（行政管理专业论文）完善我国政府采购监督机制之研究.pdf

硕士学位论文 摘要 随着我国政府采购制度的发展，政府采购活动中存在的问题也逐渐暴露出 来，为保证政府采购活动公正、合理、有效进行，建立一套完善的政府采购监督 机制，已成为目前完善我国政府采购制度面临的一个重要的研究课题。 由于采购参与主体都具有“经济人”特性，都是自利的且具有机会主义倾向， 因此，政府采购活动需要有效的监督机制来规范。这就需要我们对政府采购监督 机制进行研究。在关于政府采购监督机制已有研究文献中，国外对政府采购监督 及政府采购监督制度的论述颇多，但大多与中国的国情不相符合，只能作为我国 政府采购监督机制研究的参考：而国内研究政府采购监督特别是政府采购监督制 度的文献不多，而且很多方面还存在争议，有待进一步探讨。尤其是其中政府采 购监督机制的有效性问题，特别需要我们作进一步的研究。在此背景下，本文对 我国政府采购监督机制进行了比较全面的分析，以探寻符合我国国情的、有效的 政府采购监督制度。 本文由四个部分构成。第一部分，绪论。第二部分，对政府采购监督机制本 身进行了分析。第三部分，对政府采购监督机制的有效性进行了理论和实证分析， 得出我国政府采购监督机制的有效性不足，从而，说明我国政府采购监督机制存 在的问题。第四部分是在第三部分分析的基础上，对完善我国政府采购监督机制 提出了对策建议。 本文的创造性成果主要有以下两个方面。首先，本文在前人研究成果的基础 上，着重讨论了政府采购监督机制的有效性问题，提出了验证政府采购监督机制 有效性的方法。其次，利用验证政府采购监督机制有效性的方法对我国实际的政 府采购监督机制进行了实证分析，得出了我国政府采购监督机制得到了一定程度 的发挥，但有效性不足的结论，并提出了完善我国政府采购监督机制的政策建议。 文中提出的验证政府采购监督机制有效性的方法，为解决我国政府采购监督 机制遇到的难题提供了借鉴和解决问题的思路，有利于推动政府采购健康发展， 促使政府改革、提高政府竞争力，促进政府采购行为的规范和政府采购目标的顺 利实现，具有重要的理论和现实意义。 关键词：政府采购；监督机制；有效性 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h es y s t e mo f p r o c u r e m e n ti nc h i n a ，t h ep r o b l e m st h a t e x l s t e di nt h ea c t i v i t yo fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tw e r ea l s o g r a d u a l l ye x p o s e d i n o r d e rt oe n s u r et h e f a i r r e a s o n a b l ea n de f 诧c t i v e p r o g r e s so ft h ea c t i v i t yo f ( j o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ，b u i l d i n g as e to fp e r f e c ts u p e r v i s i o nm e c h a n i s mo f g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n th a sb e e na n i m p o r t a n ts u b j e c tf a c e di np e r f e c t i n gt h e s y s t e mo fg o v e r 砌e n tp r o c u r e m e n ti nc h i n aa tp r e s e n t a l lt h ep a n i c i p a n t si nt h ep r o c u r e m e n t a c t i v i t yh a v et h ec h a r a c t e r i s t i c so f “e c o n o m i cp e o p l e ”，a r l dt h e ya r ee g o i s t i ca n dh a v et h eo p p o r t u n i s mi n c l i n a t i o n s o a ne t 士e c t l v e s u p e r v i s i o nm e c h a n i s mn e e d st o s t a n d a r d i z et h eg o v e r l u n e n t p r o c u r e m e n t a c t i v i t y s t u d y i n g t h e s u p e r 、，i s i o nm e c h a n i s mo fg o v e r n m e n t r r o c u r e m e n tl sn e c e s s a r yt ou s i nt h el i t e r a t u r e sa b o u tg 0 v e r 砌e n tp r o c u r e m e n t t h es t a t e m e n to ft h es u p e r v i s i o na n dt h e s u p e r v i s i o nm e c h a n i s mo fg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n ti nt h ea b r o a da r em a n y ，b u tl n o s to ft h e md on o ta g r e ew i t ht h es t a t eo f o u rc o u n t r y s ot h e yo n l yc a nb e c o m ear e f e r e n c e t os t u d yo u r c o u n t r y ss u p e r v i s i o n m e c h a n l s mo fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t w h i l et h el i t e r a t u r ea b o u tt h es u p e r v i s i o n m e c h a n l s mo fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti nc h j n aa r en o tm a n y a n dm a n y a s p e c t s n a v es t l l l c o n t r o v e r s ya n dn e e ds t i l lt oh a v ea na d v a n c i n gi n v e s t i g a t i o n i ti st h e v a l i d l t yc h a r a c t e r i s t i c so ft h es u p e r v i s i o nm e c h a n i s mo fg 0 v e r n m e n tp r o c u r e m e n t t h a t1 s e s p e c i a l l yn e e dt oh a v ea na d v a n c i n gs t u d yt ou s i nt h i sb a c k g r o u n d ，t h e e s s a y h a sa r e l a t i v e l yc o m p r e h e n s i v e a n a l y s i s t oo u r c o u m r y ss u p e r v i s i o n m e c h a n i s mo fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t t h e p u 印o s ei st os e e kas u p e r v i s i o ns y s t e m otg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tt h a ti se f f e c t i v ea n da g r e e sw i t ht h e s t a t eofo u rc o u n t r v i h ee s s a yi s c o m p o s e do f 向u rp a r t s t h ef i r s tp a ni si n t r o d u c t i o n t h es e c o n d p a nn a sa na n a l y s i st ot h es u p e r v i s i o nm e c h a n i s mo fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t t h e t h l r dp a r th a sat h e o r ya n dar e a le f f e c t a l l a l y s i st ot h ev a l i d i t yo ft h es u p e r v i s i o n m e c h a n l s mo fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t t h er e s u l ti st h ev a l i d i t yi s n o ts u f j f i c i e n t s ol tp r o v e st h a to u rc o u n t r y ss u p e r v i s i o nm e c h a n i s mo fg o v e r n m e mp r o c u r e m e n t h a ss t i l lp r o b l e m s t h ef o u n hp a r t ，o nt h eb a s i so f t h ea n a l y 8 i st ot h et h i r dp a r t ，p u t 幻r w a r dt ot h es u g g e s t i o n so fp e r f e c tt h es u p e r v i s i o n m e c h a n i s mo fg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n ti nc h i n a t h ee s s a yp u tf o r w a r dt ot h em e t h o do f v a l i d a t i n gt h ev a l i d i t yo ft h es u p e r v i s i o n 玎t 硕士学位论文 m e c h a n i s mo fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tt h a th a sa ni m p o r t a n tt h e o r ya n dp r a c t i c a l s i g n i f i c a n c e t h em e t h o dg i v e sa ne x a m p l ea n d at h r e a dt os o l v ep r o b l e m st h a to u r c o u n t r y ss u p e r v i s i o nm e c h a n i s mo fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tm e e t s ，a n dt h a ti s g o o dt of o r c et h eh e a l t h yd e v e l o p m e n to fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ，t op r o m o t et h e g o v e r n m e n tr e f o r m ，t oi m p r o v et h ec o m p e t i t i o na b i l i t yo fo u rg o v e r n m e n t ，t o p r o m o t et h en o r mo fa c t i o no fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ta n dt h es m o o t h yr e a l i z a t i o n o ft h ea i mo fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t t h ec r e a t i v ea c h i e v e m e n t so ft h ee s s a yh a v et w oa s p e c t s f i f s t ，o nt h eb a s i so f a n t e r i o rs t u d ya c h i e v e m e n t s ，t h ee s s a ye m p h a t i c a l l yd i s c u s st h ev a l i d i t yq u e s t i o nof t h es u p e r v i s i o nm e c h a n i s mo fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ta n dp u tf o r w a r dt ot h e m e t h o do fv a l i d a t i n gt h ev a l i d i t yo ft h es u p e r v i s i o nm e c h a n i s mo fg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n t s e c o n d ，u s i n gt h em e t h o dt oa n a l y s i st h es u p e r v i s i o nm e c h a n i s mo f g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ，a n dd r a w i n gac o n c l u s i o nt h a tt h es u p e r v i s i o nm e c h a n i s m o fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n th a sac o n c e r ne x e r t i o n ，b u tt h ev a l i d i t yi sn o ts u f f i c i e n t f i n a l l y ； t h ea s s a yp u tf 1 0 r w a r dt ot h es u g g e s t i o n so fp e r f l e c t i n gt h es u p e r v i s i o n m e c h a n i s mofg o v e r m n e n tp r o c u r e m e n ti nc h i n a k e y r o r d s ：g o v e m m e n tp m c u r e m e n t ；t h es u p e n r i s i o nm e c h a n i s m ；t h ev a l i d i t y 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名： 詹南弋 眺睁 学位论文版权使用授权书 汨鸪日 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名： 导师签名： 日期：砩年孓月碍日 日期：幽挥广月矽日 硕士学位论文 第1 章绪论 1 1 选题背景 1 1 1 完善政府采购监督机制是政府采购工作的重要环节 首先，完善政府采购监督机制是与社会主义市场经济体制相适应的。我国政 府面对着建立社会主义市场经济体制和进行社会主义现代化建设的重任，迫切需 要降低、优化政府运行成本，提高政府综合效益。 其次，完善政府采购监督机制能够使我国政府进一步走向国际化。改革开放 以来，我国经济逐步走向开放，2 0 0 1 年1 2 月世界贸易组织的加入标志着我国进 一步走向世界，政府采购活动的国际化已构成我国目前经济改革与发展的一大趋 势。为了使我国政府采购在国际舞台上得心应手，完善我国政府采购监督机制势 在必行。 最后，完善政府采购监督机制是防止采购腐败的良药。目前，我国政府有一 批特大型采购项目，如己经进入第三阶段建设的三峡工程、正在着手实施的西部 大开发战略所涉及的一系列重大工程项目、北京申奥项目等。这些工程涉及的资 金规模极大，成为供应商竞相投标的重点，同时这些项目的政府采购也极有可能 成为腐败的高发区，应进行重点监督和防范，以免国家的资金落入个人腰包，造 成大量腐败事实和恶劣的社会影响。 1 1 2 政府采购在我国实践中存在诸多问题 随着我国政府采购规模和范围的不断扩大，政府采购支出在财政支出中所 占的比例逐步增加，政府采购监督的制度需求也随之凸现出来。同时，我国现行 的政府采购监督制度还存在着一些亟待解决的问题，主要是：现行法律规章制度 不完善，对采购管理约束力不强：政府采购的监督机构设置不合理，“越位”和“缺 位”并存；财政资金分配与使用脱节，监督失效，曾一度产生监督真空；编制标 书随意性大，或对市场调查、可行性研究论证不深入、不准确，形成价格假象， 影响预算；或对所购物资的品牌、规格、性能、指标了解不深透，造成配制漏项， 或重复购置，造成浪费；政府采购的寻租现象；质疑制度不健全，责任不明确等 等。如何解决这些问题，就必须要从机制、制度上找突破口。于是，借鉴国外政 府采购监督方面的经验，结合我国政府采购现实，建立一套行之有效的政府采购 监督机制势在必行。 完善我国政府采购监督机制之研究 1 2 选题意义 论文对国内外政府采购监督机制及其有效性进行比较分析，结合我国实际情 况提出政府采购监督机制的对策建议。 首先，促进政府采购中存在问题的解决，推动政府采购的健康发展。实行政 府采购制度的改革和创新，必须要有一些具体的从机制、制度上解决问题的新思 路、新措施，这就迫切需要加强对政府采购实践中遇到的问题和争议进行研究， 提出解决问题的思路和理论支持。 其次，促进政府采购行为规范和政府采购目标的顺利实现。政府采购监督机 制的建立，有助于实现公平与效率，也有助于提高政府支出的有效性，更重要的 是，能够有效规范政府行为，防止腐败蔓延，协调政府与市场的关系。同时还能 够有效维护政府采购的权威性和客观性，在实施过程中真正体现政府行为的规范 性和透明性，有效维护和完善市场准则，充分政府采购的目标。 最后，推动政府行政管理体制改革、提高政府竞争力的要求。我国正处于社 会经济转轨时期，利益关系错综复杂，腐败屡禁不止，政府行政效率现在依然低 下。通过对政府采购监督机制的研究，找到一种低成本、高效率、能使监督落到 实处的政府采购方式或机制，并把它制度化、规范化，降低沉重的行政经费，提 高政府的效率和竞争力，为实现高效、廉洁的政府行政管理体制改革目标做出贡 献。 1 3 国内外文献研究综述 1 3 1 国外研究的文献综述 目前，学术界对政府采购监督制度的研究已经逐步发展完善起来。但是，由 于各国制度的不同，各国学者研究的侧重点和角度不同，对于政府采购监督制度 的理解也仁者见仁，智者见智。 1 对政府采购内涵与外延的研究 美国采购学者亨瑞芝在其采购原则与应用一书中，认为采购概念的范围 远远大于交易行为本身，包括采购交易前的计划、供应货源的研究以及采购交易 后的合同管理。 英国采购学者贝雷在其采购与供应管理一书中更是将采购描述为一种过 程：“组织采购是这样一个过程，组织确定它们对货物与服务的需要，确认和比 较现有的供应商和供应品，同供应商进行谈判或以其他方式同其达成一致的交易 条件、合同并发出订单，最后接收货物或服务并支付货款。 法国著名的经济学家让拉丰和梯若尔在政府采购与规制中的激励理论 一书中分析了政府采购问题，这里的政府采购与我们通常说的政府采购不完全相 硕士学位论文 同，而是特指那些政府与企业签订了长期合约的政府采购项目。 上述几位学者分别从采购范围，采购过程，采购内容方面对政府采购的内涵 与外延进行了研究。 2 对政府采购监督机制目标的研究 美国学者哈罗得e 费伦在采购与供应管理中指出政府采购与政府采购 监督的根本目标的一致性：“采购及其监督之根本目标在于识别所需材料的来源， 并在需要的时候以尽可能经济的方式按可接受的质量标准获得这些商品。采购部 门必须能够快速有效地满足需求，并且采购政策和程序必须同商业惯例相吻合。 采购部门利用专业技术和现代方法，聘用专业采购员和管理人员，以保证采购项 目能完全符合使用部门的需要。” 3 对非赢利机构或政府的采购与赢利机构或私人采购的区别的研究 美国学者道布勒在采购与供应管理一书中指出这种差别所在：“最重要 的区别是公共采购部门履行的是管理人的职能，因为受雇的管理员花费的资金是 来自于别人的捐助或税收，雇主依靠这些资金代表他们的客户或捐助人提供服 务。因此非赢利的机构或政府的采购职能就成为了一个受管制的然而却透明的过 程，受到无数法律、规则和条例、司法或行政决定，以及政策和程序的限定和控 制。另一些差别包括非赢利机构和政府采购信息的公开性以及部门之间的协作效 率。通常情况下，非赢利机构和政府采购的记录可以进行公开审议，任何人都可 以提出问题并期望得到解答。尤其是在政府采购中，受到不公正待遇的任何一方 都可以在采购过程的任何阶段提出投诉。州政府和地方政府常常进行联合或合作 采购，因此，在州政府和地方政府采购中，共享信息更是一条原则。 美国学者裴季在公共采购与物料管理一书中详尽地区分了政府采购与私 人采购的七大区别：1 政府采购所支出的资金是公共资金，私人领域是公司业主 或公司法人的资金；2 采购和分配的物品是为了几个采购机关或部门之用，私人 采购是用于制造或转售之目的；3 从事和管理采购职能的人员没有公司雇员需要 赢利的动机；4 采购过程是或者应该是在完全公开下进行的，没有秘密可言。在 私营领域，管理当局没有必要透露采购的要求、规格、来源、招标条款或支付的 价款；5 采购程序事先经过严格规定，而私人领域灵活性比较强，容易创新；6 公共官员、管理者受到公众和新闻媒介的监督，渎职、失职都要曝光。在私营领 域，只有重大的失误或欺诈才被曝光，其他则内部处理；7 政府具有社会管理 权威，也可以左右市场。这些条件使公共采购官员处于一个具有相当大影响力的 位置，有可能滥用他们的职权。然而，私营企业则很少有这样的影响力。 可见，境外学者对政府采购监督的研究多以采购的内涵、目标以及政府采购 与私人采购的差别为主展开。 完善我国政府采购监督机制之研究 1 3 2 国内文献研究综述 自1 9 9 6 年以来，一些学者、官员和参与政府采购工作的实践者陆续出版或 编译了一些有关政府采购和政府采购监督的著作，就我国政府采购制度及对我国 政府采购监督制度的构建与完善进行研究： 1 在建立政府采购监督机制的必要性方面的研究 张雷宝在“论政府采购监督机制的构建”( 2 0 0 6 ) 一文中，从现实的必要性、 监督点的有效分布等方面进行了探讨。他在文章中指出，目前我国许多地方在建 立政府采购制度的过程中，相关的政策法规制度不健全，缺乏严格的操作规程及 必要的监督约束机制，已在很大程度上影响了政府采购制度的健康运行。良莠不 齐的现实是强化监督机制的理由。 倪东生在政府采购的有效运作( 2 0 0 3 ) 中指出，我国政府采购还没有跳 出自由裁量权过大、条块分割、进行利益寻租的怪圈，指出政府要既当教练员又 是运动员，而且还不忘作个监督员的身份。 2 在政府采购监督对象方面的研究 何毅华、郑伟( 2 0 0 3 ) 指出，对政府采购的监督应该是对政府采购所有当事 人的监督，是对政府采购全过程的监督。按部门划分，政府采购监督的对象有： 对集中采购机构的监督、对采购人的监督、对供应商的监督、对政府采购中介代 理机构的监督和对其他与政府采购有关的部门及机构的监督。按过程划分，政府 采购的监督对象有：对政府采购预算和政府采购计划的监督、对政府采购项目采 购过程的监督、对政府采购合同履行的监督以及对政府采购项目实施效果的跟踪 与监督等。 杨灿明、李景友( 2 0 0 4 ) 指出政府采购监管包括了主管机构，法律体系，政 府采购模式，质疑和申述机制，采购官员管理，采购信息管理，中央和地方关系， 国际事务等内容。 3 在完善政府采购监督方法方面的研究 田旭在“发达国家政府采购规制及借鉴”( 2 0 0 5 ) 一文中指出，应当借鉴发达 国家的政府采购规制经验：完善和健全政府采购法规，实施法制化管理，建立适 合我国国情的政府采购法律体系。政府监督机制应兼顾政府采购的经济目标与社 会目标，保证政府采购的透明度，体现充分竞争原则。透明度原则是竞争性和高 效性等原则的具体保障，不仅可保证采购程序的公正和公平，还可促进采购的各 项政策目标的实现。善于运用国际规则，促进本国经济发展。在政府采购领域， 应有选择地逐步开放，对有国际竞争力的产业可较早开放，对较落后的产业则应 实施适当保护。设立专门的政府采购机构，完善监督和质疑机制，有利于对政府 采购实施规范化管理，及时处理问题，提高采购效率，在政府采购过程中，若供 硕士学位论文 应商受到不公正待遇，可利用申诉机制进行申诉，避免暗箱操作行为的发生。 杨玉梅在“论我国政府采购监督机制的完善”( 2 0 0 6 ) 中指出应建立畅通的以 供应商为主体的质疑监督程序，在政府采购法律中增加确保供应商商业机会的规 定，也就是供应商补偿机制，切实维护供应商的利益。建立听证制度，监督主体 作出裁决之前应该充分听取有关当事人意见，了解当事人的观点、看法或目的、 意图；在涉及违法争议时必须举行听证会：监督主体应在听证会前至少一周将听 证会的日期、地点以及听证的内容通知当事人，除非涉及敏感的问题，听证会一 般应公升举行。 薛雯倩在“健全政府采购的监督机制的策略分析”( 2 0 0 6 ) 中指出，完善内部 监督机制，要从科学合理的内部机构的设置人手，保障政府采购工作按法律和法 规的程序进行。在政府采购中心内部机构的设置中，严格按照我国政府采购法 第六十一条的规定，实现采购计划、项目实施、合同审核、资金支付等过程的分 离，以保证内部制约和控制机制的有效性。在政府采购中心内部设置四个部门： 采购部门、评标部门、财务部门和监管部门，建立权责分明的组织结构，以确保 评标、验收、结算相分离，购买、使用与付款相分离。其中，采购部门负责执行 政府的采购计划，制订招、投标管理办法，及供应商的资格和信誉审查等工作： 评标部门专门负责开标评标工作，不涉及采购的具体事项。为保证评标的科学合 理性，应建立专家评委数据库，每次评标时从中随机抽取专家共同开展评标工作： 财务部门则专门负责按采购程序和有关凭证，办理资金的结算手续；监管部门负 责对其他三个部门的工作进行全面监督，包括采购计划的执行情况、采购资金的 使用情况以及竟标评审过程等，同时还受理供应商质疑和投诉等相关工作。同时， 政府采购的监督主体应做到多元化，以政府监管部门为主，同时结合来自社会其 他领域的监督主体。 1 4 主要研究内容 根据上面国内外的文献综述，我们可以看出，学者们探讨的监督机制、监督 方法，更多地关注了西方国家的经验、制度，而在如何结合我国的特殊国情和现 实，有效提出适合我国国情的监督框架和机制方面，理论研究明显不足，对政府 采购监督制度的有效性问题，因其直接关系到我国正在进行的财政支出改革，更 值得我们研究。 本文针对已有文献的不足之处，主要研究我国政府采购监督制度，并对我国 政府采购监督机制的有效性进行理论分析和实证分析，阐明什么是有效的监督机 制。在政府采购监督机制理论和实践有效性分析的基础上，提出完善我国政府采 购监督机制的对策建议。这也是本文的重点和难点。 完善我国政府采购监督机制之研究 第2 章政府采购监督机制及其理论研究 政府采购监督机制是指通过提高相关责任人的违规风险成本或者预期风险 损失，以促进政府采购规则得到应有的重视和有效的执行。政府采购监督机制 的理论基础是研究政府采购监督机制的前提，即政府采购监督必须针对政府采购 监督的理论基础才可能有效。 2 1 政府采购监督机制的基本内容 政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购 依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行 为圆。采购是由政府组织和管理的，但其最终目的却是为了满足社会公众的共同 需要，是受社会公众委托而进行的，所以其实质上是社会公众的采购。因此，在 世界上许多国家，人们也把政府采购叫做“公共采购”。 政府采购的主体是政府，而政府是个很大的消费者，所以也有人说，“政府 采购是解决政府的钱怎么花” 。政府采购的参与主体包括：政府采购主管部门、 政府采购执行部门、政府采购需求部门和供应商。在我国，政府采购主管部门， 就是指财政部门；政府采购执行部门，是政府采购中心，受托组织政府采购的行 业主管部门和专业代理机构，它们是政府采购的代理人，代理政府采购需求部门 进行采购：政府采购需求部门，又有人称之为政府采购预算单位，是政府采购需 求的提出者，是政府采购的委托机构，采购标的的享有者。供应商就是提供商品、 货物和服务的提供者。它们之间的相互监督关系十分复杂，在具体的政府采购实 践中必须加强对他们的管理。 2 1 1 建立政府采购监督机制的必要性 我国政府采购起步于上世纪九十年代，虽然现行政府采购监督机制有一定的 体系架构，对规范政府采购行为、提高政府采购资金的使用效益、维护国家利益 和社会公共利益、保护政府采购当事人的合法权益、保障政府采购市场健康有序 地发展起到了非常重要的作用，但是，政府采购监督机制在实施过程中亦暴露了 不少问题，越来越不适应政府采购发展对监督的要求。 首先，立法体系不够完备。2 0 0 3 年1 月1 日实施的政府采购法起到了 规范政府采购的作用，但在很多方面来说，它仅仅是一部框架性的法律，在体制 梁燕君完善政府采购制度的几点理性思考中国企业报，2 0 0 5 ，1 2 中华人民共和国政府采购法 2 0 0 2 6 乔小娜建立政府采购制度完善市场经济体制徐州师范大学学报，2 0 0 0 ，3 硕士学位论文 不健全的情况下，不可避免地存在“漏洞”：对基层来说，自身没有采购权，采购 权集中在上级，实现了采购权和使用权的分离，但对上级来说，采购权与使用权 集与一体，体制上没有完全实现分权制衡，相互监督制约的作用未能彻底体现。 在实际工作中，由于采购人员的“经济人”特性，可能会出现部分采购人员思想道 德水准不高，在利益面前存在私心，出现操作过程中的违规行为，这样就容易造 成“暗箱”操作，导致腐败的产生。 其次，立法滞后，监督缺乏力度。供应商市场准入标准虽然较高，但不够完 善，有关立法的规定过于粗疏，操作性不强，尤其是对供应商资格预审程序过于 简单，没有规定能够资格预审公告发布的时间、发布渠道、接受供应商请求截止 时间等内容，以致实际操作困难。政府采购监管机关的监督权限规定得太窄，由 于政府采购毕竟所涉及金额庞大，必然造成监督具有一定的复杂性、客观上要求 确定政府采购监管机关享有一定的监督权，但仔细分析就会发现，仅有的监督权 限不足以履行职能，从而使政府采购监督难以到位。过分注重事后监督，缺乏事 前监督。 最后，政府采购监督机制的功能难以发挥。政府采购监督制度作为一种独立 的制度结构，涉及到政府采购监管机关与当事人的关系、监督主体、监督对象、 监督范围、监督程序、监督标准、监督机理的运用等要素，只有上述要素在立法 中均予以充分的关注并加以规范的前提下，政府采购监督机制才可能有效运行。 目前，由于政府采购监督制度独特要素的严重短缺，在实践中必然大大限制了政 府采购监督制度功能的发挥。同时，对于一个缺少响应配套措施的制度，要想使 其得以良好运行也是不可能的。 政府采购是我国财政支出的一种，采购行为能否健康运行，直接关系到政府 的综合效益，直接影响着我国社会主义市场经济体制的建立以及社会主义现代化 重任的实现。因此，仍处于发展初期阶段的我国政府采购在腐败多发期的情况下， 建立高效科学的政府采购监督机制，在目前就显得尤其重要。 2 1 2 建立政府采购监督机制应遵循的原则 监督机制的含义是广泛的，既包括对具体采购过程的监督，更包括对所有采 购市场行为的监督。o 为使采购行为公开、公正且合理进行，保证采购过程的阳 光化，建立政府采购监督机制要遵循如下原则： 首先，依法监督。政府采购法是规范政府采购制度的基本法，是建立具 有中国特色的政府采购管理体系的关键性举措。同时，我们还要以本法为中心， 制定一系列配套法规，形成一套完整的法律法规体系，从而在法律制度上形成相 互制约、制衡的监督机制，以此开展监督工作。 李振华，范江涛论我国政府采购监督机制的建立和完善山东电大学报，2 0 0 2 ，3 完善我国政府采购监督机制之研究 其次，监督权和操作权分离。监督权主要是掌握在政府采购管理部门( 财政部 门) 手里，而操作权掌握在采购单位及其代理机构和中介手里。如果监督者和操作 者职权不分，监督权和操作权合为一体，一个部门既是监督者又是操作者，导致 自己监督自己，其监督效果可想而知，二者的分离有利于保障监督的客观公正性。 最后，内部监督和外部监督统一。由于政府采购活动牵扯的范围广，对采购 活动的监督不仅涉及到采购内部的财政预算、招投标以及合同的签订，还涉及到 采购外部的财政部门、审计部门、纪察部门和人大的活动，同时加强内部监督和 外部监督，把二者统一起来，这样可以避免监督的混乱，保证政府采购监督机制 很好的发挥作用。 2 1 3 政府采购监督机制的主要内容 我国现有的政府采购监督机制由一系列法律法规组成，但相关的政策法律法 规不很健全，缺乏严格的操作规程及其必要的监督规则，这样的状况在很大程度 上影响了政府采购监督机制的健康运行。 从我国现行政府采购监督的立法来看，主要体现在以下几个方面：( 1 ) 供应 商市场准入问题：供应商参加政府采购活动必须具有独立承担民事责任能力；具 有良好的商业信誉，健全的财务会计制度；具有履行合同所必须的设备和专业技 术能力；有一发缴纳税收和社会保障资金良好记录；参加政府采购活动前三年内， 在经营活动中没有重大违法记录；法律、行政法规规定的其他条件。( 2 ) 政府采 购方式的选择问题。我国法律规定，公开招标应作为政府采购的主要采购方式， 不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他任何方式 规避公开招标采购，因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采 购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购主管机关的批准。( 3 ) 政 府采购合同的签订与履行的问题。对此，政府采购法规定国务院政府采购主管机 关应当会同国务院有关机关，规定政府采购合同必须具备的条款，禁止政府采购 合同的双方当事人擅自变更、中止或者终止合同等。( 4 ) 集中采购机构的问题。 我国政府采购法规定政府采购主管机关应当对集中采购机构的采购价格、节约资 金效果、服务质量、荣誉状况、有无违法行为等事项进行考核，并定期如实公布 考核结果。 不健全的监督机制必然会引发一系列的问题，特别是腐败问题。为防止政府 采购过程中的腐败现象发生，完善我国政府采购监督机制是当务之急。根据我国 政府采购各参与主体之间的相互关系，可考虑建立“三个层次”的监督机制：第一 层是行政监督机制；这一层又包括内部监督机制和外部监督机制。第二层是法律 监督机制；第三层是社会监督机制。这三层监督机制将在第四章详细讲述。 硕士学位论文 2 2 政府采购监督机制的理论基础 政府采购监督机制的理论基础问题是政府采购监督机制有效性的研究前提， 政府采购监督必须针对政府采购监督的理论基础才可能有效。政府采购监督机制 的理论基础包括：一是政府采购机构的“委托代理理论”；二是政府采购机构的 “经济人”特性；三是政府采购活动中存在的“寻租”。 2 2 1 政府采购机构的委托代理理论 2 2 1 1 政府采购中的委托代理链 根据政府采购的定义我们可以将政府采购行为看作是一个委托代理过程， 在该过程中，一般会形成“纳税人一政府一财政部门一专门政府采购机构一采购 官员”这样一条委托代理链。其中包括四级代理关系： ( 1 ) 纳税人与政府的关系是一级代理关系。纳税人( 即政府采购资金的供 给者) 通过法律程序将公共资金委托给政府( 即国家公共事务的管理机构) 。 ( 2 ) 政府与财政部门的关系是二级代理关系。由于政府公共管理的领域十 分广泛，这就导致它不可能事事包揽，于是必须进行职能划分，进一步将理财职 能委托给财政部门。 ( 3 ) 财政部门与专门政府采购机构的关系是三级代理关系。财政部门主要 负责政府采购法规及政策的制定和监督执行，供应商的资格标准的制定和审查， 采购官员的培训和管理，采购信息的发布，采购统计和公布等等。财政部门也不 可能包揽一切，于是对政府采购进行分权管理，在其内部设置专门机构( 如政府 采购中心) ，将人大审议通过的采购预算项目委托给政府采购代理机构。 ( 4 ) 专门政府采购机构一政府采购官员的四级代理关系，具体的政府采购 活动是由具有专门知识的政府采购官员来执行的。 2 2 1 2 政府采购中委托代理问题的原因分析 政府采购中委托代理问题其实就是公共权力委托代理的失灵问题，其中的 主要原因有以下三个方而： 1 信息的不对称 在公共权力的委托代理运行中，无论谁对公共权力的运作拥有更多的信息， 他就会在这种委托代理契约的具体执行中就拥有更多的优势。由于政府采购这 项活动，其专业性非常强，政府采购机构往往是政府采购方案的提出者与制定者， 所以他们一般会拥有比委托人更多的私人信息，而委托人要获得这些专业性很强 的政府采购信息，必须付出很高的成本。如果代理人之问有合谋，委托人也很难 观察到。可见，在政府采购中，委托人的决策往往受制于作为信息提供者的代理 人，采购的范围、采购的方式以及采购的限额标准实际上都是由代理人最终决定。 完善我国政府采购监督机制之研究 所以，这种信息的不对称可能会使代理人最终背离委托人的委托目的。 2 契约的不完备 委托代理关系实质上是一种契约关系，委托人与代理人在实施政府采购过程 中可以通过签订契约的方式来规范双方的行为，但委托人和代理人在签约中不可 能预料到未来所有的情况，也不能规定各种情况下各方的责任，因此必须给官员 以充分的自由处置权，于是代理人可以利用不完备的契约和政府采购中的机动权 去谋求个人效用的最大化，从而损害了纳税人的利益。 3 委托人的监督不力 在这个委托代理链中，作为初始委托人的纳税人实际上并无实质上的行为 能力，而真正起到决定作用的实际上是那些具有专业知识、具体负责实施采购活 动的政府采购官员，同时，我们也知道，政府采购官员具有理性经济人特征，他 们在经济活动中会追求自身利益的最大化，也就是说，如果他们的利益与委托人 的利益发生冲突时，他们就可能不会完全按照政府采购法规来办事，这样的话， 政府采购职能的实现也就不能得到保证。为了让政府采购官员规规距距地按照委 托人的意愿来行使采购权力，委托人就必须对委托代理这一具体运作过程进行 监督。然而，由于种种原因导致委托人对代理人的监督不力： 首先，监督成本大。由于采购权力是委托人逐级授予代理人的，随着委托 代理链条的拉大，委托人对代理人手中的采购权力实行监督，其监督成本必然会 增加。 其次，委托人缺乏监督的积极性。第一，即使没有对采购权力的执行实施很 好的监督，给社会带来了很大的不利，但这种不利平均分摊到每个委托人身上， 对每个委托人来说，损失也会变得微不足道：第二，委托人对采购权力实行监督 必定要花费金钱和精力，何况即使监督得好，能够保证政府采购官员按全体委托 人的意愿执行采购权力，或者是惩治了腐败的采购官员，但每个委托人个人因此 而获得的利益非常小。这跟理性经济人追求利益最大化的本性是不符合的，对每 个委托人来说是得不偿失的。这样一来，作为监督者的委托人就没有了监督的积 极性，就不会想尽办法去降低或改善监督成本。所以，每个委托人都寄希望于别 人来实施监督，而自己“搭便车”坐享其成，最终导致无人监督。最后，由于委托 人是多层次的，不同层次的委托人之间享有的信息也不同，并且多个委托人很难 在合作利益的分配上达成一致，因此在广大委托人之间采取监督的选择性激励政 策是非常困难的。 综上所述，正是由于信息的不对称、契约的不完备和委托人的监督不力，让 采购官员追求个人财富的需求与供应商谋取自身利益的动机有机会相结合，使得 政府采购过程中形成的委托代理关系产生代理失灵，为采购过程中出现腐败提 供了现实可能性。 硕士学位论文 2 2 2 政府采购机构的“经济人 特性 2 2 2 1 人的行为动机的心理溯源 从心理学的角度来看，人类的行为，特别是那些有目的的行为，都是在某种 动力的推动下完成的，而人的动力的源泉是人的各种欲望或者需要。1 9 4 3 年， 马斯洛在人的动机理论一文中提出了“需要层次论”。他认为人有5 种基本需 要，依次构成需要的层次：生理需要、安全需要、爱的需要、尊重的需要、自我 实现的需要。同时，在价值规律这“一只看不见的手”的指导下，人类的活动促进 了社会的公共利益，但并非出于本意，而是追求自己利益的结果。于是，在