（世界史专业论文）论战后日本的国家私学观——以私立大学的发展为例.pdf

论战后日本的国家私学观 以私立大学的发展为例 学科专业：世界史 指导老师：吴建华教授 研究方向：瑰代化研究 研究生：刘华英( 2 0 0 1 2 6 4 ) 内容摘要 私立学校是古今中外普遍存在的学校形式。就一般丽言，各国的私立学校都 普遍早于公共学校系统。但随着近代国家的形成，各国都逐渐把学校教育纳入到 自己的管理之下，并积极发展公共教育制度。从某种意义上说，国家建立公共学 校系统的过程，就是不断处理、协调与私立学校关系的过程。各国对私立学校的 态度和看法差异较大，它们或倚重、或借助、或限制、或取缔，本文将其概括为 国家私学观。 随着近年来我国私立学校的迅猛发展，新的问题也随之出现，因而迫切需要 借鉴国外发展私立学校的成功经验。由于日本在处理私立学校与国家的关系方面 有着许多成熟且成功的经验，因此笔者将以战后日本私立大学的发展为例，深入 剖析国家私学观与私立大学的发展这两者之间的关系，试图能以此为我国在新时 期发展私立教育提供一点有益的借鉴。 本文将通过以下五个部分来展开论述： 第一部分：日本国家私学观以二战为界，分为前后两个时期。为了便于比较， 对战前日本的国家私学观做了简要回顾。在此基础上，着重论述战后国家私学观 的主要内容，包括怎样提高私立学校的公共性和保障它的自主权两大方面。 第二部分：教育行政管理体制是国家私学观最重要的表现形式之一。日本的 教育行政管理细致而严密，具有很强的操作性。教育行政管理的目的在于最大限 度的提高私立学校的公共性和保障它的自主性。 第三部分：国家私学观对私立大学的发展方向、规模等具有重要影响。国家 通过立法，为私立大学的发展提供法律保障；通过政府补助，调控它的发展方向 与规模；通过将其纳入国民经济计划，促使其进行结构调整。 第四部分：私立大学对国家私学观也具有巨大的反作用，它们在发展过程中 会对国家施加影响，从而引起国家私学观的调整。私立大学占日本大学2 3 强，为 日本社会、经济的发展做出了巨大贡献。它在发展中面临的危机，伎政府无法漠 然视之。私立大学以自身的发展有力地促进了国家私学观的完善。 第五部分：日本的国家私学观给予了我们重要的启示。要实现中国私立大学 的健康发展，不但需要国家创造良好的制度环境，也需要私立大学不断完善自身 的内部机制，只有通过双方努力，中国的私立高等教育才能迎来美好的未来。 p o s t - w a rj a p a n e s en a t i o n a lv i e w so np r i v a t es c h o o l f r o mt h ep r i v a t ec o l l e g e s d e v e l o p m e n t m a j o r ：h i s t o r yo ft h ew o r l d s u p e r v i s o r ：p r o f w uj i a n h u a s p e c i a l t y ：s t u d yo ft h em o d e r n i z a t i o n a u t h o r ：l i uh u a - y i n g ( 2 0 0 1 2 6 4 ) a b s t r a c t 1 1 1 ep r i v a t es c h o o li sag e n e r a lf o r mo fs c h o o la ta l lt i m e sa n da l lo v e r o ng e n e r a l l y s p e a k i n g ，p r i v a t es c h o o l sa r ee a r l i e rt h a nt h ep u b l i cs c h o o li nt h ev a r i o u sc o u n t r i e s b u t i nm o d e mt i m e s ，a l lc o u n t r i e sh a v eb e g u nt ob r i n gp r i v a t es c h o o li n t oo n e so w n m a n a g e m e n ta n ds e tu pt h ep u b l i cs y s t e mo fe d u c a t i o na c t i v e l y i nas e n s e ，t h ep r o c e s s t h a tac o u n t r yb m l d st h ep u b l i cs c h o o ls y s t e mi st h es a m ea si td e a l sa n dc o l l a b o r a t e s w i t ht h er e l a t i o no ft h ep r i v a t es c h o o lc o n s t a n t l y i nt h ep r o c e s s ，e v e r yc o u n t r yh a si t s s p e c i f i ca t t i t u d ea n dv i e w so nt h ep r i v a t es c h o o l s i nt h ep a p e rw e 1 1s u m m a r i z ei ta s n a t i o n a lv i e wo np r i v a t es c h 0 0 1 w i t i lt h eh i g h s p e e dd e v e l o p m e n to ft h ep r i v a t es c h o o lo fo u rc o u n t r yi nr e c e n t y e a r s ，t h en e wp r o b l e m sa r ea l s oa p p e a r i n gt h e r e u p o n s ow en e e dt ol e a r nf r o mf o r e i g n c o u n t r i e s ，w h i c hh a v em u c hs u c c e s s f u le x p e r i e n c ei nd e v e l o p i n gp r i v a t es c h o o l s j a p a n h a sa c c u m u l a t e dm u c hr i p ee x p e r i e n c ei nd e a l i n gw i 1t h er e l a t i o nb e t w e e np r i v a t e s c h o o l sa n dc o u n t r y a na n a l y s i so ft h ee x p e r i e n c ea n dl e s s o n sf r o mp o s t - w a rj a p a n e s e p r i v a ec o l l e g e s ，n o to n l ye n r i c ho u rk n o w l e d g e o fd i s t i n c tm o d e l so fd e v e l o p i n gp r i v a t e c o l l e g e sb u ta l s ot h r o ws o m ei n s i g h ti n t or e f o r m sa n dt h ed e v e l o p m e n to fp r i v a e c o l l e g e si nc h i n ai nt h e2 1s tc e n t u r y t h ep a p e rc o n s i s t so ff o u rp a r t s ： p a r to n e ：f r o mt h ep o s t w a r , j a p a n e s en a t i o n a lv i e w so np r i v a t es c h o o ls t e p p e di n t o n o 2p e r i o d i no r d e rt oc o m p a r i n g ，t h ep a p e rw i l lr e v i e wb r i e f l yj a p a n e s en a t i o n a l v i e w so np r i v a t es c h o o lb e f o r et h ew o r l dw a r o nt h eb a s i so ft h i s ，t h ep a p e rw i l l e x p o u n de m p h a t i c a l l yt h em a i nc o n t e n to ft h ep o s t w a rj a p a n e s en a t i o n a lv i e w so n 研v a t es c h o o l ，i n c l u d i n gh o w t oi m p r o v et h eq u a l i t ya n dg u a r a n t e et h ei n d e p e n d e n t r i g h t s p a r tt w o ：s y s t e mo f t h ee d u c a t i o na d m i n i s t r a t i o nm a n a g e m e n ti so n eo f t h e m o s t i m p o r t a n ts h o wo f n a t i o n a lv i e w s o np r i v a t es c h 0 0 1 t h ej a p a n e s es y s t e mo f e d u c a t i o n a d m i n i s t r a t i o nm a n a g e m e n ti sc a l e f u la n dp r a c t i c a l t h ep u r p o s eo ft h es y s t e ml i e si n i m p r o v i n gt h ep u b l i cq u a l i t ym o s t l ya n dg u a r a n t e et h ei n d e p e n d e n c e p a r tt h r e e ：t h ec o u n t r yh a si m p o r t a n ti n f l u e n c et ot h ep r i v a t ec o l l e g e s t h ec o u n t r y h a sg u a r a n t e e dt h ed e v e l o p m e n to f p r i v a t ec o l l e g e sb yl e g i s l a t i n g t h ec o u n t r yh a s a d j u s t e da n dc o n t r o l l e di t sd e v e l o p i n gd i r e c t i o na n ds c a l eb yg o v e r n m e n ts u b s i d y t h r o u g hi n c l u d i n gi ti n t on a t i o n a le c o n o m i cp l a n ，t h ec o u n t r yh a si m p e l l e di tc a r r y i n g o ns t r u c t u r a la d j u s t m e n t p a r tf o u r ：t h ep r i v a t ec o l l e g e sh a v em a d ean o t a b l ei m p a c to nn a t i o n a lv i e w so n p r i v a t es c h o o l 。t o o ；晒舶t h ep r i v a t ec o l l e g e sb e c o m es t r o n g e ra n ds t r o n g e r , t h e y w i l l m a k ee n o r m o u sc o n t r i b u t i o n sf o rt h es o c i a la n de c o n o m i cd e v e l o p m e n t b e c a u s et h e c o u n t r yh a sc l o s e l yd e p e n d e do nt h ep r i v a t ec o l l e g e s ，i tc o u l d n ti g n o r et h e i rf i n a n c i a l d i f f i c u l t i e s f r o mt h i sw a y , t h en a t i o n a lv i e w so np r i v a t es c h o o la l eb e i n gp e r f e c t e d p a r tf i v e ：t h es u c c e s s f u lw a yo f j a p a nd e v e l o p i n gp r i v a t ec o l l e g e se n l i g h t e n e du s g r e a t l i no r d e rt od e v e l o po u rp r i v a t ec o l l e g e ss o u n d l ya n do r d e r l y , n e e do u rc o u n t r y n o to n l yt oc r e a t eg o o de n v i r o n m e n to fs y s t e m ，b u ta l s ot h ep r i v a t ec o l l e g e sn e e d p e r f e c tt h e i ro w n i n s i d em e c h a n i s m s ol o n ga sd ow ed i do u i b e s t ，o u rp r i v a t eh i g h e d u c a t i o nw i l lw e l c o m eb e a m i f u lf u t u r ef i n a l l y 3 引言 当今世界绝大多数国家在公立学校系统之外，都有着为数众多的私立学校。 私立学校己成为各国教育制度的重要组成部分。因此，当今各国的教育改革，几 乎无不涉及私立学校。由于私立学校的发展不仅蕴涵着重要的教育意义，同时具 有深刻的社会意义和政治意义，因而随着近年来我国私立学校的蓬勃发展，围绕 私立学校的争论日益引起整个社会的广泛关注。 教育和人类社会相伴而生，并随着人类社会的发展而发展。在人类社会发展 的每个阶段中都必然存在着与之相适应的某种形态的教育，私立教育的产生和发 展正是其中之一。由于私立学校的发展总是与各国的政治、经济、意识形态以及 传统习惯密切相关，因此各国对“私立学校”的界定，必然存在差异。如美国教 育部在教育条件标准中指出：所谓“私立学校”是指“不受州以下地方政府， 或者联邦政府控制的，而是由个人或其它组织控制的学校，它们通常主要不是由 公共经费支持的，它们的教育方案也不是由公众选举或任命的官员决定的。”而加 拿大则将私立学校定义为“不受地方学区、省政府和联邦政府教育机构管理的学 校”o 。在我国，直到目前还未正式使用“私立学校”这一称谓，而是以“民办学 校”代之。这在某种程度上体现了国家对私立学校的态度与看法，即本文所指的 国家私学观。 国家私学观，指的是国家对私立学校的态度、基本价值的判断、认知评价以 及政府的行为准则，简单的说，就是指国家对私立学校的态度和看法，表现为法 制法规建设、教育行政管理等。我国私立学校的发展历程清晰地折射出了国家私 学观对私立学校的影响，如新中国成立后，政府对私立学校实行接办，从此私立 学校在我国销声匿迹。直到2 0 世纪8 0 年代，随着社会变革和市场经济的发展， 以及由国家包揽一切的办学体制显示出诸多严重弊端，致使国家着手打破一元化 的办学体制，私立学校随之兴起。但由于相应的法律制度建设严重滞后，导致私 立学校的发展在很大程度上仍处于自发无序的状态。鉴于国家私学观对私立学校 的发展起主导作用，因此怎样处理国家与私立学校的关系便成为当务之急。 我国虽然有着悠久的私人办学传统，但就建国后来看，私立学校应属“新生 。贾春明：国外私立教育若- t f - i 题的研究与启示辽宁教育学院学报2 0 0 0 年第3 期。 4 事物”，国家在处理与私立学校的关系方面缺乏经验也就在所难免。因此，我们有 必要学习国外的先进经验。与我国一衣带水的日本，其私立学校极其发达，尤其 是私立大学国，根据1 9 9 8 年经济发展与合作组织( o e c d ) 的调查，高等教育在校 人数中私立占的比例为7 4 。，私立大学数则占到整个高校数的8 4 6 ，护。日本私立 学校的发展稳定持久，学校系统完备、法制健全，政府在处理与私立学校的关系 方面也有着成熟韵经验，加之在文化传统、教育传统等方面与我国存在相似之处， 因此，较之欧美各国，中日两国的教育存在更多的共性，其经验也将有更多的参 考价值，这是本文选题的初衷。 私立学校涉及到各个领域、层次，但就目前而言，大力发展私立高等教育却 更为迫切。首先私立高等教育发展的成功与否，将直接关系到我国能否在2 0 1 0 年 实现高等教育的大众化，能否满足国民经济发展对人才的需求：其次，高等教育 私有化和私立高等教育正是当前国际上的热门话题：再次，我国以前严格控制私 立高等教育的做法，严重阻碍了私立大学的发展，因此私立大学的发展也面临着 更多的问题，这是本文选题的又一着眼点。 由于私立学校是在改革开放以后才重回历史舞台的，因此到目前为止，我国 学术界对私立学校尤其是国外私立学校的系统研究还相当有限，且主要集中于私 立学校发展特点、国家对私立学校的立法、资助等方面，而综合论述私立大学与 国家之间互动关系的则比较鲜见。虽然各国教育都有其特殊性，但教育作为人类 社会的共同现象，其中必然会有许多规律是相通或共同的，这使互相吸收，各取 所长成为可能。基于此，本文在前人研究的基础上，以辩证唯物主义的基本原理 为指导，从历史学的视角，综合运用高等教育系统论、高等教育发展论等相关学 科的最新成果，在占有大量中外文资料的基础上，力图阐明日本国家私学观与私 立大学的发展两者间的相互关系，希望藉此能为我国发展私立大学以及整个教育 体制改革提供一定的参考和借鉴。 由于本文涉及到历史学、高等教育理论、教育学理论以及经济学等方面的知 识，笔者虽竭尽所能，终因知识及能力水平有限，不足之处祈请方家指正。 。本文所指的私立大学包括短期大学下文不再注明。 。t h ew o r l d w i d er i s eo f p r i v a t ec o u e g e si nt h cc h r o n i c l eo f h i g h c re d u c t i o n m a r c h ，92 0 0 1 。联台国科教文组【织：1 9 9 3 年世界教育报告( 中文版) 1 9 9 4 年第1 5 2 页 一日本国家私学观的演变及特征 日本的国家私学观以第二次世界大战为分水岭，分前后两个时期，它们在性 质上有本质差异。为理解战后日本的国家私学观及其对私立大学发展的重大意义， 特就战前日本国家私学观做一简要回顾。 ( 一) 战前日本国家私学观 从明治维新到第二次世界大战结束前，日本的政治、文化和教育中，都盛行 着国家主义，私立学校的发展自然也不可避免地受其影响。因此，当时的国家私 学观表现为国家对私立学校的高度控制与干预，如创建于1 9 0 5 年、被喻为“私立 双雄”之一的早稻田大学在庆祝建校二十周年之际，其创建者大隈重信就曾说：“在 政府的眼中，视此学校为培养谋叛者之场所。侦探始终纠缠不休，可见他们不会 有什么好的报告。侦探大量潜入教室、宿舍，一有机会就制造骚乱，企图从 内部瓦解学校，为此也有时发生混乱” 。 事实上，日本的私立大学很早就产生了，最早可以追溯到德川幕府时期o 。昌 平坂学问所是当时的最高学府，这种为幕臣子弟设立的培养幕府官吏和实务人才 的高等教育机关具有私立大学的雏形。日本教育史上第个有关私立教育的重要 法规则是明治政府于1 8 9 9 年颁布的私立学校令和1 9 0 3 年颁布的专门学校 令。虽然以法律的形式确定了私立学校的地位，但事实上却对其采取了种种限制 措旖。 由于当时教育被纳入到国家发展战略中，私立学校也不能例外，在这种条件 下形成的国家私学观便具有如下特征： 首先，私立学校独立的办学精神和校风遭到压制。国家制定的政治、军事、 经济、教育和社会发展目标具有无可争议性，私立学校只能适应，不能另辟蹊径， 更不能离经叛道。二战前，虽然私立学校一度试图引进欧美私立学校的自由主义 传统和独立自主精神，但国家却一方面借助国家主义意识形态，一方面发挥文部 省的行政控制，甚至不惜动用警察，对私立学校进行干预。在国家的强压政策下， 私立学校只能向国家靠拢，否则将无法生存。到2 0 世纪3 0 年代时，国家主义被 。【日1 永井道雄：日本的大学一产业社会中大学的作用，。李永连、李夏青译，教育科学出版社，1 9 8 1 年 第1 1 0 页。 o 在1 9 1 8 年颁布“大学”之前，它们在法律上还不能称作大学 6 推向军国主义，国家对私立学校的干预达到顶峰，私立学校的自主权和学术自由 进一步遭到扼杀。 其次，视私立学校为旁系，采取冷淡、，压制和歧视政镶。虽然从1 9 0 3 年起， 文部省便允许实施高等教育的私立学校使用大学的名称，但在法律上则按专门学 校对待。当时像早稻田和庆应义塾等虽然在实际上都早已达到了大学的标准，但 一直到1 9 1 8 年政府颁布高等学校令和大学令之后，才正式在法律上获得 大学的资格。即便如此，私立学校仍不能同国办学校( 包括国立、公立学校) 展 开公平竞争，只能以国办学校为中心，在其周围谋取个卫星位置。同时私立大学 的发展还受到国家的严格控制和监督，如文部省明令私立大学及其学部的设立和 废止，都需要得到天皇的敕裁等。 再次，利用私立学校弥补国家发展教育的不足。日本在建立近代教育制度的 过程中，国家有条明确的原则，即利用私立学校填补自身力所不及之处。而一旦 国家要介入某个领域的发展，私立学校则只能被排挤出去，私立学校的发展方向 和领域，只能由国家规定。正如日本著名学者小林哲也所言：“像日本这样的国家， 开始发展教育，的确主要是由国家来办的，私人和地方设立的学校，被看作是国 立学校的辅助和补充力量”。 综上，战前日本的国家私学观是在国家本位或国家主义的政治观和教育观的 基础上形成的。私立学校不过是被作为一种工具，国家只考虑自己的控制权，不 考虑学校的自主权，甚至不惜动用严格的法律手段和强有力的行政手段对私立学 校的发展方向和办学行为进行规范和控制。 ( 二) 战后日本的国家私学观 战后，日本在美国占领军的监督下对教育制度进行了改革，确立了以培养完 美人格，尊重个人价值，尊重学术自由，实行教育民主化和教育机会均等为主要 内容的教育基本原则。至此，以国家强控为基本特征的国家私学观发生了根本性 的变化，具体表现在以下几个方面： 1 、强调私立学校的公共性 公共性又称公益性，是私立学校多元本质结构的一个重要方面。私立学校不 仅具有“私的”性质。也具有“公的”性质。公的性质有广狭之分。广义上指的 。 f 1 小林哲也：日本的教育，徐锡龄等译人民教育i j 版社，1 9 8 1 年，第3 z 页。 7 是私立学校应当以国家的公共利益为目的，而不是只为某个个人或团体的私利。 狭义上的解释一般为国家是学校教育体系的决定者，私立学校是整个国家教育事 业的组成部分，要对公众利益负责。这表现为：( 1 ) 国家可以对私立学校的管理 行使一定的干预权，即私立学校需接受教育主管部门的监督；( 2 ) 社会对学校参 与的广泛性，不只是办学者，其他广大的社会成员都可以参与学校的发展；( 3 ) 学校事务管理的民主性，即学校管理人员的任用须实行亲属回避制度，学校内部 事务要实行民主管理，以及经费收支要透明等。 由于私立学校的存在和发展直接影响着国家的发展和国家对公共教育的责 任，因此各国都倾向于强化私立学校的公共性，使其更多地满足国家的需要。日 本则认为私立学校在对国家负责方面具有责无旁贷的义务，因而强调它的公共性， 并与国家的基本国策保持一致性o 。 为了提高私立学校的公共性，日本政府作了哪些努力呢? 第一，强调管理的法治化。战后，私立学校成为日本教育制度的重要组成部 分，尤其是私立大学，甚至已成为高等教育的主力军。国家坚持和保障教育对全 体国民直接负责，强调行政管理的法治化，缩小和限制了监督机关的权限，并对 主管部门的权力范围作了明确的规定，以此避免对私立学校进行不合理的干涉。 除法律规定的必要权限外，国家主要通过政策导向和经费补助达到规范和平衡私 立学校发展及办学的目的。此外实行中央和地方政府的分权对1 1 管理体制，即文 部省管辖私立高等教育机构，地方政府管辖私立中小学校。 第二，关于国立、公立学校和私立学校的地位问题。日本制定了一系列相关 的法律，明确提出日本的学校制度由国立学校、公立学校和私立学校三方构成。 私立学校不再是国立和公立学校的辅助机构。私立学校具有与国立学校和公立学 校平等的法律地位，它们同等地担负着公共教育的职能。至此，战前由国立学校 压制私立学校，甚至把私立学校置于国立学校监督之下的做法被彻底抛弃。 第三，确立学校法人制度。实现私立学校经营主体的法人化，并在此基础上 形成有关私立学校的设立、管理、补助及监督等制度。 与战前国家至上的中央集权化和绝对化管理相比，战后日本的国家私学观显 然有了实质性的进步。但在现实中，国家依然以比较强的国家意识去规范私立学 。吴忠魁：私立学校比较研究，北京师范大学出版社，1 9 9 9 年第8 l 页。 s 校的教育目的和发展方向，强调学校对国家的责任。1 9 4 9 年，在阐明教育基本 法的宗旨时，文部省令郑重声明，“教育首先应以培养健全的人格为目标。所谓 健全的人格，乃是基于对个人的价值与尊严的认识，使所具有的一切能力得以充 分而又协调的发展，但是，这点绝非轻视个人对国家、社会所应承担的义务与 责任。教育必须以培养献身于建设和平国家以及社会之一员的身心健康的国民为 目标”o 。这一规定，既适用于国立、公立学校，也适用于私立学校。 既然私立学校有为国家承担责任和义务的一面，国家在实质上也就保留了认 为必要时干预私立学校教育的权利。从战后国家对私立学校的政策来看，这种国 家意识在不断增强，行政干预也逐渐增多，如日本著名教育家大田尧认为，2 0 世 纪5 0 年代中期至7 0 年代初这段时期，是战后日本教育的一个巨大转折关头，其 特征是将国家推到了教育主权者的地位，国家加强了对教育的统治。这使日本私 立学校的发展具有了与他国不同的特色。 2 、尊重私立学校的自主权 私立学校具有高度的自主性，这是其本质特征的又个重要方面。私立学校 的自主性从本质讲，指的是：( 1 ) 对自身的问题，可以不借助其他力量自行解决； ( 2 ) 拒绝来自外部的非法干涉和介入。私立学校自主性的外部特征表现为以下几 点： 首先是办学特色的自主性，主要指决定建校精神和校风的权利。独特的建校 精神和校风是私立学校的生命线。其次是教学的自主性，包括教学活动和科研活 动。教学的自主性在私立大学表现得更为突出。它在制度上表现为自治性，在行 为上表现为教学自由，自治和自由对于教学的自主性来讲是不可缺少的。再次， 管理上的自主权，包括外部管理和内部管理。外部管理指由主管教育行政的部门 依法实施的管理以及由学校董事会实施的管理。内部管理主要是校长对学校内部 事务的管理，这种管理具有完全的自主性，通常包括人事管理、财务管理、教学 管理和学生管理。 私立学校自主性的背后，是对教育结果和法律责任的自我承担，它是私立学 校权利主体和法律责任主体的统一。基于自主性而来的自主权是私立学校与国家 关系的一个核心问题。世界各国只要承认私立学校的地位和作用，就必然要承认 。原国家教委情报室：日本教育法规选编，教育科学出版社，1 9 8 7 年第4 页。 。【日 犬田尧：战后口奉教育史王智新译，教育科学l 版社1 9 9 3 年第2 1 6 页。 9 私立学校的自主权，只是在程度和附加条件上存在差异。 日本以立法形式明确表示了国家对私立学校自主权的尊重，将其视为能独立 行使教育职能的机构t 表现为：第一，承认私立学校拥有高度的自治地位，学校 的发展领域不受限制，内部管理不受国家教育行政的非法干涉；第二，允许宗教 类的私立学校存在，承认其有宗教教育自由；第三，承认和尊重私立学校教育教 学自由和学术研究自由；第四，鼓励和尊重私立学校具有独特的建校精神和办学 特色。 但正如前所述，日本在尊重私立学校自主权的同时，附加了条制约原则， 即公共性。基于自主权，国家不干涉私立学校的内部事务：而基于公共性，国家 有权实施必要的行政管理和监督，乃至补助。如在私立学校法中，“授权国家 和地方政府以不与日本国宪法第8 9 条规定相矛盾的方式给私立学校提供补助， 该条款规定禁止将公共经费用于不在公共当局控制下的私立学校。”而战后日本的 私立学校几乎都接受了国家的经费补助，因此它们自然都得接受公共当局的控制。 日本私立学校的自主权与英美国家的相比，显然受到了更多的限制和约束。 综上所述，尊重私立学校的自主权，提高私立学校的公共性以及对私立学校 提供经费补助这三点，成为了战后日本国家私学观最核心的内容。国家以公共性 和自主性为原则处理其与私立学校的关系，这也是日本战前和战后国家私学观存 在根本不同之所在。那么，战后日本国家私学观对其私立学校的发展到底有怎样 的影响呢? 以下将以战后日本私立大学的发展为例，就国家怎样在职权范围内对 私立大学的发展进行引导和规范展开论述。 二战后e t 本国家私学观与教育行政管理 基于私立学校具有公共性和自主性的特点，国家在处理与私立学校的关系时， 一方面既要在法律规定的权限内，对私立学校的发展进行规范和引导；另一方面， 又必须给私立学校自主管理的权力。因此国家私学观主要表现为国家的教育行政 管理与私立学校自主管理两个方面，它们之问是对立统一的。 ( 一) 战后日本私学教育行政管理体制 教育行政管理系指国家管理教育的活动，是国家意志的体现。日本的私学教 育行政体制，是战后新的教育制度的组成部分之一，它体现了国家与私立学校的 l n 关系，同时也是国家私学观的外化与具像o 。 1 、私学教育行政主客体概况 日本的私学教育行政体制确立于1 9 4 9 年颁布的私立学校法。该法对私学行 政管理的基本框架、主要原则以及主客体的权利和义务都作了具体而明确的规定。 ( 1 ) 私学行政管理主体 如前所述，文部大臣主管私立高等教育，包括大学、短期大学和高等专门学校， 在私立学校法中称其为私学主管机关。文部大臣全权负责私立高等教育的行 政管理事务，其下设职能部门负责处理具体事务，包括私立大学的设置、废止： 设置者的变更；学校定员、课程等变更的认可认定；对违反法律、法规和命令的 学校法人的处置权；日常的调查、统计等管理监督权；对私学的全局工作负责决 策规划，并指导和帮助地方私学行政工作。除此以外，日本在文部省附设大学设 置与学校法人审议会，在都道府县设私立学校审议会作为主管机关的辅助机关。 设置审议会是由于“现代行政的复杂化和高级化，使得行政事务不全部由行政 机关行使，为了反映民众的要求，让学识渊博以及有利益关系者的代表能参与行 政过程”。审议会是依据法律法规而设立的行政附属机关，人员主要由私立学校 校长和社会贤达组成，经费由政府负担，是受国家控制、民间色彩很浓的机构。 它的主要任务是进行咨询、提供研究报告、发表建议等，对主管机关的决策决定 有着重大影响。例如规定文部大臣在行使认可权或处分权时，事前必须听取审议 会的意见，不经此项法律程序而做出的认可或处分，将被视为是非法的 。由此可 见，审议会虽名为咨询性质的机构，但握有审定权，具有权威性，因此实质上对 主管机关起着制约作用。审议会作为私学行政主管机关的附属机构参与行政过程， 是私学行政管理民主化、科学化的重要体现。 ( 2 ) 私学行政管理客体 私立学校法规定学校的设置者为学校法人。学校法人是正规的私立学校的 财产所有者和经营者，享有政府给予的各项优惠政策和资金补助。文部省承认其 毕业生的相应学历。学校法人是与财团法人不同的特殊法人，其特殊之处在于： 第一，其所拥有的资产，必须能维持学校的存立，即以具有办学的必要的设备设 。吴忠魁：中日私立学校与国家关系在管理层面的分析比较，比较教育研究，1 9 9 6 年第1 期。 。三输定宣：教育行政学，八干代出版会社，1 9 9 3 年第1 8 页 。王智新：当代日车教育管理山西教育出版社1 9 9 5 年，第2 6 1 、2 6 2 页 施为原则：第二，必须拥有足以维持经营收益事业的资金、周转金等。此外，学 校法人必须有明确的住所和地址，还必须履行登记手续。民法规定的法人权利和 禁止事项，同样适用于学校法人。另一方面，学校法人与一般法人，样，也被允 许在一定条件下经营收益事业。 日本私立学校均设有理事会和评议会。理事会是学校法人的唯一代表机关，至 少由5 名理事，2 名监事组成，理事长由其中一人出任。理事会过半数同意才可通 过校内业务事宜，即校内一切重大事项，包括人事、财务以及收益事业的决定权 都在理事会手中，日常事务由理事长总揽。 根据私立学校法的规定，学校必须设评议会，其人员是理事会的2 倍，设 议长。评议会由理事长召集会议，但如有1 3 以上评议人员要求时，理事长必须在 2 0 天之内召集全体会议。评议员从有捐款行为的学校教职员工和该校毕业生以及 其他捐款人中选任。评议会的设置是为了更广泛地反映学校法人的管理，防止理 事的专断。因此，理事虽在有关重要资产的处置或者有关学校的合并、解散以及 预算、决算等方面握有决定权，但在作决定之前必须听取学校评议会的意见，接 受其咨询，并解答评议员的质询。“评议会的存在使学校内部产生了一种权力制衡 机制，让其既能自主地管理运营，又不偏离健康轨道”。按照法律规定，理事和 评议员都不得有配偶或一名以上三代以内的亲属出任。 除理事和评议员外，还必须设两名以上的监事。监事不能兼任理事或学校法人， 其职权在于监察理事的业务执行情况，发现有违法之处，有向主管机关或评议会 报告的权力。此外监事还具有为报告工作需要，请求理事长召集评议会的权力等 等。 在私立大学中，除设置理事会、评议会外，还设有教授会，其对有关教务方面 的重大问题握有决定权。私立学校内部组织的健全，是主管机关同意学校法人办 校的重要条件之一。 2 、私学教育行政管理的主要内容 文部省作为私学行政主管机关，对私立学校的管理总的来说包括宏观和微观两 大方面。就私立大学而言，在宏观上，文部省具有立法、决策规划等权力；微观 方面，则对私立大学拥有审批认可、处置、经费补助等权力。但无论是哪方面的 。陈水叫：当代日本私立学校山两教育 【i 版社，1 9 9 6 年第9 l 页。 1 2 权力，其目的都是为了规范和调控私立大学的发展。 ( 1 ) 立法修法 文部省拥有行政立法权，它可以依法制定法律法令的实施细则，从而使抽象的 规定变得具体、可操作：也可以按照法定职权制定具有普遍约束力的规范性文件， 以此来规范所辖范围内学校法人的办学和经营行为。文部省的立法活动大致有三 方面： 委任立法。即为一些重要法律制定配套的法律法规。如与私立学校法相配 套的便有私立学校法执行令、私立学校法施行规则。执行令和实施规则均由 私立学校法委任制定，是对它的展开和具体规定，从而使其中的原则精神变 得具有操作性，以此规范管理主客体双方的行为。 职权立法。文部省在其职责权限范围内依法具有行政立法权。在文部省组 织法第5 条第6 1 项中规定，文部省的职权之一就是决定有关私学方面的规章制 度。如学校法人会计基准就是文部省为落实国家补助政策，直接基于自己的 职权而制定的规范性文件。该省令统一了全国2 万多所各类私立学校的财务制度， 规范了私立学校的会计财务行为，也规范了自身的行政管理行为。同时还为国家 对私立学校实行经济补助奠定了基础，如其中关于补助费减额的处罚规定。假设 没有会计基准，那么所谓“财政状况不健全”、“管理运营欠妥当”等减额依据便 无法被清晰地把握。文部省依职权进行的立法，使管理主客体双方的权利与义务 都有章可循，有法可依，这为日本私学教育行政管理的科学性提供了保障。 修订法规。与立法工作相比，修订法规更是文部省经常性的行为。因为实施 规则的基准必然要随着经济状况、专业需求、学生生源等社会需求的变化而变化。 如日本私学振兴财团法，自1 9 7 0 年施行以来，到1 9 9 6 年为止，已经修订了9 次。其中关于财团贷款对象的规定( 该法第2 条、3 条) ，为了适应2 0 世纪8 0 年 代以后社会需求的变化，在1 9 7 9 年甚至被全部修改。也就是说，该法几乎是不到 3 年就被修订一次，可算是修改频繁的典型。 ( 2 ) 决策规划 日本教育行政的基本原理是指导和服务型行政，以宏观管理为主。根据文部 省组织令第1 0 条l1 项规定，文部省高等教育局负责有关私立学校行政制度方 面的决策和规划事宜。由于法律不能事先规定一切，而私学行政面对的社会大环 境是发展变化着的动态环境，如产业结构的变化会引起对人才的新需求：财政经 济状况的变化会引起教育经费的增减；学龄人口的增减可能引起学校开设或合并 等等，所有这一切都需要私学行政机关及早预测、长期规划。惟有如此，才能确 保私立学校沿着健康的轨道发展，否则将陷入盲目、混乱的困境。 ( 3 ) 设置管理 通常而言，国家对私立学校设置的管理最早体现出了国家与私立学校的关系。 就设置管理而言，有广义和狭义之分。狭义的设置管理，仅指对私立学校设立时 必须具备的条件以及标准的管理；广义设置管理，包括对设置目的的管理，设立 的审批、变更或关闭的管理等。本文特指广义上的管理。 制定设置标准和握有审批权，是国家实施对私立学校管理的一项基本权利。在 日本，国家以法律的形式，明确具体地规定了各级各类私立学校的设置标准，包 括组织编制、教师资格、教学科目及学分、校地校舍、设施设备等等。要开办私 立学校，就必须按严格统一的标准备齐相应的条件。 按照分级对口管理的原则，文部省掌握着私立大学的审批权。作为一项重要的 行政权力，文部省在行使过程中必须严格依法办事，其法律规定详细、明确，几 乎没有留给行政机关以任何自由裁量的余地，如对学校法人的办学申请，在对办 学条件进行严格地审核后，必须在8 个月内完成审查，并将结果迅速通知申请者。 如果不同意还必须注明理由，以便让学校法人经过努力再次申办。在审批时，主 管部门必须分别听取大学设置与学校法人审议会的意见，详细程序见表l 。： 表1日本私立大学设置审批程序 审议会大学设置分会( 高教局计划处)审议会学校法人分会( 私学部行政处) 4 月末接受申请截止 4 月末接受申请截止 5 6 月审议会质询审查设置目的 5 6 月审议会质询 第与方案 审查设置目的与方案 7 月末补充材料 7 月末补充材料 薤8 月末教育课程调查 8 月设置计划等审查 1 0 - - 1 1 月答辩 1 0 一1 1 月答辩 1 2 月初审结论通过，则转入下 1 2 月初审结论通过，则转入下年继 年继续审议 续审议 6 月末补充材料截止6 月末补充材料截止 第 8 月机构、师资等调查 9 1 0 月实地考察 9 一l o 月实地考察 1 1 月机构、师资补充调查 在 】2 月审议会审议通过，则交付 1 2 月审议会审议通过则交付批准二持 批准二 s 。莆l 纠传、仁志强等：日本私立教育概括及启示中国成人教育，1 9 9 4 年第2 期。 1 4 值得一提的是，日本对私立学校的审批会根据国家发展的需要而进行必要的调 整。例如在2 0 世纪6 0 年代放宽设置条件，以鼓励私立高等学校的发展；2 0 世纪 7 0 年代中期以后则采取限制政策，从而控制私立大学的发展。 日本对私立学校变更学校名、隶属关系以及层次类别等的管理细致而严密，最 突出地表现为对由此而产生的经费变化的管理和限制。由于日本设置私立学校以 设立者的捐款行为为前提，因而其变更也自然是以捐资行为的变更为转移。在其 法律条文中有明确的规定：未经主管行政部门批准，不得变更捐资行为。学校在 其它有关方面的变更，均以是否要变更捐资行为而受到限制，即无论怎样变更， 主管部门都要监督是否有经费上的保障。 另外，根据日本私立学校法的有关规定，主管部门关闭私立学校，将受到 诸多限制，如听取审议会的意见，向审议会提供解散处分所依据的物证和解散原 因的陈诉书等。审议会有权要求阅读成为解散原因的全部资料，此外还须获得审 议会2 1 3 的理事同意。即便如此，有关法令仍规定学校有权依法申请复议或提出民 事诉讼。 ( 4 ) 教育经费管理 经费问题是私立学校发展的一个根本性问题。它在很大程度上制约着私立学校 与国家的关系，同时它也是私学行政主管机关行使管理的重要方面。 对学校法人日常经费的管理 办学者出资办学在日本属于“捐款行为”。私立学校法规定，能否设立私立 学校，首先看办学者是否做出“捐款行为”；其次主管部门要审查该捐款行为是否 违反了法令规定等，在此基础上决定是否批准该捐款行为。如果办学者本身不具 备经济能力或者在纳税等方面存在经济问题等，其捐款行为则不会被认可。 另一方面，捐款行为一经认可，按照相关法律的规定，在没有得到主管部门批 准的情况下，不得变更捐款行为，即不得抽逃办学资金，或随意挪作他用。如果 确实需要变更捐款行为，须依法将变更的事由和变更申请以及