（伦理学专业论文）城管执法的伦理思考.pdf

摘要 城管执法是当今城市发展的特殊产物，曾一度引发热议。从城管 机构的成立到现在的城管存废之争，已近2 0 年。从正面来看，城管 执法在马克思主义理论的指导和党的领导下，遵循普遍的社会主义价 值观和伦理规范，发挥了积极而重大的作用，使得城市更加文明，市 民生活更加幸福。城市相对于农村而言更需要规范化管理，在城市生 活的民众让渡自己的少量自由从而获得更多的权利保护和更高的生 活质量。可以说，城市不能没有城市管理执法。整洁、规范、现代等 诸多城市生活中习以为常的词汇中饱含了城管执法者的汗水和泪水。 城管在城市发展过程中功不可没。 当然，城管在执法过程中确实存在一些问题，暴力执法、不公正 执法等现象时有发生。现象的深一层是本质，只有了解问题本质，才 能从根源上解决城管的现实问题。城管执法的现实问题的背后所隐藏 的其实是城管所处的伦理困境。有城管执法人员的伦理角色冲突，譬 如城管执法执法人员既是对公众负责的“服务人员”，即“仆”，又是 对上级负责的“行政管理人员”，即“官”，而这两种角色在一些情况 下是有冲突的；有执法伦理选择冲突，现代社会是多元化社会，伦理 取向同样是多元的，不同伦理取向的选择决定不同的城管执法行为； 有伦理评判标准的冲突，譬如按“最大多数人的最大幸福 为标准， 抑或是按“惠顾最少数人最不利者 为标准等等，不一而足。究其原 因，一是执法个体伦理有意识的缺失，城管执法人员的伦理素养不高， 责任意识缺失等；二是执法整体伦理无意识的失范，在社会上享有广 泛影响的功利主义价值取向，隐性潜规则的普遍化等。 城管执法伦理缺失和失范所造成的社会影响广泛而深远。城管执 法要摆脱伦理困境，需要对城管执法从体制到个体进行伦理审视，需 要从程序到实体，进行伦理思考。寻找合适的伦理路径，要从四个方 面入手：首先，要实现城管执法理念的价值平衡，要从现实的伦理情 境出发，根据不同的场合，在合理的伦理框架中做出恰当的选择，反 映基本的公平和效率价值。伦理原则首先具有绝对性特征，如公平、 效率。但同时，在特定的历史条件下，具体的环境下，伦理原则和规 范又有特定的适用范围。譬如，私人领域的“人情 就不能完全适用 于城管执法领域，否则就会导致公权力的异化。城管执法过程必须坚 持原则性和灵活性的统一。既要坚持伦理基本原则，又要善于创造性 地发挥伦理原则。首先，要加强城管执法体制的道德规范，对城管长 期以来的体制进行全面审视，制定城管执法专门法规。法规须明确城 管执法地位、职能定位、执法手段、执法监督等问题。坚决克服执法 权力部门化、个人化。其次，要着重提高城管执法人员的品格修养， 要有针对性地培养城管执法人员的道德意识、道德理想、道德情感、 道德意志、道德责任。再次，要加强城管执法监督的伦理制约。要使 相对人了解城管执法是否侵犯自己的权利，应该向哪一机关提出监督 要求等。要让民众充分的加入到城管监督机制，建立广泛的协商制度。 沿着伦理路径行走，城管执法才能摆脱在十字路口的彷徨和无 奈，插上清新的翅膀，飞翔于文明、发展的现代城市，成为城市最坚 定的守护神，成为市民最理想的公仆。 关键词：城管执法；伦理现状；伦理路径 a b s t r a c t u r b a nm a n a g e m e n ta n dl a we n f o r c e m e n tisas p e ci a lp r o d u c t o ft o d a y su r b a nd e v e l o p m e n t ，o n c et r i g g e r e dh o t l y f r o mt h e u r b a nm a n a g e m e n ti n s t i t u t i o n sa r es e tu pt ot h ea b o l i t i o no f t h ec u r r e n tu r b a nm a n a g e m e n td is p u t e ，n e a r l y2 0y e a r s f r o mt h e p o s i t i v ep e r s p e c t i v e ，t h ec i t yi n s p e c t o ri n t h eg u i d a n c eo f m a r x i s t t h e o r ya n d t h ep a r t y sl e a d e r s h i p ，f o l l o w i n gt h e g e n e r a ln o r m so fs o c i a l i s tv a l u e sa n d e t h i c s h a v ep l a y e da p o s i t i v ea n ds i g n i f i c a n tr o l ei nm a k i n gc i t i e sm o r ec i v i l i z e d ， p e o p l e sli v e sh a p p li e r t h ec i t yc o m p a r e di nt e r m so fn e e df o r r u r a ls t a n d a r d iz e dm a n a g e m e n t ，i nt h ecit ylif eas m a lln u m b e r o fp e o p l ea r et r a n s f e r r i n gt h e i rr i g h t so ff r e e d o mt og e tm o r e p r o t e c t i o na n db e t t e rq u a l i t yo fl i f e c a nb es a i dt h a tt h ec i t y c a nn o te x i s tw i t h o u tt h eu r b a nl a we n f o r c e m e n t c l e a n ，s t a n d a r d ，m o d e r n ，a n dm a n yo t h e rw o r d su s e dt ob e cit ylif e i nt h eu r b a nm a n a g e m e n ta n dl a we n f o r c e m e n ti nf u ll o fs w e a ta n dt e a r s u r b a nm a n a g e m e n ti nt h eu r b a nd e v e l o p m e n t p r o c e s sc o n t r i b u t e de x t r e m e l y o fc o u r s e ，t h eu r b a nm a n a g e m e n ti nl a we n f o r c e m e n td o e s h a v e s o m e p r o b l e m s ， v i o l e n c e ， 1 a w e n f o r c e m e n t ， u n f a i r e n f o r c e m e n ta n do t h e rp h e n o m e n ao c c u r d e e p e rist h ee s s e n c e o ft h ep h e n o m e n o n ，u n d e r s t a n di n gt h en a t u r eo ft h ep r o b l e mc a n b er e s o l v e da tt h er o o to ft h er e a li t yo fu r b a nm a n a g e m e n t u r b a nm a n a g e m e n ta n dp r a c t i c a lp r o b l e m so fl a we n f o r c e m e n ti s i i i a c t u a l l yh i d d e nb e h i n dt h ec i t ym a n a g e m e n ti nw h i c ht h ee t h i c a l d ii e m m a u r b a nm a n a g e m e n tl a we n f o r c e m e n to f f i c e r sh a v ep l a y e d t h ee t h i c a lc o n f li c to fr o l e s ，s u c ha su r b a nm a n a g e m e n ta n dl a w e n f o r c e m e n tl a we n f o r c e m e n to f f i c e r sa r ea c c o u n t a b l et ot h e p u b l i c “s e r v i c e “o r “s e r v a n t “w h oi sr e s p o n s i b l ef o rhigherservant w h o1 sr e s p o n s leo r 1 9 h e r l e v e l so f ，a d m i n i s t r a t o r ”，t h a t ”o f f i c i a l s ”a n dt h et w or o l e s i ns o m ec a s e s ，t h e r ei sac o n f li c t ：t h ec h o i c eo fl a w e n f o r c e m e n te t h i c sc o n f li c t m o d e r n s o c i e t y i sa p l u r a l i s t i cs o c i e t y ， e t h i c a l o r i e n t a t i o n i s a l s o d i v e r s e ， w i t hd i f f e r e n t e t h i c a l d e c i s i o n o r i e n t e ds e l e c t i o n so fu r b a n m a n a g e m e n ta n d l a w e n f o r c e m e n ta c td i f f e r e n t l y ：t h ee t h i c a ls t a n d a r d so fc o n f l i c t a s s e s s m e n t ，s u c ha sb y ”t h eg r e a t e s th a p p i n e s so fm o s tp e o p l e ， a st h es t a n d a r d ，o rb y m o s tp a t r o n sa r em o s td is a d v a n t a g e d m i n o r i t y ，”a st h es t a n d a r da n ds of o r t h t h er e a s o ni s ，f i r s t l y ， c o n s c i o u so fl a we n f o r c e m e n ti sl a c ko fi n d i v i d u a le t h i c s ，t h e e t h i c a lq u a li t yo fu r b a nm a n a g e m e n tl a we n f o r c e m e n to f f i c e r s i sn o th i g h ，l a c ko fs e n s eo fr e s p o n s i b i l i t y ，e t c ：s e c o n d l y ， t h eo v e r a l le t h i c so fl a we n f o r c e m e n ti su n c o n s c i o u sa n o m i e ， e n j o y e dw i d e s p r e a di n f l u e n c ei ns o c i e t y ，t h eu t i l i t a r i a nv a l u e o r i e n t a t i o n ，w h i c hh i d d e nt h eu n i v e r s a l i z a t i o no fs u c hh i d d e n r u l e s u r b a nm a n a g e m e n ta n dt h ea n o m i ea r ec a u s e db yl a c ko fe t h i c s i nt h es o c i a l i m p a c t o fe x t e n s i v ea n df a r r e a c h i n g u r b a n m a n a g e m e n ta n dl a we n f o r c e m e n tg e tr i do fe t h i c a ld il e m m a s ，t h e n e e do fu r b a nm a n a g e m e n ta n dl a we n f o r c e m e n tf r o mt h es y s t e m i v c o n d u c te t h i c a lr e v i e wo fi n d i v i d u a ln e e d sf r o mt h ep r o g r a mo f t h ee n t i t y ，f o re t h i c a lr e f l e c t i o n f i n d i n gt h er i g h te t h i c a l p a t h ，f r o mf o u ra s p e c t s ：f i r s t ，t or e a l i z et h ev a l u eo fu r b a n m a n a g e m e n tc o n c e p to fb a l a n c eo fl a we n f o r c e m e n t ，s t a r tf r o m t h er e a l i t yo ft h ee t h i c ss i t u a t i o n ，a c c o r d i n gt od i f f e r e n t o c c a s i o n s ，i nt h er e a s o n a b l ee t h i c a lf r a m e w o r kt om a k et h e r i g h tc h o i c e s ，t or e f l e c tb a s i cv a l u eo fe q u i t ya n de f f i c i e n c y f i r s t ，t h ea b s o l u t ee t h i c a lp r i n c i p l e sc h a r a c t e r i s t i c s ，s u c h a s e q u i t y ，e f f i c i e n c y b u t ， i nt h e s p e c i f i c h i s t o r i c a l c o n d i ti o n s s p e c i f i ce n v i r o n m e n t ，e t h i c a lp r i n c i p l e sa n dn o r m sa n d s p e c i f i cs c o p eo fa p p l i c a t i o n f o re x a m p l e ，t h ep r i v a t e ；e c t o r ”h u m a n ”c a nn o lb ef u ll ya p p li c a b l et ourbansectorsu m a nc a nn o td e u1 c a d l e t o u r d a n m a n a g e m e n ta n dl a we n f o r c e m e n ti nt h ef i e l d ，o t h e r w is e ，i tw i ll l e a dt oa l i e n a t i o no fp u b l i cp o w e r u r b a nm a n a g e m e n ta n dl a w e n f o r c e m e n tm u s tb e u p h o l d t h e u n i t y o f p r i n c i p l e a n d f l e x i b i l i t y w es h o u l du p h o l dt h eb a s i cp r i n c i p l e so fe t h i c s ， b u ta l s ob eg o o da tc r e a t i v ep l a y i n ge t h i c a lp r i n c i p l e s f i r s t o fa 1 1 ，t os t r e n g t h e nu r b a nm a n a g e m e n ta n dl a we n f o r c e m e n t s y s t e mo fe t h i c s ，t h eu r b a nm a n a g e m e n ts y s t e mt oc o n d u c ta c o m p r e h e n s i v e r e v i e wh a s l o n g l y b e e nt o d e v e l o p u r b a n m a n a g e m e n ta n d l a we n f o r c e m e n t e x p e r t is e l a we n f o r c e m e n t s t a t u sm u s tb ec l e a r l yu r b a nm a n a g e m e n t ，t h ef u n c t i o n so f l o c a t i o n ，l a w e n f o r c e m e n t m e t h o d s ，s u p e r v i s i o n o fl a w e n f o r c e m e n ta n do t h e ri s s u e s w h i c ha r ee d e t e r m i n e dt oo v e r c o m e t h ep o w e rs e c t o ro fl a we n f o r c e m e n t ，p e r s o n a ll y s e c o n d ，w em u s t v f o c u so ni m p r o v i n gu r b a nm a n a g e m e n ta n dp e r s o n a li t yt r a i n i n g l a we n f o r c e m e n tp e r s o n n e l ，c i t ym a n a g e m e n th a st a r g e t e dl a w e n f o r c e m e n to f f i c e r st ot r a i nt h em o r a ls e n s e ，m o r a li d e a l s ， m o r a le m o t i o n ，m o r a lw i i i ，m o r a lr e s p o n s i b i l i t y t h i r d ，w em u s t s t r e n g t h e nu r b a nm a n a g e m e n ta n dl a we n f o r c e m e n ts u p e r v i s i o n a n de t h i c a lc o n s t r a i n t s c i t yi n s p e c t o r s t om a k e p e o p l e u n d e r s t o o di st h er e l a t i v ev i o l a t i o no ft h e i rr i g h t s ，t ow h i c h a u t h o r i t ys h o u l db em o n i t o r i n gr e q u i r e m e n t s l e tt h ep e o p l e f u ll yu n d e r s t a n du r b a nm a n a g e m e n ta n do v e r sig h tm e c h a n is m s ， t h ee s t a b li s h m e n to fab r o a dc o n s u l t a ti o ns y s t e m w a l k i n ga l o n gt h ep a t ho fe t h i c s ，u r b a nm a n a g e m e n ta n dl a w e n f o r c e m e n tt o g e t r i do ft h ec r o s s r o a d so fl o s sa n d h e l p l e s s n e s s ，p l u g i n gi nf r e s hw i n g s ，f l y i n gi nc i v i l i z a t i o n ， t h ed e v e l o p m e n to ft h em o d e r nc i t y ，t h ep a t r o ns a i n to ft h e c i t y sm o s td e t e r m i n e dt ob e c o m e t h eb e s tp u b li cs e r v a n t s k e yw o r d s ：u r b a na d m i n i s t r a t i o n ：a d m i n i s t r a t i v ee t h i c s ：e t h i c sl o s s v i 湖南师范大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者张译海毽 况噼多肿日 湖南师范大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属湖南师范大学。 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权湖南师范大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，存年解密后适用本授权书。 2 、不保密囤。 ( 请在以上相应方框内打“ ”) 作者张谢躲 作者签名：明憾蚓黔 导师签名： 日期：砌年 日期：加年 乡月t d 日 专茂f 移甚 城管执法的伦理思考 绪论 一、选题的依据与意义 随着中国城市化进程加快，城管执法应运而生。国务院从1 9 9 6 年开始相对集中行政处罚试点工作，以提高行政执法效率和质量，改 善城市管理的现状，建立与市场经济相适应的行政管理体制和行政执 法体制。从实际运作来看，道德认识水平和价值观念偏差、执法管理 体制不畅、执法具体措施有悖于伦理精神等问题时有发生，影响了城 管执法的形象和效率，与我们所提倡的和谐社会格格不入。美国社会 学家波普诺说：“确定一个地方是否为城市的最重要的因素，不在乎 其规模，而在于其居民的谋生方式 。如果认可这一观点的话，中国 很多城市从严格上来看还不是纯粹的城市，而是处于向城市发展的一 个阶段。城管执法在我国城市发展过程中起到了不可磨灭的作用。但 随着城市、城管、市民、小贩等之间的矛盾愈积愈深，城管执法在网 络上引起热议，甚至出现城管制度存废之争。长期以来，舆论关注的 焦点是城管和小贩之间的永无停歇的争斗。我国目前是从计划经济向 市场经济，从传统社会向现代社会的转型时期。随着改革力度的加大， 许多经营效益不好的企业通过破产、转属、转制、合资等方式实现再 生，谋求进一步的发展。就不可避免地会导致职工下岗、提前退休、 并轨等。由于这些人往往徙具年龄结构偏大，无资本，无技术，就业 能力差，再加上政府职业培i ) l l 矛n 再就业服务体系并不完善，他们再就 业非常困难，使得部分人为了生计选择就地就近，靠占道摆摊、烧烤、 蹬人力车拉客等简单劳动维持自己跟家人的基本生活。由于受经济发 展水平的影响，社会对他们的救助和帮助还十分有限，还没有建立起 波普诺李强等译社会学 m 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 3 ：3 2 1 硕士学位论文 相对完善的社会保障体系来保障他们生活。他们必然要通过摆摊等方 式来维持自己与家人的生计。中国的经济发展也带来了不断扩大的城 乡差距和贫富两极分化，一些剩余劳动力迫于生计成了流动小贩，他 们是城市的最底层社会人群，挣扎于生存的边缘，用最最原始的方式 经营、服务，他们不交税，不管是否影响城市的交通、卫生，与现代 城市格格不入。但从另一个角度说，设置城管机构来解决这一城市问 题并非良策，以任何方式对弱势群体的生存权予以限制在伦理逻辑上 是讲不通的，而且，对城市的长远发展也极为不利。简单化的城管执 法固然“可以创造出正规的秩序和功能的分割，但是代价却是造成的 感觉贫乏和单调的环境这一环境难免会损害居民的精神。”但城 管体制又非要不可，试想没有城管的话，我们的城市会陷入无序的境 地，流动小贩任意占道经营，东西摆放到人行道，与合法经营商户拼 价格，我们的城市又脏又乱又差，人们又会开始抱怨，政府到底干什 么去了，怎么都不管一管。由此可以看出，城管的应运而生充满了矛 盾和伦理选择的困境。一方面要进行城市管理和整治，另一方面流动 小贩要解决自己的基本生存，解决了原有的民生问题，又出现新的民 生问题。经济社会越是发展，民生问题的内涵和外延就越是会扩展。 于是，在各大城市上演了城管打死小贩，小贩刺死城管的恶性事件， 一些城市领导公开发言认为城管暴力有理，一些网民对刺死城管的小 贩称之为英雄。2 0 0 8 年湖北天门的城管打死人事件将城管问题激化 到顶点。城管执法存在着典型的二律背反：一方面其伦理要求定位为 社会道德的典范，另一方面是大量的违法执法，丧失基本道德的大量 现实。这样，对城管执法的伦理要求着实显得虚伪。 “普遍守法下的政府是法治关键之关键，历史经验表明法治破坏 的始作俑者首是公权力的行使者，人民遵守法律的前提是统治者都能 詹姆斯c 斯科特王晓毅译国家的视角 m 】北京：社会科学文献出版社，2 0 0 4 ：1 6 9 2 城管执法的伦理思考 够遵守法律，否则人不再有守法的义务，因而掌权者守法是人民履行 守法义务的必要条件。”城管执法体制的缺陷却极容易导致权力不断 扩张，从而滋生腐败。城管如何在伦理选择的夹缝中自处，值得我们 深究。城管执法到底能不能遵循基本伦理原则公正，这对整个社 会心态有着重大的影响，城管的伦理选择，对社会来说具有导向与示 范作用。城管执法人员是公共意志的体现与维护者，面向社会且具有 广泛的接触性。城管执法更容易对社会产生正面与负面的影响，有着 巨大的传导性和辐射性。因此，对城管执法的伦理思考显得极为必要。 二、国内外研究现状述评 目前，针对城管执法伦理思考的研究，国内外学者的研究成果主 要有如下几个方面： 其一是以新闻稿的形式进行的时政报导。这类研究多从个案进行 分析，理论深度不够，但涉及面广，数量大。例如：杨子健：( ( - t - 机 拍下城管和摊贩冲突目击者称执法人员打人( 广西新闻网2 0 1 0 年 0 4 月0 6 日) ；杨涛：城管“霸王车”源于习惯性违法执法( 新京 报2 0 1 0 年0 4 月0 6 日) ；周华平：长沙城管执法大队招考百名工 作人员( 潇湘晨报2 0 1 0 年2 月2 3 日) 等等。 其二是以行政管理的角度来研究城管执法，分析城管执法的理想 模式以及城管执法的机制建设。例如吉林大学张长宝的硕士论文我 国城市管理执法现状与对策分析；宋超的城市管理相对集中行政 处罚权应正确处理的几大关系( 行政论坛，2 0 0 6 年第2 期) ；中 国农业大学李华的硕士论文城市管理相对集中行政处罚权之研究一 一以章丘市为例。这类研究是以城管执法为观察研究对象，与本文 所不同的是，观察的视角不一样。 其三是从伦理角度对行政管理的研究。例如南京师范大学的聂华 马克思思格斯全集( 第1 卷) m 】北京：人民出版社，1 9 5 6 ：1 5 8 硕+ 学位论文 的硕士论文交通行政执法自由裁量权的伦理缺失及其重塑、浙江 大学王敏茜的硕士论文试论公共行政伦理的制度建设、周奋进的 转型期的行政伦理( 北京：中国审计出版社，2 0 0 0 ) 、郭夏娟的公 共行政伦理学( 杭州：浙江大学出版社，2 0 0 3 ) 、王伟的中国韩国行 政伦理与廉正建设( 北京：国家行政学院出版社，1 9 9 8 ) 等。这一类 的研究是从伦理角度观察行政管理或政府治理，与本文相一致的是观 察视角，所不同的是研究对象。本文是运用伦理的观察视角少来具体 细致的分析我国的城市管理综合执法。 三、本论文的基本思路、主要内容与研究方法 本文在充分借鉴国内外研究的基础上，迸一步挖掘伦理角度思考 城管执法的理论深度，通过对当前社会现实中城管执法的深入研究， 运用伦理学、行政学等学科的相关理论知识，分析城管执法的现状和 伦理困境以及其成因和影响，提出改变这一现状的伦理路径，力求对 现实具有指导意义。城管执法中，怎样才能有效地实现行政目标，并 作出符合伦理规范的选择呢? 这是非常困难的。在并不完善的体制和 复杂的执法环境下，城管执法人员如何才能走出伦理选择困境并应具 备怎样的能力和素质? 城管体制的设置和完善又应以什么样的标 准? 等等。这些都是本文所要研究的问题。 本文共分为三个大的部分，第一部分是对城管执法现状的研究， 对城管执法的现状予以伦理角度的观察，从而得出目前城管执法所面 临的伦理方面的问题，也就是伦理困境。第二部分深入分析城管执法 产生伦理困境的具体原因，并分析如果不采取有效措施，将导致的危 害后果。第三部分提出了有效改变目前城管执法现状，将城管执法从 伦理困境的泥沼中拉出的具体措施。整个的思路也就是由提出问题到 分析问题到解决问题。采用的研究方法主要是比较研究法、文献阅读 法、询问调研法等。 4 城管执法的伦理思考 第一章城管执法伦理与我国当代城管执法伦理现状 城市文明一出现，就开始了城市管理实践。城管执法的完善、规 范促进了城市文明的进化，使得城市容貌更加靓丽，城市居民感觉生 活更舒适，幸福指数更高。在融入和享受现代城市文明的过程中，不 文明的行为比比皆是。为了城市文明和市民生活幸福，城市管理执法 应运而生。然而，在城管执法者付出青春，挥洒汗水，流下泪水，甚 至是抛洒鲜血的同时，有时收获的却是人们的误解和排斥。城管执法 从诞生到发展，到饱受非议，在复杂多诡的现实中踉跄而行。这一路 走得艰难而彷徨。从伦理学的视角看，是城管执法在现实中面临多重 伦理困境。城管执法在价值取向、伦理标准和角色冲突中常左右不得 逢源。伦理困境在现实中的映射又是管理者和被管理者的冲突，而社 会舆论的矛头指向的却是城管。对于城管，我们发泄了太多的情绪， 缺少了理性的思考。因此，本文首先从城管执法的现实和面临的伦理 困境说起。 第一节关于城管执法伦理基本概念的解读 一、“城管 与“城管执法 城管，一义为最广义的城管，是城市管理的简称，指城市社会诸 方面之组织、协调、管理等活动的总称，涵盖经济、文化、教育等城 市的多方面的内容；二义是城市管理综合行政执法的简称，指具体的 城市管理执法活动。三义的“城管”是作为一个整体称谓，它是指城 市管理综合执法局之类的机构以及执法人员的整体称谓；四义为人， 指城管执法人员。本文中的城管采第三义。“城管执法 的意思即为 城管机构及其城管执法人员的执法活动的总称。城市发展对城市管理 的要求越来越高，城市化的质量、城市生活和经济正常发展都有赖于 硕士学位论文 城管执法。 二、“伦理”与“伦理思考 “伦理 是一个内涵极其丰富而又很难严格定义的概念。古希腊 文为e t h o s ，意思是“风土人情 、“礼法习俗。既可指具体的礼法 习俗，也可指某一民族或地区的礼法习俗的精神。黑格尔认为“主观 的善和客观的、自在自为地存在着的善的统一就是伦理。”中国的伦 理二字最早出现于秦汉之际成书的礼记：“凡音者，生于人心者也； 乐者，通伦理者也。”东汉时许慎说文中对“伦”的解释是：“伦， 辈也。从人，俞声。一日：道也。”说文中对“理的解释是：“治 玉也。后来，人们把“伦理 二字用在人与人之间的关系上，指人 与人相处的有序与和谐，是要求人们在处理人与人之间的关系时，应 该遵循一定的道理和规则。伦理与道德有时作为同义词使用，从行为 规范的角度来看，道德的本质相对于法律而言就是自律，伦理则是包 含着法律与道德又高于法律与道德的实体性的社会关系。库珀认为 “伦理学问题就是关注什么是公正、公平、正义或善”伦理思考， 也就是从伦理的角度进行观察，审思，分析，从公平、正义、善等伦 理构成的基点上进行研究。 三、“城管执法”与“伦理思考” 在属性上，“城管”的权力是人民赋予的，其同时也是公共责任 的承担者，具有法律或者道德意义上的责任、职责。因而对于城管执 法伦理的研究属于行政伦理，即为“人们关于行政活动对错的判断过 程以及判断的理由，这主要涉及行政主体行为的正当性与合理性，亦 即领导、决策和执行等行政管理活动的合法性问题，它既包括公共行 政人员个体在行政管理实践中的道德观念、道德活动与道德规范，也 包括行政主体作为群体及组织机构在行政活动中所应遵循的价值规 黑格尔范扬译法哲学原理 m 】北京：商务印书馆，1 9 6 1 ：6 2 特里l 库珀行政伦理学：实现行政责任的途径 m 】北京：中国人大出版社，2 0 0 3 ：7 6 城管执法的伦理思考 范。“城管执法是公共管理的部分，从伦理学的角度看，它是 公共利益的维护者，应当遵守合法、公平、效率等原则。总而言之， 无论是从公共责任还是道德义务上来考察城管执法，都是对城管执法 的伦理思考。 第二节我国当代城管执法非伦理现状种种 2 0 世纪8 0 年代到9 0 年代初，管理小商小贩占道经营的是工商， 工商是管理的主体，工商管理着城市里面的各大市场与街道，但由于 工商管理的事务比较繁杂，光一些营业许可项目的审批就让工商部门 满负荷地运转，工商无暇顾及对小商小贩的管理，小商小贩基本上是 处于放任自流的状态。正是为了解决城市管理上的问题，9 0 年代末， 各地陆续“创新”成立了管理城市的城管机构。最初的执法仅是临 时性的，由各部门临时抽调工作人员组成联合执法组进行联合执法。 但是，由于执法权力分散于各个部门，执法人员来自各个部门，其弊 端非常明显，多头执法，重复处罚，效率低下，职责交叉，各自为政， 机构膨胀，执法扰民等现象时有发生。为解决城市管理出现的种种问 题，各城市依照国务院关于贯彻实施( 中华人民共和国行政处罚法) 的通知( 国发 1 9 9 6 1 3 号) 纷纷组建正式的城管执法机构，以应对 城市管理中出现的种种问题。有的城市成立了市容委( 局) 、城管会 ( 局) ；有的城市是两块牌子一套班子、有的城市是成立两个独立局： 管理权与执法权相分离；少数城市执法人员是参照公务员管理、大多 数城市执法人员是事业编制；有的城市把市政、环卫、园林三家合为 一家，有的城市甚至把“市爱国卫生运动委员会办公室”也纳入到市 容城管范畴，有的城市只合并一两家；名称也是五花) k l - j ：市容管理 局( 如南京) 、市容环卫局( 如上海、广州) 、城市管理行政执法局( 如 淮安) 、市容管理委员会( 如天津) 、市政府城市管理办公室( 如杭州) 张康之寻求公共行政的伦理视角 m 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 2 7 2 7 硕士学位论文 等。除直辖市外，所有城市到了省级这一层面，“城管 就没有直接 领导了。有时，省一级的建设部门作为上级领导插手管一管，因大多 数市容城管隶属于建设系统；有时，一些省一级政府的“法制办”作 为领导来插手管一管，因为“城管”的执法权是国务院法制办“颁 发”的。建设系统一天也没有管过占道经营、也没有拆过违法建筑， 更不要谈管理经验了，他们不懂执法过程的艰辛，往往指责多于指导； “法制办”也一般只从法律层面管管，补补漏洞，改改条例之类的， 并管不了具体事务。因此，城管这个部门，是个非常特殊的部门，它 类似于执法部门，却没有相应的执法地位，没有相应的编制队伍( 人 员是事业编制，管理五花八门，有军事化管理，有准军事化管理等等) ， 没有相应的经费保障，没有对口的主管机关，没有健全的法律法规。 城管所管的事务即城管的执法范围主要包括：( 1 ) 市容环境卫生管 理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制性地拆除不符合 城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物及设施；( 2 ) 城市规划管理方面 法律、法规、规章所规定的全部或部分的行政处罚权；( 3 ) 城市绿化管 理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；( 4 ) 市政管理方面法律、 法规、规章规定的行政处罚权；( 5 ) 环境保护管理方面法律、法规、规 章规定的部分行政处罚权；( 6 ) 工商行政管理方面法律，法规，规章规 定的对无照小贩的行政处罚权；( 7 ) 公安交通管理方面法律、法规、规 章规定的对侵占城市道路行为所实施的行政处罚权；( 8 ) 省，自治区， 直辖市人民政府决定调整的城市管理等领域的相关其他行政处罚权。 国务院先后制定下发了关于贯彻实施( 中华人民共和国行政处罚法) 的通知、关于全面推进依法行政的决定、关于进一步推进相对集 中行政处罚权工作的决定及关于继续做好相对集中行政处罚权试 点工作的通知等文件，进一步明确规定了开展相对集中行政处罚权 的一些相关要求。正是由于城管的执法范围包括了环境、卫生、市政 城管执法的伦理思考 管理、交通及城市绿化等部门的一些职权，而且法规对城管的执法范 围与权限不够具体，因而导致了许多交叉执法，重复执法等现象，从 而引起了民众的诸多不满。“城管的管理事务如此庞杂是有其特殊 渊源，城管的大部分“权”是从别的部门“移”过来的，施舍过来的。 好行使的“权”，原部门是不“移 的，于是，工商管不好小商小贩， 交给城管；交管管不好的占道问题，交给城管；公安管不好流动人口， 交给城管；规划局管不好违法建筑，交给城管；社保解决不了下岗就 业，交给城管。城管成了“专业打杂户”。以广东某市为例，公安“管 宠物狗的办证、植芯片、免疫、流浪狗救助等收费或政府拨款项目， 公安部门就“移 了一样“权”给城管部门：扫狗屎( 城管戏称为 “狗屎权”) 。这样一来，城管接管了各部门不好管、不愿管的一些 事务，各部门都把一些烫手山芋扔给了城管，如市容环境卫生、城市 规划管理( 无证违法建设处罚) 、道路交通秩序( 违法占路处罚) 、工 商行政管理( 无照经营处罚) 、市政管理、公用事业管理、城市节水 管理、停车管理、园林绿化管理、环境保护的管理、施工现场的管理 ( 含拆迁工地管理) 、城市河湖的管理、黑车、黑导游等各个方面。 城管接手的大多数管理职权都会触及到一些及得利益者或影响到部 分相对行政人的利益，如对相对人的经济处罚，对违章建筑的强制性 拆除，还有小摊小贩的占道经营等，城管几乎管到了衣食住行的方方 面面，正所谓众口难调，城管多为诟病也就不足为奇了。不仅如此， 由于城管管的杂，一些临时事项或是不好归类的事项，就都归到城管 头上来了。6 月1 日限塑令生效后，有些地方的城管被安排执行限塑 令。许多时候城管被有关部门随意差使。“出门一把抓”，清运垃圾、 栽种树木、清理菜地，甚至上街查处出租车违章，协助指挥交通等。 一些城管制服外面套了“交通志愿者”、“治安巡逻”的袖章的现象屡 见不鲜。 9 硕士学位论文 城管执法方式主要是“相对集中行政处罚 。该词来源于中华 人民共和国行政处罚法第1 6 条之规定：即“国务院授权的省，自 治区，直辖市人民政府可以决定一个行政机关是否有权行使有关行政 机关的行政处罚权，但限制人身自由的相关行政处罚权则只能由公安 机关行使。”目前学术界对其概念基本达成了一致意见，即“将若干 有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使， 行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使原行政处罚权 。其 核心就是将行政处罚权从原行政管理机关所拥有的权力中剥离出来， 由特定机关统一行使。 随着中国经济的快速的发展，城市化的进程进一步推进，优化城 市管理，维护社会稳定，改善城市市容市貌成了提升各地政府形象与 取得政绩的快速通道。各地政府为了改变城市综合水平落后的现状或 者更迸一步加快城市发展，纷纷加快了对城市扩张的步伐。中国城市 化的到来，失业人口小贩化，群体弱势化，经营非法化等问题的出现， 导致城市管理复杂化，使街头管理成为一个城市治理的难题中国城 管队伍，正是在这种复杂的时代化背景下诞生的。城市的发展离不开 城市管理，但城管制度本身同时也存在着许多问题，在中国城市管理 化进程中，