公务员法，标志 着日本官吏制度正式转变为现代公务员制度。至此，日本公务员制度的基本框架以美 国为模式建立起来，这是一个划时代的变革。 国家公务员法对公务员的考试、任用、晋升、工资、福利、进修、奖惩、退 休等项制度做了详细的规定。与国家公务员法相适应，日本政府先后制定了国 家行政组织法、关于国家公务员职阶制的法律、地方公务员法等法律，虽经过 多次修改补充，但一直实行至今，它们与日本人事院据此发布的一系列实施细则构成 了日本公务员制度的一整套完善的法律体系。 2 2 日本公务员制度的显著特点 日本公务员制度作为西方公务员制度的一部分，基本具有西方公务员制度的共 性，即公开考试，择优录用，贯彻功绩原则；保持政治中立；实行职业常任；文官制 度法制化，实行分类管理；注重职业道德。同时，由于各种原因，日本公务员制度又 具有鲜明的本土特色。 1 公务员的录用与晋升贯彻精英主义 日本的公务员考试由人事院主持，包括三种类型的考试，即i 类考试、i i 类考试 和i i i 类考试。i 类考试通常称为上级考试，参加考试者必须具有大学以上学历。i i 类考试用于选拔中层公务员，参加考试者必须具备大专以上学历。i i i 类考试涉及其 他所有职位，参加考试者必须具备高中以上学历。通过i 类考试的公务员由所属政府 各省厅的大臣官房直接掌管，通常称作c a r e e r 组职员。而通过i i 类考试和i i i 类考试 的公务员除个别升任重要职位的官僚外，一般都由各所属局的总务课管理，通常被称 作n o c a r e e r 组职员。这样，从进入公务员群体的伊始，竞争主体便受到严格的限定， 而参加三类不同类型考试的资格要件即使学历。 同时，在公务员的培训制度中也存在着精英主义。在日本公务员的进修培训制度 中，c a r e e r 组职员拥有更多更好的进修培训的机会，比如挂职、轮岗、出国进修等。 而对于n o c a r e e r 组职员来说，虽然也不乏进修培训的机会，但是其形式多为内部的培 训。这样，c a r e e r 组职员就比n o c a r e e r 组职员容易获得更多的职历资本，对未来的晋 【j 】l i 奉历史大辞典编辑委员会日本史年表f m 】东京：河f l ；书房新 ! i ：，1 9 7 9 3 6 7 。【日l 晃西尾腾，村松歧夫r 辨座行政学：制度秸横j 第2 卷【m 】柬京：有斐朗，1 9 9 5 9 6 1 0 山东大学硕士学位论文 升更是能产生较大的影响 在公务员的职务晋升上，c a r e e r 组职员的晋升比例以及速度明显高于n o c x t l e e r 组 职员。据 读卖新闻1 9 8 0 年3 月7 日报道，根据人事院的一项调查报告，当时合 格族( 即c r l e c r 组职员) 大约占国家公务员总人数的4 ，但是他们却囊括了中央政 府各部门8 0 以上的课长职位。 日本公务员制度的这种精英主义取向，可以提高行政资源的利用效率，最大限度 的避免无效竞争。依据精英主义取向所建立起来的公务员内部的等级秩序，能够使每 个公务员都能找准自己的位置，并且满足于这种位置，从而避免无序竞争所导致的资 源浪费；并且能够培养公务员个体对组织的归属感和责任心从而提高行政效率；同时， 精英主义模式下的公务员体制能够最大限度的集中有限的资源对一小部分公务员进 行培养，这无疑也能够有效的提高人事资源的利用效率。 ，但是，精英主义也不可避免地对人事行政效率的提高带来负面影响。最为显而易 见的就是对n o c a r e e r 组职员工作积极性的挫伤。精英主义模式所造成的各种机会的不 平等使得n o r e e f 组职员通过努力而获得各种机会的可能性偏小，从而常常使他们放 弃努力。同时，对于c a r e e r 组职员来说，一旦进入公务员队伍，便意味着他们拥有了 更高的地位和更多的机会，也容易丧失努力工作的动力而坐享其成。为了解决这些问 题，日本公务员制度在采取精英主义取向的同时，也采用后期选拔的做法来刺激公务 员特别是n o c a r e e r 组职员的工作积极性。 。 2 采用终身雇佣制度和年功序列制度 终身雇佣制、年功序列制和企业内工会是日本企业经营管理的三件神器。 日本 的公务员制度也采用其中两种。终身雇佣制度即通过公务员考试的国民经录用，如 不出现重大失误不得被辞退，直至退休。年功序列制度起源于日本企业的人事管理之 中，年功序列制度认为，职员的业务能力以及经验技术与年龄的增长成正比例，且工 龄越长对组织的贡献越大，因此，工薪应逐年增加，职务的晋升也必须具备一定的资 历条件，达不到规定的资历就不能成为晋升候选人。显而易见，年功序列制度是与终 身雇佣制度密不可分的。在公务员体制内，终身雇佣制度更是成为实施年功序列制度 的坚实基础。 终身雇佣制度和年功序列制度能在日本存在并经久不衰，除了源于日本深刻的文 。郑励志日本公务员制度与政治过程【m 】上海：上海财经大学出版社，2 0 0 1 3 7 0 。沈美华日本现代公务员制度的形成及其特点m 山东师范大学学报，2 0 0 4 ，( 1 ) 6 6 - 6 8 山东大学硕士学位论文 化背景，还因为其具有以下的制度优势： ( 1 ) 有利于维持公务员队伍的稳定。终身雇佣制度和年功序列制度保障了公务 员只要在本职岗位上不出差错地工作，其工薪就会随年龄的增长而增长，职位也会随 着年龄的增长按照事务官、课长助理、课长、审议官、局长、事务次官的“升官图 依次递进。因此，公务员一般不会面临失业的危险。这也是日本政界经常出现大波 动，而公务员的世界却相当稳定的原因。 ( 2 ) 容易使公务员队伍形成良好的层次组合。由于实行终身雇佣制度和年功序 列制度，使得整个日本公务员队伍的人员构成梯次合理，并良性循环，形成了随着职 务的升高，年龄、阅历、技能、经验等也逐步升高的合理结构。 ( 3 ) 有利于促成良好的组织氛围和组织文化。在终身雇佣制和年功序列制下， 工薪的增加和职务的晋升都依照年龄的增长而有序的进行，这就保证了每个低层次的 职员只要安定工作而不出现重大失误都有同等的加薪和晋升的机会，这就有效的避免 了同级别职员之间因为加薪和晋升等问题而产生不必要的恶性竞争，从而使同级职员 之间可以在更加友好、团结的组织氛围中进行合作，共同为实现组织目标而努力。同 时，上级可以不用担心被下级超越，从而放手让下级工作并且致力于培养下级的能力， 这种互动有利于形成良好的上下级关系。这两个方面保证了团结合作良好的组织文化 的形成。 ( 4 ) 有利于防止任人唯亲等“人治 现象。在公务员的选拔和任用上，考试任 用制度确保了政府机构对每个有至于成为公务员的国民敞开了大门。在公务员的加薪 和晋升环节，年功序列制度则确保了其公正性，在年功序列制下，工薪的增加和职务 的晋升都依照年龄的增长而有序的进行，从而极大的缩小了人为操作的空间。 3 实行大部屋主义、集体办公制 大部屋主义即公务员实行集体办公：从字面意义上理解可以解释为较多的公务员 集中于一个办公室内工作。事实上也确实如此，一般一个部( 局) 除部( 局) 长可以 单独在一间办公室工作，其余人员均在一个大办公室内办公。大部屋主义还有更深层 次的意义：( 1 ) 条例上有关工作职责的划分只分到处、科为止；( 2 ) 有关职责的划分 采用概括列举的方式，而不是采用逐条仔细列举的方式；( 3 ) 纵向分工也不明确，工 作繁忙时，领导往往将工作授权下属去做；( 4 ) 职员首先属于其所在的处、股，在此 基础上以合作的方式分担处、股的工作；( 5 ) 在空间上，大家在一间大办公室内办公， 函吴寄南新世纪日本的行政改革【m j 北京：时事版社，2 0 0 3 2 8 7 1 2 山东人学硕 ：学位论文 形成一个大房间中相互协作的工作系统。 从大部屋主义的概念不难发现，它与西方其他国家公务员中的职位分类制度存在 着明显的冲突，具有鲜明的日本特色。有人认为大部屋主义有以下七大好处：( 1 ) 可 以减少电话的数量；( 2 ) 不需要秘书把门；( 3 ) 相互之间的联系不需要使用令人生厌 的条子和备忘录；( 4 ) 不需要传递文件的通信员；( 5 ) 领导者容易掌握全体工作人员 的情绪；( 6 ) 易于指导和控制部下；( 6 ) 有利于领导者的自我约束。圆 。郑励志日本公务员制度与政治过程【m 】卜海；卜海财经大学f ；舨社，2 0 0 1 3 9 2 。大森弥自治行政与居民的“健康” m i 东京：良书普及会，1 9 9 0 1 2 0 1 3 山东大学硕i ：学位论文 第三章新世纪日本公务员制度的改革 二战后，各国政府职能不断扩张，政府的规模也随之逐渐扩大，造成各国政府普 遍臃肿，效率低下，反应迟钝。上世纪7 0 年代开始，由于石油危机以及福利国家负 担过重等因素，西方各国普遍出现了经济发展停滞甚至是经济衰退。公共财政收入减 少、福利开支无限制扩大。基于上述因素，上世纪末，一场以新公共管理思想为基本 理念的行政改革席卷了几乎整个西方世界。改革试图通过在政府管理中实施企业化管 理，以顾客为导向引进竞争机制，推广民营化等改革措施，建立起能够适应新的科技 革命和全球化所要求的反应迅速、廉洁高效的政府。日本也不例外。 3 1 日本公务员制度改革的背景 3 1 1 新世纪西方公务员制度遇到的共同性问题 在上述大的背景下，西方的公务员制度也不可避免的受到了新世纪、新形势的冲 击。人们越来越要求一个“苗条的政府，要求一个更有效、更经济的政府，要求一 个既能明确分工更能够有效合作的政府。面对这些问题，传统的公务员制度受到了严 峻的挑战。主要表现在以下几个方面。 1 功绩制原则受到的挑战 西方公务员制度中的功绩制原则是在与政党分赃制的斗争中形成的。各国的公务 员法一般都强调以功绩为标准选拔和录用公务员。功绩制旨在保证公务员具有管理政 府事务的能力并激励其不断提升自身的技巧和能力。功绩制原则一般通过职位分类、 职位资格要求、集权化的评估体制来体现。 随着新世纪科技革命的继续深入和经济全球化的进一步加强，功绩制在各国的行 政实践中暴露出越来越多的弊端。为保障能力主义和功绩主义而制定的各种复杂而繁 琐的规则以及以此为基础的各种评估，不但没有能更好地贯彻能力主义和功绩主义， 反而超越了其本身的目的，这些规则以及评估显得比能力和功绩更为重要，从而使形 式超越了本质，手段代替了目的。 过于严格的用人资格标准使得用人机构选拔人才的范围大大缩小，丧失了任用的 灵活性；复杂且越来越细化的职位分类造成公务员过度专业技术化，不利于综合性入 1 4 山东大学硕卜学位论文 才的培养和使用，而且造成了“鸽笼 式的部门分割，同级部门之间的横向合作受到 很大限制，部门分割还成为机构膨胀臃肿的一大原因；集权化的评估由于公共部门的 特殊性而并没有发挥其应有的作用，反而造成了消极应付评估、片面追求表面政绩、 等现象，并且，因为缺乏明确的绩效标准还使绩效评估常常过于主观化、形式化，不 但没有起到激励职员的作用甚至在某种程度上损伤了职员的积