（世界史专业论文）明治初年井上毅的地方制度与地方财政认识.pdf

论文独创性声日月 本沦文是我个人在导师指导卜进行的研究t 作及取得的研究成果。沦文中除 了，特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的 研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明 并表示了谢意。 作者签名：重9 墨同期：竺2 ：! ：! 论文使用授权声明 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存谂文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名：童l 鍪导师签名 班慨竺巡 摘要 本文考察了明治初年井上毅的地方制度与地方财政认识的形成过程。笔者将 这一过程分为三个阶段，即旅法期间对法国地方制度与地方财政的认识、1 8 7 4 1 8 7 5 年初步的地方制度与地方财政意见与1 8 7 6 - - 1 8 7 7 年为起草地方三新法所 做的准备。对于第一阶段，笔者着重考察了井上毅的相关知识背景，以及他通过 实地考察后对法德两国地方制度与地方财政所做的评价；对于第二阶段，笔者从 1 8 7 4 - - 1 8 7 5 年围绕着包括完善地方制度与确立地方财政在内的诸种国家构想展 开论争的角度，考察了井上对相关问题的思考及回应；对于第三阶段，笔者结合 1 8 7 6 - - 1 8 7 7 年政府部门内部围绕着包括区划改革与民费调查在内的诸种政策转 变论，考察了井上的一系列区划意见与府县税、民费意见。 通过上述考察，笔者发现：其一，尽管井上的地方制度与地方财政认识是以 法国的地方制度与地方财政为模范形成的，但是井上在某种程度上对德国历史法 学派主张的认同也是其地方制度认识形成的一个重要因素；第二，井上毅对地方 制度与地方财政的认识不仅是出于“安民”的考虑，同时也是出于“丌化”的考 虑。而且，“开化”的考虑在井上的地方制度与地方财政认识中具有并不亚于“安 民”的重要性。 关键词：井上毅；地方制度；地方财政；区划；吣费 分类号：k 1 4 a b s t r a c t c u r r e n tp a p e rs t u d i e st h ef o r m a t i o no fc o g n i t i v ep r o t o t y p eo fi n o u ek o w a s h ii n e a r l ym e i i io nt h el o c a lm e c h a n i s ma n df i n a n c i a ls y s t e m t h i sp r o c e s si sd i v i d e di n t o t h r e es t a g e s ，t h a ti s ，t h ec o g n i t i o no i lt h ef r e n c hl o c a lm e c h a n i s ma n df i n a n c i a ls y s t e r n d u r i n gh i st r i p i n f r a n c e ，p r e l i m i n a r yp e r s p e c t i v e s a b o u tl o c a lm e c h a n i s ma n d f i n a n c i a ls y s t e r nd u r i n g1 8 7 4a n d1 8 7 5 ，a n dt h ep r e p a r a t i o n sh em a d ef o rt h ed r a f to f t h f p 七n e wl a wb e t w e e n1 8 7 6a n d1 8 7 7 t 1 l ep r e s e n ts t u d ye m p h a s i z e st h er e l e v a n t b a c k g r o u n do fi n e r i ek o w a s h ij nt h ef i r s ts t a g e ，a sw e l la st h ee v a l u a t i o nh em a d eo n t h ei o c a lm e c h a n i s ma n df i n a n c i a ls y s t e mi nf r a n c ea n dg e r m a n yt h r o u g l ih i sf i e l d t r i pi nt h e s et w oc o u n t r i e s t h es e c o n ds t a g ei n v o i v e st h ec o n s i d e r a t i o n sa n dr e s p o n s e o fi n o n eo nt h eq u e s t i o n sc o n c e r n i n gt h ea r g u m e n t sa m o n gs e v e r a lc o n s t r u c t i o n so f c o n n t r i e sh o wt oi m p r o v et h el o c a lm e c h a n i s ma n de s t a b l i s ht h el o c a lf i n a n c i a ls y s t e m f r o m1 8 7 4t o1 8 7 5 t h et h i r ds t a g ee x p l o r e sas e r i e so fo p i n i o n sb yi n o u eo nd i s t r i c t d i v i s i o n s ，c o u n t yt a x e sa n dc i v i lc h a r g e s ，c o m b i n e dw i t ht h eg o v e r n m e n t ss t r a t c ；g i c t r a n s i t i o n so nt h ed i v i s i o n a lr e f o r ma n dc i v i ic h a r g ei n v e s t i g a t i o n sd u r i n g1 8 7 6a n d 1 8 7 7 n ea b o v er e s e a r c h e si m p l yt h a tf i r s t ，a l t h 0 1 l g l li n o n e sc o g n i t i v ep r o t o t y p ew a s f o 彻e db ym o d e l i n gt h el o c a jm e c h a n i s ma n df i n a n c i a ls y s t e mo ff r a n c e i tw a sa l s o a f f e c t e d b y h i sa p p r o v a lo nt h ec l a i m sb yt h eg e l n l a ns c h o o lo fh i s t o r i c a l j u r i s p r u d e n c e ；m o r e o v e r l n o u e sc o g n i t i v ep r o t o t y p ew a sn o to n l y o u to ft h e c o n s i d e r a t i o no f “a p p e a s i n gt h ep e o p l e ”b u ta l s oi n t e n d e dt o “c i v i l i z et h ep e o p l e ” b e s i d e s ，t h e “c i v i l i z i n 旷p o l i c yw a sn ol e s st h a nt h e “a p p e a s i n g 7o ni t si m p o r t a n c e w i t t i i ni n o u c ，sc o g n i t i v ep r o t o t y p co ft h el o c a lm e c h a n i s ma n df i n a n c i a ls y s t e m k e yw o r d s ：i n o u ek o w a s h i ；l o c a lm e c h a n i s m ；l o c a lf i n a n c i a ls y s t e m ；d i s t r i c td i v i s i o n ；c i v i l c h a r g e s c l c n o ：k 1 4 2 引论 确立和完善包括地方制度、地方财政在内的国家体制是明治政府自成立起就 面对着的一大政治课题。为此明治初年通过废藩置县导入了府县制，进而又实行 了大区小区制，相应地对沿袭自幕藩时代的地方财政进行了一系列改革。但是直 到1 8 7 8 年实行地方三新法体制1 以后地方制度与地方财政才基本稳定下来。这一 时期是近代r 本地方制度与地方财政史上一个重要的过渡时期。2 由于种种原因 对这一过渡时期的地方制度、地方财政的研究还有待深入。3 对这一过渡时期的研究不仅应考察其制度架构的形成，也不仅应分析利益相 关各方的冲突与协调，更应注意隐藏在制度设计与调整背后的知识论争，分析制 度建构过程与其背后的理念之间的复杂关联。4 因为伴随着过渡时期国家体制的 巨大变革和社会的剧烈变动，明治初年日本人关于地方的知识与观念也在不断地 变化。在官方与民众之间以及二者各自的内部，就行政区划改革、地方财政改革、 地方议事机构的创设以及三者之日j 的关联形成了多种构想，展丌了大量论争。在 上述论争过程中，井上毅从1 8 7 4 年起对地方制度与地方财政问题提出了一系列 意见，并亲自参与了地方三新法案的调查和起草，表现得非常活跃。此后在明治 1 7 年( 1 8 8 4 年) 地方制度改革时期，以及十九世纪八十、九十年代之交的明治 地方自治制度创设时期，井上毅始终以某种方式参与了明治地方制度与地方财政 的建构过程。井上毅文书中保留的大量的关于他对地方制度与地方财政的意见案 就是明证。5 探讨井上毅对地方制度与地方财政的认识，这对于理解明治前期围 绕地方体制建构的知识与政治的关系具有十分重要的意义。 其实2 0 世纪7 0 年代以来对井上毅的研究已经取得了相当重大的突破。仅就 我们所关注的对井上毅与明治地方行政、财政制度的关系的研究也己取得了不少 成果。6 其中尤其以坂井雄吉与大庭邦彦的相关研究最具代表性。坂井雄吉重新 提出了如何解释井上毅中意于法国地方制度这一问题。他指出井上毅的地方制度 构想的基本特性有三点，即重视分权、从经济着眼和峰持渐进主义。他进而指出 上述特性源于井上从作为中央官员的立场出发，尽可能地对关系到人民生活的事 务采取“亲切的”施政的思想，而这又源于他从青年时期就信奉的儒家的“安民” 的价值观念7 ，即由奉行“仁政”的君子或治者实现“经世安民”，为此，治者不 仅要采用法制，更要实行教化。8 他认为井上在1 8 7 0 年代后半期的地方统治意见 并非权宜之计，早在留法期间井上已经把法国的地方制度视为日本的楷模；而井 上对法国地方制度所产生的共鸣是基于法国的地方制度合乎他认同的“寓封建之 意于郡县之中，则天下治矣”的政治理想，即井上毅从更早的时候就认为府县或 3 郡县应该贯彻中央集权，而町村作为前国家的存在应使其自治。而且从中央到府 县的划一的制度与法制的实行不得不依赖于县令与邑长的人治。9 坂并还指出井 上认识到府县和町村之间不应存在中间环节。同样也是基于这种安民的考虑，井 上主张节减民费，使农民得以休养生息。1 呵见，坂井的贡献在于从地方统治的 角度入手，揭示出井上毅的地方制度构想的最大特征在于其出于一种“安民主义” 的考虑。 大庭邦彦同样也在求索为什么井上毅中意于法国的地方制度这一问题。与坂 井不同，大庭从井上毅的社会观与地方行政、地方财政的关联的角度展开他的研 究。他以井上的“生产的良民”这一概念为焦点，与资本主义化构想相联系考察 了井上的“市民”理念的形成过程。由此大庭给出了另外一解释，即井上毅在游 历考察法国南部城市与农村时确认了地方官在劝业上应起主导作用，由其唤醒农 民们对生产的主体性，并使之持续即是地方行政的方向。他认为正是在这一点上 法国值得f 1 本学习。“大庭还指出，井上毅提出的把节俭后的民费作为“区町村 协议费”由公议决定，其意在于实现地方人心安定的同时，唤醒地方住民对生产 的主体性”；另一方面他峰持把劝业费算入地方税，这是为了以地方税收的形式 确保劝业经费的稳定长久支出。1 这就发展了坂井提到的井上的地方制度构想着 眼于经济的这一特点。“对于政府的层级、各级政府的权限以及官员的职能等问 题，大庭的认识基本上沿袭了坂井的看法。“不过大庭似乎没有考察井上毅思想 中的儒学教养的方面，当然也没有对坂井指出的井上毅对法国地方制度的中意， 这是因为他认定其暗合于“寓封建之意于郡县之中，则天下治矣”这一点作出回 应。可见，大庭的可贵之处则在于从资本主义化或文明开化的角度挖掘出了井上 毅中意于法国地方制度的经济原因。同时，他说明了井上在起草三新法时期的地 方制度构想与对地方财政的考虑安排密不可分。 于是对照坂井与大庭的解释，我们就发现这样一个问题：坂井眼中的井上毅 是一个把安民视为至上的政治价值，在地方统治问题上井上始终怀抱着一种来自 中央官员的不扰民而使民安的思想。这种思想无疑带有典型的东方政治价值的色 彩。然而大庭眼中的井上毅似乎又过于西洋化，是一个视法国为文明国的典范， 以法国的法制与地方制度为蓝本指导r 本的法制与地方制度改革的西化派更准 确地说是法国学派官员。那么，如何考虑才能更加逼近把握住井上毅对地方制度 与地方财政的认识的真实状况? 可以这样说，尽管坂并与大庭看待问题的角度与 结论不尽相同，但是两位学者要回答的都是为什么井上毅中意于法国地方制度这 一问题，而且他们立论的依据都是重在考察井上毅的地方制度认识的形成过程。 笔者则认为上述研究尽管已经对井上毅的地方制度认识做出了相当深刻的 解释，但是问题似乎并没有得到全部解决。首先，井上毅旅法期间开始系统地获 4 得了关于法德两国地方制度与地方财政的知识，进而基本上确认同本应以法国的 地方制度与地方财政为模范。然而，他对法国的相关制度也并非完全接受，如坂 井指出的井上对法国相关制度的接受是保持着主体性的批判的接受。那么，问题 进而在于井上对哪些方面各做了怎样的取舍? 还有井上尽管没有接受德国的州 制度，但是对德国的地方制度是完全的否认，还是有所保留? 特别是井上对德国 历史法学派的某种认同，这一因素是否为他考虑地方统治问题，特别是基层统治 问题产生过影响? 如果有的话又是指什么? 这对他关于地方制度与地方财政认 识的总体具有怎样的意义? 井上归国后对本国的地方制度与地方财政的实际状况逐渐有了全面而深刻 的认识。同一时期官民之问以及政府内部在对包括完善地方制度与地方财政在内 的立国的方向、施政的轻重缓急等问题上存在着种种差别，展开了大量论争。作 为中央的法制官僚、深谙欧洲大陆政法原理与实际状况的井上毅在形成他的地方 制度与地方财政认识时，他是如何回应同时代的其它相关声音的? 他的相关意见 是如何与当时地方改革的实态互动，并形成其地方制度与地方财政的认识的? 而 他的地方制度与地方财政构想背后追求的“安民”与致力的“开化”又是如何关 联在一起的? 要回答这些问题就需要从地方制度与地方财政的双重视角，同时结合那一时 代其它相关的意见类型重新加以考察。笔者期望通过逐篇判读史料来重新审视从 旅法时期到西南战争i ；i 后井上毅对相关问题的认识的形成过程。笔者认为这一过 程包括三个阶段，由此本文主体部分安排为三章分别加以研究：第一章考察旅法 时期井上毅对法德两国的法律与地方体制的认识。笔者将着重分析井上毅的相关 知识背景，以及他通过实地考察后对德法两国的法律与地方体制所做的评价；第 二章考察1 8 7 4 1 8 7 5 年井上对地方制度与地方财政的初步意见。笔者将从1 8 7 4 1 8 7 5 年围绕着包括完善地方制度与确立地方财政在内的诸种国家构想展开论 争的角度，考察井上对相关问题的思考及回应；第三章探讨1 8 7 6 1 8 7 7 年井上 的地方制度与地方财政意见案，这可以视为井上为起草地方三新法所做的准备。 笔者将结合1 8 7 6 - - 1 8 7 7 年政府部门内部围绕着包括区划改革与民费调查在内的 诸种政策转变论，考察井上的一系列区划意见与府县税、民费意见。笔者力求通 过这一研究来考察为明治地方制度的创设提供了理念支持与知识指导的重要人 物之一的井上毅，他的地方制度与地方财政认识的形成过程，分析法德两国法律 与地方体制对井上的相关认识具有的意义，并揭示出井上的地方制度与地方财政 认识背后的核心理念“安民”与“开化”的关联。笔者期望以此对以往研究中存 在的问题做出某些尝试性的回答。 5 第一章旅法期间井上毅对法国地方制度与地方财政的认识 井上毅对法国地方制度的中意已为学术界所公认，但是这并不意味着不需要 考虑他关于地方制度与地方财政的知识背景。阅读井上毅的文书不难发现，至迟 在明治五年至明治六年作为司法卿江藤新平的随员赴法考察司法制度的时候，井 上毅已经比较注意地方制度与地方财政的问题。旅法期间记录的笔记与考察记录 反映了这一时期井上对作为统一的国家体制不可或缺的地方制度与地方财政的 认识，特别是对法国地方制度与地方财政的认识。这是我们探讨他对相关问题认 识的基本切入点。在此，笔者首先要考察一下井上毅对法国地方制度与地方财政 的知识性认识。然后以他对其评价来审视井上考察欧洲主要是法德两国地方制度 时的姿态、取舍以及其背后的原因。需要说明的是应该区分知识与评价，因为单 纯的知识不一定包含认同或反对的因素，而慎重的评价总是以一定的知识为静 提，对其表示价值的认同或反对。 第一节井上毅的法国地方制度与地方财政知识 明治五年十二月十六r 井上毅开始笔录法兰西国政觉书。“这是在巴黎大 学的咨问会后由保阿索纳德讲授的关于法国国家体制的笔记，从中可以反映出井 上毅对包括地方制度与地方财政在内的法国国家体制的知识性认识。 一、法兰西国政觉书中所见的法国国家体制 众所周知，法国在拿破仑战争后一扫封建残余，强化了中央集权的国家体制， 建立起了中央集权的地方行政制度。一时之间法国的地方制度为十九世纪的许多 国家确立了榜样。”与此同时，法国法律的法典化也给各国带来了强有力的冲击。 而法兰西国政觉书中的第一条就道出了法国国家体制与法律的中央集权的首 要性。在该笔记的最开头题为。全国统一”的标题下这样写道； “法国的国法最重要的原则是全国统一1 7 8 9 年之前全国分为数部”，封建遗 风犹存，各部自成一体，各有其固有的法令制度，风俗，各不相同于是，中央 政府的事业无法取得成功，即使是好的政策，由于各地利害相违，往往不能实 现一一到了1 7 8 9 年国会( 井上注：17 8 9 年政府的名称) 布告全国统一，废除从 前的各部，进而平均区域的大小，划分为8 0 多个县( 井上注：当时8 6 县) ，向各 个县任命县令中央政府总揽统御，开始使全国在划一的法制下混一后来到了拿 破仑世时，苹创法典，布行全国，实现了全然不变的统一这是学习法律的人应 首先知道的沿革。” 6 这段文字清楚地表明了从大革命到拿破仑统治时期法国地方制度的特点在于均 等划分了县级区划”，由中央任命县令监控地方行政，在全国实行划一的法律。 这是井上毅对法国地方制度认识的总的出发点。 该笔记接下来对三权分立及包括九省、国会和参议院的中央政治架构做了说 明。虽然其中指出了1 8 7 1 年2 月8 同至同年8 月3 1 日国会议决国会具有至高的 权力，但明显可以看出井上更为关心的不是国会而是参议院或元老院，他对其职 能、机构设置做了详细的记录。在此需要说明的是，法国从第二帝国晚期开始逐 渐向自由帝政的方向转换，从那时起至1 8 7 5 年宪法确立议会共和制为止的时期 是法国国家体制上的一个重要的过渡时期。这既意味着法国宪法结构的变化，又 影响到了地方制度的变革。2 1 该笔记接着说明“政令”。对于在中央集权与三权分立原则的基础上确立的 从中央到地方的整个国家架构及权力分配结构，其中这样提到： 。因此，地方各级区划都是任命一个官员，使其统一管理进而设各级议会， 聚集民众，扩大公议在国家一级有总统及各省事务o t c z ，又有国家议院；在县一 级有县令，又有县议院【县治议院1 及县会；在郡一级有郡令，又有郡会；在邑一级 有邑长，又有邑会但凡县令，书记官郡长等地方官由【中央1 政府任命，如果 邑的人口在2 万人以上，邑长由【中央j 政府任命，如果在2 万人以下由与民选相关 的议员或【中央】政府选任县会，郡会邑会都推选住民成员，各级议会分别推选 行事2 2 ，这是为了在这件事情上维持【中央】政府官员与当地住民相互交错平衡”o 其实这是对政府与议会的关系或者行政权与立法权的关系的理解，即为了贯彻中 央政府及诸有司的政令设置了各级行政机关，向各级行政机关任命一个官员实行 统一管理。而各级议会的作用仅仅是聚集民众，扩大公议。从中不难看出行政权 优先的特点。然而其毕竟在制度上创制了各级地方议会，以此确保官民之间或者 行政权与立法权之间的某种程度上的平衡。就是在属于行政权内部的地方官权力 来源的问题上也容许一定程度的自治，即对县、郡与大邑的行政人事实行中央政 府任命制，而对小邑则以民选邑长或中央政府选任邑长的方式许可住民参与行政 事务。 这种对县、郡与邑的区别对待也体现在了地方区划设置方面。该笔记中这样 写道： 。划分县域务蕾要求均等从前的部大抵本于地形，区域往往大小遥相不等， 郡县区划与之相反，顺应治法之便形成区划担心县域或许过大，进而又分为郡， 使之主理，大抵一县四郡郡之下设邑邑由来已久远古初生之民相互交往，最 初形成家族，进而成为部落，沿袭至今因此，邑的大小各不相同，有的人口达到 数万以上，有的人口不过敷百这就如同具备固有的形体，不应以人力加以造作改 7 变讨论政治的人不得不辨明这一点” 从中不难看出：均等划分县域的人为要求体现了在县一级贯彻法律、政令中央集 权的意图，而对改革前邑的大小各异之状况的继承则反映出对自然存在的基层共 同体的尊重。” 尽管法国政体与法律奉行中央集权的原则，却仍然承认了县和邑在公法上的 独立地位。对此，该笔记中这样写道： 。县和邑不仅是独立的行政区划，也可以看成是一个以法律完成的无形人身 【法人】，与各自具有义务与权利的个人的人权一样因此，县和邑可以是财产的主 人，债主，借主以其私有财产兴地方之利，提供方便作为自由，其议论经由县 会邑会，成于县令邑长至于郡不过是县治的支厅不具有独立的权力” 即县和邑一方面成为了公法意义上的独立的地方公共财政团体，拥有独立的财 源，另一方面又具有决定并实行本地事务的权利。2 7 也就是说尽管还存在郡，但 其不过是单纯的县级行政机关的分支机构。因此，法国的地方政府层级是县一邑 二级。 二、法兰西国政觉书中所见的法国地方体制 该笔记接下来分别对县级、郡级和邑级地方政治架构与官员职制，以及各级 地方政府财政等关于地方体制的问题做了介绍。在此笔者按照其中的详略将集中 考察其对县和邑两个层级的认识。 1 、法兰西国政觉书 中所见的法国县令与县会 众所周知，当时法国县级地方政治架构包括县令、县治议院、县会议院。对 于县令的两类职责同一笔记中这样写道： “其一，作为【中央】政府的官员施行法令，制命及诸执政发布的条则，另可以 设立一县的条令，还可以任免县中诸吏员在国家领土范围内的公地，私地( 井上 注：公地是指公共的土地、道路之类，不可以买卖；私地是指作为国家的私有财产， 政府可以随意买卖) 上县令都作为【中央】政府官员施行其权利，保护其不使有损失 其二，作为一县的代表，疏通县内的利用4 ，主持县议县令作为一县的精神， 但凡一县f 俐用归县会管理，县令施行之，担任约束，得有诉讼之类的主管 如果二者相冲突，一人做不到两全，则采用县令专门保护【中央】政府的事务，县事 由县行事来保护的变例”8 这里表明地方官既具有中央官员的身份，同时，也具有作为一县代表的身份。”当 县令的两种身份发生冲突时前者优先，则表明法国地方制度的中央集权本色。然 8 而更值得注意的是县令相对于中央政府具有相当广泛的权力。对于地方事务而 言，县令则可以称得上是“地方的监护人3 1 中央政府只是要求县令。不得议论 国家的大政”。3 2 希望县令发挥主导作用的井上毅十分认同法国的县令拥有的“专 断之权”。 谚笔记中还讨论了县治议院，县会议院的产生与职能。县治议院是辅佐县令、 参划县治的顾问。县会议院则是民选产生的议会，其具有“议论县内的利用，辅 佐并监督县令”的职能。”其中指出县会议院的议事分为四类，其范围分别是： 。第一，议事直接施行而不必等待【中央】政府的命令县有田产的处理( 井上 注：买卖交易) ，县级公路覆释道的位置以县费建筑的各种工程的商议( 并上注： 有关县内利用的事件) 、直接税的赋课( 井上注：每年一县应收纳的直接税向各邑 分配征收) 第二，议事不能直接施行，向【中央】政府禀中等待命伞以国费建筑 的各种工程由县内征课的部分，处理各邑会口税新设或再设的申请等第三，依据 法律条则规定的事项陈述意见的权利，诸省执政下问时参与讨论第四，关于县内 的利用，直接向诸省执政中述可以就学政工业兵备之类的得失献议” 该笔记中传达的是中央政府与各县关于各类事务的处理程序及权限分配关系。其 中第一类是县会具有全权，其是四类议事中县会权利最充分的一项：第二类是 县会只有接受中央政府的命令执行的权利，其是四类议事中县会权利最小的一 项；第三类是县会依法具有陈述意见的权利和参与讨论的权利：第四类是县会具 有申述权和建议权。从中不难看出，县会能自行决定的事务较少，其在履行更多 的职能时受到中央政府的行政监控。”， 不仅如此，该笔记中还对县会的议事范围做了严格限定。“尽管对县内的事 务，不管是关于经济事件还是治民事件都可以议论，但是不允许议论国家的大 政。”可见，县会要执行其职能从一开始就需要中央的持续介入、参与和f 1 常指 导。玎 2 、法兰西国政觉书 中所见的法国县级财政 该笔记还专门说明了县级财政问题。其中首先提到的是围绕着县级财政预算 的权力分配关系。其中这样写道： 。预计每年的开支确定每年的收入的详细帐簿名叫预算书国家有国家的预 算，县有县的琰算县费的预算由县令起草，送交县会县会推问县费出入的事由， 加以讨论后决定进而等待【中央】政府的检查才确定下来总之，预算之权完全属 于县会，县会议定之后，【中央】政府没有确切的原因不得改变” 这段文字表明作为得到公法承认的地方公共财政团体的县实行独立的财政会计， 即县的财政会计与中央政府的财政会计相分离；对于经县会审议决定的县财政预 9 算，中央政府尽管可以检查却不能恣意改变之。而从县令与县会的关系来看，县 令只有起草县级财政预算的权力，县会议院却具有对县财政预算的审议权。 关于县费的收入，该笔记指出县费包括经常费与非常费两类，并指出了各自 的费目。”对其稍加分析不难发现，县费开支中行政机构费与国政事务委任费占 据了相当大的比例，这就不得不挤压了用于县内事务的经费支出。 不仅如此，该笔记中还指出了中央政府干涉县财政的条件，即“ 县 预算书若略于经常费，固定收入不足时， 中央 政府可以改变预算”。”增加县收 入的手段在于征收附加税。它这样写道： 。县收入以附加税来实现附加税是对四种直接税( 井上注：一地税；二， 窗户税；三口税及动产税；四，产业税) 的附加1 法郎收取若干生丁”比如 t o o 法郎的正税加上附加税就是1 1 0 法郎附加税的数额依每年的县费数额来确定 但是【中央】政府可以设置划一的最大数额例如，最大数额是2 0 ，则各县可以征 收20 l 以内，不可以征收2 0 以上的附加税” 可见法国实行地方税的附加税主义，并对地方附加税实行中央统一的上额限制 2 0 。这样一来，尽管该笔记本身比较突出地强调了县会拥有广泛的职能，特别 是拥有对县级财政预算的审议权，但是中央政府通过划一的法律将本属于其的职 责转移到县级政府身上，并对中央与县的共享税源做出了有利于中央的分配。 3 、法兰西国政觉书 中所见的邑长与邑会 该笔记还对法国邑级政治架构及财政做了必要的说明。其中规定只有本地的 名望家才有资格出任邑长。o 对于邑长的产生、任免这样写道：“邑长、副邑长由 无记名投票从邑会中选举产生，以全员推举。在该县及郡的首府所在的邑，人口 达到二万以上时，邑长、副邑长都以总统之命从邑会中选任。即使是邑会推举出 的人选总统也可以免其职。”“可见，尽管小邑的邑长由民选产生，但是总统对所 有的邑长都具有最终的任免权。 关于邑长的职务，该笔记中指出邑长也兼有官员和代表的双重身份。换言之， 邑长的职能与县令一样具有“功能的双重性”。一方面，。作为政府的官员，承诸 执政及县令发布并实行法令条例，监守警保事务，特别是对选票( 井上注：代表 选举事务) 、点兵和租税三件事情专门负责”。4 5 即邑长负责法律与政令的传达； 维护地方公共安全；作为中央政令的最终执行人履行中央委托其处理的监督选 举、征兵和征税三大职能。与之相对，另一方面邑长： 。又作为一邑的代表管护其利用，犹如县令对一县的作用轻微之事单独处王， 重大之事则施行邑会的决议，亲自担当邑事，主持其争讼再者，每年起草邑费预 算，送交邑会等待其议决以及执政的许可还有一邑的支出由邑长开具信票后再付 现金邑长管理邑费，但列入邑会收税事务属于租税官，邑长不干预” 从中可见，邑长具有起草邑级预算的权利，管理邑费支出的权利，但不得干预属 于租税官权限内的税收事务。尽管邑费的审议权属于邑会，但邑会的审议结果在 得到执政的许可之后方可实行。可见，中央政府对邑级财政事务也保持了相当的 介入、参与，发挥着指导作用。 最后，对于邑会该笔记中提到，一方面邑会具有相当的权限，并在1 8 6 7 年 7 月2 4r 的新法中得到了进一步扩大。其中这样指出：“邑会议事分为四类。其 一，议事直接可以旌行；其二，等候县会的许可 方可施行 ；其三，参议；其四， 献议。第一类是购买邑产，租赁房屋，建筑物的营缮，墓地许可税，为了防备本 邑的公害而确立的非常税等。”这段文字表明邑会的议事范围，特别是对邑级财 政事务具有审议权。另一方面，如“邑长一定得从邑会中选出，作为邑会议长参 与议事”这一规定表明的，使邑长出任邑会议长的目的在于协调邑长与邑会的关 系，乃至平衡官府与民众关系。还有中央政府通过新的立法。“1 8 6 7 年7 月2 4 日的法第一次以七年为限，以此来避免和邑长同时而代任的弊端。总统有权解散 邑会，县令有权关闭邑会。但是邑会的议事如果与法令或者条例有出入，或 者引发住民上诉请愿之事，县令可以停止其议。邑会议事的写案要交付郡令，由 郡令上传县令”，这就加强了对邑会的行政控制。 当然旅法期问井上毅对地方制度与地方财政的知识性认识并非仅仅来自于 保阿索纳德的讲义。据木野主计的考证，这一时期井上还阅读了诸如法兰西公 法、法国行政事典、法兰西邑法等不少关于法国地方制度与地方财政的书 籍。”井上毅也并非仅仅关注了法国的地方制度，有资料表明他至少还关注过德 国的地方制度。据木野的推测，这一时期井上读过普鲁士地方政治等讲述普 鲁士地方制度与地方财政的书籍。”总而言之，留下来的史料中法兰西国政觉 书最能反映井上毅在相关领域的知识性认识，换句话说井上毅的欧洲地方制度 与地方财政知识主要是在旅法期问获得的关于法国地方制度与地方财政的知识a 不过问题更在于井上如何评价该笔记中的这些内容。 第二节井上毅对德法两国地方体制的初步评价 1 8 7 3 年5 月包括井上毅在内的司法省随员结束了翻译法律文献的工作，在 该月第一周被派往邻近名馏实地考察。井上去了柏林，在当地考察民情与政法十 余日后回到巴黎。后来他又赴法国南部的罩昂与克莱蒙费朗考察了当地的城市与 农村。以此为契机，井上对此前从讲授和阅读、翻译中获得的关于德法两国的政 法制度知识，特别是地方制度与地方财政的知识获得了一个观摩与验证的机会。 1 1 一、井上毅对德国历史法学与地方制度的初步评价 反映井上在柏林那段时间的思考的史料包括关于柏林的笔记( 5 月1 4 同) 、 柏林行笔记( 五月中旬) 和致楠用英世的信函( 5 月2 2f t ) 等。它们都反映 出井上毅对德国历史法学派的法理十分关注。他首先注意到了局法论。 。各邦各有其法，每一个邦的人民遵守该邦之法生活，谓之局法因此，制定 各地之法有硌要洞悉各地的民情，使每一个邦的人民尊重该邦之法 想来局法之说是法国所没有的5 1 井上毅在论证局法论的合理性时指出，法律不仅不应划一，而且也不能划一。不 仅如此，他还指出不应无视人民的开化状况与惯习强行移植法律，在这一点上德 国人处理同尔曼习惯法与罗马法的关系的做法值得r 本学习。5 2 这都是源于为井 上认同德国历史法学派的法源论。对此关于柏林的笔记中这样提到： “法律在社会安定之后成文化它的来源有两个方面，其一出于政府命令，其 二出于人民的喜好现今要对二者加以区别相当困难虽说出于政府命令的法律人 民也愿意服从，但是不应将二者等量齐观至于现今以政府命令来实行外国之法， 而非出于人民意愿，这应该称为强制，而非治道之本意” 我们关心的是其中是否包含了对德国地方制度的理解，或者是否包含了与对 欧洲地方制度的评价相关的内容。对此坂井雄吉的相关研究给了我很大的启发。 他指出井上具有根深蒂固的愚民观，厌恶自下而上自发的、能动的、多元的“人 民的意志”，因此，他故意把德国历史法学派的“人民的意思”曲解为“民的喜 好 1 0 5 4 他还指出井上对局法的接受只是作为反对当时司法省内部盛行的法典化主 流意见的论据，井上不过是要在民法领域内维护前法律意义上自然的人民的生活 或旧习惯。”从而井上的局法论就具有了某种地方自治的意义。“那样的旧习惯， 换句话说就是他理解的那种意义上由局法保证的东西，尽管不是人民的利益， 但是可以毫无疑问地说是某种秩序。不怕误解地说，将其表达为非政治领域中的 人民的自治也不是不可能的。”鲐 尽管前法律意义上的自然的人民的生活或“自治”与德国的自治制度相关， 但是二者并非完全一致。井上毅对德国地方制度的认同仅限于基层，而且是在排 除了住民的意志这个意义上的接受。这与他对法国的邑的认同是一致的。正如坂 井指出的，尽管井上不反对德国的基层自治制度，但出于对权力多元性的警戒使 他拒绝了德国的具有广泛自治权力的州制度。”尽管更应当注意的是促使他对德 国历史法学派的法理产生兴趣的井上自己的思考方式，不过对德国历史法学派的 法理的关注无疑也会作为一种思想的潜流与他自己的思考方式相汇合，或许在另 外的场合这种潜在的因素也会凸显出来。“ 柏林行笔记中则显示出井上对地方官等行政官员的专断之权的重视。其 中这样写道： “但凡人民相聚组成一个政府，选择长老委以专断之权，刷势必将各个人的权 利托付给他国君担当起一国的倚托，各省的执政担当起一部的倚托，外国公馊担 当起本国的倚托，地方官担当起一州一县的倚托既已选择并托付了该人，就完全 任由该人便宜处置，不应再使其受掣肘之累总而言之，有最初得其人的情况，一 旦选择其人之后，即便该人无法胜任，也不得不把它视为一个不幸，暂且甘受其害 又有最初不得其人的问题，也不能因此废除推选倚托的做法” 或许可以这样理解，尽管井上毅承认各级行政官员的权力来自人民的委托这一 点，但他主张行政官员受到选择其托负其的人民的限制应少之又少。正是出于类 似的考虑，才使井上在后来面对不得不导入代议制度，特别是地方代议制度的问 题时，提出了通过限制议事机构的权限、加强行政权力对议事机关的规制，从而 容许创设相应的代议机关的解决方案。这与下文中将要说明的他对法国国会与县 会的不置一辞，相反对法国地方官员拥有专断之权、主导劝业等文明开化事务的 赞赏也是一致的。 二、井上毅对法国地方制度与地方财政的初步评价 从柏林返回巴黎的井上毅稍做调整，接着到南法的罩昂、克莱蒙费朗等地进 行实地考察。这是他对书斋丑j 获得的法国地方制度与地方财政知识的一个再认识 的机会。通过解读留下来的他的考察记法国地方都市见闻录和同时期致友人 或上司的书信，我们可以把握井上对法国地方制度与地方财政的评价性认识。 l 、法国地方官的专断之权与对劝业的主导作用 对此问题大庭邦彦在考察后指出，“但是这一契机，我想不是基于对县、 邑，特别是县的公共团体的侧面，对其自治的性质的肯定性评价”。正 是如此，在1 8 7 3 年6 月致佐佐友房的信中显示出井上毅最为关注的是地方官的 专断之权。 。但凡一县可以视为一个未成年人。县令作为其监护人管理其百般事务，施行 【中央】政府的政令依照旧制度，地方事务无论大小都听从中央政府的裁决，待其 许可之后方可实行，多有阻滞，旷缓时日，产生了无数不便在1 8 5 2 年治法专 任令这一著名的法令中，拿破仑三世首次委以县令专断之权除特例教奈之外， 吏员的任命事务的裁决统归县令管理但诸省执政捡查其事，仅当与大法大政矛 盾之时，令其停止不施行由此，地方事务始得近切使捷。“ 这与法兰西国政觉书中的看法完全一致，强调县令代表中央政府监督县级事 1 3 务。而为了提高县级政府行政效率，井上主张在行政权内部实行中央与县分权。 在县令与县会关系的认识上，这罩也基本上沿袭了法兰西国政觉书中的 观点，只是更加明确地强调设置县治议院与县会议院的本意不过在于防止县令滥 用行政专断之权。“应当特别注意的是他对县会的理解。“县会议院是由本县民选 议员组成的议会，有议论本县的利害，参赞”县令，以及监督县令的非法乱纪行 为的职责。”“此处井上对法国县级议会具有的广泛的权力做了某种缩小化的处 理，而更倾向于强调以县令为主导，县级代议机构应配合、协助县令施政。 与强调充分发挥地方官的主导作用相关，井上毅尤其强调城市与农村的贫富 差距严重的状况与人民愚昧的实情。正如大庭指出的，井上不认为都市消费主义 的奢华是真正的开化。“然而农民则如法国地方都市见闻录里记载的克莱蒙 费朗西部的某个富裕农村的村民那样。村民相当蒙昧，大多不知道r 本国之事， 问及少p 7 z 工之名也不知道。”“而且井上也认识到这绝非个别的情况。”面对 这样愚昧的民众，他确信地方官在发展生产方面应起主导性作用。这可以从上述 致佐佐友房的书信中看出来： 。田野的开拓别说是平敞之地，就是山坡丘陵也都已成井字形大麦，葡萄一 望如画有一次一个在横滨滞留过很久的英国人曾时我说过，【法国】山野的风景宛 如日本但我亲自看到时觉得地力的肥厚远在我国之上农民每旱五六点起床，努 力工作至傍晚，通常每天工作u 小时到处是工厂，登高一望则蒸汽烟雾满天 但凡地方的事务一隅不漏，地方官积极努力善于施政，足以令我感到意外比如每 年每县召开农社会议，把优良种亩及新发明的农具不问大小集合起来，比较其优劣， 予以奖励县令自己担任主席”“ 由此可见，这里提到的农民对生产的积极参与只不过是县令大力劝导的结果。正 是基于实地考察基础上的对地方官在生产方面的主导性作用的确认，井上毅确信 明治维新后日本政治的关键在于整顿县治，为此应当学习法国地方制度与地方财 政。”“我想欧洲政治的美好结果尤其在于地方统治的事务及警保法等，这正是 在我们东方特别羡慕的事情，不等上几百年恐怕无法迅速与其比肩。私下里想现 今的任务只在于县治一事而已，其它的都可以放在第二位。” 然而井上只是认同法国国家体制中地方制度与地方财政层面的部分，对于法 国的中央政治，该书信最末尾处明确写道：“法国的中央政界是一个大争斗场， 一党被排除而另一党进入，议论旷骞，一时难以成功。衰世之风，无足道者，繁 文之弊，差不多重蹈罗马中国的覆辙。”1 由此可见，尽管井上毅中意于法国的地 方制度与地方财政，但他对法国的中央政治抱有强烈的反感。即使认同法国地方 制度与地方财政，井上主张是认同其中地方官的专断之权与地方官对包括资本主 义生产在内的文明开化事业的主导权，即他关注的中心始终是行政权力，而非县 1 4 会代表的议事机制。 2 、井上毅中意于法国地方体制的思想根源 无庸置疑，井上毅中意于法国地方制度与地方财政，尤其是其行政方面。问 题是其原因何在? 如莳所述，关于这一点坂井雄吉和大庭邦彦的解释不尽相同。 坂井认为：井上在幕末青年时代就已相当关注地方统治的问题长期的儒学教养 使他奉安民为最高的政治价值。为了实现这一最高的政治价值，井上对郡县制和 封建制的利弊得失做了考察，他认同“寓封建之意于郡县之中，则天下治矣”。 通过在法国的学习和考察井上毅确认法国的地方制度与地方财政合乎这一理想 政治的图景，即在中央与县级实行划一的行政或。国法”，而在邑级实行。地方 自治”或保留不受“国法”侵入的人民的开常生活习惯。”为了实现仁政，井上 主张应如法国那样通过行政权内部的分权委以地方官( 主要指县令、邑长) 专断 之权。”而井上对法国县会评价不高，这是出于对人民意志的否认，这与他故意 把德国历史法学派的“人民的意志”歪曲翻译成“民的喜好”出于同一原因。不 用说这也是根源于他的根深蒂固的儒家观念的君子与小人二分思考方式。 如果说坂井从地方统治或安民的角度对此做出晚明的话，那么，大庭则从地 方官与产业政策的关系或丌化的角度对此做了解释。其实在大庭之前的高桥康昌 早已指出井上毅在藩校时习馆学习期问就已确立了其思想的立足点，这对理解他 关于地方制度与地方财政的认识也有一定帮助。高桥这样写到：“以上这样考察 井上毅的思想形成过程时，时习馆学习时代差不多可以被认为是其确立思想的立 足点的时期以与小楠的对话为契机，他确信传统的知识体系儒学具有作为治 国理念、政治思想的有效性，以及儒学具有包含具体的产业政策等实用知识的内 在倾向。”不难推断上述儒学中包含的产业政策的实用知识的实现依赖于受过 儒家教育的官僚。井上对法国地方官在劝业方面的主导性作用的认同也是与这一 先入的观念是匹配的。或许这就是井上毅认同法国地方官在劝业方面应起主导性 作用的思想根源。 总之，游历柏林和南法之后，井上毅确认对于府县应贯彻法国式的中央集权