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上海海事大学硕士学位论文我国港口投融资政策评价研究 摘要 港口是城市与地区社会经济发展的基础，在国民经济和外贸中发挥着重要的 作用。随着经济一体化的进程，世界港口的需求越来越大。港口资金来源的紧张 和社会对港口需求的扩大之间的矛盾使港口投资成为热点，港口投融资政策已成 为世界各国所重视的。自我国放开港口投资股比政策颁布以来，迄今已有5 年时 间，这中间经历了一个从盼望放开港口投资股比政策早日出台，到放开港口投资 股比政策执行的可操作和执行的力度，以及放开港口投资股比政策如何适应形势 发展变化而发生疑惑的历史过程。因此，对放开投资股比政策的制定背景和执行 机制进行研究，结合放开港口投资股比政策的绩效评价，深入剖析放开港口投资 股比政策的实际内涵，进而改进政策的制定方式和方法，使之发挥应有的作用是 非常重要的，具有重要的理论价值和实际意义。 本文首先介绍了我国港口发展的历史沿革，然后介绍了我国现行的港口投融 资政策，并对我国现行的港口投融资政策进行了简单的分析；其次讨论的是港口 投融资政策绩效评价问题，通过对政策制定、实施及其效果后评价的相关研究， 初步提出了港口投融资政策的评价指标体系，对指标体系的指标构成，相对权重 的选取、综合评价的测算方法提出了自己的观点：再次，以放开港口投资股比政 策为例，进行了具体的评价操作；最后对港口投融资政策提出了一些相关建议。 在本文的研究和撰写过程中，应用了很多数据、图表和经济学的一些理论， 采用了定性分析为主，定性和定量分析相结合的方法。期望通过以定性分析为主， 定性分析和定量分析相结合的方法，对我国港口业利用外资提出的政策建议更具 有科学依据和实用价值。关于综合评价指标体系有很多种，本文借鉴宏观经济效 果评价指标体系的设置原则，分析港口投融资政策对国民经济宏观贡献的特征， 结合我国港口投融资政策制定和实施的实际，提出我国港口投融资政策评价指标 体系，更有针对性和实用性。 关键词：港口投融资政策；评价指标体系；政策评价 上海海事大学硕士学位论文我国港口投融资政策评价研究 a b s t r a c t p o r t sc a t a l y z et h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n to fac i t yo ra l la r e a i ta l s op l a y sak e y r o l ei nt h en a t i o n a le c o n o m ya n df o r e i g nt r a d c w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h e x 7 o n o m i c o b a l i z a t i o n , t h ed e m a n df o rp o r ts e r v i c ei si n c r e a s i n g t h e r eh a sb e e nm u c h d i s c u s s i o nr e c e n t l ya b o u tt h ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e nt h ei n s u 佑c i e n tc a p i t a ls u p p l ya n d t h eu r g e n tn e e df o re n i a r g i n gp o r tc a p a c i t y s 0t h ei n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gp o l i c yo f t h ep o r th a sn o wm o v e dt ot h et o pt h ea g e n d a s i n c et h ep o l i c yo fu n l o o s i n gt h e i n v e s t m e n tp r o p o r t i o no fe x t e r n a lf u n d sw a si s s u e d ，h a v es e v e ny e a r sg o n e ，i tg o t h r o u g hah i s t o r i c a lc o l l i s ef r o me x p e c t a t i o no fp o l i c yi s s u ea ss o o na sp o s s i b l e ，g e tt o f e e lu n c e r t a i na b o u tt h em a n e u v e r a b i l i t ya n dd y n a m i c so fp o l i c ye x e c u t i o n , a n dh o w i ta d a p tt os i t u a t i o nd e v e l o p m e n ta n dc h a n g e 1 n 1 盯e f o r e s t u d yt h ef o r m u l a t i o n b a c k g r o u n da n de x e c u t i o nm e c h a n i s mo ft h ep o l i c y , c o m b i n i n gt h ep e r f o r m a n c eo f t h ep o l i c yi s a p p r a i s e d , a n a l y z et h ea c t u a lc o n n o t a t i o no ft h ep o l i c yd e e p l y , m o r e o v e ri m p r o v ep o l i c yf o r m u l a t i o nw a ya n dm e t h o d i ti sv e r yi m p o r t a n tt on i a k e i te f f e c t i v es h o u l db e , t h a tw i l lh a v ei m p o r t a n tt h e o r yv a l u ea n da c t u a lm e a n i n g i nt h i st e x t , f i r s t , i ti n t r o d u c e st h eh i s t o r yo fp o r td e v e l o p m e n ti no u rc o u n t r y ，a n d t h e ni ti n t r o d u c e st h ei n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gp o l i c yo ft h ep o r ti no u rc o u n t r yn o w a n da n a l y z e st h i sp o h c y w h a tt h i st e x tp r o b e di st h eq u e s t i o no ft h ep o r ti n v c s t m e n t a n df i n a n c i n gp o l i c yp e r f o r m a n c ea p p r a i s e ，t h r o u g ht h er e l e v a n tr e s e a r c ho ft h e e s t a b l i s h m e n t ，a c t u a l i z a t i o n ，r e s u l tp o s t - e v a l u a t i o no ft h ep o r ti n v c s t m e n ta n d f i n a n c i n gp o l i c y ，i n d e xs y s l e mw a sp u tf o r w a r dt e n t a t i v e l ya b o u tt h ep o r ti n v e s t m e n t a n df i n a n c i n gp o l i c ya p p r a i s e ，a n dt h ei n d e xo ft h ei n d e xs y s t e mf o r m a t t i n g , r e l a t i v e w e i g h tc h o o s i n g a n dc o m p r e h e n s i v ea p p r a i s a lm e t h o d , b r i n gf o r w a r do n e so w n v i e w a n di tt o o kt h ep o l i c ea sa ne x a m p l e , o p e r a t e dc o n c r e t e l ya n dg a v es o m e s u g g e s t i o n s o n t h e i m p r o v e m e n t o f t h e i n v e s t m e n t a n d f i n a n c i n g p o l i c y o f t h e p o r t i nt h i st h c s i s , al a r g en u m b e ro fd a t a , c h a r ta n de c o n o m i c st h e o r i e sa r ei n c l u d e d b o t hq u a l i t a t i v ea n dq u a n t i t a t i v ea n a l y s e sa r eu s e da n dt h ef o r m e rd o m i n a t e st h e w h o l ep i e c e i ti se x p e c t e dt h a tb yu s i n gt h i sk i n do fm e t h o d st h ep r o p o s a li nt h e t h e s i sw i l lb em o r es c i e n t i f i ca n dp r a c t i c a l a l t h o u g hk i n d so fa b o u tc o m p r e h e n s i v e e v a l u a t i o ni n d e xs y s t e m se x i s t e d ，t h i sr e s e a r c ha c c o r d i n gt oi t sm a c r o - c o n t r i b u t i o nt o n a t i o n a le c o n o m ya n dc r e a t i n gp r i n c i p l e s c o m b i n e dt h er e a l i t yt h a tt h ei n v e s t m e n t a n df i n a n c i n gp o l i c yo ft h ep o r ti sm a d ea n di m p l e m e n t e d , p r o p o s e dt h a tt h ep o r t i n v e s t m e n ta n df m a n c i n gp o l i c ye v a l u a t i o ni n d e xs y s t e m i sm o r ep o i n t e da n du s e f i l l k e y w o r d s ：t h ep o r ti n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gp o l i c y ；e v a l u a t i o ni n d e x es y s t e r m ； p o l i c ye v a l u a t i o n l iy a n a n ( e n g i n e e r i n g e c o n o m y a n dm a n a g e m e n t ) d i r e c t e db yp r o f e s s o rs h a oj u n g a n g 论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。论文中除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人 或其他机构已经发表或撰写过的研究成果。其他同志对本研究的 启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明并表示了谢意。 作者签字：船昂日期：囫：望 论文使用授权性声明 本人同意上海海事大学有关保留、使用学位论文的规定。即： 学校有权保留送交论文复印件，允许论文被查阅或借阅；学校上 网公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或者其他复 制手段保留论文。保密的论文在解密后遵守此规定。 作者签字： 骺躬导师擀劭i 互奄 导师签字：鲨! 查：3日期：盈i ：兰 上海海事大学硕士学位论文我国港口投融资政策评价研究 1 1 选题背景 1 绪论 交通运输是国民经济的命脉，港口是各种运输方式的“节点”，港口在国民 经济发展中起着巨大的推动作用。它是我国水路交通的喉舌，是国民经济的重要 基础设施，是一个城市对外开放的窗口。港口的高速发展为城市、地区经济建设 创造了良好的投资环境。现代化的城市建设和发展与港口建设发展紧密相联。历 史的经验告诉我们“港为城用，城因港兴，港兴城兴，港废城衰”。近年来，港 口建设问题日益成为我国水路交通建设的焦点问题。 在建国后相当长的时期，我国一直实行计划经济体制，1 9 8 6 年以前港口几乎 全都是由国家投资、国家建设、国家经营，并由国家对建设资金集中监管。然而， 由于能够用于港口建设的财力不足，国家已无法完全承担港口快速发展所需要的 建设资金。同时，港口能力不足的矛盾日渐突出，无法适应经济发展的更高需求。 因此，港口投资主体多元化战略被及时地提到改革的议事日程上来。 1 9 8 7 年，南京港和天津港分别成立了中外合资的集装箱码头企业，标志着中 国港口投资主体多元化的正式起步。从2 0 世纪9 0 年代起，民营资本也开始逐步进 入港口领域，出现了新型的股份制港口企业，并诞生了港口上市公司。随着港口 管理体制改革的不断深入，我国沿海港口建设投资主体多元化的局面开始形成。 “十五”期间，我国沿海港口建设投资总额约l3 0 0 亿元，是“九五”期间的3 2 倍。但是，政府资金投入量却不断减少，并主要投入在港口公用基础设施的建设 和部分政策性支出方面。 对于中外合资合作经营建设港口码头，1 9 8 6 年由国务院颁布的关于中外合 资建设港口码头优惠待遇的暂行规定中指出，允许并鼓励中外合资建设码头， 对中外合资建设、经营码头出台了包括税收、投资者自定费率等一系列优惠政策。 1 9 9 3 年，交通部颁布了关于深化改革、扩大开放、加快交通发展的若干意见， 提出在统一规划、双方互利的条件下，鼓励中外合资建设并经营公用码头泊位， 允许中外合资租赁码头，允许中外合作经营码头装卸业务。1 9 9 7 年1 2 月3 1 日，原 国家计委、国家经贸委和外贸部发布的外商投资产业指导目录将港口公用码 头设施的建设、经营列入鼓励外商投资产业目录，但同时规定这类投资必须由中 上海海事大学硕士学位论文我国港口投融资政策评价研究 方控股或占主导地位，也就是说在投资中，外资的比例不能超过4 9 。但在2 0 0 2 年3 月1 1 日，外商投资产业指导目录规定，从2 0 0 2 年4 月1 日起，取消港口公 用码头中方控股的要求，外商对于港口类的企业参股比例可以提高到5 1 以上。 针对民营资本参与港口建设问题，交通部在关于深化改革、扩大开放、加 快交通发展的若干意见中指出：在统一规划下，允许国内货主和航运企业自建、 自营专用码头或租赁港务局码头，投资开挖专用航道；鼓励货主和航运企业与港 务局合建公用码头及附属设施；继续支持地方自建码头，支持内陆省市到沿海沿 江自建、合建并经营码头。 政策也允许原国有独资的港口企业重组为股份制公司，经申请并经证监会批 准，可上市发行股票。这些上市公司可通过股份制改造成为规范化的现代企业， 其经营行为受到社会和股民的监督，促进其改善经营、提高效益、增加对股东和 股民的回报。 2 0 0 4 年1 月1 日港口法出台，港口法确立了港口多元化投资主体和经 营主体建设、经营港口业务的整体战略，规定了港口市场必须实施开放和透明的 政策，凡是符合法定条件的经营者都可以进入，鼓励国内外经济组织和个人依法 投资建设、经营港口。这就进一步为国外投资和民营企业投资提供了政策依据。 投融资政策的变化直接影响到资本结构的变化，从而影响港口投资的报酬率 和风险。所以本文研究我国的港口投融资政策，选择评价方法，建立评价指标体 系。我国放开港口投资股比这一政策已经实施五年的时间。实施的效果如何? 取 得了哪些成效? 存在着哪些问题? 这些都有必要进行研究。所以，我们在港口投 融资政策评价的指标体系的基础上，以我国放开港口投资股比政策做实证研究， 这就是本文的选题背景。 1 2 研究意义 离开政策评价，政策制定的质量无从谈起。没有政策评价，政策实施的效果 和效率也就缺乏科学可信的判断。本文就是对我国放开港口投资股比政策所产生 的效果带来的影响进行的客观的、系统化的考察与评价。其研究意义如下： ( 1 ) 通过研究我国放开港口投资股比政策的效果，可以了解和掌握我国放 开港口投资股比政策以后的效果和存在的问题，促进我国港口投资、管理和发展。 2 上海海事大学硕士学位论文我国港口投融资政策评价研究 ( 2 ) 制定政策的主体是有关权利机构，主观因素在很大程度上决定了政策 的走向。政策制定和执行中存在人类思维的不确定性和港口投融资政策影响因素 的复杂性，本文不拘泥于传统政策研究的定性方法，探索定性和定量相结合的针 对政策执行效果的综合评价理论和方法，有利于推动政策评价方法创新。 ( 3 ) 通过本项研究，从可持续发展角度提出一套能够对港口投融资政策进 行定性与定量相结合的评价方法和指标体系，并运用到我国的港1 3 投融资政策评 价的实践之中，为改善我国港口投融资的管理提供手段支持。 ( 4 ) 通过分析评价结果，确定现有政策执行的真实绩效，找出影响政策执 行结果的因素，将这些信息直接或间接地反馈给政策制定者和政策执行人员，促 使他们在此基础上适时做出政策反应，及时调整其中不当的政策，废除无效的政 策，改善政策执行行为，从而提高政策制定的质量，以此提高决策的科学化水平。 只有对港口投融资政策进行科学评价才能对其做出科学判断和合理修正，所 以本文对港口投融资政策通过一定的评价方法和指标体系进行评价是具有现实 意义的。 1 3 文献综述 1 3 1 国外研究现状 自从1 9 5 1 年美国学者拉斯韦尔提出“政策科学”的概念以来，世界各国学 术界、政界对政策研究的重视程度与日俱增，政策研究的范畴也从决策前的政策 分析逐渐扩展到政策制定、执行、绩效评价等各个方面。政策评价作为整个政策 过程的重要一环，己成为世界各国特别是发达国家政策科学研究发展的新趋势和 研究热点。美国的“重塑政府运动”、日本的“新行动审议会”、英国的“新公共 管理运动”无不反映了这一点。在理论上，政策评价“正朝着独立学科的方向发 展”，逐步形成自己独特的模式和方法，强调进行跨学科研究，如充分借鉴了社 会学中建立的社会指标体系方法和实验与准实验分析、经济学中的成本一收益分 析、政治学中的政治与管理的理性原则等。 国外的研究热点在于公共政策评价的方法和模型，其中影响较大的是瑞典政 策学家e v e nv e d u n g 的三大类政策评价模式嘲。v e d u n g 从政府干预的实质结果入 3 上海海事大学硕士学位论文 我国港口投融资政策评价研究 手，按“组织者”的不同将评价模式分为三大类：效果模式、经济模式和职业化 模式。效果模式由一个相当大的、各不相同的团体组成，包括目标达成评价、附 带效果模式、无目标评价、综合评价、顾客导向评价和利益相关者模式。经济模 式与效果模式的不同在于前者总是关心成本，而后者忽略成本，它包括生产率模 式和效率模式。职业化模式并不直截了当地关心评价的内容，因为它把重点放在 了执行评价的人身上，最著名的职业化模式是同行评议模式。v e d u n g 在其专著 ( p u b l i cp o l i c ya n dp r o g r a me v a l u a t i o n 中认为政策的事前评价要归入“政 策分析”范畴，而狭义的“政策评价”则专指事后评价：另外还针对评价标准问 题，归纳了l o 种模型删。 美国政策分析专家邓恩( w d u n n ) 指出在政策评价过程中应坚持社会公认的 价值观。美国政治学家p 狄辛将人类社会所追求的五种理性作为政策评价的标 准。g e o r g h i o u 和寺泰藏认为各种政策评价方法之间存在互补性，在实践中需要 根据具体情况选择一种主要的分析方法，同时结合其他方法分析的结果综合的做 出评价结论。 英国政府的绿皮书是中央政府评价的技术指南书，它为政府各部门的某项开 支或其它政策建议实施之前，如何评价其建议提供指导。美国政府绩效评价制度， 在美国除了联邦政府和州政府以外，地方政府在过去1 0 年中也逐步实行政府绩 效评价制度。日本的经济政策尤其是产业政策绩效举世瞩目，政策的评价也走在 世界前列。在日本，政策的评价主体主要是各主管省厅所设的审议会、国会所设 的各调查咨询机构和有关政党( 执政党) 下属的政策调查委员会。此外，日本的四 大经济团体、在野党、大众传媒和知名的政论家都会从各自的立场对特定的政策 发表意见，并对政府的政策决策有较大的影响力 西方发达国家受其三权分立和民主政治体制的影响，具有公众参与和民主决 策的历史和基础，在政策评价等方面积累了许多宝贵的方法技术和实践经验，值 得我们在推进政策运行机制建设时学习和借鉴“1 。 1 3 2 国内研究现状 政策科学作为一门独立的学科在我国是2 0 世纪8 0 年代以后才开始出现的。 随着改革开放的深化，社会主义市场经济体制的确立，人们逐渐认识到政策科学 4 上海海事大学硕士学位论文我国港口投融资政镱评价研究 对经济发展，行政效能的重要性，政策评价也因此而日益受到重视。许多的经济 管理学界的专家学者做了大量的研究工作。赵大晖、卢风君通过构建数学模型和 评价指标体系，从产业政策对可持续发展的作用关系角度评价了产业政策的制定 和实施对经济可持续发展的影响。祁华清主要分析了决定产业结构和组织政策的 有效性的制约因素，总结了中国产业政策实施过程中的问题并提出实施产业政策 的现实选择。台湾学者林永波、张世贤认为：“评价是一种过程，这个过程在于 确立重要的决策范围，选择适当的资信，搜集与分析资信而做成有用的摘要资料， 提供决策者选择适当方案之基础。”在此基础上，提出了自己的政策评价标准。 魏淑艳、刘振军分析了目前我国公共政策评价的三种主要方式的利弊，提出应大 力发展评价性中介组织，使之成为我国政策评价的主导力量。孙光认为政策评价 应分为政治标准和科学标准。胡平仁提出合法性、投入产出、系统功能、社会公 平与发展作为政策评价的主要标准。吴昌南分析了产业政策实施路径存在的问 题，提出了相应的对策。曹广明提出决策内容的合法性、决策目标的明确性、决 策方案的科学性、决策程序的合理性是政决策评价的基本内容：政策评价有经济 效益、社会效益和环境效益评价方法。谢媛将顾客导向模式应用于政策评价，取 得了较好的效果。 但是政策评价工作还面临着许多实际的、难以在短时间内得到解决的困难。 当前我国的政策评价呈现出以下这样一种特点： ( 1 ) 评价主体以官方为主。政策评价是一项需要财力、智力、知识、时间 和社会协调才能完成的工作，独立自由的个人和非正式组织往往无法胜任。目前， 在我国的很多项政策评价中，政策制定者通常是资助评价者，实施评价者通常是 该政策的研究者，在我国充当政策评价主体的主要是政府主管部门的研究机构和 政府授权的专题调研班子，县以上的各级人大，政协、党委和政府所设的政策研 究机构，也承担着各项社会经济法规政策的调查研究和立案工作。这样，一方面 政策评价可能会受到来自政策制定者的干扰，即对一项政策做出肯定性评价则会 受到表彰与奖励，可以继续获得经费。而对一项政策做出否定性评价时则会受到 阻挠抵制，可能会失去经费：另一方面，政策评价可能会受到来自政策研究者的 干扰，即对一项政策有先入为主的印象，研究者不愿意放弃他最初的政策建议。 我们可以把这个评价称为“体制内认同评价”或者“自我认同评价”。此时，政 5 上海海事大学硕士学位论文我国港口投融资政策评价研究 策制定者的评价报告与免除干扰后独立的政策评价( 可以称之为“体制外评价”) 报告得出的结论可能会大相径庭。在西方国家作为政策评价主要力量的由专业人 员组成的专业政策评价机构，如日本的“审议会”，尚未在我国建立。 ( 2 ) 评价理论匾乏、评价方法以定性分析为主。我国学者对于国家政策尤其 是产业政策的评价常常采用定性的问题描述和分析方法，定量评价方法在产业政 策评价中的应用鲜少见到。 。( 3 ) 评价对象上以政策绩效为主，忽视对政策制定本身的评价。 政策评价包含三个内容：一是对政策执行情况的评价，二是对政策执行效果、 效力等的评价，三是对政策本身的评价。目前做得最多的是前两项工作，关于政 策本身的可行性只在政策制定前进行了考察，而忽略了执行以后政策本身的合理 性、有效性的考察，这致使我国的政策评价不全面，其对政策方案制定的影响力 因而也大大缩小。事实上，政策评价不是只评价政策在执行过程中出现的种种与 政策制定者预期结果不一致的表现形式和原因，而应该在更宏观的层次来评价政 策本身是否合理、完善，最后给出该政策是继续、调整还是取消的理由。如果说 政策研究的精神是创新的话，那么政策评价的精神就是批判与怀疑。比如，我国 有十几个国家级科技计划，每个科技计划在制定时都有自己的合理性，而且在实 施数年后往往都有实施效果评价。在评价国家科技计划时，目前主要对项目实施 单位执行科技计划的情况描述，以及实施单位对科技计划的认同进行评价，带有 微调整建议的肯定性评价多，否定性评价少。因此，随着国家科技部的职能从项 目性质的微观管理到环境建设的宏观管理的转变，我们就必须考虑这么多的科技 计划是否真的有继续下去的必要，要从国家目标，从与科技紧密相连的经济、教 育、国防等环境因素，从这个计划与其他计划或者国外的类似计划的比较考察， 从非项目实施单位的评价等多角度出发，来评价这个科技计划本身的合理性。 总之，我国对港口投融资政策进行评价的理论和方法基础目前还十分薄弱， 存在着体系性不强和定性与定量方法结合不够等问题。文献查阅表明，在我国目 前可直接用于评价政策的标准、指标和方法还很少，评价工作难以实现定量化、 规范化和制度化。 就港口投融资政策研究而言，无论是过去的政策研究中心，还是现在的发 展研究中心，其充当的是港口行业领导智囊的角色，对港口业政策的参与程度是 6 上海海事大学硕士学位论文 我国港口投融资政策评价研究 比较低的。政策是如何制定和实施的? 政策的实际效果如何? 不同方面对政策有哪 些评价? 政策到底在什么程度上发挥作用? 政策还需要在哪些方面做出改进? 这些 问题都是需要认真回答的。而对于这些问题的研究，目前还很少看到，尤其是对 港1 3 投融资政策进行比较系统的评价和实证分析的成果实为少见。 1 4 研究思路、方法、技术路线 本文在研究过程中遵循定义一性质一应用的逻辑体系，研究思路是我国 现行的港口投融资政策现行港口投融资政策的分析卜影响港1 3 投融 资政策的因素+ 我国港1 3 投融资政策评价模型实证研究我国放开港口 投资股比政策的评价模型+ 结论。 图1 - 1 研究思路与技术路线 7 上海海事大学硕士学位论文我国港口投融资政策评价研究 本论文依据经济学、管理学的基本理论，通过深入的调查研究，充分借鉴已 有的科学成果，理论联系实际，定性分析和定量分析相结合，规范分析与实证分 析相结合。在研究方法上以实证分析为基础，定量分析为主。在具体研究过程中， 采用了系统科学的方法，对于评价指标体系的构建，主观判断和数理统计的方法 相结合；对于综合评价，采用了模糊综合评判法：对于实证研究，采用了统计学 方法和预测方法。 i 5 论文研究内容及结构安排 本论文探讨的是港口投融资政策绩效评价问题。通过对港口投融资政策制 定、实施、效果评价的相关研究，初步提出了港口投融资政策评价的指标体系， 对指标体系的指标构成、相对权重的选取、综合评价值的测算方法等提出了自己 的观点。并以港口投资股比放开政策为例，进行了具体的评价操作，最后对港口 投资股比放开政策的改进提出7 些建议。 本文第一章为绪论，主要介绍论文的选题背景、研究意义、国内外的研究现 状，引出本文的研究思路与方法、内容及结构安排； 本文第二章首先介绍了我国港口投融资政策及其发展变化，包括我国港口发 展的历史沿革和港口法的出台情况；我国现行的港口投融资基本政策及具体 政策等。 本文第三章是关于港口投融资政策评价理论与方法的研究，即港口投融资政 策评价的原则和一般标准；港口投融资政策评价的方法论；港口投融资政策评价 指标体系研究和绩效综合评价的问题。 本文第四章以放开港口投融资股比政策作为实证分析研究，具体地介绍了如 何确定评价指标体系，建立综合评价模型，确定评价矩阵及进行综合评价。 本文第五章是对本文研究的主要结论进行了总结和概述，对放开港口投资股 比政策评价结果加以分析并对政策制定提出了建议。 本文第六章结束语是对全文的总结，总结了研究要点、创新与进展、研究的 局限性和今后进一步研究的方向。 8 上海海事大学硕士学位论文 我国港口投融资政策评价研究 1 6 本章小结 本章主要介绍了论文的选题背景、研究意义，国内外在政策评价方面的研究 现状以及论文的研究思路方法和论文内容的结构安排。 9 上海海事大学硕士学位论文我国港口投融资政策评价研究 2 我国港口投融资政策及其发展变化 我国现行的投融资基本政策是将投资项目划分为竞争性项目、基础性项目与 公益性项目三种类型，按项目的类型确定投资主体、融资方式与投资使用方式。 在这一国家的投融资基本政策下，从水路交通在国民经济中的作用与国家对外开 放中的特定地位，以及长期以来水路交通成为制约国民经济发展瓶颈的实际情况 出发，国家为了促进水路交通的发展制定了相应的一些政策，逐步形成了水路交 通投资主体多元化、融资渠道多样化的格局，对水路交通的建设发展已经起到了 积极的作用。 2 1 我国港口发展的历史沿革和港口法的出台 2 0 世纪7 0 年代，随着中国对外关系的发展，对外贸易迅速扩大，外贸海运 量猛增，沿海港口货物通过能力不足，船舶压港、压货、压车情况日趋严重，周 恩来总理于1 9 7 3 年初发出了“三年改变我国港口面貌”的号召，开始了第一次 建港高潮。从1 9 7 3 年至1 9 8 2 年全国共建成深水泊位5 1 个，新增吞吐能力1 2 亿吨。首次自行设计建设了中国大连5 万t o 万吨级原油出口专用码头。这一时 期锻炼和造就了中国港口建设队伍，为以后港口发展奠定了较好的基础。 2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代，中国经济发展进入一个新的历史时期，中国政 府在“六五”( 1 9 8 1 1 9 8 5 ) 计划中将港口列为国民经济建设的战略重点。港口进 入第二次建设高潮。港口建设步入了高速发展阶段。“六五”期间共建成5 4 个 深水泊位，新增吞吐能力1 亿吨。经过五年建设，中国拥有万吨级泊位的港口由 1 9 8 0 年1 1 个增加到1 9 8 5 年的1 5 个，1 9 8 5 年完成吞吐量3 1 7 亿吨。七五” 期间是沿海港口建设4 0 年发展最快的五年，共建成泊位1 8 6 个，新增吞吐能力 1 5 亿吨。其中深水泊位9 6 个，比建国后3 0 年建成的总和还多，共建成煤炭泊 位1 8 个，集装箱码头3 个以及矿石、化肥等具有当今世界水平的大型装卸泊位。 拥有深水泊位的港口已发展到2 0 多个。年吞吐量超过10 0 0 万吨的港口有9 个。 2 0 世纪8 0 年代末9 0 年代，随着改革开放政策的推行与实施以及国际航运 市场的发展变化，中国开始注重泊位深水化、专业化建设。特别是七届人大四次 会议后，通过了中国十年发展纲要和“八五”计划纲要，明确了交通运输是基础 l o 上海海事大学硕士学位论文 我国港口投融资政策评价研究 产业。为适应社会主义市场经济发展的进一步深化，出现了第三次建港高潮。建 设重点是处于中国海上主通道的枢纽港及煤炭、集装箱、客货滚装船等三大运输 系统的码头。至1 9 9 7 年底全国沿海港口共拥有中级以上泊位14 4 6 个，其中深 水泊位5 5 3 个，吞吐能力9 5 8 亿吨，是改革开放之初的4 倍；完成吞吐量由1 9 8 0 年的3 1 7 亿吨增长到1 9 9 7 年9 6 8 亿吨；基本形成了以大连、秦皇岛、天津、 青岛、上海、深圳等二十个主枢纽港为骨干，以地区性重要港口为补充，中小港 的适当发展的分层次布局框架。与此同时，与港、航相配套的各种设施、集疏运 系统、修造船工业、航务工程、通信导航、船舶检验、救助打捞系统基本齐备， 还建设了具有相当规模和水平的水运科研设计机构、水运院校和出版部门，初步 形成了一个比较完整的水运营运、管理、建设和科研体系。 2 0 世纪9 0 年代末2 l 世纪初，贸易自由化和国际运输一体化的发展，现代 信息技术及网络技术也伴随着经济的全球化高速发展，现代物流业已在全球范围 内迅速成长为一个充满生机活力并具有无限潜力和发展空间的新兴产业。现代化 的港口将不再是一个简单的货物交换场所，而是国际物流链上的一个重要环节。 特别是进入2 1 世纪以后，经济全球化进程加快，科技革命迅猛发展、产业结构 不断优化升级、综合国力竞争日益加剧。为适应国际形势变化和国民经济快速发 展的需要，在激烈的竞争中立于不败之地，全国各大港口都在积极开展港口发展 战略研究，开发建设港口信息系统，并投入大量资金进行大型深水化、专业化泊 位建设，掀起了又一轮港口建设高潮。截至2 0 0 3 年底，全国沿海港口共有生产 性泊位42 7 4 个，其中万吨级以上泊位约7 4 8 个，综合通过能力1 6 7 亿吨，共 完成货物吞吐量2 0 6 4 亿吨。 由于我国地域辽阔、港口众多，各个港口自身条件的差异较大，使得港口管 理体制的变革难以做到整齐划一，现实中存在的港口管理体制显现出多样性和复 杂性的特点。建国以来我国的港口管理体制一直处在不断的变革中，直至2 0 世 纪8 0 年代初，始终没有改变计划经济体制下形成的政企合一，中央政府管大企 业( 港务局) ，地方政府管小企业有关部门管理专业码头的计划经济模式，基本 上没有改变单一的由国家作为港口投资和运营主体的运行模式。2 0 世纪印年代 进行的沿海港口管理体制改革中实行交通部和地方的双重领导，但是，港口行政 管理职责交叉严重，港口资源得不到有效利用，港务局难以真正成为民事法律主 1 1 上海海事大学硕士学位论文我国港口投融资政簟评价研究 体，以港难以养港等弊端仍然十分突出。在历经了8 年之久的酝酿、调查研究和 试点之后，2 0 0 1 年国家确定了港口管理体制政企分开，加强政府宏观管理职能， 企业建立现代企业制度，确立了新的港口管理体制，为港口法的出台扫清了 一大障碍“1 。 港口法于2 0 0 4 年1 月1 日起施行。历经十余年怀胎，中国出台的法律 恐怕已逾上千，唯港口法难产之最。其间大的争议包括：是上政下企、以政 管企还是政企分开、一政多企；是双重领导、条条为主，还是彻底下放、块块为 主；是一城一交、多港并存，还是一城一港、一港一政；是宏观壁垒、国有控股， 还是多元体制、放开搞活；是把港口纳入国家战略性控制产业，还是纳入竞争性 行业等等。我国加入w t o 后，本着公平、公开、合理和非歧视的原则开放国内 市场，全面履行所做出的承诺，助推了港口法的出台。 港口法确立政企分开、多家经营一港一政，统一管理：责成各级政府通 过对港口的规划、岸线的管理，合理布局，保证港口资源得到合理利用；港口 法确立多元化投资主体和经营主体，鼓励国内外经济组织和个人依法投资建设、 经营港口、平等竞争。港口法制定了港口业务经营人的准入制度和公平公开 的竞争体制和机制。港口经营是一种面向社会的公共服务，而且具有一定的独占 性，公众和企业选择服务提供者的余地较小。为了保证港口经营人的服务质量， 防止经营欺诈行为的发生，切实维护企业和个人的合法权益，实行了港口经营许 可证制度。 2 2 我国现行的港口投融姿基本政策 对我国现行的港口投融资基本政策进行详细分析，基本政策主要包括：关 于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定、关于投资体制改革的决定和 港口法。 2 2 1 关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定 1 9 9 3 年1 1 月，中共中央发布了关于建立社会主义市场经济体制若干问题 的决定( 以下简称决定) ，这是我国实施市场经济体制后进行经济工作的 纲领性文件，以及按产业进行投融资而出台的一系列产业投融资政策。 1 2 上海海事大学硕士学位论文我国港口投融资政策评价研究 ( 1 ) 将建设项目分为公益型、基础性和竞争性三类实施的投融资政策 按照不同投资主体的投资范围，以及各类建设项目不同的经济效益、社会效 益和市场需求等情况，将投资大体分为竞争性项目投资、基础性项目投资和公益 性项目投资三大类，并重新确定其主要投资主体和投融资方式，从而形成了我国 进入市场经济体制后进行投融资活动的基本政策，也是目前水路交通投融资活动 的基本政策。 ( 2 ) 对该政策的分析 将投资项目划分为竞争性、基础性与公益型三大类确定其投资主体和融资方 式，是我国当前进行投融资活动的基本政策，也是进行水路交通基础设旄投融资 活动的基本政策。对不同类项目的投融资方式的差异可作总体性的概括，如下表 2 - 1 所示： 表2 - i 不同类别项目的投融资方式的差异 类别方式公益性项目投资基础性项目投资竞争性项目投资 投资决策方式 主要由政府投资政府和企业投资企业与居民投资 投资筹措方式政策性筹资政策性与经营性筹资相结合经营性筹资 投资使用方式无偿投资有偿重点投资风险性和规模性投资 在这个政策中，将水路交通基础设施按照基础性项目适用的投融资政策进行 分类，比较过去将项目简单分为经营性和非经营性而实施投融资政策有较大的进 步，对于水路交通基础设施的建设发展起到了一定的积极作用。但是应该注意到， 水路交通基础设施投资建设项目属于综合性的建设项目，不能单纯地被划分为基 础性设旌项目。例如，港口项目是一个复杂的综合性项目，从项目总体上将其作 为基础性设施项目毫无疑义，但是从其组成内容上来看，不是那么简单。一个完 整的港口项目实质上既包括公益型设施，如港口航道、防波堤、护岸、港池、港 口道路、港口给排水、锚地、航标、船闸、公共通讯、环保和助导航设施等以及 安全监督、通信、救助打捞、公安消防等水路交通的支持系统设施；又包括基础 性设施，如码头、浮筒、客运站等；还包括与港口有关的库场、装卸机械、车辆、 船舶、仓库、堆场、水上过驳平台等为水路交通的经营性设施。因此，无论是从 理论上还是从实践上看，将水路交通基础设施全部作为基础设施的投资项目存在 1 3 上海海事大学硕士学位论文我国港口投融资政簟评价研究 着不合理之处，不能简单地将其划归为国家规定三大类项目中的某一项而实施相 应的投融资政策。 决定没有明确政府在基础性项目建设中的责任。对于公益型项目和竞 争性项目，其投融资主体、投融资方式是比较明确的，但是基础性项目的投融资 责任不够明确。由于基础性建设项目的性质不同，包括投资回报、前期投入、投 资的回报期限以及社会效益等所存在的较大差异，容易导致社会资金会积极投入 其中一部分基础性项目，从而使其他部分项目的投入不足。如电力通信基础设施 的回报率较高，而交通基础设施的回报率较低、回收期较长，使得社会资本更愿 意投入电力通信基础设旌中。即使在交通基础设施中，水路交通基础设施的投入 和回报也与公路、民航差异很大，相对资本回报率低下，融资相对困难。由于水 路交通对一个国家、一个地区的经济的巨大影响，其社会隐性贡献相对较大。因 此，基本政策对于基础性项目建设的责任应该迸一步明确，以有利于基础性项目 的建设。 决定明确了鼓励利用外资投资基础设施的投融资政策，但是没有明确 鼓励民间资本投资基础设施的投融资政策。随着民间资本的不断扩大，民间资本 正在逐渐成为社会主义经济建设中的重要力量。大力促进民间资本的发展，有利 于社会主义市场经济的建设，这在投融资的基本政策中没有很好地体现。 总之，国家的投融资基本政策的导向是正确的，具有积极意义，但部分内容 需要完善。在水路交通基础设旌这以特定领域，这一政策需要细化，以适应水路 交通基础设施项目投融资的客观情况。 2 2 2 国务院关于投资体制改革的决定 2 0 0 4 年7 月2 5 日，新华社受权发布了国务院关于投资体制改革的决定 ( 以下简称决定) 。投资体制改革，是我国经济社会生活中的一件大事，将 对各方面的改革和经济建设产生重大的影响。 决定明确，要转变政府管理职能，确立企业的投资主体地位；完善政 府投资体制，规范政府投资行为；加强和改善投资的宏观调控；加强和改进投资的 监督管理，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式 多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。 1 4 上海海事大学硕士学位论文我国港口投融资政策评价研究 ( 1 ) 主要内容 深化投资体制改革的指导思想和目标 深化投资体制改革的指导思想是：按照完善社会主义市场经济体制的要求， 在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资活动中 的主体地位。规范政府投资行为，保护投资者的合法权益，营造有利于各类投资 主体公平、有序竞争的市场环境，促进生产要素的合理流动和有效配置，优化投 资结构，提高投资效益，推动经济协调发展和社会全面进步。 深化投资体制改革的目标是：改革政府对企业投资的管理制度，按照“谁投 资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权：合理界定政 府投资职能，提高投资决策的科