（工商管理专业论文）大连开发区管委会政务公开问题对策研究.pdf

大连理工大学专业学位硕士学位论文 摘要 政务公开是社会主义民主政治制度的本质要求。我国建国后由于特定的历史原因， 曾一度对政务公开存在不科学的认识。但改革开放以来，政治体制改革日益深入，政务 公开工作也在全国各级政府中开展起来。大连经济技术开发区具有明显的外向型经济特 点，政府的服务对象也因此不同。本文分析、总结了大连开发区管委会政务公开的现状 和问题，并对如何完善管委会政务公开工作提出了相关的对策和初步的分析。本文共分 五个部分： 第一部分简单阐述了政务公开的重要性，结合大连开发区政务公开的背景，概括了 本文的研究思路和研究方法。 第二部分介绍了政务公开理论基础及国内外应用现状。对政务公开的相关理论进行 了综述，并简介了美国、英国、日本等发达国家的政务公开历史与现状，总结经验。最 后回顾了我国政务公开的六个时期，简单总结了我国政务公开存在的现实问题。 第三部分立足实际，着重阐述了大连开发区管委会政务公开的现状，并对存在的问 题进行了深入的分析。 第四部分针对大连开发区管委会政务公开现状提出了相关对策，切合实际，具有可 操作性。 第五部分提出了保障措施。 本文最后得出的结论有部分正处在应用阶段，这些对策有利于改善管委会的施政方 式和工作作风，保证公共政策顺利进行，保证公民知情权的实现，对开发区的经济发展 和行政体制改革具有重要意义。 关键词：政务公开；大连开发区管委会；载体建设 大连开发区管委会政务公开问题对策研究 s o l u t i o nr e s e a r c ho ng o v e r n m e n ta f l a i r sp u b l i c a t i o np r o b l e m so fd d a a d m i n i s t r a t i o nc o m m i t t e e a b s t r a c t g o v e r n m e n ta f f a i r sp u b l i c a t i o ni st h ee s s e n t i a lr e q u i r e m e n to fs o c i a l i s md e m o c r a t i c p o l i t i c a ls y s t e m a f t e rt h ee s t a b l i s h m e n to ft h es t a t e ，f o rp a r t i c u l a rh i s t o r i c a lr e a s o n s t h e r e w a su n s c i e n t i f i cc o g n a t i o no ng o v e r n m e n ta f f a i r sp u b l i c a t i o nf o rat i m e b u ts i n c et h er e f o r m a n do p e n i n g u p ，w i t hp o l i t i c a lr e s t r u c t u r i n gg o i n gd e e p l y ，g o v e r n m e n ta f f a i r sp u b l i c a t i o ni s b e i n gc o m m e n c e di ng o v e r n m e n to fa l ll e v e l st h r o u g h o u tt h ew h o l ec o u n t r y t h e r ei so b v i o u s e c o n o m i c a l c h a r a c t e ro fe x t r o v e r t e dt y p ei nd a l i a ne c o n o m ya n dt e c h n o l o g yd e v e l o p m e n t a r e a ，w h e r ee c o n o m i cc o n s t r u c t i o ni si t sc l i m a xh e n c et h eg o v e r n m e n th a sv a i l o u ss e r v i c e o b j e c t i v e s t h i sa r t i c l eg e t ss t a r t e df r o mt h ea c t u a ls i t u a t i o no fd a l i a nd e v e l o p m e n ta r e a a d m i n i s t r a t i o nc o m m i t t e e ，a n a l y z e sa n dc o n c l u d e st h ep r e s e n ts i t u a t i o na n dp r o b l e m so n g o v e r n m e n ta f f a i r sp u b l i c a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i o nc o m m i t t e e b e s i d e s ，i tp r o v i d e sr e l e v a n t s o l u t i o n sa n di n i t i a l a n a l y s i s o np e r l e c t i o no fg o v e r n m e n ta f f a i r s p u b l i c a t i o ni n t h e a d m i n i s t r a t i o nc o m m i t t e e t h i sa r t i c l ei n c l u d e sf o u rp a r t s ： t h ef i r s tp a r te x p a t i a t e st h ei m p o r t a n c eo fg o v e r n m e n ta f f a i r sp u b l i c a t i o n c o m b i n e dw i t h t h eb a c k g r o u n do fg o v e r n m e n ta f f a i r sp u b l i c a t i o ni nd a l i a nd e v e l o p m e n ta r e a ，i tg e n e r a l i z e s t h er e s e a r c hw a y so ft h o u g h ta n dm e t h o d so ft h i sa r t i c l e i nt h es e c o n dp a r t ，t h ea r t i c l ei n t r o d u c e st h et h e o r e t i cb a s i sa n dc o m m e n c e m e n ts i t u a t i o n o fg o v e r n m e n ta f f a i r sp u b l i c a t i o na th o m ea n da b r o a d i ts u m m a r i z e sr e l e v a n tt h e o r i e so n g o v e r n m e n ta f f a i r sp u b l i c a t i o n t h e nb r i e f l yi n t r o d u c e st h eh i s t o r ya n dp r e s e n ts i t u a t i o no f g o v e r n m e n ta f f a i r sp u b l i c a t i o ni nd e v e l o p e dc o u n t r i e ss u c ha su s a ，b r i t a i na n dj a p a n f i n a l l yi tr e v i e w st h es i xp e r i o d sa n dc o n c l u d e se x i s t i n gp r o b l e m so fg o v e r n m e n ta f f a i r s p u b l i c a t i o ni no u rc o u n t r y o nb a s i so ft h ef a c t ，t h et h i r dp a r te m p h a s i z e st h ep r e s e n ts i t u a t i o no fg o v e r n m e n ta f f a i r s p u b l i c a t i o ni nd a l i a nd e v e l o p m e n ta d m i n i s t r a t i o nc o m m i t t e ea n dp r o c e e d sd e e pa n a l y s i so n e x i s t i n gp r o b l e m s t h e4 u 1p a r tp r o v i d e sr e l e v a n ts o l u t i o n sa c c o r d i n gt ot h ep r e s e n ts i t u a t i o no fg o v e r n m e n t a f f a i r sp u b l i c a t i o ni nd a l i a nd e v e l o p m e n ta r e aa d m i n i s t r a t i o nc o m m i t t e e ，w h i c ha r e p r a c t i c a b l ea n do p e r a t i o n a l s o m eo ft h ef i n a lc o n c l u s i o n so ft h i sa r t i c l ea r eo nt h e i rw a yo fa p p l i c a t i o n t h e s e s o l u t i o n sa r ep r o p i t i o u st oi m p r o v i n gt h ea d m i n i s t r a t i o nm e t h o d sa n dw o r ks t y l eo ft h e a d m i n i s t r a t i o nc o m m i t t e e ，e n s u r i n gs m o o t hp r o g r e s so fp u b l i cp o l i c i e s ，e n s u r i n gr e a l i z a t i o n i i 大连理t 大学专业学位硕士学位论文 o fc i t i z e nr i g h t st ok n o w ，a n dh a v eg r e a ts i g n if i c a n c et ot h ee c o n o m yd e v e l o p m e n ta n d a d m i n i s t r a t i o ns y s t e mr e f o r m a t i o no ft h ed e v e l o p m e n ta r e a k e yw o r d s ：g o v e r n m e n ta f f a i r sp u b l i c a t i o n ；d d aa d m i n i s t r a t i o nc o m m i t t e e ；c a r t i e r c o n s t r u c t i o n 大连理工大学学位论文独创性声明 作者郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下进行研究 工作所取得的成果。尽我所知，除文中已经注明弓| 用内容和致谢的地方外， 本论文不包含其他个人或集体己经发表的研究成果，也不包含其他已申请 学位或其他用途使用过的成果。与我一同工作的同志对本研究所做的贡献 均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 若有不实之处，本人愿意承担相关法律责任。 学位论文题目：太董孟塞匿篁耋金遮釜金蕴阚塑盘筮要塞 作者签名：尊亟煎日期：刍早年上月止日 大连理工大学专业学位硕士学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解学校有关学位论文知识产权的规定，在校攻读学位期间 论文工作的知识产权属于大连理王大学，允许论文被查阅和借阅。学校有 权保留论文并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印、或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 学位论文题目：焘董殛发壁篁耋金遮釜金孟闻塑盘筮盈窒 作者签名一盈亟壹日期：二堕晕年月j l 日 导师签名：兰望乏日期：丑年互月么笸日 大连理工大学专业学位硕七学位论文 1 绪论 政务公开是民主制度的有机组成部分，是民主政治发展的必然要求，是人类政治文 明的重大成果，也是建设社会主义法治国家的题中之义。它体现了现代国家政务管理应 当具有的社会正义价值，是人类社会发展中所产生政治法律思想中的精华。没有政务公 开、民主监督，任何民主制度和政治文明的实现都是不可能的。 1 1 政务公开的背景 “政务公开”思想由来已久。亚里士多德在政治学中论述了国家权力的目的就 是实现公共利益的正义性这一最高“善德”n 1 ，因此，国家权力必须公开行使；马克思 在法兰西内战中盛赞巴黎公社的一切决策和实施过程均公之于众的“民主性”；列 宁曾说苏维埃政权与旧政权的区别之一就是“这个政权对大家都是公开的，它当着群众 的面办事，群众很容易接近它 。 我国建国后由于历史原因，政务公开起步较晚。党的“十六大 以来，党中央、国 务院高度重视政务公开工作，各级政务公开领导机构也积极推动政务公开，进一步深化 中央国家机关政务公开工作，全面提高政务公开工作整体水平，全国政务公开工作取得 明显成效。特别是2 0 0 8 年5 月1 日中华人民共和国政府信息公开条例的实施，标 志着我国政务公开工作步入了“有法可依”的时代。随着科技和全球经济一体化的发 展，政府部门越来越处于一种“不得不公开信息的状况。 首先，科技的发展，互联网的普及，全球经济一体化，国家之间相互依存度不断增 加，使得各国政务公开、运作透明已经成为一个融入世界经济的必要条件。因为，信息 公开也是市场经济平等竞争的保障。如果一国政府信息不透明，企业显然就会选择到政 务公开制度更完备的国家和地区进行投资。其次，公众权利意识的提高，要求政府公开 信息，满足公民知情权。2 0 世纪5 0 年代以来，世界各国民权运动高涨，人权观念不断 增强，民众纷纷要求获取更多的信息。我国人民当家作主意识不断增强，政务公开自然 成了满足人民知情权的题中之义。 唯投资至上、至尊的发展方针决定了大连开发区政府发展服务的特殊性，除了传统 城区的管理职能外，统筹安排和组织外引内联工作成了常务性的重要工作。而且，由于 区内大量外资企业的存在，服务外资企业、服务外资企业家、服务外籍人士也对开发区 的基础设施和公共服务等方面提出了更高的标准。特别是公共服务方面，是政府形象的 窗口。因此，政务公开就成了开发区必须做、必须做好、必须国际化的重要工作。 大连开发区管委会政务公开问题对策研究 1 2 政务公开的意义 进入新世纪新阶段，我国社会主义现代化建设面临着新的机遇，又遇到了新的挑战。 世界多极化、经济全球化仍然是当今国际格局演变的来年改革主要趋势。我国加入世界 贸易组织后，对外开放进一步扩大，在更大范围和更深程度上参与国际竞争，正处在政 治、经济、文化建设和体制改革的重要时期，诸多社会矛盾相互交织。这些都对政府的 管理能力、管理方式和管理效率提出了新的要求。推行政务公开，对于深化行政管理体 制改革，推进政府管理创新，建设社会主义政治文明，实现全面建设小康社会的宏伟目 标，构建社会主义和谐社会，具有重大而深远的意义。 首先，政务公开是主权在民的体现。我国宪法明确规定：“国家的一切权力属于人 民”。根据这一原则，政府必须向人民公开自己的办公信息，否则，人民的权力无法体 现。其次，政务公开是公民维护自身权利的最有效途径。如果政府对政府信息想公开就 公开，不想公开就不公开，想公开多少就公开多少，公民的合法权利显然无法得到保障。 只有老百姓知道自己有什么权利，明白政府作了什么，他们才能有效维护自身权益。第 三，政务公开有利于政府进行科学决策。通过政务公开，人民获得政府信息，就能更好 地参与到民主政治生活中来，政府也能集思广益，在民主与法治的基础上进行科学决策。 第四，政务公开是防止腐败的重要机制。政府公布信息，公众知情权、参与权和互动权 得到保障，就可以改变暗箱操作、自由裁量权行使过大导致的腐败现象。 大连开发区发展的特殊性，要求其政府的机构设置及职能、施政方式最大限度的人 性化、国际化。大连开发区搞好政务公开将有利于其辖区公民权利及外籍人士权利的实 现，有利于改善开发区管委会的施政方式和工作作风，保证公共政策的顺利进行，有效 制约权力、防止腐败，对开发区的经济发展和行政体制改革具有重要意义。 1 3 研究思路与技术路线 大连经济技术开发区的发展方向不同于其他城区，经济建设( 特别是招商引资) 是 其发展的重头戏，外向型经济格局已经形成。开发区的政府职能有其鲜明的特殊性，除 了传统意义上的辖区人民的生活外，服务外商是其工作的另一重要方面。本论文结合开 发区的这种特殊性及其政务公开的现状，从思想意识、制度建设、技术手段等多方面出 发探讨，分析其政务公开在意识、程序、方法、相应的保障机制等方面存在的问题，并 借鉴国内外在该领域已经取得的经验成果，提出应对之策，对同类政府的政务信息公开 建设具有一定意义。技术路线如图1 1 。 一2 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 图1 1 技术路线图 f i g 1 1t e c h n o l o g yr o a d m a p 大连开发区管委会敬务公开问题对策研究 2政务公开理论基础及国内外实践探索 2 政务公开的内涵与相关理论基础 2 1 。1 政务公开的概念 正确理解和界定“政务公开”的词义，对于规范和统一“政务公开”的实践有重要 意义。对“政务公开 词义的理解有广义翻狭义之分： 广义的理解认为，政务是有关政治的种种事物，其中包括政党事务、行政事务和其 健社会公共事务豫2 。政务公开，就是指除属于国家规定保密以外的党务、行政事务、社 会公共事务等都要公之于众，接受社会和群众监督。 根据这种理解，政务公开既包括政府行政机关部f j 的政务，还包括立法、司法、政 党、社会团体及其他各种公共组织的政务。 狭义的理解即政务仅指“行政事务”。政务公开权限于政府公共行政管理事务的公 开。它不包括党务公开、群众自治组织的村务公开、司法领域的检务公开、审判公开， 也不包括网有企事业单位内部推行的厂务、校务公开等。 公共权力具有公共性和社会服务性，是为适应公共社会的需要，处理公共事务焉产 生的，是公共意志的体现，起权利主体是社会大众。我圜实行的是人民代表大会制度和 中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，由阁家权力祝关、政党和社霞代表人民行 使国家和社会公共管理职能，研究我国的政务公开问题不能脱离我国的基本国情和根本 政治制度的属性。当前，有些人把政务公开仅局限于行政活动之中，就是没有考虑我国 政治制度的这一根本现状，只是单纯的从技术性角度来研究政务公开。 + 本论文所讲的政务公开，是指我国2 0 世纪8 0 年代后期以来，在各级政府机关和公 共管理部f 一中逐步推行的一项制度，这一制度要求政府概关和公共管理部f j 把涉及群众 切身利益的重大事项和群众关心的热点问题，向社会公开，以便于群众办事、接受社会 监督，建设廉洁、高效、务实的政府，遴步推进社会主义民主政治建设。 2 。1 。2 政务公开的理论基础 ( 1 ) 人民主权理论 我国是人民当家做主豹社会主义国家，人民主权原则在宪法中有甓确规定。人民麓 够行使国家权力的最基本前提就是能够了解国家权力的运作过程，我国推行的政务公开 既是人民主权强有力的保证，也是人民主权的本质要求。 卢梭是人民主权理论的奠基人。他认为，在囱然状态下，人是自由的、平等的，享 有天赋的权利轴3 。为了保障个人的权利，人们通过订立契约将属于自己的自然权利委托 大连理工大学专业学位硕七学位论文 给了社会，并由某些被指定的社会成员行使。同时个人从社会得到应有的保护。国家是 人们通过订立契约的形式建立起来的，这样做的目的是“要找到一种结合的方式，它用 全部共同的力量来捍卫和保护每个结合者的人身和财产，每个人虽然与众人结合，却只 服从他自己本人，并且仍和从前一样自由”。可见，国家的权威源自人民，人民是主 权者，政府是主权的执行人。人民服从政府是一种委托，一种信用，政府是以主权者的 名义在行使着主权者所托付给他们的权力。因此，政府的行为必须符合主权者的约定， 必须公开自己的行为活动，接受主权者的监督。 ( 2 ) 知情权理论基础 知情权，其基本含义是人民有权知道他应当知道的事情，国家应最大限度的确认和 保障公民获取信息的权利，尤其是政府信息的权利。政府信息公开是现代政府的一项义 务，同时也是现代社会公民的一项基本权利，是公民知情权的基本内容和重要体现，现 代宪法所确认的知情权是政府信息公开的宪法基础和最基本的法律依据。 ( 3 ) 程序正义理论 现代民主政治是摆脱了人治的随意性，有章法可以遵循的政治。规则问题、程序问 题，只有在现代的法权理论之下，才会获得真正的发展。衡量程序公正的主要标准包括 程序参与、程序公开、程序维持等口1 。程序参与要求政府作出关乎公众切身利益的行政 决定时要说明理由和法律依据，并听取他们的意见、建议，给予他们陈述、辩论的机会， 也就是听证制度。程序公开的主旨在与让公众亲眼看到正义的实现过程，杜绝暗箱操作， 政府透明作业，将整个行政过程曝于公众视野之内。 程序正义理论回答了在一个民主国家，国家权力应如何执行，公民通过何种方式行 使民主权利的问题，提供了政务公开的途径。 ( 4 ) 信息经济学理论基础 当今社会是信息经济时代，信息是经济发展不可或缺的宝贵资源，信息作为特殊的 商品就决定了其生产、分配、使用必须经过特殊的方式。政府信息的特质，它不同于其 他公共产品，具有特殊性，虽然政府信息不是免费的，但其鼓励搭便车者，因为搭便车 者越多，政府信息的边际效应和外部经济性就越高，其效用价值也就越高。因此，政府 作为行政信息的最大拥有者和垄断者就必须将其拥有的政府信息依法、及时、准确的予 以公开。 2 2 发达国家政务公开实践分析 从1 8 世纪开始，一些西方国家开始围绕公民出版自由和政府财政公开等具体问题， 制定了公开政府信息的相关制度。如1 7 7 6 年瑞典出版自由法就围绕公民出版自由 大连开发区管委会政务公开问题对策研究 问题规定了政务公开制度。现代政务公开制度正是在早期理论和实践的基础上逐渐发展 起来的。经过长时期的探索与发展，美、英、法等世界发达国家在政府信息公开领域取 得了突出的经验和成就。 2 2 1 美国的政务公开实践分析 美国是世界上较早重视开发利用政府部门信息的国家。1 9 6 6 年美国国会通过的信 息自由法是政府信息公开的里程碑。就世界范围来看，美国政府信息公开立法的架构 被公认是最完善的，它主要由三个法律构成：( 1 ) 1 9 6 6 年制定的情报自由法( f r e e d o m o fi n f o r m a t i o na c t ) ，该法要求行政机关依职权或依申请向社会公开政府信息。在法 定范围内，任何公民无论其目的如何，均可得到政府信息的权利。行政机关拒绝提供， 要承担举证责任。( 2 ) 1 9 7 6 年制定的阳光政府法( t h ea c t o fs u n n yg o v e r n m e n t ) 。 该法要求委员会制( 合议制) 行政机关的会议必须公开举行。公众可以观察会议的进程， 取得会议的信息和文件。( 3 ) 1 9 7 4 年制定的隐私权法该法规定政机关对个人信息的 收集、利用和传播必须遵守规则。它保证政府对个人信息的使用正确性，制止行政机关 滥用个人信息侵犯个人的隐私权h 1 。从这个意义上说，隐私权法属于信息公开法律的范 畴嗨1 。信息公开的法律基础是公民的了解权或知情权，没有公民的了解权，公民不能监 督政府，民主失去基础；反之没有公民的隐私权，个人失去自由，民主也无从谈起。“没 有情报法，公众对政府活动缺乏了解，不可能有效地监督政府，民主政治受到妨碍，个 人的隐私权没有保障，则个人的自由不可能存在，民主政治受到破坏，所以国会制定情 报法后制定隐私权法这是逻辑发展的必然结果”。正是情报法、阳光法和隐私权法三者 有机的结合，共同构建了美国政府信息公开的法律制度，奠定了政府信息公开的法律基 础。 信息的公开方式在政府信息公开中有着极其重要的地位和作用，其在一定程度上可 以决定政府信息公开的范围、效果和效率，可以影响行政相对人对政府信息的接收和了 解程度。从世界范围看，政府信息公开制度可分为两种模式，宏观模式( 或称大公开模 式) 是行政管理过程向社会和公众开放的模式。其特点是具有系统全面的法律规定，以 建立透明政府为目标。美国的政府信息公开的法律制度属于大公开模式，是宏观模式的 代表。宏观模式一定程度上代表了政府信息公开法律制度的发展方向，标志着现代信息 法治的完善。 各国信息公开制度规定的公开信息范围，大多采用概括和列举方式规定，同时对不 予公开的信息采用排除的方式规定。美国情报法阳光法分别规定了政府文件和合议制会 议必须公开，但同时也都将涉及国防和外交政策的信息列为免除公开的第一理由，一般 被称为“一号免责”。如情报自由法规定“为了国防或外交政策的利益而依据总统行政 一6 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 命令确立之标准特别授权应予保密的事务；根据实际情况可以恰当的按此种行政命令归 入此类的事项。”隐私权法虽然强调了个人的保护，对行政机关规定了一些限制，然而 法律又规定在一定条件下，行政机关可以不适用法律中规定的保护与限制。同时我们应 该看到，法律在平衡个人隐私权保护和行政的需要时，侧重点倾向于行政的保护。如： 法律规定个人记录的公开须征得本人的同意，然而又规定行政机关之间为了常规使用目 的而公开个人的记录，不需本人的同意。常规使用的范围非常广泛，只要使用目的不和 信息收集的目的相冲突，都是常规使用。 在美国的政府信息公开制度中，行政救济制度被普遍采用。政府机关如果拒绝信息 公开申请或拒绝减免费用，应告知申请人理由。申请人可以就申请本身被拒绝或减免费 用申请被拒绝提起复议，也可以就其他任何不利的决定提起复议。信息自由法没有 规定提交复议的时限，但有些部门规章规定了时限。复议申请通常必须在2 0 个工作日 内得出结论，但政府机关可以额外延长1 0 个工作日h 1 。一旦复议请求被拒绝，申请人可 以在其居住地的联邦基层法院、文件所在地的联邦基层法院或哥伦比亚特区法院提起司 法审查。_ 旦开始诉讼程序，不公开文件的举证责任在于政府机关。在排除的情况以外， 联邦行政机构如不能向申请人提供申请的材料，就必须说明理由，否则公民可就此直接 起诉至法院。 2 2 2 英国的政务公开实践分析 英国现行的信息公开制度是依据英国信息自由法建立的。该法共有8 章8 8 条， 是以保护信息公开申请人获得公共机构的信息的权利为宗旨的，于2 0 0 0 年由议会通过， 2 0 0 2 年由女王批准，2 0 0 5 年1 月1 日开始实施1 。 英国信息自由法规定的信息是指以任何形式记录的信息，任何人，包括自然人 和法人都有权利要求公共机构公开信息。该法规定的公共机构包括中央和地方议会、政 府、全国卫生机构、教育机构及接受国家资助的学校、半官方机构和国有企业。原则上 公共机构拥有的信息都是应该公开的，但有一些例外信息是不能公开的，这实际上是平 衡公开与保密的关系，使信息公开排除保密内容后，既保护了申请人获得公共机构的信 息的权利，又保护了公共利益和其他的个人或团体利益。英国信息自由法就是通过 排除例外信息来界定信息公开范围的。在规定例外信息时，主要考虑两方面的因素：一 是公共利益，信息公开不能以损害公共利益为代价；二是第三方的利益，信息公开不能 以损害公共机构和信息申请人以外第三方的利益为代价。 对信息公开具有管理权的是国务大臣、上院议长和信息专员。1 国务大臣对公共机 构履行信息公开义务进行监督和管理。国务大臣具有颁布和修改指导公共机构如何履行 大连开发区管委会政务公开问题对策研究 信息公开义务的指导手册职责，在颁布和修改指导手册前应当向信息专员提出咨询，并 必须将颁布或修改过的指导手册提交议会两院。2 上院议长对档案的保存、管理和销毁 进行监督和管理。上院议长发布指导手册指导有关公共机构对档案的保存、管理和销毁。 信息专员对信息公开执行情况进行监督和管理。信息专员署是一个独立机构，专员由议 会两院提出人选，国王任命哺1 。信息专员的职责是推动公共机构履行信息自由法， 可以以适当的形式和方法促进公共机构实施信息公开法，包括对政府部门和公共机构履 行信息自由法情况的评估，对公共机构提出建议，受理信息申请人的申诉等。信息专员 每年要向议会两院提交履职情况的报告。 英国的政府信息公开是建立在法制基础上的，并构建了高效的管理体制。英国政府 特别重视引导和发挥个人参与信息公开的积极性，同时政府加强对信息公开的管理和监 督，促进政府主动公开所拥有的信息。其主要特点有：( 1 ) 注重立法。英国作为欧盟 的成员国，对于欧盟指令规定各国要制定的法律，英国改变以往英美法系以普通法为主， 遵守判例的做法，议会制定了数据保护法和信息自由法，构建信息公开法律体 系，使政府信息公开和个人数据保护得到法律保障。信息公开立法采取自上而下的形式， 联合王国内的各个组成部分都要遵守，目前信息自由法已在英国全面实施。英国的 政府信息公开有一个比较长的发展过程，立法相对欧盟其他国家比较晚，所以在制定信 息自由法时，不仅吸收了欧盟各国信息公开立法的成功经验，而且随着人们对信息公 开意识的提高，在立法时考虑到了英国的实际和形势发展的需要，因此，英国信。g 自由 法的内容更加具体，更加适应英国社会的需要。( 2 ) 体制健全。在完善的法律体系下 构建高效的管理和救济体制是英国信息公开的一个重要特点。政府部门之间，政府与议 会之间，政府与公民之间，信息公开立法都作了较为完善的设计，使其职责清晰、分工 明确、协调有度、运转高效，形成了信息公开工作的合力。( 3 ) 社会参与程度高。善 于利用整个社会力量推动信息公开工作是英国信息公开的又一个显著特点。从信息公开 工作规律来看，仅仅依靠政府部门很难做好信息公开工作，只有社会各种团体和个人、 社会各个层面具有信息公开的需求，才能达到政府信息公开的目的英国在信息公开方面 的做法，就是以宣传教育为先导，以社会需求为动力，政府主动公开和依公民和团体的 申请公开相结合，充分动员和利用社会力量来做好信息公开工作。从信息公开的具体操 作上看，主动公开的信息多为程序性的信息、损害大不列颠联合王国内部关和公共性的 信息，是信息公开的主要部分和途径，依申请公开的信息具有较强的个性化特征，在信 息公开中占有重要位置。从近几年受理的信息公开申请看，申请信息公开的团体，特别 是新闻媒体占有很大分量，说明英国信息公开的社会参与程度很高。 大连理工大学专业学位硕士学位论文 2 2 3 日本的政务公开实践分析 在2 0 世纪9 0 年代之前，日本政府对信息公开立法都持消极态度。然而，在社会舆 论的强大推力和日益增多的地方立法活动的影响之下，日本内阁于1 9 8 1 年3 月设置了 临时行政调查会，对信息公开立法问题展开专门研究，并于1 9 8 3 年3 月提出了最终 咨询报告，但是该报告在总体上对信息公开立法仍持保守姿态。1 9 8 4 年3 月，日本总 务厅建立了信息公开问题研究会，于1 9 9 0 年9 月发表了题为信息公开一走向制度化 的课题的报告口1 。1 9 9 1 年，日本各省厅文书课长组成了“关于信息公开问题联络会议”， 出台了关于行政信息公开标准。1 9 9 3 年1 2 月，联合执政党内部提出了为了信息 公开法制定的计划，这是日本政府在该问题上采取明确方针的标志。1 9 9 5 年3 月，日 本行政改革委员会设立行政信息公开部会，于1 9 9 6 年1 1 月提出了信息公开法纲要。 1 9 9 8 年3 月2 7 日，日本内阁向国会同时提出了关于行政机关保有的信息公开的法律 案和关于行政机关保有的信息公开的法律实施相关的法律整备法律案。日本国会 在1 9 9 8 年4 月至1 9 9 9 年2 月期间，对信息公开法案进行了四次审议和完善，随后得到 众议院和参议院的通过。日本政府在2 0 0 0 年2 月发布关于行政机关保有的信息公开 的法律实行日期规定的政令( 平成1 2 年政令第4 0 号) 哺1 ，规定信息公开法于2 0 0 1 年4 月1 日起施行。 一信息公开法明确了日本信息公开的实施机关、信息公开的范围、信息公开的程 序、信息公开的救济等凹1 。 2 3 国际经验及启示 政府公开思想由来已久，早在1 6 8 5 年，英国学者洛克就在政府论中指出，权 力的实施必须通过明确、公开的法律：只有法律公开，才能保障统治者不肆意妄为c l o o 现代政府信息公开制度正是在早期理论和实践的基础上逐渐发展起来的。经过长时期的 探索与发展，美、英、法等世界发达国家在政府信息公开领域取得了突出的经验和成就。 ( 1 ) 高度重视政府信息公开的法律制度建设。为了遏制政府机构权力的滥用，切 实保障公民的知情权，西方发达国家普遍通过立法的形式确立了其政府信息公开制度。 二战后，美国通过制定联邦行政程序法( 1 9 4 6 ) 、情报自由法( 1 9 6 6 ) 、联 邦咨询委员会法( 1 9 7 2 ) 、美国隐私权法( 1 9 7 4 ) 、阳光下的政府法( 1 9 7 6 ) 、 电子信息公开法( 1 9 9 6 ) n 等法案，提高了政府工作的透明度，促进了政府信息公开 工作的规范化管理，并有效地遏制了政府权力的滥用。法国行政关系中公民权利法 ( 2 0 0 0 ) 和英国信息公开法( 2 0 0 0 ) 对本国政府信息公开的内容和主体、范围和目 的，以及政府信息公开过程中必然涉及到的公民个人隐私权保护等问题，都作出了严格 大连开发区管委会政务公开问题对策研究 而细密的规定。在亚洲，日本和新加坡等发达国家也非常重视政府信息公开工作的规范 化管理。日本行政机关信息公开相关法律( 1 9 9 9 ) ，是规范日本政府信息公开工作 的最高法律文件。 ( 2 ) 重视政府信息公开的信息化建设和服务。注重利用信息和网络技术推动和开 展政务公开工作，是发达国家政府信息公开的共性特征。自2 0 0 0 年克林顿政府开始启 动政务公开信息化建设以来，美国现已形成了一个包括县、市、州和联邦以及各行各业 在内的超大型电子政务网站，用户可以随时、自由、便捷地查询任何已公开的政府信息。 英国政府以“英国在线”为平台，收集并整理了1 0 0 0 多个政府机构的信息，以帮助用 户方便、快捷地获取商务、就业、交通等各类信息。在政府的高度重视和重金扶持下， 目前法国政府信息公开的信息化水平已超过美国，并在欧盟居于领先地位n2 i 。在亚洲， 新加坡从1 9 8 1 子化政府，经过多年的努力，其电子政府服务的深度和广度上已跃居全 球首位u 3 1 。日本已实现了中央和地区政府的数字化管理和全国政府实行无纸化办公，其 所建立的“e 化社会服务系统，具有强大的社会服务功能。 ( 3 ) 政府信息公开范围十分广泛。美国不仅将法律法规、政府文件等基本信息向 公众全部开放，而且合议制行政机关的会议必须公开举行，没有行政决策权的咨询机关 对行政机关提供咨询和建议时的相关会议也必须公开举行。法国政府信息公开范围十分 广泛，仅以政府财务信息公开为例，其主体范围不仅包括国家、大区、而且包含着享受 公共财政补贴的私人组织。在英国，各级政府部门、议会上下两院、医疗机构及国有公 司都是政府信息公开的义务主体，任何人包括外国公民，除了法律所规定的免于公开的 例外信息外，都有权利了解包括中央和地方各级政府部门约1 0 万个英国公立机构的信 息。日本有关政府信息公开的法律明确规定，行政机关职员制作的，或获得的文书、图 画和磁性记录资料，以及组织性地使用和保有的所有资料等，都必须向国民公开。 ( 4 ) 政府信息公开法律保障机制健全。发达国家十分重视对侵犯公民知情权的法 律救济和保护。美国信息自由法规定，行政机关在收到申请人的申请后，应在1 0 天内做出决定。如果行政机关拒绝申请人的请求，申请人不服应向该行政机关的首长请 求复议。申请人如果对行政复议结果不服，可以直接提起行政诉讼。法国有关政府信息 公开的立法也明确规定，政府有责任为公民获得相关法制信息提供条件，以确保能为公 众提供更好的公共服务。为了确保公众的知情权不受侵犯，日本在行政复议环节，除确 立信息公开审查制度和屏蔽审查制度外，还实行了政府信息公开的自由选择主义原则。 根据该原则，如果日本国民不服行政复议结果，可以根据行政不服审查法及其他法 令的有关规定，向行政厅提起不服申诉或直接向法院提起诉讼。 大连理工大学专业学位硕士学位论文 2 4 我国政务公开的实践分析 2 4 1 我国政务公开溯源 我国建国后由于社会主义民主政治制度建设中出现的曲折，曾一度存在将政治权力 的公开行使与保守国家机密对立起来的不正确认识。党的十一届三中全会以后，随着党 和国家政治体制改革的深入，“政务公开”被逐步明确地提了出来。从2 0 世纪8 0 年代 以来，政务公开制度从基层开始，逐步在全国推开n4 。我们把这一进程大体上分为这样 几个时期： ( 1 ) 两公开监督时期 1 9 8 7 年，党的十三大报告明确指出：“发扬从群众中来，到群众中去的优良传 统，提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。 1 9 8 8 年3 月，党的十三届二中全会要求各级党政机关在廉政建设中，尽可能地公开办事制度， 以便得到群众的监督n5 1 。按照十三大的精神，党中央决定在北京市东城区、上海市黄浦 区及山东省烟台市等地，进行公开办事制度、强化权力监督、设立举报机构等廉政建设 的试点工作。1 9 8 8 年1 2 月，中央书记处专门就当和国家机关保持廉洁问题进行了讨论， 形成了中央书记处讨论廉政建设会议纪要，明确提出“办事公开和群众举报，是党 的十三大以来在保持党和国家机关廉洁方面的两项重要制度建设。要认真总结经验，加 以推广。” ( 2 ) 政务公开初步探索时期 党的十四大以来，特别是1 9 9 3 年8 月党中央作出开展反腐败斗争的决定后，各地 区各部门在加大党风廉政建设和发腐败斗争力度方面进行了不少有益的探索，推行政务 公开的要求也日益提到了议事日程。 1 9 9 6 年1 月召开的中央纪委第六次全会明确提出，“县( 市) 、乡镇及行政村、基 层站所，要实行政务公开制度。凡是可以公开的办事内容、办事程序和结果，特别是与 群众利益直接相关的财务等事项都应公开，以便群众监督”。1 9 9 7 年1 月召开的中纪委 第八次全会再次提出，“要继续推行政务公开制度。地方各级政府特别是乡镇、基层站 所及窗口行业，办理与群众利益密切相关的事项，除属于国家保密的事项之外，都 应当采取适当方式向群众和社会公开，以接受群众监督”n6 l 。1 9 9 7 年，国务院在部署反 腐败和廉政建设任务时，朱镕基同志强调指出，“各方各级政府特别是乡镇、基层站所 及窗口行业，办理与群众利益密切相关的事项，除属于国家保密的事项之外，都应 当采取适当方式向群众和社会公开，以接受群众监督”。 ( 3 ) 政务公开试点时期 大连开发区管委会政务公开问题对策研究 1 9 9 7 年召开的党的十五大明确提出：“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织， 都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和 公益事业，对干部实行民主监督。n 引”“要深化改革，完善监督法制，建立健全依法行 使权利的制约机制。坚持公平、公正、公开的原则，直接涉及群众切身利益的部门要实 行公开办事制度。” 中央纪委全会也多次对推行政务公开工作作出部署，提出明确要求。1 9 9 8 年1 月召 开的中央纪委第二次全会提出：“要扩大基层民主，加强对基层领导干部的民主监督。 1 9 9 9 年1 月召开的中央纪委第三次全会提出：“要在城乡基层政权机关推行政务公开制 度，凡属直接涉及群众切身利益的事项，除属于国家规定保密之外，都要向群众公开， 接受群众的监督。n 胡”2 0 0 0 年1 月召开的中央纪委第四次全会提出：“发扬社会主义 民主，加强群众监督工作。” ( 4 ) 政务公开逐步推广时期 在2 0 0 0 年7 月2 5 日召开的全国乡镇政务公开经验交流电视电话会议上，时任中央 政治局常委、中央纪委书记的尉健行同志从贯彻“三个代表”重要思想，实施依法治国、 建设社会主义民主政治的高度，就推行乡镇政务公开工作发表了重要讲话。党中央、国 务院随后决定，在全国乡镇政权机关和派驻乡镇的站所全面推行政务公开制度，中共中 央办公厅、国务院办公厅于2 0 0 0 年1 2 月2 5 日印发了关于在全国乡镇政权机关全面 推行政务公开制度的通知，明确了推行政务公开的指导思想、基本原则、基本要求、 主要内容、工作方法、监督保障制度和组织领导等问题n 引。2 0 0 2 年1 月召开的中央纪委 第七次全会提出：“全国县级政权机关都要实行政务公开，有条件的地( 市) 级政权机 关也要推行政务公开。” ( 5 ) 政务公开全面推行时期 2 0 0 3 年1 月召开的中央纪委第二次全会提出，2 0 0 3 年要“在市( 地) 级行政机关 推行政务公开，医院、学校和其他与群众利益密切相关的公用事业单位都要实行办事公 开制度 。为进一步加强对全