（行政管理专业论文）行政伦理视角下我国公务员行政责任实现途径研究.pdf

独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特舅i t j i j r 以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得 ( 注! 翅遗直墓丝噩噩挂剔直明的：奎拦亘窒2 或其他教育机构的学位或证书 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：暂玲浊签字日期： 年月 e t 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。 本人授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学 技术信息研究所将本学位论文收录到 工资收入+ 廉洁的道德满足感；腐败的条件= 垄断权+ 任意处理权+ 责任心差。因此，在明确公务员行政责任基础之上，还要 。罗伯特克利特加德控制腐败，( 杨光斌) 北京：中央编译出版社，1 9 9 8 7 8 8 4 3 9 行政伦理视角下我国公务员行政责任实现途径研究 必须对违反从行政伦理规范的行为的加大处罚尺度及程度，加强对有关惩处的规 定，将一些通常属于组织内部处理的范畴的违背行政伦理的行为，纳入国家法律 的制裁程序，达到严惩的效果。例如2 0 0 4 年“五一 长假期间，江苏省交通规 划设计院纪委书记黄某在南京浦口区一度假村，“错将某公司女职员当作“坐 台小姐”，搂抱并撒野，在遭到指责后竟然又动手打人，但是交通厅纪检组对其 的处理结果仅仅是：免去黄某的省交通规划设计院纪委书记的职务；给予党内警 告处分；将黄某的错误在交通厅系统内部予以通报。这样过轻的处理结果实质上 是对公务员不道德行政行为的“纵容”，只会增强公务员的腐败动机，甚至影响 整个公务员队伍的行政伦理建设。 三建立专门的行政伦理监督机构，保障行政责任的履行 通过法律确立的公务员的行政责任能否很好地贯彻执行，需要专门的机构去 监督执行。如果行政伦理制度没有了这个环节，那么其他的制度就会空留于形式， 无法真正实现。建立专门的政府行政伦理机构，可以有效保障公务员行政责任的 履行。针对行政人员的行为建立专门的伦理管理机构，在众多国家也有先例。1 9 7 8 年美国设置政府道德办公室，最初隶属于人事管理局，1 9 8 9 年成为独立机构。 政府道德办公室负责根据行政人员利益冲突的情况，制定有关的规章条例，审查 财务公开报告等，其主要任务是防止政府行政系统的工作人员出现利益冲突的情 况，以及在发生利益冲突时对之进行处理。英国在8 0 年代成立了“公共生活准 则委员会 ，专门管理公共部门工作人员伦理行为的实施。加拿大在1 9 9 4 年成立 了专门的政府道德咨询办公室，定期向联邦和地方政府部门以及外国政府、私营 部门组织等提供关于伦理道德问题的建议。借鉴国外经验，可以在我国设立行政 伦理委员会，以法律的形式确定其职责和权限，负责对公务员行政行为进行监督 并对违反行政伦理规范的行为进行惩处。目前，我国反腐败机关在执法过程中最 常见也是最头疼的干扰是来自腐败分子的“关系圈的“说情风 、“干扰风 ， 对于来自同级党委、政府或自己的上级机关的某些领导的说情，反腐败机关往往 很难顶得住。鉴于这种现状，本文建议行政伦理委员会由全国人大选举产生，是 国家法定机关建制，对全国人大负责并报告工作，具有独立的预算权。委员会可 以履行下列职责：第一，检查国家公务员在执行法律、法规履行政责任过程中的 行政伦理视角下我国公务员行政责任实现途径研究 问题。第二，受理对国家公务员违反法律、法规、不道德等违反行政伦理的行政 行为的控告、检举。第三，调查处理国家公务员违反法律、法规、不道德等违反 行政伦理的行政行为。第四，受理国家公务员或其主管行政机关对委员会做出的 建议、处理决定不服的申诉等。委员会在履行职责的同时也可以拥有以下权限： 第一，接受举报权。第二，调查权、搜查权、逮捕权、限制处理财产权。第三， 采取预防措施权。第四，建议权、处理权。第五，公诉权。第六，制定机关政策 法规权。同时，行政伦理委员会应该按照一定程序开展工作，同时也应该受到全 国人大专门委员会的监督，还应该向全国人大提供年度报告，这样全国人大既可 以知晓委员会的工作情况，又能加强对委员会的监督。同时委员会还受公众、舆 论等方面的监督。一旦发现委员会成员有滥用职权、循私舞弊、玩忽职守、泄露 秘密或侵犯他人合法权益的情况，将对其进行严惩。 四充分发挥社会监督作用，保障行政责任的履行 被誉为美国宪法之父的詹姆斯麦迪逊( j a m e sm a d i s o n ) 曾写道：“如果由 天使来治理凡人的话，政府就无需内在的或者外界的制约。在规划一个由凡人来 管理凡人的政府时，老大难的问题在于：你必须首先设法让政府能够控制被统治 者，然后又强制政府去控制它自己。 因此，强制政府去控制自己并不容易，所 以，对公务员行政行为的制约不能光依靠来自政府权利机构的内部压力，还必须 依靠广泛的社会监督。社会监督是指权力系统外部的广大人民群众和社会团体、 组织，对国家机关及其工作人员的自下而上的非国家性质的监督，又称群众监督、 公众监督。有效的社会监督对于预防、纠正、揭露公务员不负责任的行政行为发 挥了巨大的作用，如“华南虎照 事件、“天价烟局长 、“出国考察”等事件 从揭露到追查再到相关责任人的处理，都得益于公众和媒体的关注和监督；2 0 0 4 年怒江水坝工程项目中，由于非政府组织( “绿家园”、“云南大众流域 等) 的呼 吁和推动，中央领导人批示暂时搁置了一度如箭在弦的怒江大坝工程；被认定为 自然灾害的山西娄烦“8 1 事故，经晾望东方周刊记者孙春龙的追查和揭 露，引起相关部门注意，最终揭示了这起遇难和失踪共4 5 人重大责任事故的真 相；在解决“农民工工资 矿难频发”等很多问题上正是由于媒体的出马才使 。马国泉行政伦理：美国的理论与实践上海：复旦大学出版社，2 0 0 6 2 6 4 1 行政伦理视角下我国公务员行政责任实现途径研究 这些问题得到逐渐解决。 公民作为权力主体和公共产品和服务的直接受体，对于公务员行政行为的评 价最有话语权，也最具真实性；媒体，自身具有开放性和广泛性的特点，作为放 大镜，敢于揭露丑恶，敢于对抗不公，把公务员的不负责任甚至丑陋的行为曝光， 作为百姓的喉舌，传达反映百姓真实的呼声，尤其是新兴的网络媒体，其强大的 聚合力和良好的交互性，以及公众意愿真实、充分、自由的表达，在监督公务员 行为方面发挥了重要的作用；非政府组织，也以其规模化和专业化的优势，影响 和监督着政府行为。总之社会监督在促进公务员负责任的行政行为，揭露不道德 行为方面有其自身的优势，发挥着不可或缺的作用。改革开放以来，社会监督得 到了巨大的发展，但其力度和深度不够，其监督行政行为的功能还没有充分地发 挥出来。这主要是因为，公民主动政治参与意识淡漠，表达民意的渠道不通畅， 近年来在城市居民拆迁过程中发生的多起自焚事件可看出，由于民意表达的渠道 过于狭窄，合法性社会抗议机制太少，群众很容易从容忍和沉默演变为采取极端 的反抗行为；舆论工具主要分别归属于各级党委和政府部门，行政对于媒体的干 预过多；非政府组织对政府有较强的依附性等。要做到有效、广泛的社会监督， 除了经济、文化等的发展以及民主意识的提高外，更应理所当然地、自觉地去改 进政府机关的行政方式，促进社会监督有效发挥作用的保障机制建设。 值得注意的是，有效监督的前提是是公众的知情权和监督者举报、揭露不道 德行为的意愿，因此，推行公务员财务公开、政府信息公开和举报人保护制度是 社会监督作用有效发挥的保障。 ( 一) 有效社会监督前提财务公开 前文已经提到，我国公务员违反行政伦理规范的最主要表现是以权谋私，利 用手中的权力谋取个人及其亲属的经济利益是最主要的表现，因此，对于财产来 源不明者很容易查出问题，这就从经济层面有效遏制了腐败问题，可以说，公务 员财务公开是最为至关紧要的措施。将个人财务公之于世可以揭示国家公务员潜 在的利益冲突，可是使有些人不敢那么明目张胆地利用职权大捞一把，从而便于 公众对公务员行政行为的监督。 对于公务员财产公开，我国还没有尝试，目前仅有一个关于党政机关县( 处) 4 2 行政伦理视角下我国公务员行政责任实现途径研究 级以上领导干部收入申报的规定。这个规定主要内容有：申报人为县( 处) 级以 上干部，申报内容为工资及工资类收入，从事讲学、写作、书画之类的工作外所 得、事业单位和企业领导承包租赁经营所得。这个规定是1 9 9 5 年制定的，这个 迄今已经实施了十多年年的收入申报制度，在有效地遏制腐败方面，发挥的效能 还远远不够，这源于该项制度自身存在的某些缺陷：首先，这个制度所界定的“收 入 ，时至今日似乎已没有申报的必要，因为这个范围内的任何一项收入，从理 论上以及程序上都是单位或组织有案可查的，收入和财产是两个不同的概念，收 入比财产范围要小很多，因此仅仅对收入进行申报公开很狭窄，对公务员根本制 约作用不大，容易流于形式。其次，该项规定只是规定了部分国家公务员的收入 要进行申报，没有包含其家属人员的家庭收入情况。再次，关于不如实申报的问 题收入申报规定第六条规定：“申报人不申报或者不如实申报收入的，由所 在党组织、行政部门或者纪检监察机关责令其申报、改正。”这种过于“温柔 的处罚方式形同虚设。在财务公开方面，韩国和美国的做法值得借鉴。韩国公 职人员伦理法中的第二章财产申报和公开较为详细地列出了相关规定。其 申报内容为本人、配偶和直系亲属的财产，财产既包括房地产、现金、存款、证 券、股份，也包括宝石、古董、艺术品等，并详细规定了对上述财产的进行审查 的权限，高级官员的申报结果，一个月内必须申报或者公报上刊载公开。拒绝登 记财产的处以一年以下徒刑，提供虚假信息资料者等同。美国政府在联邦、州和 地方各级的财务公开制度不尽相同，但是所申报的内容涵盖范围都包括本人、配 偶和子女的收入、地产、投资( 股票、债券、证券、基金等) 、礼物、贷款和债 务、及旅行等，尤其是对于应该上报的礼物门槛进行了详尽的量化的规定，如“累 计价值超过2 5 0 美元的交通、住宿、伙食、娱乐等礼物的来源和说明。因此， 本文认为，我国立法机关应该尝试建立一种财务公开制度，要求部分公务员( 主 要是一定级别以上的行政领导) 的家庭财政收入进行申报，申报和财产项目要全 面而具体，包括房地产、汽车、投资、贷款、礼物等，重点应放在人们通常所说 的“隐形收入 或“灰色收入 上。如应邀参加或不邀自去各种庆典活动、开张 竣工剪彩收到的“红包”，巧设明目的“误餐费”润笔费 等，尤其是对礼物价 值的量化规定对于打破我国官场“送礼文化 的潜规则具有重要意义。另外，追 究不履行财务公开义务的公务员的法律责任。根据审查、质询或举报线索，一经 4 3 行政伦理视角下我国公务员行政责任实现途径研究 查实有不如实申报的，对瞒报的部分全部予以没收。这种惩罚是对不履行法规义 务行为的追究，目的在于保障申报制度的实施。没有这一条硬的措施，单纯的批 评教育或者轻微的党纪政纪处分，不如实申报收入的问题是很难遏制的。当然， 财务公开要达到有效揭示潜在经济犯罪的目的，不但有赖于制定一部经过慎重考 虑的财务公开法，还有赖于财务公开法的认真落实。有哪个部门来监督财务公开 的落实? 一旦出现对财务公开阳奉阴违的情况该怎么处理? 这需要我们的政府 不断区思考、实践。 ( 二) 有效社会监督前提信息公开 还是詹姆斯麦迪逊( j a m e sm a d i s o n ) 说的话：“一个信息不普及的，或者 无法去普及信息的，所谓的人民的政府，只能是一场闹剧的开头或者是一出悲剧 的序幕 尤其是随着社会的发展，政府各部门收集的数据和信息越来越多， 如何让这些数据和信息公之于众，使社会大众了解公共事务和政务实践，使他们 对一些重大的公共议题提出有根有据的意见，对公务员的行为和活动进行有效的 监督，因此，信息公开作为公民知情权的保障，是有效社会监督的前提。政府信 息公开制度的核心的是，任何人都有权请求公开一切行政机关所拥有不涉及国家 机密和他人隐私的信息，而不论与请求信息的利害关系或者信息的使用目的如 何。 我国于2 0 0 8 年5 月1 日正式实施中华人民共和国政府信息公开条例，并 有意识地开展了一系列政府信息公开活动，通过信息查阅点、档案馆、图书馆、 互联网、新闻发布会、广播、电视等信息公开渠道的建设，政府采购、政务公开、 政府发言人、政府上网工程等制度的探索，进一步落实信息公开，提高了政府信 息的透明度，加深了公众对政府信息的了解，取得了一定的成就。但是，无论条 例本身，还是信息公开的实践上，我国信息公开都存在着一些不足，需要在以 后的实践中不断完善。首先，从条例本身上来说，存在以下不足：属于国 务院颁布的行政法规，限于法规的权限，其权威性和约束效力远低于由全国人民 代表大会及其常务委员会制定的法律。政府信息“以公开为原则，不公开为例 外”，但是“不公开”的范围过于模糊，没有列举“例外 具体的情况，致使某 些行政人员以“国家机密”为借口，搪塞公众。信息公开的义务主体仅指各级 行政伦理视角下我国公务员行政责任实现途径研究 行政机关，没有将掌握政府信息的政党、立法、司法等国家机关，以及行使行政 权力的其他国家机关、企事业单位、社会团体等纳入义务主体的范畴。从政府信 息公开的实践上来说，主要存在以下问题：虽然我国目前还是政府主动公开占 主导地位，但是大部分行政人员对政府信息公开有一定的抵触情绪，依法公开信 息的主动性不够，积极性不高。虽然公民有依申请政府信息公开的权利，但是 公民要求政府信息公开的意识和能力明显不高。政府信息公开质量不高。政府 公开的信息实用性不强，价值不大，侧重于对结果、原则、正面信息的形式上的 公开，而关于过程、具体内容、负面信息的民众真正关心的实质的公开信息则少 之又少。政府信息公开的渠道狭窄，技术陈旧。当前信息公开手段仅局限为政 府公报、“红头文件 、新闻媒体、发布会、布告等。网络的信息公开较缓，更新 速度慢，甚至不更新，在电子政务推动下建立的很多政府网站流于形式。 要进一步完善我国的信息公开制度，保障公众的知情权，发挥社会对公务员 行政行为的监督作用，当务之急是要不断完善政府信息公开的相关配套措施，从 法律上给予支持和保障。首先是要在条例实践的基础上，尽快制定一部信 息公开法，对政府信息公开的义务主体、具体范围、程序以及法律责任等做出 明确的规定。同时进一步修改和完善保守国家秘密法、档案法、统计法、 行政复议法、行政诉讼法等信息公开相关的法律法规，如使保密信息的界 定更标准、清晰且跟得上社会发展的形势，赋予申请人因信息公开申请被拒绝而 提起复议或者诉讼的权利等；其次，要转变公务员的行政观念，树立“阳光意识”， 要使“以公开为原则，以不公开为例外”的精神逐步成为政府官员的执政理念。 最后，普及信息公开法律的宣传教育，提高公众的权利意识，让公众明白信息公 开不是政府部门自己的事情，告知其申请信息公开权利遭到拒绝时的司法救济途 径。提高其申请信息公开的主动新和积极性。 ( 三) 有效社会监督前提举报人保护制度 社会监督的有效性体现在预防、纠正和揭露公务员的不负责任的行为上，尤 其是对于公务员的不道德行为的举报发挥了重要的惩戒、警示作用，维护了公众 利益。但是，实践中，打击报复举报人的现象屡见不鲜，且有加重态势。如李文 娟，因实名举报鞍山市国税局人为地少征国家巨额税款违法和违规行为，两次被 4 5 行政伦理视角下我国公务员行政责任实现途径研究 辞退工作，被鞍山市公安局刑事拘留，后又被劳动教养一年；周伟，因举报“慕 马案 ，先后被拘留、劳动教养、开除党籍，7 0 0 多天的劳教，6 场大病，5 颗牙 齿脱落，因劳教落疾，因疾而逝；郭光允，因举报河北省人大常委会原主任程维 高而遭受打击报复，被开除党籍、劳教两年；吕净一，因举报平顶山市原政法委 书记李长河而遭受打击报复，险遭灭门之灾，妻子被害，自己也受重伤00 0 此种 情形，导致越来越多追求公正和公平的善良人们因害怕报复而拒绝举报。据最高 人民检察院举报中心统计，我国每年查办的贪污贿赂等案件中有七八成靠的是群 众举报。在香港，9 7 以上的腐败案件是通过举报发现的。知情举报的重要性和 危险性告诉我们，完善举报人保护制度，强化举报人保护力度就成为一个亟需解 决的问题。但是我国的举报人保护制度存只是零散的存在于刑事诉讼法等法 律中，且存在明显保护范围狭窄、保护手段匮乏、保护程序缺失和保护机构职责 不清等不足。 完善我国的举报人保护制度，我国政府的相关部门应该尝试从以下几个方面 作出努力：制定举报人保护法。将散见于各法律及司法解释中的有关规定 汇聚该法中，其内容应注重科学性、规范性和可操作性。提高举报人的社会地 位。主要是通过社会舆论的力量和国家领导的高度重视，使社会对举报人的地位 和作用形成共识，在整个社会营造良好的氛围，以正遏邪。如2 0 0 2 年，3 名知 情举报人入选美国时代周刊的年度风云人物。扩大举报人保护范围。在保 护对象上，建议将与举报人有密切关系的人列入其中；而保护的内容不仅包括举 报人人身权利的保护，还应包括财产权利的保护。因此建议设置举报人经济补偿 制度，举报人因作证而遭受的经济损失，拥有要求国家予以补偿制度，举报人因 作证而遭受的经济损失，拥有要求国家予以补偿的权利。明确举报人保护机构。 根据我国的国情，举报人的保护机构应根据案件管辖而予以确定。具体地讲，属 公安机关管辖的案件，由公安机关负责对举报人保护：属检察机关查办的自侦案 件，由检察机关为主保护举报人；属法院受理的案件，由法院为主保护证人。 设置举报人保护程序。首先，由举报人及其相关人员提出申请或者辩护律师代其 提出申请，举报人保护机构审查后，决定是否对其实施保护、保护的方式和等级、 保 举 行政伦理视角下我国公务员行政责任实现途径研究 举报人实施保护的条件不复存在或者举报人主动要求解除保护，则可以由举报人 保护派出机构决定解除对举报人的保护。完善举报人保护措施。借鉴国外立法 经验，我国可设置的举报人保护措施主要有：专人保护、武力保护、迁移保护、 整容保护、保密保护、庭审保护等。严惩报复举报人和泄密的犯罪。现行报复 陷害罪的法网较为松弛，以至不断出现泄密事件和报复陷害举报人情形，有的将 举报材料转到被举报人所在地或所在单位主管部门处理，甚至有的举报材料直接 转到被举报人手中。对政府里的泄密人员及打击报复举报人的人员，必须严厉打 击，绝不手软。 第二节塑造公务员行政伦理品质，发挥公务员内部控制作用 塑造公务员自律能力 国家以法律法规等形式严格规定公务员的行为规范，并通过特定机构强制执 行，以实现对公务员行政行为的他律，但是，在现实生活中，他律并不总是有效 的，这主要体现在行政自由裁量权的存在。由于法律制度和政策规定所具有的抽 象模糊性与滞后性，制度规范的覆盖面有限，总有法律等制度规范涉及不到或规 定不明确的模糊地带，因此，必然存在“制度空间”。自由裁量权的存在为公务 员在行政行为选择的过程中进行价值选择、承担伦理责任提供了自由空间，这种 主观行为的表现，就决定了自由裁量权的行使，既可以行善，也可作恶，因此公 务员良好的自我控制、自我约束能力是负责任行政行为的必要条件。公务员的自 律性，是指公务员借助于对社会规律和行政规律的认识，借助于对现实生活条件 的认识，自愿地认同公务员伦理规范，并结合个人的实际情况践行伦理规范，从 而把被动的服从变为主动的律己，把外部的道德要求变为自己内在良心自主的行 动。具体地说，就是表现为公务员对他律性行为规范的认同，表现为公务员自己 给自己的行为立法，表现为公务员的自我意志和自身行政行为的把握。自律能力， 是公务员在行政实践中，将法律、行政伦理规范和监督机制积累、沉淀、内化而 生成的一种优良素质，提高公务员的自律能力，可以从以下三个方面作出努力： ( 一) 行政伦理教育 在公务员对相关法律、政策、组织等级制度和规章制度全面了解的基础上， 4 7 行政伦理视角下我国公务员行政责任实现途径研究 提高公务员对行政伦理准则和规范的认识和理解水平，使行政人员很好地认同行 政伦理规范，树立全心全意为人民服务的宗旨，并使其内化于个体行政人格之中， 树立以勤政爱民、廉洁奉公、公正公平、诚实信用为核心的职业道德观和价值观， 自觉克服有悖于行政伦理规范的需要和欲望，作出负责任的行政行为。此外，行 政伦理教育、培训的对象应具有全员性，从新录用公务员到高级行政领导都要接 受教育、培训；教育、培训方式应具有灵活多样性，采取脱产和在职相结合、定 期和临时相结合等多种方式。英国对公务员的伦理培训，一方面让公务人员研读 具有较高专业标准的伦理文献，另一方面向他们宣传普及伦理行为准则。在美国， 政府伦理办公室下设的教育办公室专门负责公务员道德教育的职责，在培训形式 上，他们主要采取“遵从模式”，即“一条规定性、强迫性、惩罚性很强的路线， 设计这种实现伦理的途径是为了激励人们服从最低的道德标准和法律禁律”。我 国应该建立专门的行政伦理机构，对我国的公务员进行职业培训和伦理教育，如 前文提到的行政伦理委员会。 ( 二) 行政伦理训练 对公务员开展持久而有效的伦理训练，也是提高公务员自律能力的行之有效 的方法。通过对公务员所从事管理和服务的领域中的具体问题进行情景分析，对 其中群体利益、个体利益和相关利益做出分析和权衡，使得公务员正确评价利益 中的功利价值取向，正确判断公众利益为最高利益，培养公务员对伦理问题的自 觉意识，建立伦理决策的分析技能，提高公务员在利益冲突中的行政行为选择能 力和决策技巧。 ( 三) 组织文化引导 一个组织如何运行在很大程度上取决于该组织的组织文化做提倡的价值和 信念。组织文化一经确立后又会深刻影响组织成员个人的行为与价值认知，尤其 是对组织新成员价值观的塑造意义更大。在行政组织中，应该结合本地区本部门 的特点，建设具有自身特色的合乎伦理的组织文化，把为公众服务作为宗旨，引 导公务员约束自己行为实现组织的目标价值，符合组织的伦理规范，主动的履行 其为人民服务的职责，实践负责任的行政行为。在组织文化的建设中，领导的作 用尤为重要，组织领导有必要认识到并不停提醒自己：在组织文化中，自己是最 行政伦理视角下我国公务员行政责任实现途径研究 明显的伦理角色模范。领导的行为比领导的语言更为关键。负责任的行政领导应 该是能够根据自己所信奉的价值观而采取行动，并让行动与价值观相一致。负责 任的领导应树立积极的组织伦理准则，树立职员对其领导的信任，以及引导其下 属也采取同样的行为。 当然，良好的自律能力，还取决于公务员个人的自觉学习、锻炼和修养，公 务员要多读书、读好书，以现实中优秀的公务员为榜样，提高自己的思想认识水 平，要“自重、自省、自警、自励”，强调自我监督、自我约束，由此达到自觉、 自主、自律的境界。 二培养公务员的伦理自主性 美国学者斯坦利米尔葛莱姆曾经做过一系列的实验以测试人们对权威服从 的自愿程度，他的研究显示：大部分人，即使知道如果听从权威命令去做某事会 对他人造成伤害，但他们还是倾向执行命令。在米尔葛莱姆看来，个人行为要受 到我们通常称之为良知的内部秉性的限制和控制。然而，当个人被聚集在起形成 等级关系时，在外部控制资源的作用下，个体的行为就必须相互协调，内部秉性 就必须做出让步以迎合外部控制的要求。组织的制度和规则使得工作于其中的行 政人员变成了不是按照自己的价值观，而是依据组织及其权威的命令和规则工作 的“办事人员”。而我国是一种牢固而有秩序的上下级制度，强调严格的下级服 从上级，公务员进入了组织，就意味着将自己置于权威的控制之下，个人就不再 将只对自己的行为负责，而更多的是对组织、上级负责。在库珀看来：“从某种 意义上说，一个公共行政人员个体有责任避免直接或间接地参与不道德的行为， 有责任试图阻止别人的不道德行为，有责任将无法阻止的事情公之于众，有责任 至少试图减轻犯罪行为的破坏性影响”。因此，当组织目标和上级的指示严重地 偏离了法律的要求，违背公共利益时，就要求公务员要勇敢的对抗组织或上级， 这就是我们要探讨的个人伦理自主性。公务员的伦理自主性是指公务员在行政活 动中并不是无意识的主体，并不是一种实现组织或上级愿望的工具，他们需要对 所面临的伦理问题自主进行价值判断和伦理选择，并承担相应的伦理责任。如果 公务员放弃了个人的伦理自主性，将无法抵制上级的错误指令，甚至在做出严重 。特里l 库珀行政伦理学一实现行政责任的途径，( 张秀琴) 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 9 2 4 9 行政伦理视角下我国公务员行政责任实现途径研究 违法乱纪行为时仍然心安理得。可见，行政人的伦理自主有其深刻的必要性。但 是在行政实践中，公务员要保持个人伦理自主性是非常的艰难的。在具体的行政 组织中做事的公务员，其个人的职业道德和价值观往往需要经受组织内部的严峻 考验，在对组织及其上级领导负责与公务员所坚持的公众取向价值观( 以及其他 社会公认的价值观) 之间，常常发生艰难而激烈的拉锯战。个人伦理自主性是个 体德行的主动发挥，它的孕育、生长依赖于合法化和规范化的制度土壤，因此， 政府需要通过新的立法、新的制度安排以及对组织控制以限制组织的权利和保护 个人行使伦理自主性的权力，这些都是有用而且必要的措施。但是，如果公务员 缺乏的保持个人伦理自主性的持续努力，没有意识培养一种关于自我利益和角色 要求之间的动态关系的自我意识，那么法律和组织的预防措施都将是无效的。因 此，必须要培养公务员组织内外的自我意识，这些自我意识包括价值观、权利、 需要、职责和义务等，从组织外部吸取价值观，进行超越组织的多种身份认同， 尤其是要时刻提醒自己是人民的公仆，手中的权力是人民赋予的，行政的宗旨是 全心全意为人民服务。公务员自我意识的培养，既需要个人的修养锻炼，也需要 在行政伦理教育、培训和训练中强化。值得注意的是，美国的伦理办公室在对行 政人员进行行政伦理教育和培训时采取了丰富多彩的授课方式，有现场报告、录 像、案例分析研究、电影观摩、- 角色扮演、董事会博弈模拟、行为学习和演讲、 分组讨论等，在培训方式上具有很大的弹性空间，教与学之问、学员之间有一个 互动的过程，学员能够在培训中充分发挥主观能动性，发挥培训的最佳效果。美 国的这种伦理教育培训很值得我国行政部门的借鉴。 行政伦理视角下我国公务员行政责任实现途径研究 结语 当今世界正处在重大而深刻的变化之中，科技进步日新月异，综合国力竞争 日益激烈，国家的竞争从本质上说就是政党执政能力的竞争。而我国政府的执政 能力在很大程度上取决于广大公务人员的纪律组织状况和思想作风，取决于他们 的行政行为，是否符合科学的行政伦理要求，是否履行了行政责任。因此，当前 加强我国行政伦理建设研究，探讨公务员行政责任实现途径，让公务员作出负责 任的行政行为是公共行政的需要，是时代的需要。由于我国对行政伦理的研究才 刚刚起步，对行政责任的研究大都是立足于法学领域、定义在狭义概念上的研究， 因此此项课题任重而道远，是一项需要政治领导者、公民、理论研究者和社会各 方面协力配合的系统工程。对于行政伦理视角下公务员行政责任实现途径的探 寻，一方面，我们必须加强伦理立法和伦理监督的制度建设，通过外部控制硬性 约束公务员行政行为，并为其创造一个良好的道德环境。这就要求政府及时发现 和制止偏离行政伦理要求的行政违法违规行为，及时修订和调整那些不适应新形 势需要的伦理规范要求，重新制定新形势发展需要的行政伦理规范，从而不断地 推进我国的行政伦理建设。同时，公务员个体的自律能力和伦理自主性是履行行 政责任的内在基础。只有广大公务员将国家和社会对他们的行政责任要求内化为 个体行政伦理品质，不负责任的行政行为才能得到根本有效的治理。值得注意的 是，行政伦理制度建设与伦理品质的塑造原则上是一种正相关关系，伦理制度建 设为公务员伦理品质塑造提供一种“纲”，其目标是公务员自律能力和伦理自主 性达到一种理想状态，而行政伦理品质塑造则是一种“目”，公务员主动约束自 己实践行政伦理规范，会更加充实行政伦理的制度建设。总之，行政伦理品质的 塑造，需要制度的支持，并通过制度实现与强化；而行政伦理制度的的实施需要 内在品质的推动和促进。 行政伦理视角下我国公务员行政责任实现途径研究 参考文献 1 张成福面向2 1 世纪的中国政府再造：基本战略的选择教学与研究，1 9 9 9 ，( 7 ) 2 张成福责任政府论中国人民大学学报，2 0 0 0 ，( 2 ) 3 张立荣行政制度的涵义、特征及功能探析社会主义研究，2 0 0 2 ，2 7 ( 3 ) 4 陈秀珍中国公务员行政伦理失范问题研究综述怀化学院学报，2 0 0 8 ，2 7 ( 1 ) 5 王伟公共行政伦理价值定位与规范体系应用伦理研究，2 0 0 3 ，( 3 ) 6 王伟行政伦理界说北京行政学院学报，1 9 9 9 ，( 4 ) 7 王伟行政伦理与反腐倡廉刊授党校，2 0 0 8 ，( 9 ) 8 王伟，鄯爱红行政伦理与公务员行为规范玉溪师范学院学报，2 0 0 2 ，1 8 ( 3 ) 9 汪攀，岳晓和谐社会背景下的行政伦理重塑党政干部论坛，2 0 0 9 ，( 1 1 ) 1 0 王伟中国公共行政伦理文化自觉道德与文明，2 0 0 3 ，( 5 ) 1 1 赵华梅加强政府行政能力建设合作经济与科技，2 0 0 9 ，( 7 ) 1 2 邱淑莉略论公务员任职培训与行政能力建设中共乐山市委党校报，2 0 0 9 ，1 1 ( 1 ) 、 1 3 黄新伟，蔡岚论个体行政人员职业道德能力的培养湖南省社会主义学院 报，2 0 0 4 ，( 6 ) 1 4 张燕红行政人的伦理困境和伦理自主延边大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 8 ，4 1 ( 3 ) 1 5 杜娟，王昭敏对我国行政职业道德建设的几点思考太原理工大学学报( 社会科学 版) ，2 0 0 5 ，2 3 ( 1 2 ) 1 6 1 文i j 湘宁论公务员行政的伦理道德依据及行政人格的培养湖南社会科学，2 0 0 5 ，( 3 ) 1 7 陈第华公共行政人员行为选择的伦理困境及其化解攀登，2 0 0 9 ，2 8 ( 1 ) 1 8 文国强，张力个体行为因素的模糊层次分析南华大学学报( 社会科版) ，2 0 0 8 ，9 ( 5 ) 1 9 徐守林，赵晖公务员行政行为选择的风险型决策分析湖北社会科学，2 0 0 9 ，( 2 ) 5 2 行政伦理视角下我国公务员行政责任实现途径研究 2 0 李世颉公民知情权与政府信息公开政策的互动分析中国行政管理，2 0 0 9 ，( 7 ) 2 1 李鹏飞行政良心的三个基本问题前沿，2 0 0 7 ，( 1 2 ) 2 2 张康之公共行政中的责任与信念中国人民大学学报，2 0 0 1 ，( 3 ) 2 3 任铁缨关于社会监督的几点思考中共天津市委党校学报，2 0 0 9 ，( 4 ) 2 4 董矿平，郑金金，李益明举报人权利保护制度的立法完善上海公安高等专科学校学 报，2 0 0 8 ，1 8 ( 6 ) 2 5 刘峰我国行政伦理失范成因的社会文化环境分析北京工业大学学报( 社会科学 版) ，2 0 0 4 ，4 ( 4 ) 2 6 王家斌我国行政社会环境的双重性特点透视辽宁教育学院学报，1 9 9 7 ，1 4 ( 3 ) 2 7 王伟公共行政伦理读本北京：国家行政学院出版社，2 0 0 5 2 8 马国泉行政伦理：美国的理论与实践上海：复旦大学出版社，2 0 0 6 2 9 特里l 库珀行政伦理学一实现行政责任的途径，( 张秀琴) 北京：中国人民大学出版 社，2 0 0 1 3 0 张国庆行政管理学概论北京：北京大学出版社，2 0 0 0 3 1 王伟等行政伦理概述北京：人民出版社，2 0 0 1 3 2 张康之，李传军行政伦理学教程北京：中国人民大学出版社，2 0 0 4 3 3 张康之公共行政学北京：经济科学出版社，2 0 0 2 3 4 唐凯麟西方伦理学名著提要南昌：江两人民出版社，2 0 0 0 3 5 戴维h 罗森布鲁姆公共行政学：管理、政治和法律的途径，( 张成福等) 北京：中 国人民大学出版社，2 0 0 2 3 6 徐晓林，田穗生行政管理学湖北：华中科技大学出版社，2 0 0 1 3 7 吴祖明，王风鹤中国行政道德论纲湖北：华中科技大