（工商管理专业论文）公共设施建设项目可行性研究.pdf

摘要 公共设施项目是豳家的基础产业，奠建设与发展与国家的经济发展息患相 关，同对叉共有巨大的社会效靛。鉴于公共设施项目的特殊 生，在投资评估二作 中项目斡哥行性研究笼其其有黧要意义。本文鼠分析我国在公共设施项目建设镟 域投资评估中存在的问题入手，对问题产生的原嘲进行了诊断；针对公共设施项 嚣瓣特点，对公莛设施顼曩警壤摸式、强营资本的进入、较会纯警穗模式等阕题 进行了探讨，井简要介绍了国外在这一领域的经验及发展趋势。文帮进一步阐述 了公共设施建设项目可行性研究的方法及步骤，劳强调了这类项目与其蚀项懿挺 眈程背景分析、项譬规划以及效益评价等方面的特殊性，最霜应用理论研究的成 果以承德医学院新校医建设项圈为对象进行实证研究。 关键词：公共设施建设项目可行性研究管理模斌 a b s t r a c t p u t b l i cw o r k si st h ef u n d a m e n t a lp r o j e c to ft h ec o u n t r y i th a sc l o s e r e l a t i o n s h i p s t ot h ec o u n t r y se c o n o m ya n dh a sg r e a tb e n e f i tt ow h o l es o c i e t y b e c a u s eo ft h ep a r t i c u l a r i t i e so fp u b l i cw o r l ( s ，f e a s i b i l i t ys t u d yo fp r o j e c ti sm o s t i m p o r t a n ti nt h ep r o c e s so fi n v e s t m e n te v a l u a t i o n t h i sp a p e ra n a l y z e st h ep m b l e m s a n dt h ec a u s e so ft h i sa l e ai no u rc o u n t r y , a n dt h e nt a l k sa b o u tt h ep r o j e c t m a n a g e m e m ，t h ee n t r a n c eo fp r i v a t ec a p i t a la n dt h em o d e lo f s o c i a l i z e dm a n a g e m e n t a c c o r d i n g t op u b l i cw o r k s i ta l s oi n t r o d u c e ss o m em e t h o d su s i n gb yf o r e i g nc o u n t r i e s a n dt h et r e n do f d e v e l o p m e n to f t h i sa r e a m o r e o v e r , t h i sp a p e re x p a t i a t e st h es t e p so f f e a s i b i l i t ys t u d yo fp u b l i cw o r k sa n ds t r e s s e st h es p e c i a l i t i e si n t h eb a c k g r o u n d a n a l y s i s ，p r o j e c tp r o g r a m m i n ga n db e n e f i te v a l u a t i o no f t h ep r o c e s s w ea l s og i v et h e d e m o n s t r a t i o nr e p o r to ff e a s i b i l i t ys t u d ya c c o r d i n gt ot h en e v vc a m p u so fc h e n g d e c o l l e g eo f m e d i c i n ei nt h e l a s t k e y w o r d s ：p u b l i cf a c i l i t i e s c o n s t r u c t i o np r o j e c tf e a s i b i l i t ys t u d y m a n a g e m e mm o d e 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨鲞畚茔或其他教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名；红h 。 签字日期：p ，。年i 。月、，h 学位论文作者签名；纭h o 签字日期：p ，。年。月、7 | 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解鑫垄盘茔有关保留、使用学位论文的规定。 特授权吞鲞盘生可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校i 甸困 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：2 彳k 乞 导师签名 学位论文作者签名：z 历k 乞 导师签名 l 掀 签字日期：沪斗年t 。月舀了签字日期：b p 年y 月。日 第一章导论 1 1 选题背景 第一章导论 公共工程建设是拉动经济增长的重要着力点也是改善基础设施的民心工 程。但是在实践中发现，我国相当一部分项目在投资评估和建设实施过程中存在 不规范的情况，由此造成了国家资源的浪费和巨大的经济损失。项目决策的失误 与项目建设前期工作中非常重要的可行性研究的不到位有很大的关联。本人多年 来曾亲自主持和参与过多个重大建设项目的咨询和设计工作，对此深有感触和体 会。 鉴于可行性研究在项目投资评估与投资决策中的重要性以及目前在一些项 目的评估与决策中存在的问题，本文拟就这领域展开研究，尤其针对公共设施 建设项目的可行性研究问题进行深入探讨。 1 2 研究方法与技术路线 本文以经济学、管理学、系统科学为理论基础，综合运用项目管理、项目投 资与评估、现代工程咨询、项目决策、公共设施建设等相关知识，采用资料文献 查阅与实际调研相结合、理论分析与实证研究相结合、个案研究与系统分析相结 合等方法，对公共设施项目建设可行性研究的相关问题进行深入探讨，并给出实 证研究报告，以期获得既具有一定理论高度又具有实际指导意义的成果。 本课题研究的技术路线如图1 1 所示。 公菇项目可行 性研究的相关 概念及可行性 研究的重要性 探讨目前公 托项耳挟策 中存在的阀 履及厥因诊 断 论述公共项 目决策的特 殊性及投资 管理模式群h 告 目建设如何li 进行可行性c = = 爿实证报告 研究ii 圉1 - 1 本课息研究的技术路线 第二辩我萄公共项目捷策存在的瞄耀及原因 鼙篡章我匿公共项目决策存在酌闻舔及原霞 21公共设施建设攒目可行性研究的重要憔 2 1 1公共设施建设项目耐行性研究的含义 公共设撼怒一个古义穰广泛瓣概念，指的主要髭为满是城市屠民生活需要， 保障经济运行、产业发展所提供的的基础建设、公挞交通系统、环境保护、城市 规矧、教育、文 二体赛、毒圭会摄稍等公共靛辍务魏设施。公共莰壤鼹予公共产晶 的范畴，一般来说，公挺产品都是由政府公共部门楗供的。公共产品般都具谢 非撵他牲和非巍争性这两个特摄，其空阎剥瑗的“公共性”避公共设施概念豹核 心。公共设施乃是为提供公众堂活便利乃至更美好的生活丽设置，在躐代福利圈 家更楚成为政府实现其积极功糍的具体表现。 掰谓王雯蟊建设静可行往醑究，是最攥嚣民经济长期发展簸翎、逢送发展撬划 和行业发展规划以及国家宏观技术经济政菹的要求，在项目投资决策之前，针对 与毅建项罄毒哭戆社会、经济、按本、环境等各方瓣媾猛进 亍深入缨致魏调套旗 究，对各种可能采用的技术方案和建设方案进行认真的技术经济分析和比较论 证，对项目建成后的经济效益进行科学的预测和评价。并在此基础上对拟建项蹦 的技术先进 垒和适用毪、经济合邂性和有效性，以殿建设必饕性和可行性遴行全 面分析、系统论证、多方案比较和综合评价，由此褥出该项目是否应该投资和如 嚣授嚣或孛盘投资等结论性意冕，惫顼曩投爨决蒙提供可靠豹辩学婊攘。黠 “特 别重要的建设项目还要对其建成后的社会效应进行专门评价。 霹萼亍性研究在本世纪3 0 年代起源于荧国，在开发困纳嚣流域，黠叛建工樱 项舀投资时，第一次使用了“f e a s i b i l i t y s t u d y ”( 可行性研究) 这个谲缮。 5 0 年代初，1 5 6 项重点建设项目在建设之前，在投资前期都编制了“建设懑 觅书”轻律了“方案繇究”。 1 9 7 8 年联合国工嫩发展组织相继出版了工业可行性研究编制簪册、工 业硪避评贽手殛、王程瑗嚣褥赞壤烈及项强佳徐实用糖毒， 譬冀瑗韬可 行性研究的指导性文煞。到1 9 9 2 年，工发组织改碍手册第2 舨。 7 0 年代求和s o 年代初我国在项目建设中重新挺出了注燕经济效益和讲求经 济效益的重要问题。并考察7 程方投资决簸，学习了决策方藤成功鞯法，这其中 第二章我国公共项目决策存在的问题及原因 第二章我国公共项目决策存在的问题及原因 2 1公共设施建设项目可行性研究的重要性 2 1 1公共设施建设项目可行性研究的含义 公共设施是一个含义很广泛的概念，指的主要是为满足城市居民生活需要， 保障经济运行、产业发展所提供的的基础建设、公共交通系统、环境保护、城l 自 规划、教育、文化体育、社会福利等公麸性服务的设施。公其设施属于公共产品 的范畴，一般来说，公共产品都是由政府公共部门提供的，公共产品一般都具有 非排他性和非竞争性这两个特征，其空例利用的“公共性”是公共设施概念的核 心。公共设施乃是为提供公众生活便利乃至更美好的生活而设置，在现代福利国 家更是成为政府实现其积极功能的具体表现。 所谓项目建设的可行性研究。是根据国民经济长期发展规划、地区发展规划 和行业发展规划以及国家宏观技术经济政簟的要求，在项目投资决策之前，针对 与拟建项目有关的社会、经济、技术、环境等各方面情况进行深入细致的调查研 究，对各种可能采用的技术方案和建设方案进行认真的技术经济分析和比较论 证，对项目建成后的经济效益进行科学的预测和评价。并在此基础上对拟建项目 的技术先进性和适用性、经济合理性和有效性，以及建设必要性和可行性进行全 面分析、系统论证、多方案比较和综合评价，由此得出该项目是否应浚投资和如 何投资或中止投资等结论性意见，为项目投资决策提供可靠的科学依据。对于特 别重要的建设项目还要对其建成后的社会效应进行专门评价。 可行性研究在本世纪3 0 年代起源于美国在开发阳纳西流域，对新建工程 项目投资时，第一次使用了“f e a s i b i l i t y s t u d y ”( 可行性研究) 这个词组。 5 0 年代初，1 5 6 项重点建设项目在建设之前，在投资前期都编制了“建设意 见书”和作了“方案研究”。 1 9 7 8 年联合国工业发展组织相继出版了工业可行性研究编制手册、工 业项目评价手册、工程项目评价准则及项目估价实用指南，作为项目可 行性研究的指导性文集。到1 9 9 2 年，工发组织改写手册第2 版。 7 0 年代米和8 0 年代初我国在项目建设中重新提出了注重经济效益和讲求经 济效益的重要问题，并考察了西方投资决策学习了决策方面成功作法这其中 济效益的重要问题，并考察了西方投资决策学习了决策方面成功作法这其中 第二二章我国公共项目决策存在的问题及原因 就包括项目投资决策的可行性研究。 8 1 年我国颁布了技术引进项目和设备进v 1 工作暂行条例规定，并提出 了可行性研究报告内容要求的提纲。 8 3 年颁布关于建设项目进行可行性研究的试行管理办法。 1 9 9 3 年经修订后出版建设项目经济评价参数与方法。 2 0 0 2 年国家计委颁布了投资项目可行性研究指南，使我国在项目投资可 行性研究方面的探讨和研究日趋完善。 可以说，我国在这一领域的研究，经历了一个借鉴、吸收、发展的过程。 2 ，1 2 项目可行性研究的重要性 可行性研究的主要任务是向投资者推荐技术经济最优的方案，在各种可行的 投资方案中选择最佳方案。可行性研究的结论应使投资者明确该项目有多大的财 务获利能力投资风险的大小，是否值得投资；从国家的角度看该项目是否值得 支持与批准：可使银行和其他投资者，从贷款者的角度察项目是否能够按时或者 提前偿还贷款。这种在建设前期进行的全面系统的分析和研究，是保证拟建项目 在技术、经济、工程上的可行性，避免减少建设项目的决策失误，加强投资决策 的科学性提高建设项目的综台投资效益的根本措施。 图2 1 显示了投资项目的整个进展过程。 投 资 前 阶 段 机会研究 初步可行性研究 项目建议书 可行性研究 项目评估 二二工二 投资决策 投 赍 阶 段 生产经营 更新改造 经 营 阶 段 图2 - 1 投资项目进展过程 在建设项目的整个生命周期中，前期工作具有决定性意义，起着极端重要的 一一一一一一一一一 第二章我国公共项g l 决策存在的甸题及原因 作用。而作为建设项目投资前期工作的核心和重点豹可行性研究，一经批准，在 楚个项目周期中，发挥着非常重要的作用。具体表现在：( 1 ) 作为建设项目投资 决策的依据；( 2 ) 作为编制设计文件的依据：( 3 ) 作为向银行贷款的依据：( 4 ) 作为建设单位与各协作单位签订合同和有关协议的依据；( 5 ) 作为环保部门、规 划部门审批项目的依据：( 6 ) 作为旌工组织、工程进度安排及竣工验收的依据； ( 7 ) 作为项目后评价的依据；( 8 ) 作为企业组织管理、机构设置、劳动定员、 职工培训等企业管理工作的依据。 项目可行性论证创造的知识与信息量在整个项目运作中占有相当大的比重。 经过广泛的调研，能够立项的项目仅占所有考察项目的5 以下，经过调研，绝 大多数项目将被取消。而能够决定项目是否立项的关键性文件就是“项目可行性 论证相关报告”，项目可行性论证相关报告与项目总结报告并称为项目知识与信 息的两大仓库，对组织知识库的扩大与充实具有重大意义。可行性论证阶段在时 间维上对应于项目全过程中的规划阶段，在逻辑维上对应于项目全过程中的问题 提出、建立评价指标体系以及项目分析三个阶段。项目可行性论证相关报告根据 提供对象的不同，可分为项目可行性研究报告、项目评估报告、商业计划书、投 资价值分析报告等几类。 可行性论证处于项目实施的概念阶段，可以说是项目概念阶段的核心内容。 要确定项目的可行性，对项目所涉及的领域、总投资、经济效益、技术可行性、 环境情况、资金、政策支持、社会效益等方面要进行全方位的论证和评估。项目 可行性论证工作对项目成败及投入的收益将产生直接、巨大的影响：决定项目立 项与否的项目可行性论证包含着丰富的内涵。尤其对于公共项日而言，由于公共 项目大多是政府的投资行为，诧的是国家和纳税人的钱，关乎国民生计和纳税人 的利益，关乎国家的发展，社会影响巨大，因此项目的可行性研究与论证就显得 尤为重要。 对可行性研究报告的要求是：( 1 ) 科学、客观的态度：( 2 ) 随时掌握科学技 术新成果；( 3 ) 掌握大量可靠信息；遵循一定的工作程序；( 4 ) 建立一支懂技术、 经济、计算机的队伍。 2 2 我国公共项目决策存在的问题及原因诊断 2 2 1 存在的问题 公共设施是国家的基础产业，同时公共设施项目提供的是一种公共服务产 品从而决定了公共设掩的发展与国民经济发展、社会发展具有密切的关系。当 第二章我国公共项目决策存在的闯题及原因 前，我国公共设旌水平无论从人均占有率还是质量来看，都大大落后于世界水平。 进入2 l 世纪，随着我国加入w t o ，国民经济持续快速发展，人民生活也有了很 大的提高。所有这些，对国家公共设旌建设的发展提出了新的要求。 公共设施的发展水平反映了国家、地区的整体经济实力、规划建设能力，是 体现城市良好投资环境的重要指标之一。地方经济的发展又为公共设施的进步 发展提供了财力基础。但是最具挑战性的是当一个地区财力还不够丰厚时，公 共设施往往又长期欠帐，同时又面临大规模的建设需求，处于十分尴尬的处境。 公共设施的投资管理体制再造、建设资金筹措和探索高效、透明市场化运作方法 就成了政府工作中必须优先解决的问题。怎样提高民众的满意度，建立更完善的 监管体系，创新公共设施建设模式，是值得不断探索的问题。 公共设施项目的特性决定了政府的主导地位。公共设施项目是国民经济的基 础产业，是整个社会经济活动的基础，其发展要有适度的超前性。所以政府必须 在规划等方面加以认真控制。公共设施项目的投资规模较大，建设周期长，需要 调节社会多方面资源，进行大量的协调和配合。所以政府应该通过制定合适的 政簧，来调动社会资源投入到公共设施项目，并对投资行为进行适当的引导、干 预和规范。建国以来我国政府在公共设施投资中的传统角色是直接的投资、建设 和运营管理者，已经不能适应社会的发展。 事实上，我国在公共项目决策方面尤其是在引人瞩目的重大公共工程徒策 上面，是有着深刻教训的。 1 、缺乏全面论证，重大项目急促上马 2 0 0 3 年秋，陕西渭河下游5 年一遇的小洪水，却导致5 0 年不遇的大洪灾的 结果。中国科学院和中国工程院双院士张光斗与水利部前部长、全国政协前副主 席钱正英对此发言：祸起三门峡! 三门峡水电站是个错误，理当废弃。三门峡水 库建于上个世纪五、六十年代，关于这一大型公共工程的论证、拍板、上马、失 误、增改建，以及不断调整任务、运行方式的历史与决策逻辑，也因此次争论徐 徐展现在世人面前，足以为鉴。 2 、方案一变再变，预算不准投资浪费 作为世人瞩目的2 0 0 8 年北京奥运会主会场的冒家体育场“鸟巢”，在一年多 时间里，先后的工程造价估算一变再变，从4 0 亿，3 8 亿到3 l 亿前后相差达 2 5 ，并由于资金和安全方面的原因，于2 0 0 4 年7 月3 0 日被迫暂时停工，等待 方案调整。原来既定的方案，现在都要推翻掉，停工的损失很大，造成的影响也 很不好。国家体育场工程正是由于在决策阶段缺乏明确的目标定义，直接导致了 实施阶段的盲目，才造成了当前局面的尴尬。而在国内历年来韵重大工程中，盲 目决策造成的投资浪费、效率损失简直无法估量。国家统计局中国固定资产投 第二耄我国公共项目次镱存在的问惩及原因 资统计年鉴最示，1 9 5 8 至2 0 0 1 年我国投资项目失误率接近投资项锺豹5 0 1 3 、长宫意志形藏工程 另据资料提示中国6 6 2 个城市、2 万多个建制镇中，约有五分之一的城镇 建设存在形象工程。一些壤专长寅意志罗羹，不按辩学态度接建设，燕萼路、大 广场、豪华办公楼等劳民伤财的形象工程较为突出，有的地方甚至出现过只有5 万人秘的城市却要修缝霉纳6 万入豹太广场的笑话。有学者恕这种形象工程、敬 绩工程、首长工程归纳为“腐酸型投资”，因为决策者基本不顾及投入产出的经 济效益问题，不关心国有资产是荫出现了严重的浪费或流失，所有的投资都只围 绕藩一个磊栎d 来进行梵富镣静个天利益或菜令官僚群髂镌集霞裂益骚务。 2 ，2 ，2 原因诊断 目前在公共设施项目投资决策中存程的问题的根本原因是： 、政府投资职能和投资管理职能不分，职责也不到位。具体表现为行政宙 抵代替投资决策；政府投资职能不明确，财政投资舞任弱纯：政府投资管理不刘 位，宏观管理体系不够健全： 2 、投资者主体遮经不鞠确，较零l 寒觳全部行饺，“谁投赘、谁受责”不落实， 使得项目投资风险约策机制不能落实到实处。主要袭现为投资者在投资控制最有 效嬲璜强嚣嬲准鍪玲敬茏法有效参与决繁，兹期颂毽豹决麓主要由敬府拍投为 主，而其中的些决鳙往往是所谓的“颟子工程”、“形象工程”，缺乏科学的可 行性分析和研究，同时投资者键往是政府性公司，对于政府的投瓷决簸一般只能 处于照单全收的被动地位；项瓣实施过程中大部分项目仍采用工程掇挥部； 3 、在投资实施过程中。市场化运作方式未得到充分发挥，仍然存在部门保 护秽行整垄鞭； 4 、财政性投资分为和界限模糊，具体表现为鼓府财力投入分散而应由政 府负责豹重点项目投入不是等。 第三章公麸设施项目投资与管理模式 第三章公共设施项目投资与管理模式比较研究 3 1 公共设施项目概述 3 1 1 公共设施项目的范围与分类 公共设施项目主要指文化、教育、卫生、体育、旅游、城市基础设施、商、 和社会服务福利事业等设旌项目，还可以包括科研、金融、保险、娱乐业等设施 项目，但本文对此不作一一叙述。公共设施项目根据不同的经营方式，可咀分为 盈利性项目和非盈利性项目。旅游和商业项目属于盈利性项目而文化、教育、 卫生、体育等设施项目是属于非盈利性项目，但是随着社会主义市场经济的发展， 这类项目也逐步向盈利性方向发展。 l 、文化设施项目：包括图书馆、博物馆、美术馆、文化馆( 宫) 、展览馆、 档案馆、科技馆、广播电台、电视台及发射中心、电影院、戏院等建设项目。它 的目的是通过文化交流开阔人们的视野，改善和调整人们的知识结构，陶冶人们 的情操，提高文化修养，从而提高全社会的文化水平和加速社会物质文明建设。 2 、教育设施项目：包括高等教育设施、基础教育( 中、小学) 设施、职业 教育、岗位培训等各级各类普通教育和成人教育设施项目，它的目的是培养和提 高受教育者的知识和技能、劳动技术、文化修养和道德水平等。 3 、卫生设施项目：包括医疗卫生、环境卫生、劳动卫生、营养卫生、儿童 少年卫生、流行病防治以及妇女、儿童、青少年、劳动和老年保健等设施项目。 如医院、卫生院、疗养院、防疫站、妇幼保健站等投资项目，它的目的在于改善 人们的医疗卫生条件和生活条件，提高人们的健康水平和身体素质，从而促进社 会生产力的发展。 4 、体育设施项目；包括群众体育设施( 含公共体育设施与单位体育设施) 、 运动训练设施和运动竞赛设旋等，如体育馆、游泳池、射击场和训练房等建设项 目。它的目的是增强劳动者体质，促进劳动者智力发展，提高劳动生产率，满足 劳动者精神和文化生活需要，为人们身心健康和全面发展创造条件。 5 、城市基础设施项目：包括能源供应设施如电力、煤气、天然气、供热 等设施：水资源开发及给摊水项目如自来水的生产和供给、排水、污水处理等 设施；交通运输项目，如道路、公路、桥梁、轨道交通、航空、铁路、水运等设 第三章公共设施项目投资与管理模式 施：邮电通信设施，包括市内邮政通信、市内电信通信等设施；环境设施，如城 市环境卫生、园林绿化、环境保护等设施；防灾设施项目，包括城市防火、防洪、 防地面沉降、防雪、防冰雹、防地震等设施。 公共设施是一个内涵很广泛的概念，以上只是罗列了其中几个主要的大类， 其余类别由于篇幅所限不再一一赘述。表3 - 1 中同时列出了从使用性质、服务范 围、服务性质、费用负担方式等多个角度对公共设施的分类方案。 表3 - l 公共设施分类 公共设施分类 说明 依 类别 据 如市场、医疗卫生机构、上下水道、邮政、电信、水电等公佯j 设 i 、服务设施 备 包括文化与教育设施：如博物馆、图书馆属文化设施，学校属教 使 2 、文教设施 育设施 用 3 、行政设施包括中央、省、市、县政府及所属机关 性 质 4 、运动休闲设施包括公园、儿童游乐场、体育场等 5 、交通设施包括道路、铁路、航空站、停车场、河道、港埠等 服 1 、区域性设摘以区域为服务范围：如区域公园、机场、大专院校等 务 2 、全市性设施以全市为服务范围：如市区干道、市立公蹦、污水处理厂等 范 围 以社区居民为服务范围：如街- t l , 公园、儿童游戏场、小学、市场 3 、社区性设施 等 服 i 、管理性设施如行政机构、派出所等 务凡设施开辟后纯为提供市民服务，开放公共使用者：如学校、 性 2 、公共性设施 图书馆等 质 3 、盈利性设施凡具盈利行为之设施：如收费停车场 l 、一般性设施 指无限制使用者进入使用之设施，其兴建费由政府税收支付者： 费 如道路 用 2 、俱乐邦设施 指固定成员使用之设施，使用成员缴纳相同费j ；i j 而不限使用次 负 数，如网球俱乐部、高尔夫俱乐邦等 担 指咀收费方式限定使用者进入，其缴费方式是按照其使用次数多 方 3 、排他性设施 寡而定：如高速公路、动物同等。 式 是指都市生活所必须的一些管道设备和服务其所需之成本是由 4 、公用事业 用户定期交缴使用费：如供水、供电、电信等设施 第兰章公拱设施颈目投资与臀理模式 3 。 2 公共没整硬潮戆特蠡 椴据公基设施项目的性璜和范围，其特点一般表现为： l 、毒圭会梭稠鼹务经。公共竣鼙是羹入裁懿罄爨生活、文能生疆握供享会 ：童 服务的设施。政府和其他机构兴办公共设施项目的因的，主要是为了满足社会物 矮文化生活需饔和提高人民豹素鹱和生溅鹱壁，一般不以盈剩为星的。这是公共 设施项目区别于工业、农业等生产性项蟊的主要特，谯之一。 2 、公共性和“非摊他性”。公共设施项目一经建成，即可为全体公民共同享 用，始公园、菇貌帮髂窝馆建成藤向所存公踅歼薮，所毒藩涎都享舂休阑、就蘸 和活动使用的权利：又如博物馆、文化馆、影剧院等建设，悬向全体公民提供增 长熬谖、陶冶情操稠提褰文北艺术修养熬撬会。 3 、适应性和适用憾。公按设施项目的建设必须与社会生产力的靛展水平棚 适应，它的建设规模、建设标准也应根据不同地区、城市、娶镇的生产发展与人 们生活水平静实际状况进行统筹安排。同时在可糍的条件下，公共设尊铤项目应器 量满足社会不同层次的服务对象的需要，适合不同社会阶层的要求，使用户和消 费者方霞，有澍于节誉辩闻帮提瑟剥臻率。顼嚣建设应骰剩般煮重点穗结合， 兼顾“大、中、小”和“高、中、低”各种类型的规模与档次的分类协调发展。 势应按照“适用、经济、在可能条饽下注意美观”的原则，袋用与当地经济、文 化相避应盼建设标准。 在这里我们不妨就公共设施尤其是城市公共建筑的人文特点作更深一步的 探讨+ 城市个馥楚一个城市嚣特色，特色楚城市的熬力所在。城市个链莛城帮在 其发展过程中逐渐形成的区别予其他城市的自然与人文特点，具有主观和抽象的 双重禽义，甄起据有形瓣城毒壹鼹形象与豢鼹特色，也包括蠢形豹城枣心理彝文 化氛豳。历史文化名城之所以令人神往，皆因其独特的文化沉淀和个性特色，遗 种个性和特色源于地缘、环境、历史和传统，是城市过去和现在的浓缀，是物质 实体和历史文纯的提炼，是城市形象的精髓帮灵魂。楼高未必现代他，关镤耍体 现城市的特色凸显城市的个性。 城枣个性簧表墨翔一、内圣努美。形象不纹是“镑”鑫冬建设，关穗蹩“文”熬塑 造；不仅是外观的展示，关键是内涵的丰富。现在的城市尺度越来越犬，各类建 辍越来越豪华，人文美螺却越来越少，城隶越来越不适宜生滔詹住。城市建筑外 形单一、城市规划大同小异，证人常常产生“身在家乡为异释”的感触。在经过 困惑与思索之后，社会备界开始燕新关注城市个性，从城市特色的角发来研究和 探讨城市的筑矧建设。城市邋劐疵是“人文的表瑗，它爱跌了一个享主会嚣形象”， 城市的“非人格性”和“非文化性”是城市形象建设的极大败笔。公共建筑的建 9 第三章公缺设施项耳投资与管耀模式 设，不设是在橱造琏市的“井表”，更是在鞫造城市的“蠢墨”。城市形象的文纯 属性就是要充分表达城市的个性，实现内在美与外程荚的和谐。 4 、飙嚣 耋和配套投。作为公益牲项鞋鲍公共设篷项羁是为生产矬建设提供 社会服务，并能适应生产性建设的需要和发展。因此，公共设施项目亦应从属于 整个丰土会生产力的笈展水平，并与生产建设项目配襄实施，嗣步发展。 5 、规划谶帮建域性。公共设施项鼙一般是在定的时间和窑闻范围那，旅 据国民经济和社会发展总体规划，按部门和地区进行规划和建设。如拔某个斋| j 门 ( 文化部、教委、卫生熬等) 或按蔡个玎笈速、歼拔城市、乡镇、嚣往速( 疆蹬 点) 谶行统一规划。而对于少数由国家指定的特大型重点项翻，其服努范围可超 越其所在地区( 城镇) 瓣辐射到全国甚至瓣际的地城范围进 亍溉划。 6 、项目授爨的超前性。对予些公共设施项目，特剐是城市基硪设施项醴 其规模、建设和质量都影响和制约城市的长期发展，没有一定的城市基础设施为 条 牛，城市的王篷，箕毽事韭及入民生滔郡难予蔟誉j 建进行。另一方嚣，又嚣城 市基础设施本身又有建设规模大、工期长锋特点，这就决定了这类项目的建设， 在资垒投入与建设时闻上，都必缬趣羲援划鞠建设，在建设时必须考虑城市的长 远发展而预留定的能力，以满照城市各项生产事北持续发滕和人民生活条件陡 善的搿要。 32 公共设施建设顶目投瓷与管理模式比较研究 3 2 1 公共设施项目管理模式 公共设施颂匿是以豉府为主弹的建设磺霹，在脊的文献申又将其称为“政辩 投资项目”或“公共工程”。目前我国政府投资项圈的建设方式主要采用以项圈 法入必盈主静建设蓬璎锖l 羁顼嚣慧承雹方式。餐瑷醛涟大赛诺靠l 在实践中 羹暴辩 出不少问题。现在政府投资项目由项目法人负责实施，而项目法人通常是一次性 业主，缺少工援建设豹专姓经验。这种将王程矮男弱建设与其使用管理台二为一， 由分散的一次性项目法人负责的体制，缺悉必要的制约机制和工程建设管理的连 续性，不仅不刹于工程建设水平的提高，而且政府臀理部门难以实施谢效的监督， 致後许多盈圭行为不授范。勇辩，露蘸我鬣致密投资璜强抟鼗主还没蠢鹾确赛定， 到底应该是由建设单位、建设管理部门，还应该是财政部门来充当政府投资项目 羲鼗童，瑗褒还存在争议。这耪现象导致了致纛投资疆嚣建 廷过程串营理潺熬， 工程质量低劣、腐败激生、建筑市场秩序混乱等问题。 辩于以上出现的问题，建设部在考察了国外先进国家豹墩府投资磁目建设方 第三章公共设施项目投资与管理模式 式后曾提出以下建议：不论中央政府投资的工程，还是地方政府投资的工程，工 程项目的所有单位或使用单位不壹接参加工程项目的组织实施。分别由中央政府 和地方政府设置的一个部门统一管理的若干机构，从工程项目的可行性研究、设 计委托、施工发包，到竣工验收，实行全过程的集中管理。这些机构是常设的， 是非盈利性的组织，其行为接受计划、财政、审计、监察等政府有关部门的监督。 由此可见，当前我国的政府投资项目的建设方式的改革的首要任务是明确政 府投资项目业主问题。业主问题明确了以后，再根据项目的特点来选择相应的项 目建设方式。在选择项目建设方式时，应该学习先进国家的政府投资项目建设方 式，逐渐和国际惯例接轨。 在确定政府投资项目业主时，应将政府投资项目分为盈利性项目和非盈利性 ( 公益性) 项目。盈利性政府投资项目的建设方式可以以项目法人为业主，项目 法人在投资利益的驱动下自然会选择适当的建设方式，组织好项目的建设。对于 非盈利性( 公益性) 的政府投资项目我们建议应该在政府机构中专门设置建设管 理部门作为政府投资项目的业主，由这个“政府业主”来组织项目的建设，直接 管理项目的建设。对于政府投资项目来说，业主( 政府部门) 管理水平对政府投 资项目的成功是至关重要的。 至于如何选择当前我国政府投资项目应采用的建设方式，建议应该根据我国 建筑业发展的实际情况和项目的具体特点来选择( 比如说，对于纪念性建筑、新 型建筑、桥梁、铁路等项目就不适合采用项目总承包方式) 。在目前形势下，我 国的政府投资项目建设方式应以建设监理制和项目总承包制为主但也不应局限 于这两种方式。下面简要介绍几种目前比较流行或者发展趋势良好的国际工程大 型投资项目管理模式。 】、c m ( c o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n t ) 模式 建设管理模式即c m ( c o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n t ) 模式，就是在采用快速路 径法进行施工时，从开始阶段就雇用具有施工经验的c m 单位参与到建设工程实 施过程中来，以便为设计人员提供旌工方面的建议，并且随后负责管理施工过程。 这种模式改变了过去那种设计完成后才进行招标的传统模式，采取分阶段发包， 由业主、c m 单位和设计单位组成一个联合小组，共同负责组织和管理工程的规 划、设计和施工，c m 单位负责工程的监督、协调及管理工作，在施工阶段定期 与承包商会晤，对成本、质量和进度进行监督，并预测和监控成本和进度的变化。 c m 模式是t 9 6 8 年由美国的c h a r l e sbt h o m s e n 开创的，1 9 8 1 年c h a r l e sb t h o m s e n 在代表作c m ：d e v e l o p i n g ，m a r k e t i n g ，a n dd e v e l o p i n gc o n s t r u c t i o n m a n a g e m e n ts e r v i c e s ) 一书中指出c m 的全称应为：“f a s t - t r a c k c o n s t r u c t i o n m a n a g e m e n t ”。他认为，在这一模式中“项目的设计过程被看作一个由业主和设 第兰章 公熬设施项目投整与管理模式 汁a 员筵两连续地进稽埙嚣决袋的过程。这些决絷扶糕到缎，涉及到项酱各个方 丽，而某个方爵的主要决策一经确定，都对进行遽部分工稚的施工”。c m 模式 在美鹫、抽拿大、欧渊朝澳太剿驻等许多簦家，广泛缝应攒 二大型建筑壤疑教承 发镪鞠颁曼篱理上，毙较蠢伐袭 鲎的是美幽静世赛贸易中心秘葵国诺丁安逸乎线 工厂。在2 0 世纪9 0 年代进入我国之展，c m 模式得到了定程度上的应用， 如上海证券大厦建设项露、深螭i 图际会议中心建设项霞等。c m 管壤模式在阐禽 被译为建设工程管理模式，如巢聚敬此瞥琏模式。业主从项目决策阶段兢聘请其 鸯王纛经验数咨询人爨( c m 经壤) 参与翻磺鼙实施过程中，为设计专她人爨( 建 筑辩) 提供糍工方蔼魏建议，羚受责麓王过程麴营璎。 c m 管瑾模式的优点在于：( 1 ) 建设劂期短。这是c m 模式的靛大优点。 在组织实施项目对，亨r 破了传统的设计一施工的线性关系，代之以非线性的阶段 施工法( p h a s e dc o n s t r u c t i o n ) 。c m 模式的基本思想就是霸短工程从规划、设计、 蘸工到交讨渡主使耀的蕊矮，群莱丽f a s t - t r a c k 方法，设计一部分，箍标一帮分， 施工一部分，实现毒祭 串的“选设诗、逾施工”。程这种方法串，设计与旄工之瓣 的器限不复襻在，二糟在对捌上产生了捺接，从瓣提癌了鞭疆豹实施速嶷期缩短 了颁秘豹藏王工期。( 2 ) c m 经理驰早期奔入。c m 模式媛变了转统磐理模式中 项目涉及的各方关系、依靠合同调解的作法，代之以依赖建筑师和( 或) 工程师、 c m 经理和承包商在项目实擒中的合作，业主在璜目的拐期就选定了建筑师耩 ( 成) 工程师、c m 经理和承包商，由他们组成其肖合作精神的项懿缀，竞成磺 雪鲍投资控翻、避瘦计潮与囊燕揆毒l 帮设诗工臻，这种方法被残梵磺秘组法。 c m 经理与设诗单像楚禚互镪调荚系，c m 单健在一定程瘦上不是擎缝按圈藏王， 他可以通过含理化建议来影响设计。c m 管理模式的缺点谯予：( 1 ) 对c m 经理 的要求较赛。c m 经蠼所在单搜的餐质瓣偿誉都成浚比较赢，而且典各满素簸熊 从北人员。( 2 ) 分项招标导致承包费离。 c m 模式爵戬逶黼予；( 1 ) 设计变受谣靛健较大的建设工程：( 2 ) 对蠲爨 素最为重要的建设z 程；( 3 ) 强总韵范谶和蔑模不姥定掰凳法准确定价豹建设 王程。采瘸c m 模式，礤髫业主把具钵的壤蜀建竣骛理豹攀努性工撵避过索煽豫 葶段蚕托绘蠢经验豹专业公司，不双可以降羝项辩建设戏零，两旦可以奥中耪了 做好公司运蟹。所以，模式符含我国建筑市场发展的需要，必然会在我嗣的建设 市场撙到广泛应用。 c m 建设方式在我国已有实践，胰实践中可l 王l 看出采粥c m 方式可以明照缩 矮建穗蠲鬻，膏稠予矮毯囊爨控裂，雯霄零l 予敢瓣驻主对疆瓣授螫抟控涮。 2 、d b 模式 设计建造( d o s i g n - b u i l d 。d b ) 横式是近年米程镯酥工程中常用的现代蠖翳 第三章公共设施颂目投餐与管理模式 管理模式，宅又被称为设计和撬z ( d e s i g n c o n s t r u c t o n ) 、交锈匙工程( t u r n k e y ) 或者烧一揽予工程( p a c k a g ed e a h 。通常的做法是，在项目的初始阶段，业主邀请 一位戚者几位寿资格的承包商( 溅具备资格的管理诲询公司) ，根据业主的要求藏 者跫设计大蹰，由承包髓或会圈爨己委托豹设 亍咨游公霞提密裙步设许和成本概 算。根据不同类型的工程项目，姚主也可能委托自已的顾问_ ：i = 程师准簪更详细的 设诗纲要鞠招标文 孛，中轹匏承包豢将负责谚项譬滟设计郛施工。d b 模式垦u 。- 种项目组织方式，业主和d b 承包商密切合作，完成项目的规划、设计、成本控 制、进度安摊等工作，甚至负责土地购买，项舅融资翱设备采购安装。d b 摸式的 营壤方式在阐际工程审越来越受到欢_ i 受，其涉及薄圈不仅龟括了私人授资静磁 目，而且也广泛运用予政府投资的基础设旖项目。 3 、b o t 模式 建造一运褚- 移交( b u i l d o p e r a t e - t r a n s f e r ，b o t ) 模式幽”t 耳其总理土格脱幞 扎尔于1 9 8 4 颦首次提出。8 0 年代初期到中期，项髓融资在垒球范围幽处于低潮 阶段。在这一阶段，虽然有大量的资本密集型项屠，特剐是发震中国家的基础浚 施项目在寻找瓷金，儇是，由于世界性的经济衰遇和第三世界债务危机所造成的 影响+ 魏露增搬项露藏竣沿风险、金融风险、攘务风陵靛艇力，魏髂撬高壤鑫靛 投资收益和缀营管理水平，成为银行、项目投资者、项目所在国政府在安排融资 对瓣必须嚣对秘解决妻g 润疆。b o t 模式裁是在这榉的背景”f 发矮起来的一手中主 要用于公共基础设施建设的项目融资模式。b o t 模式的基本思路是：出项目所 在翻政府或所属机构为项目的建设和经裁提供一种特许权协议作为项目融资的 基硝。由本国公司或者外国公司信为项霹的投资者和经营者安摊融瓷，承摆砜陵， 丌发建设项圈，并在有限的时间内经营磺目获取商业利润，嫩后根据协议将该项 鼙转诖绘摇疲静致府橇镌。 b o t 模式一出现，就引起了国际金融界的广泛重视，褴认为是代表国际项 目融资发展越势的一静耨型结构。b o t 广泛瘦用予一些萤窳的交避逛输、自柬 水处理、发电、垃圾她理等服务性或生产性基础设施的建设中，显示了旺盛的生 命力。b o t 模式不仅得到了发展中国家政府的广泛重视和采纳，一麟工业图象 豉瓣也考虑袋诗翻采掰b o t 穰技来完袋鼗蔚垒簸瓣私蠢能进程。迄今隽止，在 发达国家和地区已进行的b o t 项目中，比较著名的有横惯荚法的英吉利海峡海 底隧道工程、香港系嚣海褒隧遵矮强、淡丈裂亚瑟尼港海底隧道工程等。鞠避 纪8 0 年代以后，b o t 模式得到了许多发展中国家政府的熏视中国、马来西双、 菲律宾、巴熬期坦、嚣国等发艘中国家都有成功逡用b o t 模式构项翻。如中围 广东深髯| | 的涉角火力发电_ rb1 - , 马来璐亚的南托高速公籍及菲律嶷郊法塔凝 ( n o v o t a s ) 号发电站等都是成功的案例。b o t 模式有时被看作是私有化的 第三章公共设搪项目投赉与管理模式 种形式，其实这更多的是一种误解。b o t 模式的一个重要特征是运营中的项目 将被转让给相应的政府机构。除非特许期的长度接近项目生命期的长度。所以 b o t 项目是一种公有部门的项目，但在有限的一段时间( 开发期、运营初期) 内寻求私人的支持。b o t 模式主要用于基础设施项目包括发电厂、机场、港口、 收费公路、隧道、电信、供水和污水处理设施等，这些项目都是一些投资较大 建设周期长和可以自己运营获利的项目。 4 、p f i 模式 p f i ( p r i v a t ef i n a n c ei n i t i a t i v e ) ，即“私人主动融资”，是英国政府于1 9 9 2 年提出的，其含义是公共工程项目由私人资金启动，投资兴建，政府授予私人委 托特许经营权，通过特许协议政府和项目的其他各参与方之间分担建设和运作风 险。它在b o t 之后又一优化和创新了的公共项目融资模式。正如p f i 的引入是 为了增加私人部分在公共服务的提供方面的参与一样，政府采用p f i 目的在于获 得有效的服务，而并非旨在最终的建筑的所有权。在p f i 下，公共部门在合同搬 限内因使用承包商提供的设旌而向其付款。在合同结束时，有关资产的所有权或 者留给私人部分承包商，或者交回公共部分，取决于原始合同条款规定。它是国 际上用于开发基础设施项目的一种模式，其要领是利用私有资金来开发、实施、 建设公共工程项目。 3 2 2 民间资本的进入 在前文的论述中，已经谈到了私人资本进入公共工程建设的问题。目前，我 国许多地区在加快公共设施建设的过程中，由于地方财政资金不足。致使城市公 用设施建设资金捉襟见肘，于是通过公用设施的市场化经营途径筹集建设资金。 然而有学者认为，城市公共设施建设应慎向民资伸手。 城市公共设旖作为公共用品，建设的出发点是服务于社会公益事业，而非以 商业盈利为目的。因此，政府应成为城市公用设施建设的主要出资人，同时对其 运营给予一定补贴。即使部分引进市场机制，也只能是政府监管下的模拟市场运 营。同时城市公用设施的市场化运作也要在限定范围的条件下进行，而且这种 市场化运作只能作为实现公用设施社会职能的补充手段加以运用，而非主要途径 和根本出路。 当前城市公用设施通过市场化运作经营的途径筹集建设资金的具体办法表 现在几个方面：一是把拟建的公用设施项目向社会招商，“谁投资、谁经营、谁 受益”。二是有偿出让公园、公交线路、公路、停车场经营权。三是把城市土地、 道路、桥梁、污水处理、供水、供气、环卫、消防等有形资产和依附于其上的名 4 第三章公麸设施项目投资与管理模式 称、形象等无形资产系统纳入产业化经营的范围。 严格禁止民营资本进入公用设施投资领域，