（工商管理专业论文）我国税收征收管理体制研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 本文是对我国税收征收管理体制的进一步研究。以我国现行税收征收管理体制 的现状及存在的问题，对比国外的税收管理体制，提出适合我国的税收管理体制的 原则与措施，并以武汉市地方税务局为例，运用现代的管理理论中流程与组织结构 再造方法，解决了实践管理过程中的难题。 在历史沿革研究中，先阐述了中央与地方税及其管理权限的划分方法，以及与 税权相对应的财权的划分。在税收管理体制的历史回顾中我们可以清晰的了解我国 现行税收征管体制的形成过程。并着重分析了现行税制的宏观制约因素和微观存在 的不足。 在国外税收管理体制的比较与启示中，一一分析了美国、日本、德国、英国四 国税收管理体制及特点，指出四国以分税制为基础的税收管理体制是与该国国情、 税种特性、地方财力需要以及政体是密不可分的。在启示中我们可以更进一步的了 解四国税制建设的情况以及在处理中央与地方财权与事权划分所采取的补救措施， 以缓解税权集中与事权分散所造成的矛盾。 由以上分析与阐述，提出了完善现行税收管理体制的四个指导原则即统一领导分 级管理原则、适应分税制财政体制要求原则、收入归属与税收管理权限相一致原则、 构建地方税制原则，在具体措施中，优化税收环境完善税收制度，健全征管体系和 征管运行模式尤其是以现代征管流程为基础的征管体制取代传统的征管体制，创建 税务文化等比较细致周到的体系能够比较高的提高管理运行效率。 最后以武汉市地方税务局为例，分析其运行中的具体问题，有针对性的按照现代 管理理念再造新的税收管理体制。 关键词： 税收征收管理体制具体措施流程再造组织机构再造 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h i sa r t i c l ei sl e v i e st h em a n a g e m e n ts y s t e mt oo u rc o l i n t r yt a xr e v e n u et h ef u r t h e r r e s e a r c h l e v i e st h em a n a g e m e n ts y s t e mb yt h eo u rc o u n t r yp r e s e n tt a xr e v e n u et h e p r e s e n ts i t u a t i o na n dt h ee x i s t e n c eq u e s t i o n ，c o n t r a s t st h eo v e r s e a st a xa d m i n i s t r a t i o n s y s t e m ，p r o p o s e ds u i t s o u rc o u n t r yt h et a xa d m i n i s t r a t i o n s y s t e mp r i n c i p l ea n dt h e m e a s u r e ，a n dt a k et h ew u h a np l a c et a xb u r e a ua st h ee x a m p l e ，i nt h eu t i l i z a t i o nm o d e m m a n a g e m e n tt h e o r yt h ef l o wa n dt h eo r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r ei sb o r na g a i nt h em e t h o d ，h a s s o l v e di nt h ep r a c t i c em a n a g e m e n tp r o c e s sd i f f i c u l tp r o b l e m b yt h ea b o v ea n a l y s i sa n de x p o s i t i o n ，f o u rg u i d e l i n e so fp r o p o s i n gi m p r o v i n gt h e m a n a g e m e n ts y s t e mo ft h ec u r r e n tt a xr e v e n u ea r ed i f f e r e n t i a t e dc o n t r o lp r i n c i p l e so ft h e u n i f i e dl e a d e r s h i p ，t h ep r i n c i p l e ，i n c o m eb e l o n gt ow i t ht h ep r i n c i p l eo fc o r r e s p o n d e n c e o fa d m i n i s t r a t i o na u t h o r i t yl o o k so ft h et a xr e v e n u e ，s t r u c t u r et h el o c a lt a x s y s t e m p r i n c i p l et om e e tt h en e e d so ff i n a n c i a ls y s t e mo ft h es y s t e mo ft a xa l l o c a t i o n ，i nt h e c o n c r e t em e a s u r e ，o p t i m i z et h ee n v i r o m n e n to ft h et a xr e v e n u ea n di m p r o v et h et a x s y s t e m ，p e r f e c te x p r o p r i a t i o na n dm a n a g e m e n ts y s t e ma n dl e v ya n dm a n a g eo p e r a t i o n a l m o d e ，e s p e c i a l l yw i t hm o d e mt ol e v ya n dm a n a g ep r o c e d u r er e p l a c et h et r a d i t i o n a l e x p r o p r i a t i o na n dm a n a g e m e n ts y s t e mf o re x p r o p r i a t i o na n dm a n a g e m e n ts y s t e mo nt h e f o u n d a t i o n ，e s t ，a b l i s h t a xc u l t u r ew a i tc a r e f u lt h o u g h t f u ls y s t e mc a l l c o m p a r eh i g h i m p r o v e m e n tm a n a g eo p e r a t i o n a le f f i c i e n c y t a k el o c a lt a x a t i o nb u r e a u w u h a na sa n e x a m p l ef i n a l l y , a n a l y s ei t sc o n c r e t ep r o b l e m w h i l eo p e r a t i n g ，t h ep o i n t e do n eg i v e san e w l e a s eo fl i f et on e wt a xr e v e n u em a n a g e m e n ts y s t e ma c c o r d i n gt ot h em o d e mm a n a g e m e n t i d e a k e y w o r d s ：t h et a xr e v e n u el e v i e sa n dm a n a g e m e n ts y s t e m c o n c r e t em e a s u r eb eb o r n a g a i nt h eo r g a n i z a t i o n s b eb o r na g a i nt h ea g e n c i e s i l 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他 个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 学位论文作者签名：七屠移 日期：如，j 年，月土日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本论文属于 不保密回。 ( 请在以上方框内打“”) 学位论文作者签名：t 鸥 日期：扣f 年i f 月3 日 指导教师签 日期：油n i | 月2 ，日 华中科技大学硕士学位论文 1 我国税收征管理体制的历史沿革及征管体制现状 税收征收管理体制是在各级政府之间，主要是在中央与地方之间划分税收收入， 税收管理权限和税收立法权的制度，它是国家税收制度的组成部分，也是国家财政 管理体制的重要组成部分。雎蚶其实质是体现中央与地方各级政府之问，在行使课税 及其管理权，立法权过程中的权力分配关系。税收征收管理体制的制定是和财政财 权的划分与税种设置是密不可分的，建国以来我国的税制经历了几次大的调整与变 动，它直接影响到税收征收管理体制的发展与变化。 1 1 税制及管理权限的演变 建国初期各税统管。1 9 5 0 年1 月政务院发布的全国税政实施要则明确规定， 除农业税外，在城市统一设置1 4 种中央税和地方税。1 9 5 0 年3 月3 同政务院关于 统一国家财政经济工作的决定中规定：“除了准征收的地方税外，所有关税，盐税 货物税，工商税的一切收入，均为中央人民政府财政部统一调度使用。” 1 9 5 8 年开始下放某些地方税管理权。1 9 5 8 年6 月9 日，国务院公布关于改进 税收管理体制的规定确定扩大地方税收管理权限，规定对印花税，利息所得税， 屠宰税，牲畜交易税等七种税收，在划为地方固定收入的同时，把税收管理权也交 给省、自治区、直辖市。 。 1 9 6 0 年1 2 月3 1r 财政部党组提出，凡属工商统一税税目增减和税率的调整， 应报中央批准。 1 9 7 7 年1 月1 3 日国务院关于税收管理体制的规定中明确规定对城市房产 税、车船使用牌照税，减税、免税、变更税率、税额或停征及对屠宰税征税范围， 调整税额和采取某些减税、免税措施，划归省、市、自治区革命委员会掌握审批。“ 1 2 按税种划分的财政体制 1 9 8 5 年3 月2 1 日，国务院发布关于实行“划分税种、核定收支、分级包t ” 华中科技大学硕士学位论文 财政管理体制的规定，逐步采取按税种划分，来建立适应我国国情的新财政管理体 制。 现行税收征管体制的主要内容：按照国务院1 9 7 7 年1 1 月批转文件和其后的有 关文件规定，税收管理权限划分为国务院，财政部和省、市、自治区三级，分别列 举了各级权限。 ( 1 ) 其中属于国务院的权限是：凡属国家税收政策的改变，税法的颁布和实施， 税种的开征和停征，税目的增减和税率的调整，都属于中央的管理权限，除各税税 法按立法程序，应由全国人民代表大会或常务会审议通过，中华人民共和国主席公 布或授权国务院制定颁布外，一律由国务院统一规定。 ( 2 ) 属于财政部纳权限是：制定各税税法和条例的实施细则及解释税法，在省、 市、自治区范围内开征或停征某一种税，盐税税额的调整，减免以及涉及外事、外 商的税收问题，由财政部掌握，在全省、市、自治区范围内，对某种应税产品或某 个行业减税免税，对产品征税中的卷烟、酒、糖、手表等产品的减税，免税都由财 政部批准。 ( 3 1 属于省、市、自治区人民政府的权限是：除少数几个税种，如城乡人民个体 工商业户所得税，城市维护建设税，房产税，车船使用税牲畜交易税等税种的税收 条例施行细则由省自治区、直辖市人民政府制定颁布外，主要是个别纳税单位因生 产，经营，价格等发行变化需要的定期减免税，这些权限下放以后，有利于地方因 地利宜地及时处理某些具体问题。 科学的税收管理体制，即税收权限的合理划分，要做到有利于加强宏观调控； 有利于统一市场的形成；有利于发挥中央和地方两个积极性；有利于加强税收管理， 对在分税制条件下中央与地方税收管理权限应该这样合理划分：中央税种的立法 权，丌征停征权，税目增减，税率调整和减免权属中央：共享税的立法权，开征 停征权，税目增减和税率调整权也属中央，但减免税一部分属中央，一部分属地方。 地方税种实行中央与地方分层次管理制度：一些对全国经济或收入分配产生较大 影响的税种，其立法权属中央，地方可拥有一定的减免权；一些中等性税种，其立 法权，丌征停征权属中央。一些小税种，其立法权，开征权均属地方。 华中科技大学硕士学位论文 改变按企业隶属关系划分收入的制度，税收收入在中央与地方之间分配。应按税 种划分，改变按企业隶属关系划分的做法。 1 2 税收征收管理体制的历史回顾 1 9 9 4 年税收征管改革以前，我国传统的税收征管模式主要经历了两个阶段： 先是2 0 世纪5 0 年代实行的征管专集于一身的税式，也就是专户管理税式，是以专 管员为核心的管理模式，它的特点是“一人进厂、各税统管、征管查合一”。其征 收管理的组织形式表现为征、管、查由专管员一人负责，按经济情况、行! 世或地税 等因素设置税务工作岗位，根据纳税户规模和税收工作繁简配置人员，对纳税户进 行专责管理：税款征收方式为税务人员上门催缴。我国自2 0 世纪5 0 年代至2 0 世纪 8 0 年代，一直实行这种专户管理的税收征管模式。 2 0 世纪8 0 年代中后期，随着我国经济体制改革的不断深入，原有的征管模式 与经济的飞速发展，极不相适应，为此，国家税务总局在1 9 8 8 年- 1 9 9 4 年进行了以 建立征、管、查建立了分离模式为核心内容的税收征管改革，在税务机关内部划分 征收、管理和检查的职能部门，实行征管权力的分离和制约，同时实行专业化管理、 以提高征管效率。但是，这种改革仍然没有突破2 0 世纪5 0 年代专管员管户和上门 收税的传统征收管理模式。 传统的税收征管体制主要存在以下缺陷：税式转换缺乏进度，使征纳双方难以 适应新的征管局面。规范化、科学化程度及征管质量均难以保证：税收征管体 制未能从根本上跳出“重征收、轻管理、弱稽查”的旧有模式；专户管理员上门 收税的方式，不利于纳税人自觉纳税意识提高，使税款征纳中的权利义务关系处于 扭曲状态，同时分散了税收税务人员力量，削弱了税务稽查工作的力量；税务机 关职能部门之间出现扯皮与内耗现象。” 在保持原有征管模式的同时，1 9 9 4 年又在一些地方试行“纳税申报，税务代理， 税务稽查”三位一体的税收征管模式，意在取消专管员固定管户制度，把纳税申报， 中介机构的税务代理和税务机关的征管有机结合起来，形成一个相互依存，相互制 约的整体。 华中科技大学硕士学位论文 1 9 9 6 年的新的税收征管改革任务：建立以申报纳税和优化服务为基础，以计算 机网络为依托，集中征收，重点稽查的新的征管模式。到本世纪来，先在全国的城 市和县城实施，并逐步向农村推进。其特点在于过去的分散型，粗放型管理到向集 约型，规范型的管理转变；由传统的手工操作方式向现代化的科学征管方式转变； 由上门收税向纳税人自行申报纳税转变：由专管员管户的“保姆式”，包办式管理 向专业化管理转变。其中核心是管理机制转变。 1 3 现行征收管理体制概述 自t 9 9 4 年1 月1 日起，我国全面实旌国务院关于实行分税制财政管理体制的 决定，分税制是财政管理体制的目标税式，同时也是税收管理体制改革的重要内容。 尽管目前作为税收管理体制基本框架的法规性文件仍是1 9 7 7 年制定的关于税收管 理体制的规定，但是在税收收入占财政收入9 0 以上的今天，财政体制的改革必然 牵动税收体制的改革，分税制下的税收管理体制必然带有其自身的特点。 分税制是通过对税种和税收管理权限的划分确立政府间财力分配关系的一种制 度，以分税制为基础的分级财政，是国家财政管理体制的一种形式，它是分级财政 管理体制最广泛使用的收入划分形式，世界上有许多国家都实行分税制财政管理体 制，而我国于1 9 9 4 年出台了分税制改革方案。从我国目前分税制实践来看，有三个 特点：一个是它在一定程度上具有现代分税制内容，如按分税制的要求界定事权， 财权，划分税种，分设中央税与地方税征管机构等等；二是仍然保留了企业所得税 按行政隶属关系划分这条旧体制尾巴，与企业深化改革和专业化联合趋势的矛盾日 3 趋尖锐；三是共享税在全部税收收入中的比重相当高，与比较彻底的分税制表现出 很大的距离。b 叫因此，我国目前的分税制实际上是一种不彻底的分税制，它只是建 赢了分税制的一个基本框架，与规范、彻底的分税制还有很大距离。随着财政体制 改革的不断深化，必须逐步加以改进和完善，以便更多地体现分税制的原则。 1 4 现行税制存在的问题 现行税收制度在一定程度上都存在着一定的问题，主要表现在宏观与微观两个 华中科技大学硕士学位论文 方住习。 1 4 1 宏观税收环境存在制约因素 第一，税负水平不合理同经济发展水平不相适应。近年来，我国经济增长保持7 9 的增速，税收连续多年大幅度增长，然而我国经济发展水平不高，人均收入 较低，国有企业仍未完全摆脱困境。从宏观税负水平看，从1 9 9 9 年到2 0 0 2 年为1 6 8 ， “远低于美国、韩国、巴西等发达和发展中国家，但纳税人大量非税财政负担依然 沉重，名义税负偏低、实际财政负担过重。从微观税负看，我国各主要税种的税率 显得偏高。由于各种原因的影响，一些地区和一些行业在税务机关的实际征收率和 纳税人的实际负担率并没有那么高，导致部分企业出现名义税负偏高，实际负担率 偏低的问题。此外，税收征管受税收计划影响，对于各地经济发展状况与税收的相 关性考虑不够，导致与经济税源脱节，经济发展较快的地区存在留税、低负减收的 现象，经济落后地区则出现多收多取现象，“马太效应”有逐年增长的趋势。 第二，税权划分不科学与税收管理体制存在不适应。科学的税权划分是一个国 家地方税成熟的重要标准。我国在分税制实施后，中央与地方在利益上相对独立， 地方税的税收管理权限过多地集中于中央，地方政府管理权限过小。在立法权限划 分上，税收立法权过于集中于中央，没有立法权的地方政府迫于财政压力，导致出 现各种基金、收费、摊派等不规范财政筹资现象；在立法方式上，层次较低，我国 现行税法除个人所得税法、外商投资企业和外国企业所得税法和税收征收 管理法三部税收法律，是由立法机关制定的以外，其余都是国务院根据授权制定 的税收条例；口6 1 这些税收条例执行时间长，没有及时上升为法律。在执法权权限划 o 分上，存在交叉。容易造成税收征管上的漏洞，此外税收执法权缺乏应有的保障， 地方干预税收执法现象仍较严重。 第j 三，征管能力不高与税制有效运行存在不适应。税收征管手段的强弱决定了 对税收制度有效实施的程度，我国当前的税收征管滞后于经济发展的需要。自1 9 9 4 年以来，随着征管模式的变革，各地都在征收管理上下了不少功夫，但大部分地方 还停留在征收大厅的建设方面，计算机的使用效率不够高，税收信息化发展水平小 均衡，加之税务干部队伍中高素质征管人员比重偏低，征管能力较弱。 华中科技大学硕士学位论文 第四，纳税意识不强与依法治税存在不适应。在我国全社会尚未普遍形成依法 纳税观念。以个人所得税为例，2 0 0 1 年个人所得税达到9 9 5 9 9 亿元，超过了消费税， 成为我国第四大税种，但其中8 0 多是靠代扣代缴征收的，直接申报的方式难以推 行。 第_ 矗，配套措施不完善与征管实际操作存在不适应。我国的税收信息化程度不 高，与税收相配套的措施尚未健全，银行、工商等部门的协税作用没有得到有效发 挥。 第六，财政转移支付制度不完善与建立规范的地方税体系存在不适应。转移支 付收入与地方税收入是地方财政收入的两大主要来源，两者密不可分，互为补充。 目莳我国的财政转移支付形式有税收返还、一般性转移支付、专项转移支付、体制 补助、结算补助和专项补助等。从结构上分析，我国转移支付总体上不合理，导致 缩小地区差距净效应较弱。税收返还和专项拨款所占比重太大，属于无条件财政转 移支付形式，存在政策引导能力不强，不利于发挥地方政府积极性，不利于节约支 出和提高财政资金利用效率等缺点，而一般性转移支付等具有地区平衡功能的转移 支付比重过小。从定性上分析，税收返还和体制补助由基数法确定，只能增不能减， 再加上许多补助分配缺乏科学依据，具有较大随意性，分配透明度不高，常常是按 “跑得勤、叫得响、出的配套资金比例大”的原则进行分配，初衷的财政“均等化” 逐步形成“差距化。 1 4 2 微观税制本身存在不足 第一，税收法制化建设不健全，地方税制亟待“升级”。从税法体系结构来看， 许多重要的税收法律如税收基本法、税务违章处罚、税务行政诉讼法和纳税人权利 保护法等还未制定出台；从税收法律形式来看，除了有全国人大及其常委会通过的 法律、国务院颁布的行政法规外，还有财政部、国家税务总局、地方政府的行政法 规和规章规定；有完整的某个税种的税收法律法规，还有大量的补充规定、修订条 款等；从税法调整对象来看，存在内外两套税制并行的局面。影响了内资企业的公 平税负年u 竞争，而且影响了地方财政增长的来源，使我国的税收利益包括地方税收 利益受到损失。 华中科技大学硕士学位论文 第二，地方税制结构不完善，内生增长和调控机制不健全。一个科学的地方税 体系应该可以使体系内的各税种优劣互补，以达到尽可能高的系统效率，实现收入 功能和调节功能的统一。这种系统效率主要是通过合理选择主体税种，科学搭配各 税种以形成一个科学的地方税税制来实现的。在我国，从税种的设置及其收入规模 来看，我国现行地方税缺乏有效、稳定的主体税种，缺乏与经济增长密切相关的内 生增长机制。在我国目前的地方税体系中，地方税税种共有1 8 神之多，但除营业税、 城市维护建设税和地方企业所得税、个人所得税( 后也改为共享税了) 外，其余都 是一些税源零星分散、难以征管的小税种。可以说现行地方税主体税种不明确，辅 助税种税源贫乏，地方税税收收入增长乏力，地方政府没有长期、稳定、可预期的 主要税源。 从税制的内生调控机制来看，在我国，虽然税制模式号称是双主体，但实际l 只有流转税才是主体税种，所得税所占收入比重较低，而且存在中性的倾向，这在 事实上造成了税制总体的中性化，导致税收宏观功能弱化和短缺，极大地妨碍了税 制内生调控体系的形成。 第三，农业税制与市场经济格格不入，制约了农业经济的发展。中国现行农业 税制经过4 0 多年的运行，已经不能适应市场经济的发展，其弊端和缺陷不断显露， 集中体现在乡级政府及行政村规模无法减小，供养人员太多，目益增长的支出需要 使得农业税收入捉襟见肘，名目繁多的收费不断膨账，农民沉重的税费负担已经在 一定程度上影响了农村经济的发展。 华中科技大学硕士学位论文 2 国外税收管理制度的比较及启示 我国自1 9 9 4 年以来施行的分税制是在借鉴国际通行的分税割基础上结合我国 实际所建立起来的。由于世界各国政治制度和经济制度发展情况的不同，分税制的 具体内容也不尽相同，主要体现在税收管理体制，地方税种的划分，税收征管三大 方面上，下面分别谈谈英美日德四个国家不同税收体制及给予我们的启示。 2 1 税收管理体制的国际比较 按照中央与地方税收管理权限和范围划分，税收管理体制基本上有四种模式； 一是以美国为代表的分散立法，税源共享模式；二是以同本为代表的集中税权，分 散事权模式；三是德国为代表的税权集中，税种共享模式；四是以英国为代表的大 权集中，小权分散的模式。 2 1 1 美国地方税制及其特点 美国是一个联邦制国家，美国宪法把美国政府分为联邦、州、地方三个级别。 与三级政府相适应，税收也实行三级管理。各级政府都有明确的事权和独立的征税 权。其基本特点是：第一，税种上划分为联邦税、州税和地方税，自成体系，各级 政府都有“当家”税种，主要税种同源分享。联邦税收体系以个人所得税、公司所 得税和社会保险税三大直接税为主体，辅之以消费税、遗产和赠与税、关税；州政 府的税收体系是以销售税、总收入税为主，辅之以个人所得税、公司所得税、消费 税、遗产税以及其他税种；地方政府的税收体系以财产税为主体，辅之以销售税、 个人所得税和其他税种，以及规费。州政府主要收入来源是销售流转额征收，占州 政府的5 8 3 。“1 这种税直接对工商企业的商品或劳务的生产和销售流转额征收，其 优点是州政府可用较低的名义税率和保证费用得到大量收入，征管效应强，为州政 府提供了稳定的税源。由于固定资产代表一种相当长远的资本投资形式，冈而能成 为地方政府个丰富的税源，所以财产税在地方政府收入中的比重达7 5 9 8 。”1 上 述三级税收体系表明，美国各级政府之间划分税种并不是绝对的，一些主要税种由 8 华中科技大学硕士学位论文 中央和地方共享税源，采用税率分享的办法划分收入这是美国分税制的一个显著 特点。由三级政府同时开征的税种有个人所得税、公司所得税、工薪税、销售税、 消费税等：由联邦和州政府共同开征的税种有遗产和赠与税；由州政府和地方政府 共同开征的税种有财产税。自2 0 世纪7 0 年代以来，地方税收入( 州和地方政府税 收) 占税收总额的比例大致保持4 0 左右。第二，税收高度分散，地方政府独立行使 归属于本级政府的税收立法权和税收管理权。主要体现在：联邦、州和地方三级 议会都可以在联邦宪法规定的范围内确定自己的税收制度。联邦税收由联邦自己立 法和执行：州税收由州政府立法；地方税收由地方政府立法。这就使得美国形成了 统一的联邦税收制度和有差别的州及地方税收制度并存的格局。各州和地方的税 收政策差异甚大。例如，在5 0 个州中有7 个州根本不课征个人所得税，即使在同一 个州内，税权也不统一。在纽约州，纽约市课征个人所得税，而州内的其他小镇则 不课征：销售税是州政府税收的主要来源，平均占卅i 政府收入的3 0 以上，但具体到 各州却又不同，有的高达4 0 以上，有的只占8 左右；房地产税全国各地不仅税率 高低悬殊，且估价方法也不一样。联邦、州和地方政府各有一套税务征管机构， 征管方式也各具特色。联邦财政部设国内收入局，其机构分布全美各地征收联邦税 收；各个州、各个城镇、市区等地方政府也设自己的征管机构，征收各自的税收。 这样，一+ 个纳税人经常同时向几个税务机构交税。各州的征管方式也不同，有些州 委托联邦国内税务局代征个人所得税，有些州由州税务局代地方征个人所得税和公 司所得税，还有的是州和地方分征。第三，多样化的共享税源协调方式和自上而下 的补助制度。为协调好三级政府同复杂的税源共享关系，美国主要通过税款代征、 税种补征、税收扣除、税收抵免、税收免征等方法来加以调整；为弥补州和地方政 府用本级税收收入冲抵本级支出的不足，美国实行自上而下的补助金制，即联邦对 州和地方发放的联邦补助金，以及州对地方政府发放的州补助金。 2 1 2 日本的地方税制及其特点 日本是一个单一制国家，实行中央集权制，地方行政区分为都道府县和市町村 两级，日本税收也分中央、都道府县和市町村三级管理，但地方的税收管理权限较 小，其特点是：第一，税种划分为园税、都道府县税和市町村税，每一级政府部以 9 华中科技大学硕士学位论文 两种税为主体税种。日本地方税分为都道府县税和市町村税两部分。中央与地方税 划分由国会负责，地方税的划分原则是以事权划分为基础，以受益原则为依据，各 项税种之间上下兼顾。按现行税制结构，日本共有5 9 种税，其中属于都道府县税的 有1 5 种，属于市町村税的有1 7 种。各级政府的税收体系均采取双主体结构。国税 以个人所得税和法人所得税为主体，都道府县税以居民税和事业税为主体；市町村 税以居民税和固定资产税为主体。究其原因，是这几种税受外在因素影响较小，收 入稳定，能基本保证各级政府的主要支出需要，中央与地方税收分配格局基本呈三 分之二与三分之一的比例。第二，税法由国会制订， 内阁为实施税法而制定政令， 都道府县和市町村等各级地方政府根据政令制订条例。日本在税收管理体制上，偏 重于中央集权，税收立法权都归国会，各税法都要经过国会批准，地方有独立管理 地方税种的权力，但要受国家制定的地方税法的限制，地方政府征收的税种原 则上只限于地方税法中所列的法定税种。不过地方政府出现收不抵支的情况时， 可以在法定税种以外开设普通税，但该税的开征和调整必须经过地方议会讨沦通过， 并经中央政府批准。地方税的大部分税所实行的正常税率( 标准税率) 都由地方税法 规定，但是对一些特定的税种，如都道府县税中的事业税、汽车税，市町村税中的 居民税和固定资产税等税种，都规定了税率的上限。口3 还有一些地方税有全国统一的 法定税率，地方不得自行改变，比如车辆购置税、煤气税、事业所得税等就属这种 情况。此外，地方税中还有一些税种，法律上没有规定其税率，由地方自行决定， 如法定以外普通税等。在税收征管上，日本的税务机构分国税系统和地方税系统， 三级政府都有自己的税务机构，各自征收本级政府的税收。第三，独特的税收调整 制度。在日本，税收虽然大部分由中央政府征收，但大部分收入都由地方政府使用。 为此，日本有一套独特的税收再调整制度，以弥补地方税收收入的不足。该制度由 国家下拨税、国家让与税和国库支出金三种形式构成。 2 1 3 英国的地方税制及其特点 英国是实行中央集权的国家，英国的中央税收征管划归两个征管系统负责。其 特点是：第一，直接税征管系统，由国内收入局负责征收个人所得税、公司税、石 油收益税、资本利得税、资本转移税、土地开发税和印花税等。第一：，间接税征管 华中科技大学硕士学位论文 系统，由关税和消费税局负责征收增值税、消费税和关税。国内收入局和消费税局 受财政部的监督指挥，并直接向政府财政大臣负责。第三，国内收入局是直接税的 晟高征管机构。它在全国设有1 5 个大区税务局。大区税务局是联系国内收入局与基 层税务所之间的重要桥梁。国内收入局通过大区税务局在全国设立了6 5 0 个基层税 务所和1 5 0 个基层征收所。第四是核定税额和办理征收是分别进行管理的。这样做 有利于核定单位和征收单位各负其责，各负其职，相互制约，相互监督。英国的税 收管理体制是典型的中央集权型。国家的税收收入和管理权集中掌握在中央政府手 中，它的税收约占全部税收比重的8 0 以上，地方政府的收入主要靠中央划转与拨 给，以弥补地方收入来源不足的问题。“” 2 1 4 德国的地方税制及其特点 德国是联邦制国家，从财政支出责任讲，联邦、州、地方分别负责各级的行政、 社会福利、基础设施等。由此要求各级税务管理机构在各级独立的政府支出职责范 围内履行收入保障的职责。德国的税务管理机构设置三个独立系统：联邦税务司和 关税司、州税务局、区税务局。其特点是：第一，联邦税务司负责起草税收法令、 条例，掌握各地税收情况，协调和指导各地区的税收工作。关税司负责关税、进口 增值税和消费税的征收工作。各州财政部内部设有税务局，下面设直属税务所，负 责征收属于州的固定税收。区一级设税务局，只负责征收区的固定税收。第二，税 务司与州和区税务局不是直接领导关系，不能直接发文件和布置工作。州税务局、 税务所对区税务局同样没有领导关系，只是业务上互相联系，互通情况。第三，德 国的税收管理体制属集权分权结合型。中央集中掌握主要的税收收入，地方掌握次 要的税种收入，各自拥有一定的财权，同时以共享税为主构成各级政府的主要收入 来源，专享税为辅。 2 2 几个国家税制的比较分析与启示 由于各国的国情不同，各国的地方税制也各有千秋。从这些国家地方税制的比 较研究中，可以得到以下启示。 华中科技大学硕士学位论文 ( 1 ) 从税制的总体结构看，上述几个国家都注意了地方税制在整个税制中的重要 地位。国外地方税制主要从效率与受益的角度考虑，税收管理级次划分清楚、简明， 注意把各级政府的责、权、利有机结合起来，即以税收自身特征与性质来划分各级 政府的税源，每级政府都有自己的税收，以事权与财权相统一的原则确定税收收入 分配的份额。各地的公共需求由地方政府提供，而地方政府的财力和地方税收紧密 相联系。这样既体现了税收管理的科学性，又能充分调动政府治税理财的积极性和 主动性。因此，地方税具有以下特征：收入稳定。各级政府都有“当家税种”， 地方税收收入不随景气变化而上下大幅度波动，具有相当固定收入来源。增长灵 活。地方税收可随着本地区人口、所得的增加或通货膨胀而相应增长税负公乎。 税收中性要求：富者多缴税，穷者少缴或不缴，体现受益原则。稽征方便。地方 税的建制考虑了地方政府的税收行政能力及课征技术，体现了税法严肃性。 ( 2 ) 从地方税的划分标准和方法来看，充分考虑了不同税种的性质与功能，并兼 顾了地方税收入规模的需求。一般以这样几条原则为依据：一是效率原则，以组织 税收收入的效率之高低为依据，如财产税、土地税被划分地方税，因为地方政府对 当地情况较为了解，便于征收管理，且征收成本较低；二是充裕原则，以税种的较 固定性划为地方税为依据。儿税基、税源只涉及地区范围的税种划归地方，税基不 能流动或难以流动的税种也归地方：三是适应原则。即以社会经济稳定、协调发展 为依据。 划入地方税的一般都是对全国经济发展作用较小，与地方经济发展密切相关的 税种。在地方税的划分方法上，大体有三种形式。一是彻底的税种划分，划清中央 和地方税，互不干扰，如日本属此类型。二是含共享税划分。将部分税种划分为中 央与地方共享税种，如德国增值税，征收由中央税局负责，分配上中央与地方各占 5 0 。三是税率分享。就是对税源采取比例分配方式，美国采取的就是这一办法。 ( 3 ) 从地方税的税种结构上看，发达国家( 如美国、同本) 主要税收来源一般均 以所得税和财产税为主要税种，随着经济发展，第三产业及个人所得税收入将越来 越成为地方税收来源。 ( 4 ) 从税收管理权限上看，绝大部分国家税收管理级次划分都保持和政权级次相 华中科技大学硕士学位论文 一致，但集权与分权程度相异。各国一般都是通过宪法、财政法或地方财政法、地 方税法等，明确规定地方政府的职责，在此基础上，按事权定财权，以税种划分为 基础，确定各级政权的征税权。不论政体如何不同，征税权相对集中于中央是各国 的共同特点，中央掌握重要税种的立法权、解释权、开征停征权等。但在集权与分 权程度及方法上存在一定的差别，概括起来，可分为三种类型：第一种是以美国为 代表的完全分权模式，即地方税的管理权限全部下放给地方政府，包括税收立法权 和其他各项管理权限；第二种是以日本为代表的中央集权模式，国家全部税收，包 括地方税的全部立法权、解释权均属于中央，地方政府只负责日常征收管理；第三 种是以德国为代表的介于两者之间的中央与地方适度分权的模式。地方税法的制定 权和解释权归中央，但地方有较大的机动权，如税目税率调整权、税种开征停征权， 以及减税权等。 在税收征管方面，各国都设立了一套或三套税收征管机构，有相对独立的地方 税务机构，实行垂直领导与同级领导相结合，各级政府各自征收自己的税收，互不 交叉。 ( 5 ) 从地方财源结构看，一般而言，税收管理权限相对分散的国家，其地方税收 入的比重相对较高，反之，税收管理权限相对集中的国家，其地方税收入的比重相 对较低。由于地方税只是地方政府收入的主体部分，分税并不是国家财力的彻底分 配，而是国家全部税收收入基本的或初始的分配。中央与地方之间的财政关系不可 能通过一刀切的办法予以割断，因此，为了使税权集中与事权分散的矛盾得到缓解， 大部分国家都建立了相应的税收调整制度，以弥补地方财力的不足。以最大限度地 避免在这一问题上可能出现的不规范、不公平的主观倾向。 华中科技大学硕士学位论文 3 完善我国现行征收管理体制的指导原则 现行税收管理体制基本上是在1 9 7 7 年税种较为单一的情况下形成的，是与过去 较为集中的经济，财政管理体制相适应的。改革开放十多年来，经济，财政体制和 税收结构发生了重大变化，老的集中型税收管理体制，也就与经济发展的现实不相 适应。正是基于现行税收管理体制存在的矛盾问题和当前形势的发展，我国的税收 管理体制必须进行改革、完善。进一步完善现行税收征管体制的原则可以概括为以 下几点。 3 1 统一领导与分级管理 2 0 0 4 年3 月1 4 日修订公布的中华人民共和国宪法规定：中央和地方的国 家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性，积极性的 原则，“统一领导，分级管理”既是我们国家划分中央与地方国家机构各项职权必须 遵循的基本原则，也是历来划分中央与地方机构税收管理权限，制订税收管理体制 的基本原则，同样也是当前进行税收管理体制改革应当遵循的基本原则。基于税收 是国家调节各方面经济利益的重要杠杆，政策性强涉及面广，影响很大，在“统一领 导与分级管理”中，中央的集中领导要更多一些，要把它放在主导地位，经济财政上 的宏观调控权必须集中在中央，要在巩固中央统一领导的前提下，充分发挥地方的 积极性和主动性，中央和地方是一个整体，税收管理的集中统一领导，是为了保证 税收政策的统一，保证中央统一政策，统一制度的贯彻执行，实现全国一盘棋，更 好地发挥社会主义市场经济，税收的分级管理，是要让地方在认真贯彻中央统一政 策法令，不违反统一规定的前提下，灵活机动，因地制宜处理一些本地区范围内的 问题和较为具体的问题，也是发展社会主义市场经济所必需，必须把中央统一领导 与地方分级管理恰当地结合起来。 华中科技大学硕士学位论文 3 2 适应分税制的财政体制 分税制财政管理体制改革的出发点之一是承认既得利益，不触动原有利益分配 格局，现行的分税制财政体制是与原有包干财政体制一并运行的，因而原有包干财 政体制多年累积下来的一些不合理因素仍有较多的沿袭。因此，深化财政管理体制 改革，必须从矫治与克服现行税制财政管理体制存在不足入手，真正按照规范化的 分税制财政制要求，在深入改革中得以完善。也就是说，深化财政管理体制改革的 一个重要目标就是要根据社会主义市场经济发展的客观要求，通过合理划分中央与 地方以及地方各级政府之间的事权和财权，按事权与财权相统一的原则，合理调整 各级政府之间的财力分配关系和财力分配格局，进而建立超规范、统一、协调、稳 定的财政管理体制，从根本上理顺中央与地方以及地方各级政府之间的财政分配关 系。 在社会主义市场经济体制下，运用恰当的财政政策，合理分配财力资源，是国家 财政的一项重要职能，是通过财政再分配手段促进各地经济稳定发展和均衡增长的 必要条件，也是社会主义市场经济条件下正确赡理公平与效率关系问题的客观要求。 当前，我国经济的非均衡增长及其地区间财力不平衡问题，不仅在各区域之间与省 际之间存在，而且在区域范围内和省区范围内的地区之间也十分突出，因此，调常 地区间财力分配既是中央财政的任务，也是地方各级财政的任务。这就决定了在深 化财政体制改革的过程中，必须重视全国范围内省区之间以及省区范围内各地区之 间财力分配的调节，实现优化财力资源的目的。既要有创于经济较为发达地区继续 保持较快的发展势头，体现效率原则，又要通过自上而下的税收返还和规范的转移 支付，促进欠发达地区经济和各项社会事业的发展，体现公平的原则，h 此外，还 要注意防止和纠正一些地方层层集中与上划财力或下放事权的倾向，这是规范财政 管理体制必须丁f 确处理好的一个问题。 3 3 收入归属与税收管理权限相一致 按照我国现在实施的适度分税制模式和采取的逐步推进方法，除税收方针，政 1 5 华中科技大学硕士学位论文 策和全国性的税种基本法，仍应由中央统一制定，并由中央监督执行外，对丽个不 同的税收体系，确定按照收入归属划分税收管理权限的原则，中央税和共享税的管 理权限集中在中央、地方税的管理权基本下放给地方，做到税收管理的权责、利紧 密结合，该集中的权限，真正有效地集中，该下放的权限，认真大胆地下放。 3 4 满足构建地方税制体系的要求 随着分税制改革，建立了中央税收和地方税收两个体系，目前中央几大主体税 种已到位，体系基本完善，但地方税体系却远未到位。而地方税的改革与完善又是 我国整个税制改革并直接涉及税制改革的一个有机组成部分，因此完善地方税体系 的进程亟待解决。 健全和完善我国地方税制，既要考虑到我国政治、经济、管理等方面的国情和现 行税制结构及未来改革发展的趋向，也要考虑市场经济对地方税制的要求。应尽 早研究制定我国的税收基本法，对地方税的立法权，管理权，收入规模，管理体制 等问题做出规范，从法律上保障，促进地方税体系的建立与完善；优化现行地方 税种，构建科学的地方税收体系，一是进一步改革和调整现行的财产税体系；二是 改革现行的营业税，城建税和个人所得税；合理调整地方税的税制结构和收入结 构建立以营业税为主的地方税制结构，要通过改革完善地方税种，逐步扩大地方税 调节的广度和力度，使之负担起组织地方收入的主要职责；调整现行的收费体系， 逐步实行费改税，增加地方财政收入，在日益膨胀的行政性收费不断侵蚀地方税税 基的情况下，改革现行的收费体系，实现费改税则十分迫切和必要的。 1 6 华中科技大学硕士学位论文 4 完善税收征收管理体制的具体措施 税收管理体制是规定国家各级政权税收管理权限的制度。它是国家财政管理体 制的一个重要组成部分。税收征管是财政管理的一个有机组成部分，要提高财政整 体效率，确保财政收入持续稳定增长，必须深化税收征管体制改革，完善税收征管 体制，强化税收征管，依法治税，依法征税，依率计税，严格控制减免税提高征管 效率，减少和防止税款流失，完善税收征管体制既是税收组织收入和税收调节经济 的基本环节，又是税收执法活动的具体实现形式，因此在社会主义市场条件下，完 善税收征管体制，对于提高财政管理整体效率，进而达到调节地区之间财力差异的 目的，具有十分重要的意义。 上面我们讨论了现行税收征收管理体制应遵循的原则，下